Europa inclusief

2 mei 2005 - nr.1
Samenvatting

EUROPA INCLUSIEF

nummer 1, oktober 1997

Op 12 juni 1997 kreeg de Adviesraad Internationale Vraagstukken i.o. (AIV) het verzoek te adviseren over de Uitbreiding van de Europese Unie. De vraagstelling richtte zich op de uitbreidingsstrategie, het overzicht van die landen waarvan de toetreding voor Nederland economisch, financieel, politiek en dergelijke, het meest opportuun is en op de vraag welke voor- en nadelen kleven aan toetreding van bepaalde landen. Tevens wordt de vraag gesteld in hoeverre een tijdpad hierbij een relevante overweging is. In dit voorlopige advies gaat de AIV op een aantal belangrijke vragen in.

Het Nederlandse belang bij de uitbreiding van de Unie kan worden getypeerd als omgevingsbelang, een belang bij een omgeving die waarborgt dat:
a) landen in Midden- en Oost-Europa deel kunnen nemen aan structuren die de vreedzame betrekkingen waarborgen; en
b) Nederland betrekkingen kan onderhouden met deze landen op alle gebieden waarop de Unie werkzaam is.

De Europese Commissie heeft voorgesteld onderhandelingen over toetreding te starten met Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Tsjechië. Uit de adviezen (de avis) van de Europese Commissie blijkt evenwel dat nog zeer veel werk dient te worden verricht, zowel in de landen waarvan de Europese Commissie van mening is dat onderhandelingen kunnen starten, alsook in de landen die nog niet voldoen aan de voorwaarden voor het starten van de onderhandelingen. Het maken van een onderscheid tussen de landen is pijnlijk en zal als zodanig worden ervaren. Desondanks heeft de AIV begrip voor de keuzes van de Europese Commissie die in de avis worden gemaakt. Hij heeft het niet tot zijn taak gerekend alle gegevens te verifiëren waarop de Europese Commissie haar oordeel heeft gebaseerd, maar plaatst wel de volgende kanttekening. Door voor te stellen in eerste instantie alleen onderhandelingen met Estland te starten brengt de Europese Commissie een scheiding aan tussen de Baltische Staten. De economische omstandigheden in Letland en Litouwen zouden niet van dien aard zijn dat onderhandelingen kunnen worden gestart. De verschillen in economische voortgang lijken echter niet dusdanig, dat op grond daarvan a priori een scheiding moet worden gemaakt. Om deze reden zal naar de mening van de AIV een bijzondere inspanning nodig zijn ook Letland en Litouwen gereed te maken voor het starten van toetredingsonderhandelingen, die er op zijn gericht de Baltische staten gelijktijdig toe te laten treden tot de Unie, danwel zo kort mogelijk na elkaar.

Het bovenstaande neemt niet weg dat aan Europese landen waarmee de Unie associatie- en Europa-akkoorden heeft gesloten, maar die nog niet voldoen aan de criteria voor het van start gaan van onderhandelingen, een geloofwaardig perspectief op toetreding moet worden geboden. Dit door middel van (financiële en technische) hulp maar ook door het bieden van markttoegang. Het maken van een onderscheid tussen landen mag er niet toe leiden dat nieuwe scheidslijnen ontstaan. Daarbij dient geen uitzondering te worden gemaakt, zoals de Europese Commissie doet, ten aanzien van Turkije. Ook dit land dient een geloofwaardig perspectief op toetreding te hebben.

De uitbreiding van de EU zal kosten met zich brengen; kosten die vooral ten laste zullen komen van de huidige EU-lidstaten. De Europese Commissie gaat ervan uit dat de uitbreiding kan worden gefinancierd binnen de geldende financiële afspraken en gaat ervan uit dat deze toereikend zijn voor de uitgaven van de Unie tot het jaar 2006. De Europese Commissie beoogt te voorkomen dat een langdurige discussie ontstaat over de financiering van de Unie en wil de onderhandelingen over eerder verleende compensaties (rebate) pas na toetreding van nieuwe lidstaten openen. Voor een nadere beoordeling van dit standpunt van de Europese Commissie verwijst de AIV naar zijn vervolgadvies. De AIV wijst er evenwel nu reeds op dat het niet goed mogelijk is wezenlijke beleidswijzigingen door te voeren zonder de financiële implicaties daarbij te betrekken.

Een belangrijk aspect dat bij de beoordeling van de toetreding van nieuwe lidstaten aan de orde dient te komen is de mate waarin deze landen in staat zullen zijn het acquis communautaire, op redelijke termijn, in zijn geheel toe te passen. Het acquis zal in beginsel vanaf het moment van toetreding in de toetredende landen volledig van toepassing zijn, tenzij uitzonderingen worden overeengekomen. Het uitgangspunt dat de toetredende landen ook in staat moeten zijn het acquis toe te passen is voor het functioneren van de Unie, en met name van de interne markt, van wezenlijk belang. Het gaat hierbij om de klassieke vraag van verbreding of verdieping, in die zin genuanceerd dat het bij verdieping niet alleen gaat om versterking van de institutionele structuur, maar ook om behoud (maar zoveel mogelijk en op zo kort mogelijke termijn) van het acquis van alle leden van de Unie, inclusief de nieuwe leden.

De AIV signaleert dat er een spanningsveld kan bestaan tussen de discussie over toetreding van nieuwe leden en die over de noodzakelijke institutionele hervormingen. Nieuwe en oude leden van de Unie zouden zich bedrogen voelen wanneer zij alle in de toekomst lid zijn van een Unie waarin van oude en nieuwe idealen en doelstellingen weinig meer is terug te vinden. Een maximale inspanning moet worden verricht om te bereiken dat zowel ten aanzien van het voldoen aan het acquis door de toetreders, als ten aanzien van hervormingen van de institutionele structuur, een bevredigende oplossing wordt bereikt. Het belang daarvan voor de huidige leden, alsook voor de nieuwe leden, kan niet genoeg worden benadrukt. Het politiek imperatief tot uitbreiding dient dan ook volledig voor dit doel te worden benut. De AIV is van oordeel dat de historische en politieke realiteit met zich brengt dat het niet bereiken van voldoende institutionele aanpassing of onvolkomenheden in het voldoen aan het acquis in beginsel niet mogen leiden tot het blokkeren van toetreding. De vraag of, en in hoeverre, daarbij een ondergrens wordt overschreden dient te zijner tijd op grond van het verloop van de onderhandelingen, intern en extern, alsmede op grond van weging van politieke prioriteiten te worden beoordeeld.

Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken

Drs. R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB s-Gravenhage


Datum
12 juni 1997
Doorkiesnummer
(348) 62 12
Kenmerk
DIE/AB-526/97

Onderwerp
Adviesaanvraag uitbreiding van de Europese Unie
Dienstonderdeel
Directie Integratie Europa


Hierbij leggen wij U een adviesaanvraag voor over de uitbreiding van de Europese Unie.

De toekomstige uitbreiding van de Europese Unie stelt de Unie voor een historische opgave. Het doel is duidelijk: een stabiel, democratisch en welvarend Europa, waarvoor zes landen veertig jaar geleden te Rome het fundament hebben gelegd. Tien geassocieerde Midden-Europese landen, Cyprus en Turkije hebben een aanvraag voor toetreding tot de Europese Unie ingediend. Ook Noorwegen, Zwitserland en Malta kunnen tot de toetredingskandidaten worden gerekend, alhoewel de bevolking zich vooralsnog in meerderheid tegen toetreding heeft uitgesproken.

De toekomstige EU-uitbreiding is door verscheidene Europese Raden (ERs) besproken:
- de ER van Kopenhagen (juni 1993): de criteria
De ER concludeerde dat een land lid kan worden van de Europese Unie als het beschikt over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen, als het betrokken land een functionerende vrije markteconomie kent en het hoofd kan bieden aan de concurrentiekracht van de Unie. Bovendien dienen kandidaat-lidstaten de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen en de politieke, economische en monetaire doelstellingen te onderschrijven;
- de ER van Essen (december 1994): de strategie
De ER concludeerde dat toetredingsonderhandelingen met Cyprus en Malta (N.b. de bevolking van Malta heeft zich in november 1996 vooralsnog uitgesproken tegen toetreding) zes maanden na afloop van de IGC zouden aanvangen. Tevens werd de gestructureerde dialoog ingesteld;
- de ER van Cannes (juni 1995): de middelen
De ER concludeerde dat de financiële middelen ter ondersteuning van het maatschappelijke transformatieproces van de LME, via het Phare-programma, zouden worden gekoppeld aan de duur van het Eigen Middelen-besluit van de EU;
- de ER van Madrid (dec. 1995): de kalender
De ER concludeerde dat toetredingsonderhandelingen met Malta en Cyprus zes maanden na afsluiting van de IGC zullen aanvangen en wenste dat de eerste fase van de onderhandelingen met de LME samenvalt met die van Cyprus en Malta. Tevens vroeg de ER aan de Commissie kort na afsluiting van de IGC de volgende verslagen en documenten uit te brengen:
* afzonderlijke adviezen over de kandidaat-lidstaten. Deze avis bevatten een analyse van de huidige situatie in de kandidaat-lidstaat en een evaluatie van de voortgang die deze naar verwachting voor de toetreding zal boeken;
* een impactstudie over de gevolgen van de uitbreiding voor het communautaire beleid, met name ten aanzien van het landbouwbeleid en het structuurbeleid;
* een overzichtsdocument over de uitbreiding dat een aanvulling dient te vormen op de adviezen en de impact-studie;
* een mededeling over het toekomstige financiële kader van de EU, rekening houdende met het vooruitzicht van uitbreiding.
- de ERs van Florence en Dublin bevestigden het te Madrid vastgestelde tijdschema voor het uitbreidingsproces. De Commissie verzekerde de Raad dat hogergenoemde documenten onmiddellijk na afsluiting van de IGC beschikbaar zullen zijn. Voorts werd het voornemen van de Commissie toegejuicht voor een algehele versterking van de pretoetredingsstrategie.

De Raad zal de hogergenoemde documenten bespreken tijdens de speciale uitbreidings-Top die het Luxemburgse voorzitterschap voornemens is te organiseren 16-17 oktober 1997. Op basis hiervan zal de Europese Raad van Luxemburg van december 1997 onder meer besluiten omtrent de modaliteiten van de toetredingsonderhandelingen. Dan zal, naar verwachting, tevens het startschot kunnen worden gegeven voor het uitbreidingsproces met een familiefoto. Vervolgens zal de Raad een onderhandelingsmandaat voor het voorzitterschap, dat wordt gesteund door de Commissie, moeten vaststellen.

De Nederlandse regering zou de Adviesraad willen verzoeken haar te adviseren inzake de uitbreiding van de Unie en de te volgen uitbreidingsstrategie, hogergenoemde documenten van de Commissie in overweging nemend. De Adviesraad zou vóór oktober as. een overzicht kunnen opstellen van die landen waarvan de toetreding voor ons land economisch, financieel, politiek e.d. het meest opportuun is. Welke voor- en nadelen kleven er aan toetreding van welke landen in het algemeen? In hoeverre is het tijdpad hierbij een relevante overweging?
Tevens zou de Adviesraad vóór december as. onderstaande vragen kunnen beantwoorden.

- Welke rol dient Nederland te spelen in het uitbreidingsproces?
- Zou Nederland een bepaald land, of een groep landen, moeten gaan ondersteunen, zoals bijvoorbeeld de Scandinavische lidstaten de Baltische landen ondersteunen?

- De Kopenhagen-criteria zijn vrij algemeen opgesteld; aan welke interne en externe voorwaarden dienen toetreders in ieder geval te voldoen?
* Intern: welke richtlijnen moeten in ieder geval zijn overgenomen? Die op het terrein van economische en financiële zaken, landbouw, milieu, douaneheffingen en indirecte belastingen? Of ook die op het terrein van industrie, concurrentie, sociale zaken, transport, audiovisualia, telecom, energie, consumentenbescherming?
* Extern: Hoe kan de Unie voorkomen dat spanningen rond grensoverschrijdende minderhedenkwesties en potentiële grensgeschillen bij toetreding mee de Unie in worden genomen?
- Is het wenselijk dat een nieuwe lidstaat een veto heeft t.a.v. latere toetreders?

- Hoe kan de EU-uitbreiding optimaal bijdragen bij aan de stabiliteit in Europa en hoe verhoudt zich de EU-uitbreiding tot de NAVO-uitbreiding?

- Wat zijn de eventuele gevolgen van uitbreiding voor het Europese integratieproces als zodanig? En hoe kan de Unie het beste met eventuele gevolgen omgaan?

Een van de belangrijkste kwesties omtrent de uitbreiding behelst de betrekkingen met die landen die niet tot de eerste groep toetreders zullen behoren. Wij zouden de Adviesraad willen verzoeken ons ook vóór december as. te adviseren over de kenmerken en elementen die een versterkte pretoetredingsstrategie minimaal zou moeten hebben. Dient de strategie meer te zijn gericht op de landen die een laatste zetje nodig hebben voor toetreding, of zou de nadruk juist moeten liggen op die landen die vanwege hun geringe aanpassing aan EU-wet- en regelgeving niet tot de eerste groep(en) toetreders zullen behoren? Biedt de idee van een permanente conferentie in combinatie met het Phare-programma, dat sinds eind maart 1997 volledig is gericht op voorbereiding van kandidaat-lidstaten op toetreding tot de Unie, voldoende soelaas? Of dient de Unie met een nieuw idee te komen?

Het advies van de Adviesraad over de uitbreiding van de Europese Unie zal een vruchtbare bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse standpuntbepaling voor de Europese Raad van Luxemburg van december 1997, waar de EU-uitbreiding en de uitbreidingsstrategie de prioritaire onderwerpen zullen zijn.

DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN


H.A.F.M.O. van Mierlo

DE MINISTER VAN DEFENSIE


J.J.C. Voorhoeve

DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGS- SAMENWERKING


J.P. Pronk

DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN


M. Patijn

Regeringsreacties

Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken
aan de voorzitter van de AIV,
Prof. drs. R.F.M. Lubbers


Den Haag, 1 december 1997


Geachte Voorzitter,

Gaarne spreek ik, mede namens de Ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, mijn dank uit voor het interimadvies "Europa Inclusief" van de Adviesraad Internationale Vraagstukken in oprichting (i.o.).

Uw advies is een belangrijke bijdrage aan het proces van standpuntbepaling dat op dit moment plaatsvindt met betrekking tot het vraagstuk van de uitbreiding. Nu, met het verdrag van Amsterdam, de weg is vrijgemaakt voor het daadwerkelijk starten van het proces van uitbreiding - de voornaamste beslissingen daarover zullen naar verwachting worden genomen door de Europese Raad van Luxemburg - is de discussie over de wijze waarop dat proces moet plaatsvinden in volle gang gekomen.

Die discussie houdt uiteraard niet alleen onze gemoederen, maar juist ook die in de betrokken landen zelf in hoge mate bezig. Staatssecretaris Patijn en ik hebben dat ook persoonlijk ervaren tijdens onze bezoeken in de afgelopen tijd aan respectievelijk Roemenië/Bulgarije en de Baltische staten. Het concept van differentiatie - de keuze om slechts met een beperkt aantal en niet met alle landen tegelijk onderhandelingen te beginnen - blijkt door de groep die niet door de Commissie is geselecteerd, te worden ervaren als een vorm van uitsluiting. Ook ik heb mij daarom, zoals U ook in uw advies doet, afgevraagd of de drie Baltische staten niet als een geheel zouden moeten worden gezien.

De vraag is evenwel of een dergelijke benadering in het belang is van het door U terecht onderstreepte fundamentele doel van de uitbreiding: interne stabiliteit en economische vooruitgang in Europa. Het is duidelijk dat, hoezeer alle kandidaten ook gelijke kansen hebben, hun capaciteiten niet gelijk zijn. In dit licht is de op objectieve gronden gemaakte keuze van de Commissie wel degelijk verstandig. Om in aanmerking te komen voor het begin van onderhandelingen dienen de kandidaten voldoende niveau van economische ontwikkeling te hebben bereikt. Estland is naar die maatstaf al een twijfelgeval, doch de keuze is aanvaardbaar omdat het land politiek wel aan de criteria voldoet en het economische risico voor de Unie gering is: het gaat hier tenslotte om de kleinste van de tien Middeneuropese kandidaten. Nog lager moet men de lat evenwel niet leggen. De stap naar het "startlijnmodel", waarbij de onderhandelingen met alle Middeneuropese kandidaten tegelijk beginnen, is dan immers nog maar klein. Het risico van dit model is dat onderhandelingen met de minst gevorderde landen extreem lang gaan duren en daardoor ofwel een bron van frustratie worden ofwel ertoe leiden dat sommige van die landen "dan toch maar" - dus in een te vroegtijdig stadium - toetreden. Dat laatste is niet in het belang van de toetredende landen, die bij premature toetreding niet voldoende voorbereid zijn op de concurrentiedruk van de overige lidstaten. Het is evenmin in het belang van de Unie zelf: de interne coherentie binnen de EU kan dan onder grote druk komen staan.

Dit gezegd zijnde blijft het feit dat bij de kandidaten van de "tweede groep" het gevoel bestaat dat nieuwe scheidslijnen in Europa worden getrokken en dat hun toetredingsperspectief op de lange baan is geschoven. Terecht waarschuwt U er in Uw advies voor dat juist dit niet mag gebeuren. Ik meen dat ook dat, hoezeer ik de objectieve keuze van de Commissie respecteer, de wijze van presentatie van die keuze ongelukkig is geweest: de indruk is gewekt dat vijf landen mogen gaan onderhandelen en dus binnen het proces van uitbreiding zullen blijven, terwijl de overige vijf buiten dat proces zullen blijven. Zo is het niet. Het uitbreidingsproces zal een continu proces van besprekingen over toetreding zijn, waarin de met sommige landen in onderhandelende zin en met andere landen in voorbereidende zin wordt gesproken. In dat proces moeten vele toetsingsmomenten zijn, zodat landen in de voorbereidende fase die genoeg voortgang hebben geboekt op ieder moment over kunnen gaan naar de onderhandelende fase. Na mijn reis door de Baltische staten heb ik er in de Algemene Raad dan ook uitdrukkelijk op aangedrongen dat de wijze van presentatie van het uitbreidingsproces wordt herzien langs de bovenstaande lijnen. Europa inclusief: de titel van Uw advies moet inderdaad de geest zijn die het uitbreidingsproces uitademt.

Ik heb met waardering kennisgenomen van Uw analyse van de invloed van de uitbreiding op verschillende beleidsterreinen, en ik kijk met belangstelling uit naar de verschillende vervolgadviezen die U in dit gedeelte aankondigt. Daarbij teken ik aan dat Nederland de kwestie van de financiële perspectieven reeds vroegtijdig in de Raad aan de orde heeft gesteld omdat de herziening van het EU-financieringsstelsel nu eenmaal een geïntegreerd onderdeel uitmaakt van Agenda 2000 en Nederland de huidige verdeling van lasten binnen de Unie niet rechtvaardig acht. Maar ik deel Uw mening dat die discussie de uitbreiding zelf niet mag belasten.

Van groot belang is de aandacht die in Uw advies wordt gegeven aan het acquis communautaire, waarbij ik overigens aanteken dat er inmiddels ook een derde-pijler-acquis vorm krijgt dat in het kader van de uitbreiding van betekenis is. De eis dat de nieuwe lidstaten bij toetreding het acquis volledig hebben overgenomen en ook toepassen - Uw cursivering van dit woord neem ik gaarne over - is een bijzonder zware eis. De Unie zal inderdaad voldoende financiële middelen ter beschikking moeten stellen om alle kandidaten bij dit proces adequaat te begeleiden. Ook daarvoor heb ik uitdrukkelijk aandacht gevraagd bij mijn ambtgenoten. Waar mogelijk zal Nederland daarnaast zelf bilaterale instrumenten ter ondersteuning van de kandidaatlidstaten inzetten. Een en ander betekent overigens niet dat de Unie de verantwoordelijkheid overneemt voor het hervormingsproces in de betrokken landen. Er mag geen misverstand over bestaan dat die verantwoordelijkheid primair blijft berusten bij de kandidaten zelf.

Terecht besteedt U veel aandacht aan de hervorming van de instellingen van de EU. U merkt op dat, gezien de diepgaande meningsverschillen tussen de lidstaten onderling op dit terrein, er tenminste serieus mee moet worden rekening gehouden dat de institutionele basis voor een sterk vergrote Unie niet tijdig zal zijn gerealiseerd, dat wil zeggen niet voorafgaand aan de toetreding van nieuwe lidstaten. De benadering van de Regering blijft evenwel dat de hervormingen waartoe de Unie zich in het Verdrag van Amsterdam heeft verplicht, onverkort en tijdig dienen te worden doorgevoerd. Dat is een noodzaak voor de Unie zelf, maar is daarnaast van bijzondere betekenis in het licht van de uitbreiding. Hoe kan de Unie van de kandidaten maatschappelijk zeer ingrijpende hervormingen blijven eisen wanneer zij zelf niet in staat blijkt de eigen voornemens voor - minder ingrijpende - hervormingen door te voeren?

Dit laatste punt brengt mij tenslotte terug bij het uitgangspunt van Uw advies: het belang dat Nederland bij de uitbreiding heeft. Dat belang is inderdaad groot. De onderhavige uitbreiding is een uitzonderlijk ambitieus project: de Unie zal er in ieder geval tien lidstaten bij krijgen die de fundamenten waarop de Unie al zo lang rust - democratie, rechtsstaat, vrije-markteconomie, zorg voor het milieu - nog slechts enkele jaren geleden hebben kunnen leggen. Meer dan 100 miljoen burgers zullen erbij komen met een hoofdelijk inkomen dat gemiddeld niet meer dan een derde is van dat in de huidige Unie. De noodzaak om deze historische operatie zodanig te laten verlopen dat de verworvenheden van de Unie - het acquis communautaire, het Gemeenschapsrecht, het vrije verkeer in zijn vier vormen - onaangetast blijven, is in directe zin een belang van Nederland.

In dit verband wil ik benadrukken dat voor Nederland ook de veiligheidspolitieke dimensie van de EU-uitbreiding zwaar weegt. De uitbreiding bevordert immers de verdere stabilisering van Europa en maakt een definitief einde aan de tweedeling van ons continent. Daarom zou er tijdens het uitbreidingsproces ook voor gewaakt dienen te worden - zoals ik hierboven bepleitte - dat nieuwe breuklijnen tussen onderhandelende en voorbereidende landen ontstaan. Een ander aspect waar in het bijzonder aandacht aan moet worden besteed door de EU, is dat een scherpe tweedeling tussen de toekomstige lidstaten en de daarbuiten liggende landen die geen toetredingsperspectief hebben, ontstaat. De EU zou het bestaande beleid en de relaties met die landen in dit licht moeten beoordelen en mogelijk aanpassen.

Namens de Regering wil ik mijn waardering uitspreken voor de uitvoerige analyse in Uw advies, die een fundamentele bijdrage levert aan het huidige proces van oordeelsvorming. Ik spreek de hoop uit dat het door U aangekondigde vervolg, meer in het bijzonder de onderdelen waarover de Europese Raad van 12 en 13 december a.s. besluiten zal moeten nemen, voor die datum mij kan bereiken. Ik zie er naar uit om na voltooiing van Uw advisering over dit brede onderwerp hierover met de Raad van gedachten te wisselen.

Persberichten

Van dit advies is geen persbericht gepubliceerd.