Conventionele wapenbeheersing; dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden

3 mei 2005 - nr.2
Samenvatting

CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING:
DRINGENDE NOODZAAK, BEPERKTE MOGELIJKHEDEN

Nummer 2, april 1998

Plaatsbepaling
De inhoud van het begrip conventionele wapenbeheersing heeft de afgelopen jaren een evolutie doorgemaakt van een politiek instrument in het kader van de Oost-West verhoudingen tot een begrip waaraan zeer verschillende betekenis kan worden gehecht. Het gaat om het terugdringen van de beschikbaarheid en het gebruik van conventionele wapens in zeer verschillende politieke omstandigheden, hier aangeduid als de context van de klassieke interstatelijke betrekkingen, de context van het veiligheidsacquis in Europa en de context van spanningen en conflicten binnen staten. De AIV heeft de verschillende aspecten van conventionele wapenbeheersing die in de adviesaanvraag aan de orde zijn gesteld bekeken in het besef dat conventionele wapenbeheersing in veel gevallen weliswaar noodzakelijk is, maar de mogelijkheden er gestalte aan te geven beperkt zijn.

Conventionele wapenbeheersing in Europa
Het CSE-verdrag heeft de militaire verhoudingen in Europa doorzichtig gemaakt en eraan bijgedragen dat strategische verrassingsaanvallen en grootscheepse offensieven onder de huidige omstandigheden niet hoeven te worden gevreesd. Bij de aanpassing van het CSE-verdrag dient zijn waarde voor de Europese veiligheid behouden te blijven. Dat betekent dat de plafonds, de openheid in militaire verhoudingen (informatie-uitwisseling) en het intensieve systeem van verificatie moeten worden gehandhaafd. De verdere voorgenomen reducties versterken naar het oordeel van de AIV de Europese veiligheid. De AIV is van oordeel dat ook het personeel van paramilitaire eenheden onder de CSE-personeelsplafonds dienen te worden gebracht.

Om harmonisatie van verplichtingen op het gebied van wapenbeheersing in Europa te bereiken doet de AIV aan de Nederlandse regering de volgende aanbevelingen:
a) Aan landen die geen partij zijn bij het CSE-verdrag wordt gevraagd deel te nemen aan de uitwisseling van militaire gegevens en de controle daarop (verificatie). Een eerste stap kan deelname zijn op vrijwillige grondslag, bijvoorbeeld door de landen die deelnemen aan de Europees-Atlantische Partnerschapsraad;
b) Landen die willen toetreden tot de NAVO dienen eerst partij te worden bij het CSE-verdrag. Voor de eerste uitbreiding van de NAVO met Hongarije, Polen en de Tsjechische Republiek, heeft deze voorwaarde geen gevolgen omdat de genoemde landen al partij zijn bij het CSE-verdrag. Op de langere termijn kan deze voorwaarde bijdragen aan de harmonisatie van de verplichtingen op het gebied van wapenbeheersing en bovendien het proces van uitbreiding van de NAVO transparant maken en een vertrouwenwekkende werking geven.

De AIV beveelt bij de Nederlandse regering aan te bevorderen dat de aanpassing van het CSE-verdrag wordt voltooid vóórdat de NAVO uitbreidt. Aangezien de toetreding van nieuwe lidstaten is voorzien voor april 1999, het vijftigjarig bestaan van de NAVO, betekent dit dat de aanpassing van het CSE-verdrag daarvoor zou moeten worden afgerond.

De AIV dringt er bij de Nederlandse regering op aan ervoor te zorgen dat in de bandbreedte tussen werkelijke bestanden aan bewapening en de opgegeven plafonds evenwicht wordt geschapen tussen het streven naar stabiliteit (de vertrouwenwekkende werking van de plafonds) en het streven naar flexibiliteit (de mogelijkheid gedurende crises militair te kunnen optreden). Een beperkte bandbreedte kan helpen een militaire opbouw tijdig op het spoor te komen. Meer in het algemeen acht de AIV het wenselijk dat het CSE-verdrag meer crisisbestendig wordt gemaakt en brengt de volgende maatregelen onder de aandacht van de Nederlandse regering:
1) Bij het ontwikkelen van stabiliserende maatregelen in het kader van de aanpassing van het CSE-verdrag die tot doel hebben een potentieel dreigende opbouw van strijdkracht- en te voorkomen, kan worden gedacht aan een maatregel die de verdragspartijen verplicht tot het aanmelden van de werkelijke inzet gedurende gewapende strijd van de vijf categorieën zwaar materieel die onder het CSE-verdrag vallen. De aanmelding zou betrekking dienen te hebben op de (verandering van) lokatie van het materieel, op de omstandigheid of het geïnspecteerd kan worden etc.;
2) Als volgende stap kan worden gesuggereerd dat de verdragspartijen in de JCG de mogelijkheid krijgen met elkaar te overleggen over de hierboven omschreven inzet van materieel;
3) Daarnaast zou de JCG in deze gevallen de mogelijkheid moeten krijgen inspectieteams uit te sturen, wat betekent dat deze inspecties geen nationale verantwoordelijkheid zijn, maar een verantwoordelijkheid van alle verdragspartijen gezamenlijk. Het gegevensbestand met voor alle verdragspartijen aanvaardbare inspecteurs kan voor dit doel worden aangewend.

Bij het verwijderen van de groepenstructuur uit het CSE-verdrag bestaat het gevaar dat de rol van de NAVO in het overleg over en bij de uitvoering van het verdrag afneemt, ten gunste van bilateraal overleg waar kleine landen als Nederland onvoldoende bij zijn betrokken. Tegen deze achtergrond beveelt de AIV de samenwerking met Duitsland op verificatiegebied verder te intensiveren en deze in te bedden in de militaire samenwerking tussen Duitsland en Nederland.

De AIV is voorts van oordeel dat de mogelijkheid moet worden geschapen mobiele, snel verplaatsbare (en dus offensief te gebruiken) militaire eenheden intensiever aan CSBMs te onderwerpen. Hierbij kan worden gedacht aan meer gedetailleerde informatie-uitwisseling en aan CSBMs die het mogelijk maken oefeningen van eenheden in de orde van grootte van 1000 a 1500 manschappen waar te nemen.

Lichte wapens
De problematiek van lichte wapens doet zich wereldwijd gelden. Voor een doeltreffende aanpak is internationale samenwerking geboden.

In dit advies ligt de nadruk op het terugdringen van de beschikbaarheid, de verspreiding en het gebruik van lichte wapens. Dit doet niets af aan het feit dat, voor het welslagen van maatregelen op dit gebied, deze moeten zijn ingebed in de ruimere politieke, sociale en economische context. Zon aanpak is in dit advies aangeduid als de geïntegreerde benadering, die beoogt voort te bouwen op het (hulp)beleid dat al is ontwikkeld, met name op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. In dit verband beveelt de AIV aan dat de Nederlandse regering de steun voor de opleiding van kader voor leger, politie en douane vergroot in die gevallen waar versterking van de staatsstructuur geboden is. In de opleiding dient, naast de professionele vereisten, aandacht te worden geschonken aan de rechten van de mens en de beginselen van de rechtsstaat. Voorwaarde voor deze hulpverlening is wel dat de leger, politie en douane onder burgerlijk politiek gezag zijn gebracht en daar ook werkelijk verantwoording aan afleggen.

Andere maatregelen op het gebied van lichte wapens die kunnen worden getroffen zijn:
De AIV beveelt aan het programma ter voorkoming en bestrijding van de illegale handel in conventionele wapens van de Europese Unie -een van oorsprong Nederlands voorstel - verder te (blijven) ontwikkelen, bij voorkeur in de richting van juridisch bindende afspraken, waarbij, behalve de tweede pijler betreffende het GBVB van de Europese Unie, ook de pijler voor Binnenlandse Zaken en Justitie moet worden betrokken. Tegen deze achtergrond beveelt de AIV bovendien aan dat de Nederlandse regering een nationale commissie instelt om zeker te stellen dat vanuit Nederland geen illegale handel en door Nederland geen doorvoer van conventionele wapens geschiedt. Hiervan dienen in elk geval de BVD (het ministerie van Binnenlandse Zaken), MID (het ministerie van Defensie) CRI (het ministerie van Justitie), douane (het ministerie van Financieën), ECD, het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Buitenlandse Zaken deel uit te maken. Doel is het uitwisselen van algemene en op den duur operationele informatie en de cordinatie van de Nederlandse inbreng in internationaal overleg, onder meer, zoals boven aangegeven, in de Europese Unie;
De AIV beveelt aan wapenbeheersing voor lichte wapens te bespreken in de CD in Genève. Zeker nu het voornemen bestaat de anti-personeel mijnen in de CD aan de orde te stellen (zie onder), ligt een verbreding van de discussie naar de gehele categorie van lichte wapens in de rede. Op deze wijze kan de voorbereiding ter hand worden genomen van een mogelijke latere opname van lichte wapens in het wapenregister van de Verenigde Naties of het Wassenaar-arrangement;
De AIV beveelt aan in Nederland te onderzoeken op welke wijze het technisch uitvoerbaar is een merkteken op nieuw geproduceerde lichte wapens aan te brengen, op zon wijze dat de herkomst te achterhalen is. Aanvankelijk biedt deze aanpak geen oplossing voor de grote hoeveelheden gebruikte lichte wapens die in omloop zijn. Niettemin zou kunnen worden nagegaan of het aanbrengen van een merkteken ook technisch uitvoerbaar is in die gevallen waarin lichte wapens worden ingezameld, bijvoorbeeld door de Verenigde Naties. Een betrouwbare vorm van registratie kan de drempel verlagen voor de strijdende partijen om hun wapens aan een bemiddelende instantie toe te vertrouwen;
Een aantal belangrijke producenten van anti-personeel mijnen hebben het verdrag van Ottawa niet ondertekend. Daaronder bevinden zich onder andere de Russische Federatie en China, maar ook de Verenigde Staten die echter wel sinds 1992 een exportmoratorium in acht nemen. Zeker voor die landen die er wel aan hebben bijgedragen dat de rol van anti- personeel mijnen is teruggedrongen, acht de AIV het wenselijk dat zij zich op éné of andere wijze kunnen verbinden met het Ottawa-proces zonder de norm van het algeheel verbod van anti-personeel mijnen te verzwakken. Hierbij zou kunnen worden gedacht aan het scheppen van de mogelijkheid van het aanhechten van unilaterale verklaringen van de betreffende landen, waaronder de Verenigde Staten, aan het verdrag van Ottawa. Op deze wijze wordt de norm verbreid en worden politieke verschillen overbrugd. De AIV beveelt bij de Nederlandse regering aan in internationaal overleg te bepleiten dat deze mogelijkheid wordt geschapen.

Wapenexport
De AIV beveelt aan vanuit Nederland alleen nog wapens te exporteren naar landen die deelnemen aan het wapenregister van de Verenigde Naties. Dit draagt bij aan de transparantie van deze export en maakt het Nederlandse pleidooi voor meer transparantie internationaal geloofwaardig. (In de nabije toekomst dient het wapenregister bovendien op zon wijze te worden aangepast dat ook de uitvoer van componenten van wapensystemen erin kan worden opgenomen; zie ook onder.) Op termijn zou een dergelijke maatregel in internationaal verband kunnen worden ingebracht, waarbij een negende criterium voor de Europese Unie het meest voor de hand lijkt te liggen.

De discussie over leveranties van overtollig defensiematerieel aan ontwikkelingslanden met te hoge uitgaven voor militaire doeleinden, brengt de AIV tot de volgende opmerkingen:
Mocht een percentage van het BNP een rol gaan spelen bij de beoordeling of de defensie-uitgaven in ontwikkelingslanden te hoog zijn, dan dient ervoor te worden gewaakt dat deze niet zal werken als een automatisme. Naast het beslag op de middelen van het betreffende land blijven de andere criteria voor wapenexporten hun waarde behouden. Bovendien is een veiligheidspolitieke beoordeling van belang, waarbij de internationale politieke omstandigheden én het veiligheids-en defensiebeleid van het land in kwestie een plaats dienen te krijgen;
Als is vastgesteld, los van het hanteren van een percentage, dat de defensie-uitgaven van een land onaanvaardbaar hoog zijn, dan dient dat niet alleen gevolgen te hebben voor de uitvoer van wapens (en onderdelen) vanuit Nederland. Nadrukkelijker dan tot nog toe dienen daaraan ook praktische gevolgen te worden verbonden voor de ontwikkelingsrelatie. Eén van de elementen van de herijking van het buitenlands beleid is geweest een ontschotting van beleid zodanig dat aspecten op elkaar kunnen worden afgestemd. De AIV beveelt de Nederlandse regering aan de betrekkingen in dergelijke gevallen in samenhang in beschouwing te nemen.

Nu het Britse voorzitterschap een gedragscode omtrent wapenexport in de Europese Unie heeft geïntroduceerd, dienen alle inspanningen erop te zijn gericht een versterking van het wapenexportbeleid in de Europese Unie te bewerkstelligen. De AIV beveelt de Nederlandse regering aan het Britse initiatief te (blijven) steunen en eraan bij te dragen dat substantiële afspraken worden gemaakt. Voortbouwend op activiteiten waarover in de Europese Unie al overeenstemming bestaat, heeft de AIV een aantal praktische stappen gesuggereerd om, in het kader van het GBVB, afstemming van het wapenexportbeleid van de lidstaten te bereiken ten opzichte van regios in en rond Afrika. Dit op specifieke regios toegesneden beleid kan eraan bijdragen dat een politieke dialoog tussen wapenexporterende en -importerende landen wordt bewerkstelligd.

De Europese Commissie probeert meer en meer het wapenexportbeleid onder het communautaire acquis te brengen. Of deze opstelling van de Europese Commissie veel kans maakt moet worden afgewacht. Niettemin beveelt de AIV de regering aan de Europese Commissie in haar streven te steunen omdat dit de mogelijkheden vergroot voor regulering en internationale afstemming van, niet alleen het wapenexportbeleid, maar ook de activiteiten van de defensie-industrie.

De AIV heeft vastgesteld dat met de Verenigde Staten alleen over wapenexport wordt overlegd in het kader van multilaterale exportregelingen (vooral in het kader van het Wassenaar-arrangement). Aangezien de Verenigde Staten de grootste exporteur is van conventionele wapens is het voor een doeltreffend beleid onontbeerlijk dat de Europese Unie met de Verenigde Staten overleg op gang tracht te brengen over wapenexport. Daarom acht de AIV het van belang dat wapenexportbeleid deel gaat uitmaken van de transatlantische agenda. Dit kan er bovendien aan bijdragen dat de positie van de Europese Commissie op dit vlak verder wordt versterkt.

Het Wassenaar-arrangement moet op zon wijze worden versterkt dat het belang van de civiele technologie voor militaire toepassingen, alsmede het belang van de technologische ontwikkeling van onderdelen van wapensystemen, er een plaats in kunnen krijgen. Dit is noodzakelijk omdat de verspreiding van wapens, onderdelen en technologie hierdoor steeds moeilijker is te beheersen.

Regionale wapenbeheersing
Het probleem van de selectie van landen, of de afperking van de regio, maakt regionale beperkingen op conventionele bewapening tot een theoretisch aantrekkelijk, doch in de praktijk moeilijk uitvoerbaar concept. Regionale wapenbeheersing kan op tal van beletselen stuiten. De ervaring met multilaterale conventionele wapenbeheersing in Europa is niet in zijn geheel over te plaatsen naar elders in de wereld, hoewel elementen eruit wellicht waardevol kunnen zijn (zie onder). Bilaterale afspraken of afspraken tussen kleine groepen van landen komen geregeld voor. Voor bredere, multilaterale afspraken lijken de instituties of organisaties veelal te ontbreken. Dit beletsel kan worden overwonnen als er politieke druk is vanuit de internationale of interregionale context om tot maatregelen te komen.

De volgende elementen van de Europese ervaringen kunnen ten behoeve van conventionele wapenbeheersing elders in de wereld dienstig zijn:

de beginselen en normen kunnen een voorbeeldwerking hebben;
een forum om te onderhandelen is van onschatbare waarde;
informatie-uitwisseling, inspecties en een betrouwbaar gegevensbestand kunnen bijdragen aan het verbeteren van militaire verhoudingen;
CSBMs dienen op zon wijze in een regio te worden geïntroduceerd dat de inhoud van de maatregelen oplopende intensiteit vertoont.

CSBMs lijken nog het meest kansrijk om werkelijk in regios te kunnen worden ingevoerd.

Het wapenregister van de Verenigde Naties
De AIV steunt het streven te komen tot versterking van het wapenregister van de Verenigde Naties, doch voegt daar de volgende punten aan toe:

1) Een veel gehoorde opvatting is dat lichte wapens deel dienen uit te maken van het wapenregister. De AIV beveelt evenwel aan dat de onderhandelingen over normstelling op het gebied van lichte wapens, met inbegrip van de illegale produktie en handel, in de Conference on Disarmament in Genève dient te geschieden. De reden op dit moment nog geen lichte wapens op te nemen is dat er waardevolle suggesties zijn gedaan het nu bestaande register te versterken, die door een toevoeging van een andersoortige categorie zouden worden gecompliceerd;

2) De verstrekking van gegevens door lidstaten van de Verenigde Naties beperkt zich tot die wapens van de zeven categorieën die militair worden aangewend, dat wil zeggen worden gebruikt voor de nationale strijdkrachten van de betreffende staat. Dit is de interpretatie die tot nog toe aan het register wordt gegeven. Douane, grenswachten en para-militaire strijdkrachten vallen hier buiten. De AIV is van oordeel dat deze interpretatie dient te worden verruimd;

3) De in- en uitvoer van componenten van wapensystemen zijn naar hun aard niet in het register aan te treffen. De AIV brengt het belang van de in- en uitvoer van componenten in het verband van het wapenregister van de Verenigde Naties met nadruk onder de aandacht van de Nederlandse regering en stelt voor deze in het register op te nemen. Het ligt voor de hand af te spreken dat, naast de landen die onderdelen uitvoeren, het land waar de assemblage plaats vindt, gegevens hierover ten behoeve van het register verstrekt. De geloofwaardigheid van het Nederlandse pleidooi voor transparantie is ermee gediend dit voor te stellen, aangezien Nederland vooral onderdelen van wapens uitvoert;

4) Om discrepanties tussen de gegevens van het uitvoerende en van het invoerende land op te lossen, kan worden gedacht aan systeem van points of contact, dat op bilaterale grondslag functioneert. Op die wijze kunnen importeur en exporteur verschillen in hun opgaven herstellen, zodat de betrouwbaarheid van het register toeneemt.

Adviesaanvraag

Aan
De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken i.o.,
prof. drs. R.F.M. Lubbers,
postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum
29 mei 1997
Kenmerk
DVB/WW - 268/97

Onderwerp
Adviesraad Internationale Vraagstukken i.o./
advies inzake de toekomst van conventionele wapenbeheersing



Inleiding

Sinds 1945 zijn gewapende conflicten grotendeels uitgevochten met conventionele wapens. Nucleaire wapens zijn sindsdien niet meer gebruikt, terwijl andere (chemische en biologische) massavernietigingswapens slechts sporadisch zijn ingezet. Toch heeft het internationale overleg over wapenbeheersing zich vooral gericht op massavernietigingswapens. Waar op dit laatste gebied wereldwijde normstellende verdragen werden opgesteld (Non-Proliferatieverdrag, Chemische-Wapensverdrag, Biologische-Wapensverdrag), bleek wapenbeheersing ten aanzien van conventionele wapens eigenlijk alleen in Europa haalbaar. Wapenbeheersing dient in dit verband in brede zin te worden opgevat, mede omvattende ontwapening, uitbanning en vertrouwenwekkende maatregelen.

Het belang van conventionele wapenbeheersing

De veranderende wereldorde heeft de rol van conventionele wapens versterkt. Tijdens de Koude Oorlog was de dreiging met het gebruik van massavernietigingswapens een duidelijke rem om conventionele wapens in te zetten. In ieder geval in Europa was er sprake van een zekere stabiliteit. De beëindiging van de Koude Oorlog heeft evenwel de (dreiging met) inzet van massavernietigingswapens - althans door staten - aanzienlijk onwaarschijnlijker gemaakt. Bovendien heeft de beëindiging van de Koude Oorlog belangrijke wapenbeheersingsresultaten op dit terrein mogelijk gemaakt: de totstandkoming en inwerkingtreding van het Chemische-Wapensverdrag en de totstandkoming van het Alomvattend Kernstopverdrag. Deze ontwikkelingen hebben ertoe bijgedragen dat de drempel om conventionele wapens in te zetten is verlaagd.

Met het wegvallen van de Oost-West-tegenstelling is er meer oog gekomen voor intrastatelijke conflicten, veelal veroorzaakt door maatschappelijke transformatieprocessen. In deze categorie van gewapende conflicten is men, uitzonderingen daargelaten, doorgaans aangewezen op eenvoudige conventionele wapens. Daarbij spelen in dergelijke conflicten per definitie ook niet-statelijke actoren, zoals afscheidingsbewegingen en guerrilla-groepen, een belangrijke rol. Op de relatie tussen staten toegesneden klassieke wapenbeheersing is minder goed van toepassing op dergelijke situaties.

Hier komt nog bij dat, in tegenstelling tot de sitiuatie in de meeste landen van Europa, de defensie-uitgaven in sommige regios van de wereld toenemen, bijvoorbeeld in het Midden-Oosten en Zuid-Oost-Azië. Ongebreidelde internationale wapenstromen (zowel legaal als illegaal) en excessieve accumulaties van conventionele wapens kunnen destabiliserende effecten hebben en de internationale vrede en veiligheid bedreigen. Grote voorraden wapens kunnen daarnaast een ernstige bedreiging vormen voor de interne stabiliteit van een land, vooral ook in de periode na de beëindiging van een conflict. Daarbij kunnen bijvoorbeeld landmijnen nog lang na een conflict oorzaak zijn van een schrijnende humanitaire problematiek. Conventionele wapenbeheersing geldt daarom meer dan ooit als een belangrijk onderdeel van crisispreventie en -beheersing .

Conventionele wapenbeheersing is echter verre van eenvoudig. Artikel 51 van het VN-Handvest erkent immers het recht van zelfverdediging van staten, en het recht zich hiertoe (conventioneel) te bewapenen wordt algemeen aanvaard. Het hanteren van alomvattende verbodsbepalingen, zoals haalbaar bleek t.a.v. massavernietigingswapens, is dan ook nauwelijks mogelijk t.a.v. conventionele wapens (m.u.v. bepaalde categorieën dubieuze wapens; zie hierna). In beginsel is iedere staat soeverein bij de keuze van het soort en het aantal conventionele wapens dat hij meent nodig te hebben voor zijn legitieme defensiebehoeften. In de praktijk zijn politieke ambities, dreigingspercepties en economische mogelijkheden de belangrijkste factoren die het bewapeningsniveau van een staat bepalen.

Zonder af te doen aan het internationaal erkende recht op bewapening ten behoeve van zelfverdediging, is de Regering van mening dat conventionele wapenbeheersing dient te worden nagestreefd. Zulks kan de internationale vrede en veiligheid bevorderen en is ook uit humanitair oogpunt van belang. De vraag dient zich dan ook aan of er nader beleid te ontwikkelen is dat aanzetten kan geven tot conventionele wapenbeheersing op regionaal en/of mondiaal niveau, in aanvulling op hetgeen tot nu toe is bereikt op dat terrein. Hierbij zij aangetekend dat door de jaren heen Nederland een voortrekkersrol heeft gespeeld op het gebied van wapenbeheersing. Om deze rol blijvend te kunnen vervullen, is bezinning op de toekomst gewenst.

 

 

 

 

 

De huidige wapenbeheersingspraktijk in Europa

Europa heeft zichzelf na een lang en moeizaam onderhandelingsproces vérgaande beperkingen opgelegd op het gebied van conventionele wapens. Het Verdrag inzake Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE-verdrag), dat weliswaar dateert van 1990, doch geworteld is in de Koude-Oorlogsituatie, biedt hiervoor het voornaamste juridische kader. In dit verdrag hebben de NAVO-landen en de landen van het voormalige Warschaupact zich verplicht tot kwantitatieve beperking van bepaalde categorieën zware conventionele wapens en tot vernietiging van wapens boven die limieten. Deze verplichtingen gaan vergezeld van een ingrijpend verificatieregime van wederzijdse inspecties. Thans wordt het CSE-verdrag gemoderniseerd. De bipolaire structuur (de groepsplafonds voor NAVO- en Warschaupact-landen en de zonale limieten) zal verdwijnen en waarschijnlijk worden vervangen door territoriale en nationale bewapeningsplafonds. Daardoor wordt het ook voor nog niet deelnemende Europese landen mogelijk zich aan te sluiten. De regering acht dit een wenselijke ontwikkeling.

Naast deze harde wapenbeheersing hebben zich, oorspronkelijk eveneens vanuit de Koude-Oorlogcontext, zachte wapenbeheersingsafspraken ontwikkeld in Europa, vooral in het kader van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Achtergrond van de totstandkoming van het OVSE-stelsel van militaire vertrouwenwekkende maatregelen (zoals goeddeels neergelegd in het zgn. Weens Document 1994) was het streven naar voorzichtige doorbreking van de Oost-West-tegenstelling. De gedachte was dat transparantie - het verschaffen van inzicht in elkaars militaire activiteiten en capaciteiten - en onderlinge militaire contacten het wederzijdse vertrouwen zouden bevorderen en daarmee de kans op het uitbreken van gewelddadige conflicten konden doen verminderen.

Het Europese wapenbeheersingsacquis blijkt ook bruikbaar buiten zijn direkte toepassingsgebied. Het CSE-verdrag en het Weens Document 1994 hebben model gestaan voor de wapenbeheersingsafspraken die ingevolge het zgn. Dayton-akkoord voor voormalig Joegoslavië konden worden geformuleerd. Tot een regionaal wapenbeheersingsakkoord voor voormalig Joegoslavië en omliggende landen (waartoe het Dayton-akkoord eveneens oproept) is het evenwel nog niet gekomen. Evenmin is het tot op heden mogelijk gebleken veel voortgang te boeken met regionale wapenbeheersing in gebieden grenzend aan de Zwarte Zee respectievelijk de Baltische Zee. Ten slotte zijn bij lange na niet alle Europese landen partij bij het CSE-verdrag en zijn er nog geen direkte indicaties dat niet-NAVO- en niet-voormalig-Warschaupact-landen willen toetreden tot dit verdrag. Al met al kan toch gesteld worden dat conventionele wapenbeheersing in Europa goed van de grond is gekomen. Onduidelijk is evenwel in welke richting de wapenbeheersing zich in de komende jaren verder zou kunnen ontwikkelen.

1. Waar dient, naar het inzicht van de AIV, met de ophanden zijnde modernisering van het CSE-verdrag en met de in OVSE-kader ontwikkelde vertrouwenwekkende maatregelen, de aandacht van de Regering zich voor wat betreft conventionele wapenbeheersing in Europa vooral op te richten?
 

Regionale wapenbeheersing buiten Europa en mondiale wapenbeheersing

Regionale harde wapenbeheersing is buiten Europa vooralsnog niet van de grond gekomen. Op mondiaal niveau bestaat het in VN-kader in 1980 tot stand gekomen Dubieuze-Wapensverdrag. Dit verdrag legt beperkingen op aan inzet en overdracht van bepaalde categorieën conventionele wapens, die geacht worden een non-discriminatoire werking te hebben of buitensporig leed te veroorzaken (bepaalde landmijnen, fragmentatie-, brand- en laserwapens). Het aantal partijen bij dit verdrag is echter vooralsnog beperkt. Mede in het kader van dit verdrag zijn inmiddels steeds meer stemmen opgegaan om spoedig te komen tot een wereldwijd algeheel verbod op anti-personeellandmijnen. Een en ander heeft internationaal politiek momentum gekregen, vooral als gevolg van de grote aantallen burgerslachtoffers die deze categorie conventionele wapens veroorzaakt. Het is nog onzeker of het overleg terzake spoedig tot tastbare resultaten zal leiden.

In navolging van Europa worden ook in andere regios, o.a. in Azië en in Latijns-Amerika, voorzichtige pogingen gedaan zachte wapenbeheersing te introduceren. Vermoedelijk zijn veel staten slechts bereid mee te werken aan wapenbeheersingsafspraken als verificatiebepalingen ontbreken. Daarnaast is een begin gemaakt met wereldwijde transparantie in conventionele wapenoverdrachten dankzij het VN-wapenregister. Het VN-wapenregister beperkt zich tot zeven categorieën zware conventionele wapens, die door hun aard de stabiliteit kunnen ondermijnen in geval van overmatige opeenhoping.

2.  Welke wegen ziet de AIV om te komen tot (verdergaande) conventionele wapenbeheersing op mondiaal niveau, of op regionaal niveau buiten Europa? In concreto ware daarbij te denken aan specifieke wapenbeheersings-maatregelen, categorieën wapens waarop deze maatregelen betrekking kunnen hebben, noodzaak en haalbaarheid van verificatie, wijzen waarop en fora waarin één en ander gestalte zou kunnen krijgen.

3.  Is het naar de mening van de AIV mogelijk en wenselijk de Europese resultaten ten aanzien van wapenbeheersing toe te passen in regios buiten Europa? Zo ja, op welke wijze zou dit kunnen geschieden en welke regios zouden hiervoor het meest in aanmerking kunnen komen?

Internationale maatregelen ten aanzien van kleine wapens - wapens die door een infanterist kunnen worden meegevoerd - ontbreken tot op heden nagenoeg geheel. De belangstelling hiervoor neemt echter geleidelijk aan toe. In dit verband zij vermeld dat de Regering het initiatief heeft genomen in EU-kader te komen tot een Programma ter Voorkoming en Bestrijding van Illegale Wapenhandel (als bijlage toegevoegd). Dit EU-programma richt zich vooral op kleine wapens. Ook in andere regios is een toenemende belangstelling voor deze problematiek waarneembaar. Als voorbeeld diene West-Afrika, waar voorstellen zijn gelanceerd voor een regionaal moratorium op de in- en uitvoer van kleine wapens. Het is wenselijk dat wordt onderzocht welke andere maatregelen kunnen worden genomen om excessieve en destabiliserende accumulaties van kleine wapens tegen te gaan. In dit verband verdienen zowel de aanbod- als de vraagzijde van de problematiek aandacht.

4.  Welke mogelijkheden ziet de AIV om, in aanvulling op reeds ontwikkelde initiatieven, de problematiek van de ongebreidelde accumulaties van kleine wapens in de wereld internationaal meer voor het voetlicht te krijgen, rekening houdend met de omstandigheid dat niet-statelijke actoren juist ten aanzien van deze categorie wapens een belangrijke rol spelen?


wapenexporten en exportcontroles

Verscheidene wapenexporterende landen hebben normstellende instrumenten aan de aanbodzijde ontwikkeld, mede omdat die ten aanzien van conventionele wapens aan de vraagzijde goeddeels afwezig zijn. In dit verband zijn voor Nederland vooral van belang de acht criteria van het wapenexportbeleid. Deze criteria zijn overeengekomen door de landen van de EU en vormen de basis voor hun nationale wapenexportbeleid. In de praktijk blijken de EU-lidstaten de criteria nogal eens verschillend te interpreteren. Er bestaat derhalve behoefte aan harmonisatie van de toepassing van de criteria.

5.  Op welke wijze zou de Regering de totstandkoming van een eenduidige interpretatie van de acht criteria van het wapenexportbeleid, zoals overeengekomen door de landen van de EU, kunnen bevorderen?

Het ontbreken van normen aan de vraagzijde doet zich ook gevoelen binnen een tweetal exportcontroleregimes; regimes die ten doel hebben ongewenste proliferatie van bepaalde wapens en technologieën tegen te gaan. Binnen het Missile Technology Control Regime (MTCR) hebben industrieel geavanceerde landen afspraken gemaakt die moeten voorkomen dat bepaalde raketsystemen worden ontwikkeld in landen die daarover momenteel niet beschikken, zonder dat er een verdrag is dat zulks verbiedt. Het Wassenaar Arrangement, dat de export van conventionele wapens en relevante dual-use-goederen onder controle brengt, is ook een voorbeeld van eenzijdige normering aan de aanbodzijde.

Momenteel heeft MTCR een transparantie-programma in ontwikkeling, waarbij een dialoog wordt gezocht met landen die niet bij de desbetreffende exportcontroleregimes zijn aangesloten. Een dergelijke dialoog zou ten aanzien van conventionele wapens ook kunnen worden nagestreefd. Mogelijk biedt het Wassenaar Arrangement hiertoe een opening.

6.  Ziet de AIV mogelijkheden, al dan niet in EU-verband, een dialoog aan te gaan met landen die wapens en wapentechnologie aankopen, teneinde tot internationale normstelling ten aanzien van conventionele bewapening te komen? Een dergelijke dialoog zou niet alleen de exporterende landen kunnen aanzetten tot verdere harmonisatie en verfijning van hun exportcontrole-beleid, maar tevens meer begrip kunnen genereren bij de ontvangende landen voor de doelstellingen ervan. Mogelijk kan de verdere ontwikkeling van het Wassenaar Arrangement een dergelijke interactie tussen exporterende en importerende landen bewerkstelligen.


Algemeen

7.  Welke beleidsinstrumenten komen, in het licht van het bovenstaande, naar het oordeel van de AIV in aanmerking ingezet te worden ter bevordering van regionale en mondiale conventionele wapenbeheersing? Het gaat daarbij niet slechts om het identificeren van de mogelijkheden die de verschillende sectoren van ontschot buitenlands beleid bieden, zoals handelspolitiek en ontwikkelingssamenwerking, doch tevens om het aangeven van de wijze waarop toepassing internationaal kan worden ingekaderd teneinde effectiviteit te verzekeren.


Wij zouden het op prijssstellen indien de AIV ons over deze vragen en eventueel andere aspecten die samenhangen met de toekomst van conventionele wapenbeheersing van advies kan dienen, indien mogelijk voor medio december a.s.


DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN


DE MINISTER VAN DEFENSIE


DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter
van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
prof. drs. R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB s-Gravenhage Directie Veiligheidsbeleid
Afdeling Wapenbeheersing en Wapenexportbeleid
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum 26 juni 1998
Behandeld mr F.J. Potuyt
Kenmerk DVB-246/98
Telefoon (070) 348 50 85
Blad 1/9
Fax (070) 348 54 79
Bijlage(n)
Betreft Adviesraad Internationale Vraagstukken / advies inzake de toekomst van conventionele wapenbeheersing

De Regering dankt de Adviesraad Internationale Vraagstukken voor het uitvoerige advies inzake de toekomst van conventionele wapenbeheersing "Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden", dat de Raad vorige maand heeft uitgebracht naar aanleiding van de adviesaanvraag van de Regering van 29 mei 1997. Het is een brede studie geworden, die het gecompliceerde speelveld duidelijk in kaart brengt.

Opvallend is het ontschotte karakter van dit advies van een herijkte adviesraad. De problematiek die aan de orde komt valt uiteen in vele aspecten die niet alleen op het terrein van Buitenlandse Zaken en Defensie liggen, maar zich ook uitstrekken op het gebied van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De verschillende dwarsverbanden die de AIV tussen deze verschillende beleidsterreinen weet te leggen, leveren interessante en vaak nuttige aanbevelingen op.

De ondertitel en de eerste alinea van het advies, "dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden", geven aan dat van conventionele wapenbeheersing geen overdreven hoge verwachtingen mogen worden gekoesterd voor een mogelijke bijdrage aan vreedzame verhoudingen in de wereld. Dit neemt niet weg dat de Regering van oordeel is dat wapenbeheersing een zelfstandige, soms zelfs onmisbare, bijdrage kan leveren aan ontspanningsprocessen. De Slotakte van Helsinki, met de daarin voor 1975 unieke lijst vertrouwenwekkende maatregelen, heeft niet een reeds in gang gezet proces gecodificeerd, doch heeft veeleer een voortrekkersrol gespeeld in het Europese ontspanningsproces. Zo valt in de opvatting van de Regering niet uit te sluiten dat als het Europese model van vertrouwenwekkende maatregelen, conform het AIV-advies, in andere regios wordt geÔntroduceerd, uiteindelijk een vergelijkbaar ontspanningsproces op gang kan komen.

Wij zijn met de AIV van oordeel dat het doel van wapenbeheersing is bij te dragen aan veiligheid en stabiliteit. De over een te komen bewapeningsniveaus moeten aan deze doelstellingen worden gerelateerd. Uiteraard is het daarbij de inzet om de niveaus zo laag mogelijk te doen zijn, doch de eerlijkheid gebiedt op te merken dat er zich omstandigheden kunnen voordoen waarin veiligheid en stabiliteit niet gediend zijn met een lager niveau van bewapening.

De Regering constateert met de AIV dat er op wereldniveau geen sprake is van een geweldsmonopolie, doch meent toch enige afstand te moeten nemen van de stelling dat partijen die in een internationaal conflict zijn geraakt, tot eigen richting worden gedwongen. Juist ook als gastland van het Internationaal Gerechtshof dient Nederland deze te weinig genuanceerde bewering af te wijzen, zonder overigens de ogen te sluiten voor de overwegingen die eraan ten grondslag liggen.

De AIV constateert dat een wapenexportbeleid technologisch gevorderde staten in staat stelt hun voorsprong te bestendigen ter waarborging van de eigen veiligheid. Zonder de juistheid van deze observatie in twijfel te willen trekken, wil de Regering onderstrepen dat hiermee niet haar inzet wordt weergegeven. Door middel van exportcontrole wordt getracht een bijdrage te leveren aan de veiligheid en stabiliteit ook buiten de landsgrenzen zonder dat daarmee in het algemeen de toegang tot geavanceerde technologie wordt ontzegd. Dit neemt niet weg dat de door de AIV geformuleerde waarneming inderdaad vaak naar voren wordt gebracht door met name ontwikkelingslanden die voor een deel van hun defensiebehoeften afhankelijk zijn van de geÔndustrialiseerde landen. In de adviesaanvraag opperden wij de mogelijkheid om, al dan niet in EU-verband, de dialoog te verdiepen met landen die wapens en wapentechnologie aankopen. De Regering zal zich, waar mogelijk, hiervoor inzetten.

Op weg naar nieuwe verhoudingen in Europa inzake conventionele wapenbeheersing

Wij onderschrijven de belangrijke plaats die het CSE-Verdrag inneemt binnen het veiligheidsacquis in Europa en de noodzaak het CSE-Verdrag aan de nieuwe veiligheidsomgeving aan te passen en te ontdoen van elementen die nog het stempel van de Koude Oorlog dragen. Terecht wijst de AIV op een verband tussen de onderhandelingen over modernisering van het verdrag en de uitbreiding van de NAVO, die in april 1999 tijdens de vijftigjarige viering van het bondgenootschap haar beslag moet krijgen. De Regering streeft, samen met de NAVO-bondgenoten naar een tijdige afronding van de moderniseringsonderhandelingen, doch is niet bereid zich door deze omstandigheid onder tijdsdruk te laten plaatsen. Er moet immers sprake zijn van een goed en duurzaam verdrag dat gedragen wordt door alle 30 CSE-lidstaten en dat een goede kans maakt door even zovele parlementen te worden geratificeerd. Voor de goede orde zij er op gewezen dat het primaire doel van de CSE-modernisering is de aanpassing van het verdrag aan de nieuwe veiligheidssituatie in Europa. Daarnaast wordt gestreefd naar bewapeningsplafonds die aanmerkelijk lager zullen liggen dan waartoe de CSE-landen onder het huidige verdrag gerechtigd zijn. Overigens moeten bij de vaststelling van deze plafonds tevens de veiligheidsrisicos worden meegewogen die buiten het CSE-gebied aanwezig zijn of kunnen ontstaan.

De Regering is het met de AIV eens dat het evenwicht tussen stabiliteit en flexibiliteit moet worden gevonden in een juist gebruik van de bandbreedte tussen de overeen te komen plafonds en de daadwerkelijke bestanden aan door het verdrag beperkte wapensystemen. Voorzieningen die het mogelijk maken deze plafonds tijdelijk te overstijgen moeten restrictief worden geformuleerd, waarbij veel nadruk dient te liggen op de signaalfuncties die dit soort bepalingen kunnen hebben in bepaalde crisissituaties. Te veel flexibiliteit staat op gespannen voet met de beoogde voortgezette stabiliserende werking van het CSE-verdrag.

De Regering is van oordeel dat de rol van de NAVO, wanneer de huidige groepenstructuur uit het CSE-verdrag zal zijn verdwenen, niet aan betekenis hoeft in te boeten. De NAVO zal stellig het forum blijven waar veiligheidspolitieke en militaire aangelegenheden, en dus ook de implementatie van het CSE-verdrag, zullen worden gecordineerd, alvorens in CSE-verband op nationale titel standpunten worden ingenomen. Binnen dit ruimere kader streeft de Regering graag een verdere intensivering na van de Nederlandse samenwerking op het gebied van wapenbeheersing en verificatie met de Bondsrepubliek, die goed zou aansluiten op de thans hechte onderlinge militaire samenwerking.

Wij hechten er bijzonder aan dat het CSE-verdrag zich uitstrekt over een zo breed mogelijk deel van het crisisspectrum, doch moeten erkennen dat wanneer zich onverhoopt in een bepaald deel van het CSE-toepassingsgebied een gewapend conflict voordoet, het verdrag aldaar nauwelijks nog zijn werk zal kunnen doen. Het is uiterst onwaarschijnlijk dat, gegeven de recente ervaringen in Tsjetjenië, de Russische Federatie bereid zal zijn in te stemmen met het crisisbestendig maken van het verdrag als geopperd door de AIV. Een andere manier om althans te voorzien in een deel van het geconstateerde vacuüm betreffende gegevensuitwisseling in crisissituaties, zou gevonden kunnen worden in het kader van de herziening van het Weens Document en de daarin beschreven vertrouwenwekkende maatregelen.

Alle CSE-verdragspartijen zijn het erover eens dat het niet alleen mogelijk moet zijn maar zelfs wenselijk is nieuwe partijen tot het verdrag toe te laten. Over de manier waarop dit dient te geschieden is de gedachtenvorming evenwel nog nauwelijks op gang gekomen. Nederland zal in bondgenootschappelijk verband de koppeling tussen NAVO-lidmaatschap en aansluiting bij het CSE-Verdrag aan de orde stellen. Wij zijn echter van mening dat de indruk moet worden vermeden dat omgekeerd die aansluiting bij het CSE-verdrag verwachtingen wekt ten aanzien van een NAVO-lidmaatschap. Het is voorts moeilijk voorstelbaar dat een staat waarvoor geen bewapeningsplafonds gelden, zich gaat openstellen voor CSE-inspecties die juist tot doel hebben bewapeningsniveaus te verifiëren. De Regering is van oordeel dat het voor aspirant CSE-partijen een zinvolle stap is CSE-achtige inspecties als aangegeven door de AIV, toe te laten. Ook voor een dergelijke regeling lijkt de verdere ontwikkeling van het Weens Document de beste aanknopingspunten te bieden.

Geconstateerd moet worden dat op dit moment in CSE-kader de discussie over personele plafonds is verstomd. In alle verdragsstaten hebben (forse) troepenreducties plaatsgevonden. De behoefte om door middel van afspraken inzake personeelssterkte de dreiging van massale troepenverplaatsingen weg te nemen, wordt thans minder gevoeld dan in het verleden. Verdere reducties in wapensystemen zullen welhaast onvermijdelijk tot verdere verlaging van de aantallen troepen leiden. De geschiedenis van de MBFR-onderhandelingen heeft aangetoond dat zich bij het bepalen van personele sterkte onoplosbare definitie- problemen kunnen voordoen. Er bestaat in de opvatting van de Regering dan ook weinig aanleiding dit element alsnog in de onderhandelingen te introduceren.

In zijn advies signaleert de AIV de tendens dat steeds minder omvangrijke militaire oefeningen bij de OVSE worden aangemeld, gezien de grotere nadruk die er is komen te liggen op snel verplaatsbare kleinere eenheden met lichte bewapening. Oefeningen in deze laatste categorie vallen veelal buiten het inspectieregime. De Regering steunt bij de thans in gang gezette onderhandelingen over de herziening van het Weens Document krachtig de voorstellen die terzake vanuit het NAVO-bondgenootschap zijn gedaan, en die onder andere ertoe strekken dat er in OVSE-verband op dit punt meer gedetailleerde informatie wordt uitgewisseld.

Nederland legt in de bovengenoemde Weense onderhandelingen het accent op de rol die vertrouwenwekkende maatregelen kunnen spelen in de regionale context. Eén van de Nederlandse voorstellen betreft de opname in het Weens Document van een lijst vertrouwenwekkende maatregelen die op regionale basis kunnen worden overeengekomen. De lijst heeft een facultatief karakter en moet bevorderen dat aanvullende regionale veiligheidsarrangementen worden gesloten.

De verspreiding van en handel in lichte wapens: een wereldwijd probleem

De Regering verwelkomt de ruime aandacht die de AIV besteedt aan de problematiek betreffende de proliferatie van lichte wapens. De AIV legt nadruk op het belang van een geïntegreerde benadering bij het terugdringen van de beschikbaarheid, de verspreiding en het gebruik van lichte wapens. Met name de illegale produktie en smokkel van lichte wapens dient te worden aangepakt. In dit verband bepleit de AIV steun te bieden aan ontwikkelingslanden waar het gaat om het opleiden van kaderfunctionarissen in leger, politie en douane, waarbij terecht als voorwaarde wordt gesteld dat deze wel onder burgerlijk politiek gezag opereren.

De Regering is voorts van mening dat, naast het bieden van een gedegen opleiding, een stelselmatige uitwisseling van informatie tussen verantwoordelijke functionarissen essentieel is, niet alleen op nationaal niveau, maar juist ook (sub)regionaal. Bij het entameren van deze samenwerking zal inderdaad waar mogelijk voortgebouwd moeten worden op reeds ontwikkeld hulpbeleid. Speciale aandacht zal uit moeten gaan naar post-conflictsituaties. Het op initiatief van Nederland aangenomen EU-Programma ter voorkoming en bestrijding van de illegale handel in lichte wapens biedt een bruikbaar kader voor de ondersteuning van dergelijke projecten.

De Regering neemt graag de suggestie van de AIV over om de mogelijkheden te onderzoeken van het plaatsen van een merkteken op nieuw te produceren wapens en, afhankelijk van de technische mogelijkheden, op dit punt voorstellen te doen in de verschillende internationale gremia. Tevens willen we nader bezien in hoeverre het onder controle brengen van de productie van munitie een aanvullende bijdrage kan leveren aan de oplossing van de lichte-wapensproblematiek.

Wij zijn van mening dat het vraagstuk van de lichte wapens niet alleen noopt tot concrete, "bottom-up" maatregelen, maar tevens vraagt om een "top-down" benadering. Mondiale en regionale initiatieven in bestaande multilaterale fora zullen het hoge politieke profiel van de lichte wapens stevig moeten verankeren op de internationale agenda. De Regering stemt in met het oordeel van de AIV dat de Geneefse VN-Ontwapeningsconferentie (CD) zich bij uitstek als forum voor de behandeling van dit onderwerp leent. De Regering overweegt thans in de CD een voorstel in te dienen voor een politiek bindend document dat gestoeld is op het hiervoor genoemde EU-programma. Gezien de brede samenstelling van de CD zou een dergelijk document zowel de vraag- als de aanbodzijde van de problematiek kunnen beslaan. Naast de CD zou ook een regionale organisatie als de OVSE zich goed lenen voor initiatieven op dit gebied.

De Raad beveelt voorts aan dat de Regering een nationale commissie instelt om zeker te stellen dat vanuit Nederland geen illegale handel en door Nederland geen doorvoer van conventionele (lichte) wapens plaats heeft. Mede in het licht van deze suggestie heeft de Minister van Buitenlandse Zaken onlangs zijn meest betrokken collegas voorgesteld een dergelijke commissie in het leven te roepen. Wij verwachten dat de instelling van een nationale commissie een efficiÎnter gebruik van beschikbare informatiebronnen tot gevolg zal hebben. Zo kan binnen de commissie regelmatig een informatie-uitwisseling plaatsvinden over relevante besprekingen in zowel de Tweede als de Derde Pijler van de EU. Bovendien kan de commissie fungeren als nationaal aanspreekpunt en "clearing-house" voor internationale ontwikkelingen in de strijd tegen de proliferatie van lichte wapens. Inmiddels heeft de Regering ook de EU-partners opgeroepen tot instelling van dergelijke nationale commissies over te gaan.

Met betrekking tot anti-personeel mijnen deelt de Regering de mening van de AIV dat het van belang is zoveel mogelijk landen te betrekken bij het Ottawaproces zonder dat dit leidt tot verzwakking van de norm van een algeheel verbod. Dit is ook de maatstaf die de Regering zal hanteren bij de beoordeling van activiteiten in de CD. De suggestie te bevorderen dat unilaterale verklaringen aan het Ottawaverdrag kunnen worden gehecht, is interessant en zal in overweging worden genomen. In het internationaal overleg is door Nederland al eens naar voren gebracht dat unilaterale verklaringen over exportmoratoria op enigerlei wijze aan het verdrag zouden kunnen worden gekoppeld.

Wapenexporten en exportcontroles

In hoofdstuk IV constateert de AIV terecht dat de internationale markt voor conventionele wapens zeer competitief is. Het productieoverschot bemoeilijkt het stellen van voorwaarden aan wapenexporten en -leveranties. Vastgesteld moet worden dat in een dergelijke markt unilateraal ingestelde exportvoorwaarden weinig effect hebben. Aanscherping van het wapenexportbeleid dient dan ook in internationaal verband plaats te hebben, waarbij Nederland zich primair richt op cordinatie in Europees verband.

De suggestie van de AIV om deelname aan het VN-Wapenregister in de toekomst een criterium voor wapenexport te doen zijn, spreekt de Regering aan. Het heeft evenwel weinig zin als Nederland eenzijdig een dergelijke leveringsvoorwaarde zou hanteren. De Regering zal de suggestie inbrengen in de discussie over een mogelijke EU-gedragscode voor wapenexporten.

Overigens mag niet uit het oog worden verloren dat deelname aan het VN-wapenregister op zichzelf niets zegt over de legitimiteit van de in- of uitvoer. Deelname, die bewust op vrijwillige basis is geregeld, is bedoeld als een vertrouwenwekkende maatregel die slechts beoogt meer zicht op internationale wapenstromen te geven. Door aan deelname bepaalde consequenties te verbinden, wordt indirect het vrijwillige karakter losgelaten. Dit bergt het risico in zich dat het register gewantrouwd gaat worden. Zo zou de animo van wapenproducerende landen voor voortgezette deelname aan het register kunnen afnemen.

Wij constateren met genoegen dat de Raad de Regering sterkt in haar steun voor het totstandkomen van een Europese gedragscode. Deze gedragscode is bedoeld om de marges van interpretatie van de acht EU-criteria te verkleinen. Het voorstel van de AIV om de gemeenschappelijke interpretatie van de criteria te bevorderen door het ontwikkelen van gemeenschappelijk beleid ten aanzien van bepaalde regios, is niet vrij van problemen. Tot dusver worden vergunningenaanvragen voor de uitvoer van militaire goederen immers per geval, mede afhankelijk van de aard van het wapensysteem en de politieke situatie in het betreffende land, getoetst aan de criteria van het wapenexportbeleid. Een specifiek landen- of regiobeleid zou daartoe te weinig flexibiliteit laten. Veelal ontbreekt bovendien in internationaal verband consensus om tot een bepaald landen- of regiobeleid te komen.

Met het pleidooi van de Adviesraad om wapenexporten op de trans-atlantische agenda te plaatsen stemt de Regering in. De doelstellingen van het wapenexportbeleid worden dichterbij gebracht indien een zo breed mogelijk aantal landen hun beleid harmoniseren. Complicatie is uiteraard dat het hier gaat om een onderwerp dat veelal als handelspolitiek wordt beschouwd, een terrein waarop zich in trans-atlantisch verband nogal wat wrijvingen voordoen en waarop de samenwerking nog slechts in beperkte mate van de grond is gekomen. Overigens zijn de acht criteria voor wapenexport ook in OVSE-verband overeengekomen. Wellicht biedt dit een aanknopingspunt voor verdere dialoog met de VS en Canada, met name vanuit veiligheidspolitiek perspectief.

Het AIV-advies stelt dat de Minister van Buitenlandse Zaken bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor wapenexporten de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking raadpleegt, met name als het gaat om landen waarmee Nederland een intensieve ontwikkelingsrelatie heeft of om de minst ontwikkelde landen. Voor de goede orde zij opgemerkt dat de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking wordt geraadpleegd om een oordeel te verkrijgen over de verhouding tussen de militaire uitgaven van een land en de uitgaven voor de sociale sectoren. Het is thans de praktijk dat het oordeel van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking in alle gevallen wordt gevraagd waar het gaat om landen van de zogenaamde DAC-lijst.

De opvatting van de AIV dat onaanvaardbaar hoge defensieuitgaven in een ontwikkelingsland ook praktische gevolgen dienen te hebben voor de ontwikkelingsrelatie met dat land, wordt door ons in zijn algemeenheid gedeeld. Daarbij geldt de kanttekening dat het niveau van defensieuitgaven vooral in relatie moet worden gezien tot de uitgaven van het ontwikkelingsland aan de sociale sectoren. Bovendien is het als buitenstaander lang niet altijd eenvoudig vast te stellen wat "onaanvaardbaar" is. De Regering stelt zich voor ook in internationaal kader aandacht voor deze kwestie te vragen.

Regionale en mondiale conventionele wapenbeheersing

De Regering onderschrijft de analyse van de Adviesraad, welke tot de conclusie leidt dat wat in Europa op het gebied van wapenbeheersing is bereikt als concept niet eenvoudig elders is toe te passen. Complicaties blijken o.a. de afperking van de regio waarop afspraken betrekking hebben en de afwezigheid van een forum voor overleg. Ook dient de bovenregionale politieke context zich te lenen voor dergelijke afspraken. Een veiligheidsaquis zoals in Europa wordt aangetroffen, met zijn ordeningen en instituties, doet zich elders vooralsnog niet voor.

Zonder het CSE-verdrag iedere voorbeeldwerking te willen ontzeggen, is het onmiskenbaar zo dat de zachte wapenbeheersing, de CSBMs (Confidence and Security Building Measures), zich meer leent voor toepassing buiten Europa, waarbij inderdaad verschillende graden van verbindendheid kunnen worden overeengekomen. Evenals twintig jaar geleden in Europa, kunnen CSBMs bijdragen aan het besef dat veiligheid en stabiliteit ook zijn te bereiken in samenwerking met andere staten, en dat openheid over voorheen met grote geheimzinnigheid omklede militaire verhoudingen niet tot grotere risicos, maar juist tot meer vertrouwen en stabiliteit leidt.

De Regering stemt in met de opvatting van de AIV dat het zich zo positief ontwikkelende VN-wapenregister vooralsnog niet belast moet worden met de problematiek van de kleine wapens. Bij het zoeken naar het juiste forum om over kleine wapens te onderhandelen zijn, zoals eerder aangegeven de Conference on Disarmament in GenËve en mogelijk de OVSE opties die de Nederlandse voorkeur hebben.

Of het idee om de internationale handel in componenten van wapensystemen ook in het register plaats te bieden praktisch uitvoerbaar is, is twijfelachtig. Veelal zijn componenten te zien als dual use-goederen, waarvan de export, afhankelijk van de specifieke situatie, slechts een strikt civiel doel dient.
Wellicht kan een uitbreiding van het VN-register tot de opgave van nationale wapenproductie, waarvoor onder meer van Nederlands zijde al lange tijd is gepleit, hier soelaas bieden. Het opzetten van een consultatief mechanisme tussen de aan het VN-register deelnemende landen (de bilaterale points of contact) wordt graag gesteund.

Tot besluit

Uit de adviesaanvraag komt duidelijk naar voren dat de Regering graag bereid is zich ook in de toekomst veel inspanningen te getroosten op het gebied van conventionele wapenbeheersing, doch dat niet geheel helder is waarop deze inspanningen zich het best kunnen concentreren. Een belangrijke verdienste van het advies is dat het een realistisch beeld schept van de mogelijkheden en onmogelijkheden van wapenbeheersing, vooral ook buiten Europa, en daarmee het hoge ambitieniveau van de Regering enigszins relativeert. Tegelijkertijd worden terreinen aangegeven - lichte wapens, openheid in bewapening, vertrouwenwekkende maatregelen, wapenexportbeleid - waar beleidsintensivering ook op redelijk korte termijn vrucht kan afwerpen.

In de reactie die wij hierboven hebben gegeven op het AIV-advies komen vanzelfsprekend de kanttekeningen en de afwijkende overwegingen van de Regering meer prominent naar voren dan de punten van overeenstemming. Het advies maakt evenwel duidelijk dat AIV en Regering op hoofdlijnen gelijk denken over wapenbeheersing. Het sterkt de Regering dat er een breed draagvlak bestaat voor haar voornemen in de toekomst veel aandacht en energie te blijven geven aan het beheersen van bewapening, in Europa en ook daarbuiten.

De Minister van Buitenlandse Zaken

De Minister van Defensie

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Persberichten

embargo donderdag 9 april 1998 24.00 uur

Advies over bewapening

De Nederlandse regering moet selectiever zijn in haar wapenexportbeleid. Leveranties van wapens en onderdelen dienen alleen nog maar te gaan naar landen die openheid geven over de in- en uitvoer van wapens en deze, net als Nederland, aanmelden bij de Verenigde Naties. Dit stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het advies Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden. Dit advies is vorige week uitgebracht aan minister van Mierlo van Buitenlandse Zaken, minister voor Ontwikkelings-samenwerking Pronk en minister van Defensie Voorhoeve.

Daarnaast vraagt de AIV aandacht voor de problematiek van lichte wapens. Het is deze categorie wapens die wereldwijd grote hoeveelheden slachtoffers veroorzaakt. Daarom beveelt de AIV aan deze wapens in de ontwapeningsconferentie van de Verenigde Naties in Genève te bespreken zodat het gebruik kan worden teruggedrongen. De AIV roept de Nederlandse regering bovendien op een nationale commissie in te stellen, die erop moet toezien dat vanuit Nederland geen illegale handel en door Nederland geen doorvoer van deze wapens geschiedt.

De veiligheid en stabiliteit in Europa zijn zeer gebaat bij het verdrag over de Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE-verdrag). De AIV is van oordeel dat de hoeveelheden tanks, pantsergevechtsvoertuigen, artillerie, gevechts-vliegtuigen en -helicopters verder omlaag kunnen worden gebracht. Om de stabiliteit en veiligheid in Europa verder te vergroten, dienen landen die lid willen worden van de NAVO eerst partij te worden bij het CSE-verdrag.

Het advies Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden is opgesteld op verzoek van de Nederlandse regering. Het is voorbereid in de Commissie Vrede en Veiligheid, onder voorzitterschap van voormalig minister van Defensie A.L. ter Beek. Het advies is vastgesteld in de AIV, die onder leiding staat van voormalig minister-president drs. R.F.M. Lubbers.

Mededeling voor de redactie
Voor nadere informatie kunt u zich wenden tot drs. F. van Beuningen, secretaris Adviesraad Internationale Vraagstukken, tel. 070-3485335 (werk) of 0180-614211 (thuis).