Asielinformatie en de Europese Unie

30 september 2005 - nr.8
Samenvatting

Samenvattend brengt dit de AIV tot de navolgende aanbevelingen met het oog op de Europese Raad van Tampere in oktober 1999:

1. De Raad besluit in het kader van het GBVB ­ op voordracht van de Europese Commissie dan wel de lidstaten ­ over welke landen van herkomst van asielzoekers en andere derde landen (landen van transit, veilige derde landen) landenrapporten worden opgesteld.

2. Deze landenrapporten kunnen enerzijds worden gebruikt in het kader van het asielbeleid van de lidstaten en voor de aanwijzing van categorieën asielzoekers voor tijdelijke bescherming en anderzijds voor het opstellen van landspecifieke geïntegreerde actieplannen over landen van herkomst en transit.

3. De landenrapporten bevatten met het oog op de openbaarheid en een zo groot mogelijke objectiviteit geen beleidsconclusies.

4. Voor het opstellen van landenrapporten wordt het huidige CIREA omgebouwd tot een Centrum voor Informatieverzameling en Gegevensuitwisseling inzake Asielaangelegenheden. Het nieuwe centrum wordt bij besluit van de Raad ingesteld in het kader van het Verdrag van Amsterdam en blijft vooralsnog ondergebracht bij het secretariaat van de Raad, al dient de Europese Commissie volledig bij de informatieverzameling te worden betrokken.

5. Het Centrum verzamelt alle beschikbare informatie over de bij besluit van de Raad aangewezen landen en doet desgewenst onderzoek naar de situatie in die landen. Het maakt gebruik van informatie van de ambassades van de lidstaten en EU-missies, werkt samen met UNHCR, IOM etc. en wint actief informatie in van niet-gouvernementele organisaties, zoals Amnesty International en Human Rights Watch.

6. De Raad stelt ­ in het Publicatieblad te publiceren - richtsnoeren op voor de opstelling van landenrapporten. De richtsnoeren geven enerzijds het kader voor de landenrapporten en anderzijds criteria voor de selectie van informatie op betrouwbaarheid.

7. De op basis van de verzamelde informatie opgestelde landenrapporten zijn openbaar. Het Europees Parlement wordt van deze rapporten op de hoogte gebracht.

8. In beginsel is ook de informatie die aan het rapport ten grondslag ligt openbaar. Afhankelijk van de uitkomst van de aanhangige procedure (zaak T-188/98) kan overwogen worden dat lidstaten desgewenst kunnen aangeven dat uitsluitend het Centrum van de overgelegde informatie kennis zal mogen nemen.

9. Zolang de Raad rapportage noodzakelijk acht, worden landenrapporten jaarlijks geactualiseerd en zo nodig tussentijds op verzoek van de Raad.

10. Op basis van een landenrapport besluit de Raad op voordracht van de Europese Commissie in het kader van een ­ zo spoedig mogelijk krachtens art. 63 EG-verdrag tot stand te brengen - maatregel inzake tijdelijke bescherming welke categorieën asielzoekers in ieder geval voor tijdelijke bescherming in de lidstaten van de Unie in aanmerking komen.

11. Op basis van de landenrapporten formuleert de Raad binnen drie maanden na verschijning beleidsconclusies met het oog op een gemeenschappelijke beoordeling van de situatie in landen van oorsprong. De lidstaten stemmen hun asielbeleid af op deze gezamenlijke beoordeling. Juridisch bindende doorwerking van een gemeenschappelijke beoordeling vergt de totstandkoming van een asielrichtlijn op basis van art. 63 EG-verdrag.

12. Voor daartoe bij besluit van de Raad aangewezen landen stelt de Raad op basis van een landenrapport binnen drie maanden na verschijning een landspecifiek geïntegreerd actieplan vast.

13. De actieplannen worden voorbereid door de lidstaten en de Europese Commissie. Met het oog daarop dient de HLWG te worden gecontinueerd, zij het dat binnen vijf jaar de rol van de Europese Commissie in dezen wordt versterkt.

14. De situatie, waarbij onduidelijk is in hoeverre bij het opstellen van ambtsberichten gebruik gemaakt wordt van CIREA-informatie, acht de AIV uiterst onbevredigend. De landenrapporten dienen integraal te worden opgenomen in de nationale ambtsberichten en kunnen deze op den duur vervangen. De Nederlandse regering baseert haar beleidsconclusies met betrekking tot een bepaald land van herkomst op deze landenrapporten (eventueel aangevuld in een nationaal ambtsbericht) en op de gezamenlijke beoordeling van de Raad.
 
Adviesaanvraag

No. 8, Juli 1999


Woord vooraf

Op 25 maart 1999 hebben de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van Defensie, de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd advies uit te brengen over de totstandkoming van een EU-asielinformatievoorziening over landen van herkomst. Het advies hierover is voorbereid in de Commissie Mensenrechten (CMR) van de AIV. Deze Commissie bestond uit de volgende personen: prof. dr. P.R. Baehr*, mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn* (vice-voorzitter), prof. mr. Th.C. van Boven, mw. dr. M.C. Castermans- Holleman, drs. T. Etty, prof. mr. R. Fernhout*, prof. mr. C. Flinterman* (voorzitter), prof. dr. W.J.M. van Genugten*, mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You, mej. mr. C. Hak*, mw. mr. M. Koers-van der Linden, mr. F. Kuitenbrouwer* en prof. drs. E. van Thijn. De leden van wie de namen met een asterisk (*) zijn gemarkeerd, hebben deelgenomen aan een Subcommissie die het concept-advies heeft voorbereid. Aan de voorbereiding van het advies is bovendien bijgedragen door mw. dr. D.J.M. Corbey van de Commissie Europese Integratie (CEI). De werkzaamheden ten behoeve van het opstellen van het advies zijn ondersteund door drs. T.D.J. Oostenbrink (secretaris CMR) en de stagiaire mw. M. van Dok.

Ter voorbereiding van het advies heeft de Commissie zich laten informeren omtrent de opvattingen over de onderhavige problematiek, die leven bij (ambtelijke) deskundigen. Hiervoor is onder meer gesproken met drs. P.P. van Wulfften Palthe en ir. R.J. Gabriëlse van de Directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire zaken. De AIV is de geraadpleegde personen erkentelijk voor hun bijdragen.

Het voorliggende advies heeft de AIV vastgesteld op 2 juli 1999.


I Adviesaanvraag

Op 25 maart 1999 kreeg de AIV het verzoek in de eerste helft van 1999 een advies uit te brengen over de totstandkoming van een EU-asielinformatievoorziening over landen van herkomst, mede met het oog op de bijeenkomst van de Europese Raad van Tampere in oktober 1999. In de adviesaanvraag (zie bijlage I voor tekst) worden de diverse reeds bestaande initiatieven en voorstellen ter zake kort aangeduid. Duidelijk is dat van een uitgekristalliseerde en eenduidige wijze van totstandkoming en inhoud van asielinformatievoorziening op EU-niveau nog onvoldoende sprake is. Blijkens de adviesaanvraag zou het advies zich met name moeten richten op de wijze waarop de informatie wordt verzameld, op de rol die de onderscheiden Europese instellingen bij de totstandkoming van de landenrapporten spelen, op de vereisten qua inhoud en frequentie waaraan die rapporten moeten voldoen en op de (mate van) openbaarheid die mogelijk is. Tevens zou het advies zich moeten richten op de mogelijke bruikbaarheid van de rapporten in de nationale asielprocedure.

Asielinformatie is van cruciaal belang voor de vaststelling van het asielbeleid en voor verantwoorde individuele beslissingen ter zake. Op grond van het actieplan van de Raad1 en Europese Commissie voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Amsterdam van december 1998 moeten binnen twee jaar na inwerkingtreding van het Verdrag maatregelen worden getroffen om te komen tot een gezamenlijke beoordeling van landen van oorsprong teneinde een landspecifieke geïntegreerde aanpak te formuleren.2 Ook de AIV is van oordeel dat een met waarborgen omklede gezamenlijke beoordeling van de situatie in landen van herkomst van groot belang is voor de harmonisatie van het asielbeleid. Een gezamenlijke beoordeling zal evenwel moeten berusten op een deugdelijke gezamenlijke verzameling van informatie over de situatie in landen van oorsprong.

In dit advies wordt allereerst een overzicht gegeven van de Europese ontwikkelingen betreffende de informatievoorziening in asielzaken (paragraaf 2). Vervolgens worden de bestaande initiatieven onderling vergeleken (paragraaf 3) en formuleert de AIV zijn uitgangspunten voor een EU-asielinformatiesysteem (paragraaf 4). Het advies eindigt met aanbevelingen (paragraaf 5). Aan het advies is een aantal bijlagen toegevoegd. Naast de adviesaanvraag gaat het om een bijlage met de richtsnoeren voor de inhoud van gemeenschappelijke rapportages, een overzicht van relevante artikelen uit de EU- en EG-verdragen en om een lijst van afkortingen.


II Europese ontwikkelingen

De informatievoorziening in asielzaken op het niveau van de EU heeft een lange voorgeschiedenis.

 

  • CIREA (CIBGA)
    Reeds sinds 1992 vindt in EU-verband uitwisseling van informatie plaats over de situatie in de landen van herkomst via het in dat jaar door de Raad opgerichte Centrum voor Informatie, Beraad en Gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden (CIBGA), veelal aangeduid als CIREA.3 CIREA is ondergebracht bij het Raadssecretariaat. Binnen CIREA kan informatie worden uitgewisseld omtrent asielwetgeving, asielregelingen, beleidsdocumenten, jurisprudentie en doctrine en statistieken in het bijzonder met betrekking tot landen van herkomst, early warning, reisroutes van asielzoekers, voorwaarden inzake opvang en verblijf en reeds geharmoniseerde onderwerpen. Deze uitwisseling en dit overleg hebben onder andere geleid tot het samenstellen van ‘gemeenschappelijke rapporten’ betreffende derde landen - inclusief landen van herkomst. In 1994 heeft de Raad richtsnoeren aangenomen voor de inhoud van dergelijke rapporten4 en een procedure voor de opstelling ervan. Deze procedure is niet openbaar gemaakt. Bij deze gemeenschappelijke rapporten werkt CIREA samen met UNHCR, in het bijzonder het UNHCR-Centrum voor Documentatie over Vluchtelingen.5 Tot nu toe heeft CIREA in ieder geval rapporten opgesteld over Irak, Georgië, Azerbeidzjan, Sri Lanka, Nigeria, Turkije en Zaïre.6 Hoewel de landen waarover gemeenschappelijke rapporten zijn/worden opgesteld wel genoemd worden in de rapportages van CIREA, zijn de rapporten zelf niet openbaar. CIREA heeft vooral het doel het asielbeleid van de lidstaten effectief te coördineren. Daarom hebben de ministers, de nationale overheidsdiensten die deelnemen aan CIREA en de Europese Commissie toegang tot de informatie waarover CIREA beschikt.7 Volgens de instructies voor de verspreiding en vertrouwelijkheid van CIREA-rapporten, mogen de rapporten op nationaal niveau slechts worden verspreid aan de nationale autoriteiten die belast zijn met asielvraagstukken en vreemdelingenzaken en, afhankelijk van de nationale procedures, aan een bij een geschil betrokken partij wanneer beroep wordt aangetekend tegen beslissingen van deze autoriteiten.8 Gezien het beginsel van openbaarheid van algemene ambtsberichten in de Nederlandse procedures zouden de CIREA-landenrapporten op deze wijze openbaar kunnen worden, zij het dat zij in de Nederlandse procedures nimmer van overheidswege worden overgelegd.

    Alleen onder door de ministers bepaalde voorwaarden, kan CIREA informatie verstrekken aan internationale instanties, advocatuur, NGOs, universiteiten en de media. Een lidstaat kan er echter bezwaar tegen maken dat de door hem verstrekte informatie wordt verspreid.9 In de praktijk blijkt de informatie-uitwisseling buiten CIREA-kader zeer beperkt en is het voor buitenstaanders niet controleerbaar of, en in hoeverre de lidstaten hun beleid op deze gemeenschappelijke rapporten baseren, waardoor het erg moeilijk is bepaalde informatie aan te vechten. Daarbij komt dat er grote verschillen zijn in de informatievoorziening per land en in de mate van openbaarheid van deze informatie.10 De besprekingen binnen CIREA hebben tot nu toe vaak een louter informatief karakter.11 Van een gemeenschappelijk (politieke) beoordeling van de situatie in de landen van herkomst is binnen CIREA nog geen sprake, al kan CIREA wel worden gezien als een eerste stap in die richting.

     

  • HLWG
    De op 7 december 1998 door de Raad op Nederlands voorstel opgerichte Groep op hoog niveau voor asiel en migratievraagstukken (High Level Working Group, HLWG) gaat in dit opzicht aanmerkelijk verder. Het doel van het initiatief is de totstandkoming van een gemeenschappelijke, geïntegreerde en pijleroverstijgende benadering gericht op de situatie in de belangrijkste landen van herkomst van asielzoekers en migranten, waarin sprake is van een pakket van maatregelen uit zowel de eerste pijler (bijvoorbeeld terug- en overname-overeenkomsten), de tweede pijler (politieke dialoog) als de derde pijler (criminaliteitsbestrijding).12

    De HLWG bestaat uit hoge functionarissen uit elke lidstaat en een vertegenwoordiger van de Europese Commissie en is belast met de volgende taken:13

     

    • bestaande initiatieven beoordelen en analyseren;
    • het opstellen van een lijst met de belangrijkste landen van herkomst;
    • voor elk land een plan van aanpak uitwerken;
    • in de rapporten over deze landen o.a. aandacht schenken aan de mensenrechten- situatie, de migratie- en vluchtelingenproblematiek, identificatie van humanitaire hulp, afspraken over terugname van eigen onderdanen en mogelijkheden voor opvang in de regio;
    • bezien hoe de samenwerking met UNHCR en de International Organization for Migration (IOM) kan worden geïntensiveerd.
    De landenspecifieke aanpak bestaat uit:

    1. Het maken van een gemeenschappelijke analyse van oorzaken van asiel en migratie en van de herkomst van asielzoekers en migranten op basis van:

     

    • regelmatig geactualiseerde analyses van de politieke en mensenrechtensituatie in het land van herkomst, op te stellen in het kader van het Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB, de tweede pijler) in samenspraak met, en op basis van informatie van ambassades van de lidstaten;
    • regelmatig geactualiseerde analyses van de migratie- en vluchtelingenproblematiek op te stellen door CIREA in nauw overleg met UNHCR;
    2. zorgen voor doeltreffende humanitaire hulp voor o.a. de opvang van ontheemden in de regio, ook in samenwerking met internationale organisaties en NGOs;
    3. het tot stand brengen van een politieke dialoog met het land in kwestie of naburige landen;
    4. onderzoek doen naar de mogelijkheden voor versterking van economische samenwerking met het betrokken land of de regio;
    5. onderzoek doen naar de mogelijkheden voor het sluiten van terug- en overname-overeenkomsten van de EU met het desbetreffende land;
    6. op basis van landeninformatie bepalen van de mogelijkheden voor opvang in de regio en de terugkeer van afgewezen asielzoekers naar (veilige gebieden in) het land van herkomst;
    7. het in het verband van de Raad nader bepalen van maatregelen inzake asiel en migratie en grensoverschrijdende criminaliteit;
    8. het in JBZ-verband en in samenwerking met de Europese Commissie komen tot een betere en actuelere informatieverzameling en uitwisseling inzake asiel- en migratiestromen.

    Op 25 januari 1999 is in de Raad overeenstemming bereikt over de lijst van landen, die voor een specifieke landenaanpak in aanmerking komen. Er zijn subgroepen voor elk land ingesteld, waarbij één EU lidstaat de verantwoordelijkheid heeft voor het maken van de landenanalyse:

     

    Duitsland:Irak
    Italië:Albanië
    Nederland:Afghanistan (incl. Pakistan en Iran als landen van eerste ontvangst)
    Oostenrijk:Kosovo
    Spanje:Marokko
    Verenigd Koninkrijk:Sri Lanka
    Zweden:Somalië

    De subgroepen zullen deze landen analyseren naar analogie van het EU-actieplan Irak. Dit plan is op 26 januari 1998 door de Raad aangenomen en geldt als eerste voorbeeld van gezamenlijke actie met het oog op de toevloed van migranten uit Irak en het omliggende gebied. Het EU-actieplan Irak geeft echter geen inzicht in de onderliggende analyse en de daarbij gebruikte criteria. Ook in het kader van de HLWG zijn de criteria op basis waarvan de landenanalyses moeten worden opgesteld slechts summier aangegeven. Naast een algemene inleiding in de politieke-, economische- en mensenrechtensituatie dient de landenanalyse statistische informatie te bevatten over de aantallen migranten uit het betreffende land in de EU-lidstaten en over hun status en vervolgens een analyse te bevatten van de oorzaken van migratie of vlucht uit het betreffende land. Die analyse dient inzicht te geven in de politieke, economische, religieuze of andere (bijvoorbeeld milieu) redenen voor de migratie of vlucht; verder moet worden aangegeven in hoeverre er sprake is van gender specifieke vervolging, vervolging door de staat of derden en of er binnenlandse vluchtalternatieven zijn of andere vormen van bescherming (’reception centers’). De analyses dienen gezien de taakstelling van de HLWG (zie boven) geen momentopname te zijn, maar moeten een dynamiek voor langere-termijntoepassing bevatten. De summiere aanduiding van de criteria kan er gemakkelijk toe leiden, dat de landenanalyses naar omvang en diepgang zeer verschillend zullen zijn. Bij het opstellen van de analyses vindt overleg plaats met ICRC, IOM en UNHCR. De eigen analyses van UNHCR zullen als annex aan de landenanalyse worden toegevoegd.

    Vervolgens dienen op basis van deze landenanalyses door de HLWG concrete actieplannen te worden opgesteld. Het is nog niet duidelijk of de actieplannen en landenanalyses als één geheel zullen worden uitgebracht of dat deze separaat zullen worden behandeld. Onduidelijk is ook of en zo ja welke onderdelen openbaar zullen worden. Wordt het voorbeeld van het EU-actieplan Irak van 26 januari 1998 gevolgd, dan zullen wel de concrete actiepunten, maar niet de analyses zelf openbaar worden gemaakt.

    Het eindverslag van de HLWG zal worden gepresenteerd tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad rond het thema ‘een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’, die op 15 oktober dit jaar in Tampere zal plaatsvinden. De HLWG houdt formeel op te functioneren na Tampere. Nederland is er echter voorstander van dat de HLWG blijft bestaan. De staatssecretaris van Justitie heeft reeds aangegeven dat mogelijk ook voor andere landen dezelfde aanpak zal worden toegepast.14 In dit advies zal de AIV zich overigens beperken tot de vraag op welke wijze naar zijn oordeel gezamenlijke landenrapporten op EU-niveau tot stand dienen te komen. Hoe vervolgens op basis van deze landenrapportages geïntegreerde landspecifieke actieplannen dienen te worden opgesteld, valt buiten de adviesaanvraag. Niettemin neemt de AIV tot uitgangspunt dat reeds door de Raad en Europese Commissie besloten is tot het opstellen van geïntegreerde landspecifieke actieplannen op basis van een gezamenlijke beoordeling van landen van herkomst. Naar de AIV in zijn gesprekken heeft kunnen vaststellen, vormt de HLWG voor de voorbereiding van dergelijke actieplannen een waardevol initiatief.

     

  • Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming
    In het ontwerp voor een Gemeenschappelijk Optreden inzake tijdelijke bescherming van ontheemden15 wordt een afwijkende regeling getroffen terzake van landenrapporten. Op grond van art. 3, derde lid, stelt de Europese Commissie ter voorbereiding van een besluit van de Raad inzake tijdelijke bescherming op basis van het in dit artikelonderdeel gegeven referentiekader een landenrapport op:

     

    • toestand in het gebied van herkomst;
    • wijze en omvang van de bevolkingsstromen en van de instroom in de Unie alsook in het bijzonder gegevens van de lidstaten over het aantal personen dat reeds is opgevangen en het aantal dat nog kan worden opgevangen;
    • mogelijkheid van bescherming in het gebied van herkomst, met inbegrip van het nemen van maatregelen ter plaatse;
    • financiële en sociale gevolgen van eventuele maatregelen op het niveau van de Unie.
    Het rapport wordt opgesteld ‘aan de hand van de informatie die door de lidstaten ter beschikking wordt gesteld, de informatie van de Europese Commissie en andere betreffende gegevens, bijvoorbeeld van de UNHCR’. Wat betreft de informatie van de lidstaten wordt waarschijnlijk geduid op informatie in het kader van CIREA. Vervolgens wordt het verslag bij de Raad ingediend en wordt het Europees Parlement daarover geïnformeerd. Hierdoor is het verslag in beginsel openbaar. De landenrapportage dient hier dus ter voorbereiding van besluitvorming inzake tijdelijke bescherming.


    III Onderlinge vergelijking

    Zoals ook in de adviesaanvraag is opgemerkt, maken bovenstaande initiatieven en voorstellen duidelijk dat van een uitgekristalliseerde en eenduidige wijze van totstandkoming en inhoud van asielinformatievoorziening op EU-niveau nog onvoldoende sprake is. Er bestaan binnen de EU drie, deels overlappende procedures voor het verzamelen van informatie over asielaangelegenheden, waarbinnen bovendien de Raad, de Europese Commissie en het Europees Parlement een verschillende rol spelen. Bij onderlinge vergelijking van deze procedures vallen de volgende verschillen op:

    Werkingssfeer
    De informatieverzameling in het kader van CIREA is het meest algemeen. Zij kan in beginsel elk land van herkomst betreffen. De landenanalyses van de HLWG zijn daarentegen tot een geselecteerde groep landen beperkt. Ook de landenrapporten van de Europese Commissie als voorzien in het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden zijn uitdrukkelijk beperkt tot landen van waaruit sprake is van ‘massale stromen vluchtenden’.

    Referentiekader
    Het referentiekader voor de landenanalyses van HLWG en Europese Commissie is (zeer) beperkt. Daarentegen zijn de richtsnoeren voor ‘gemeenschappelijke rapporten’ in het kader van CIREA zeer uitvoerig en gedetailleerd.16 De richtsnoeren bevatten een uitputtende lijst van onderwerpen die in een rapport met betrekking tot een land van herkomst aan de orde moeten komen, met aanvullende vragen voor zover het rapport een veilig derde land betreft (zie bijlage II). De rapporten dienen onder andere informatie te bevatten over de algemene politieke situatie, met inbegrip van de veiligheids- en mensenrechtensituatie, informatie over vervolging in de zin van de vluchtelingendefinitie, de mogelijkheid van een binnenlands vluchtalternatief, de migratiebewegingen, de authenticiteit en geloofwaardigheid van officiële documenten, met name reisdocumenten, het risico dat een asielzoeker wordt bestraft, gemarteld of onmenselijk of vernederend wordt behandeld bij terugkeer, en verder informatie over de economische en sociale situatie.

    De lidstaten worden opgeroepen hun ambassaderapporten eveneens overeenkomstig deze richtsnoeren in te richten.

    Analyse en beleidsvaststelling
    Op basis van de gepubliceerde richtsnoeren lopen in de gemeenschappelijke rapporten in het kader van CIREA analyse en beleidsconclusies dooreen. Uitspraken over vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag en de risico-inschatting bij terugkeer gaan een feitenvaststelling te boven en dragen een beleidskarakter. Beleidsconclusies met betrekking tot landen van herkomst en veilige derde landen lijken evenwel onverenigbaar met het intergouvernementele en ambtelijke karakter van CIREA.

    De procedure van het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming is in dit opzicht zuiverder. De (onafhankelijke) Commissie stelt een feitelijk rapport op, op basis waarvan de Raad vervolgens tot politieke besluitvorming komt. In het kader van de HLWG is een en ander nog onduidelijk, zij het dat analyse en ontwerpplan van aanpak waarschijnlijk in één document aan de Raad ter besluitvorming worden gepresenteerd.

    Periodiciteit
    Voor zover bekend is in het kader van CIREA geen sprake van een vastgelegde actualisering van gemeenschappelijke landenrapporten, al vinden wel, zij het onregelmatig, actualiseringen plaats.

    Het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden voorziet daarentegen in een jaarlijkse actualisering, dan wel tussentijds op verzoek van de Raad en in ieder geval zes maanden voor het einde van een regeling inzake tijdelijke bescherming.

    Ook in het kader van de HLWG wordt gesproken over regelmatig geactualiseerde analyses van de politieke situatie in het land van herkomst, zij het dat gezien het (vooralsnog) tijdelijke karakter van de HLWG de regelmaat niet is vastgelegd.

    Betrokkenheid Europese Commissie
    De betrokkenheid van de Europese Commissie bij CIREA lijkt beperkt. CIREA is ondergebracht bij het Raadssecretariaat en bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten, maar valt verder geheel buiten de normale besluitvormingsprocedures van de EU. Van een coördinerende, laat staan initiërende rol van de Europese Commissie is geen sprake. CIREA dient vooral de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten.

    In de HLWG is de Europese Commissie wel vertegenwoordigd, maar ook hier heeft zij geen initiërende en coördinerende rol. Ook de HLWG is voornamelijk intergouvernementeel van aard. Aangezien de op te stellen actieplannen pijleroverstijgend zijn, zal de rol van de Commissie versterkt moeten worden. Vanaf 1 mei 2004 berust in ieder geval het initiatiefrecht met betrekking tot deze maatregelen exclusief bij de Europese Commissie (art. 67, tweede lid, EG-verdrag).

    In het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden is - zoals aangegeven - wel sprake van een duidelijke rolverdeling tussen Europese Commissie en Raad.

    Bronnen
    Voor het verkrijgen van een goed beeld over de situatie in de betrokken landen is het van belang dat informatie wordt gebruikt die uit verschillende bronnen afkomstig is. In het mandaat van de HLWG wordt hierover geen uitspraak gedaan. In de nota van de Nederlandse delegatie, een oudere versie van de taakomschrijving van de HLWG, wordt echter aangegeven dat de informatie die voor de landenanalyses gebruikt wordt, gebaseerd zal zijn op de CIREA-documenten en informatie van ambassades.17 Van een formele relatie tussen HLWG en CIREA is overigens geen sprake. Wel vindt bij het opstellen van de analyses, zoals aangegeven, overleg plaats met ICRC, IOM en UNHCR. Bovendien zullen de eigen analyses van UNHCR als annex aan de landenanalyses worden toegevoegd. Het CIREA baseert zich vooral op informatie van de lidstaten en van door diplomatieke vertegenwoordigingen van de EU opgestelde landenrapporten. Daarnaast werkt CIREA nauw samen met de UNHCR en neemt een vertegenwoordiger van de UNHCR doorgaans ook deel aan het maandelijks beraad.

    Het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden en de toelichting hanteren een ruimere omschrijving. De Europese Commissie zal zich bij het opstellen van het verslag over de situatie in landen van herkomst ‘tot een aantal externe bronnen wenden, in het bijzonder uiteraard de lidstaten, maar ook internationale en niet-gouvernementele organisaties. Interne bronnen kunnen bijvoorbeeld de delegaties van de Europese Commissie in de betrokken gastlanden zijn’. Slechts deze laatste omschrijving waarborgt dat ook informatie van NGOs, zoals Human Rights Watch en Amnesty International, bij het opstellen van een landenrapport kan worden betrokken. In het kader van CIREA en HLWG lijkt informatie van deze NGOs geen expliciete rol te spelen.

    Openbaarheid
    Een belangrijk knelpunt is de openbaarheid. In het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming stelt de Europese Commissie jaarlijks een overzicht op van de situatie in het land van herkomst, dat ter kennis van de Raad en het Europees Parlement wordt gebracht. Het in kennis stellen van het Europees Parlement impliceert de openbaarheid van deze overzichten.

    In hoeverre de landenanalyses van de HLWG openbaar zullen zijn, is nog niet helemaal helder. Tot op heden heeft echter nog geen enkele lidstaat verzocht om vertrouwelijkheid.

    De gemeenschappelijke landenrapporten van CIREA zijn niet openbaar. Ingevolge de instructies voor de verspreiding en vertrouwelijkheid van CIREA-rapporten, mogen de rapporten op nationaal niveau slechts worden overgelegd aan de nationale autoriteiten die belast zijn met asielvraagstukken en vreemdelingenzaken en, afhankelijk van de nationale procedures, aan een bij een geschil betrokken partij wanneer beroep wordt aangetekend tegen deze autoriteiten.18 Tegen openbaarheid worden uiteenlopende argumenten ingebracht. Aangezien de landenrapporten worden opgesteld door de EU-missies ter plaatse en politiek gevoelige informatie bevatten, zou openbaarmaking de diplomatieke betrekkingen van de EU met het betreffende land kunnen schaden. Openbaarmaking zou zelfs problemen kunnen opleveren met landen in een vergelijkbare situatie. Op deze wijze zouden pogingen om vrijwillige terugkeer aan te moedigen en pogingen om de situatie voor potentiële asielzoekers in de betreffende landen te verbeteren, kunnen worden gefrustreerd. De openbaarheid van de gemeenschappelijke landenrapporten is thans onderwerp van een beroep tegen de Raad bij het Gerecht in eerste aanleg (zaak T-188/98).

    Doorwerking in de nationale asielprocedure
    Met het bovenstaande hangt de doorwerking in de nationale asielprocedure nauw samen. De verslagen van de Europese Commissie in het kader van het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden, althans de besluitvorming van de Raad ter zake, werken direct door in de nationale procedure. Het in de nieuwe Vreemdelingenwet voorziene besluitmoratorium voor bepaalde categorieën asielzoekers zal (mede) afgestemd zijn op de besluitvorming van de Raad inzake tijdelijke bescherming.

    De landenanalyses van de HLWG dienen ter ondersteuning van de integrale actieplannen voor geselecteerde landen van herkomst en landen van doorreis van asielzoekers en illegale migranten. Het karakter van deze analyses sluit waarschijnlijk uit dat zij ook in nationale asielprocedures een primaire rol kunnen spelen, al zal informatie uit de analyses zeker ook bruikbaar kunnen zijn bij de beoordeling van het vluchtrelaas.

    De gemeenschappelijke landenrapporten in het kader van CIREA zijn ongetwijfeld recht-streeks van belang voor de nationale procedure. Zij staan geheel in het teken van een effectieve coördinatie van het asiel- en immigratiebeleid binnen CIREA. De ‘nationale instanties die belast zijn met asielvraagstukken en vreemdelingenzaken’ mogen van deze rapporten gebruik maken en zullen dat zeker ook doen. De rol die deze rapporten bij het opstellen van ambtsberichten spelen, is evenwel onduidelijk. In de ambtsberichten wordt nimmer expliciet naar deze rapporten verwezen, aangezien zij dan, gezien het uitgangspunt in de Nederlandse beroepsprocedure van openbaarheid van over te leggen stukken, openbaar gemaakt zouden moeten worden (en gezien de regels voor verspreiding van de CIREA-informatie zou dat ook mogen). Deze situatie, waarbij onduidelijk is in hoeverre bij het opstellen van ambtsberichten gebruik gemaakt wordt van CIREA-informatie, acht de AIV uiterst onbevredigend.


    IV Wenselijke uitgangspunten voor een EU asielinformatiesysteem

    Eenheid in informatievoorziening
    Landeninformatie zal op EU-niveau gebruikt worden enerzijds voor de verslagen van de Europese Commissie aan de Raad over de situatie in landen van herkomst waarvoor een regeling inzake tijdelijke bescherming wordt overwogen, en anderzijds voor de (in het kader van de HLWG op te stellen) actieplannen met een landspecifieke geïntegreerde aanpak ten aanzien van bepaalde landen van herkomst en transit, waaruit veel asielzoekers en illegale migranten afkomstig zijn. De opstelling van landenanalyses in het kader van de HLWG is (vooralsnog) gedecentraliseerd naar een aantal lidstaten; de opstelling van verslagen met het oog op een regeling inzake tijdelijke bescherming is gecentraliseerd bij de Europese Commissie. Tot nu toe gaat het om gescheiden projecten met het oog op een uiteenlopend doel. Niettemin is het zeer goed voorstelbaar dat zowel een regeling inzake tijdelijke bescherming als een landspecifiek geïntegreerd actieplan op een zelfde land betrekking hebben. Bijvoorbeeld: Kosovo zou zowel voor een regeling inzake tijdelijke bescherming, als voor een actieplan in aanmerking hebben kunnen komen. Het is dan zaak dat in de landenanalyse voor een actieplan en in het verslag van de Europese Commissie voor een eventuele regeling inzake tijdelijke bescherming van dezelfde informatie wordt uitgegaan. Dit pleit naar de opvatting van de AIV voor bundeling op EU-niveau van de verzameling van landeninformatie voor beide doeleinden.

    Institutionele vormgeving
    Voor de bundeling van landeninformatie zou CIREA, waarin tot nu toe door de lidstaten informatie wordt uitgewisseld, kunnen worden omgebouwd tot een dienst die belast wordt met het verzamelen van de informatie die bij de lidstaten en de EU-missies aanwezig is.

    Het CIREA is in 1992 - pre Maastricht - reeds opgericht door de Raad en ondergebracht bij het Raadssecretariaat. Bij inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht zou een besluit worden genomen om CIREA op basis van het EU-verdrag in te stellen. Een dergelijk besluit is echter nimmer tot stand gekomen. Nu het Verdrag van Amsterdam in werking is getreden, lijkt het van belang alsnog een dergelijk besluit te nemen, waarbij de taakstelling nader kan worden bepaald in de hier bepleite zin: verzameling van landeninformatie. Een uitdrukkelijke rechtsgrondslag voor de verzameling van landeninformatie is in de nieuwe Titel IV van het EG-verdrag over visa, asiel en immigratie echter niet te vinden. De rechtsgrondslag voor de verzameling van landeninformatie lijkt ook veeleer in de Tweede Pijler te liggen. Landenrapporten met het oog op het interne en externe asielbeleid van de Unie bevatten vooral mensenrechteninformatie en de basis voor mensenrechtenrapportage ligt met name in art. 11 EU-verdrag.19 Bovendien vormt art. 20 EU-verdrag de basis voor de samenwerking tussen de diplomatieke en consulaire missies van de lidstaten en de delegaties van de Europese Commissie op het vlak van informatie-uitwisseling en gezamenlijke evaluaties. Ook de nieuw ingestelde functie van Secretaris Generaal/Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijke Buitenlands en Veiligheids Beleid (art. 18 EU-verdrag), in welke hoedanigheid recentelijk de heer Solana is benoemd, en de instelling van een ‘policy planning and early warning unit’ voor zijn ondersteuning wijzen vooralsnog in de richting van voortzetting van de functie van verzameling van landeninformatie bij het Raadssecretariaat. Wel zal de Europese Commissie hierbij volledig moeten worden betrokken, mede gezien het feit dat na 1 mei 2004 de Europese Commissie het exclusieve recht van initiatief toekomt met betrekking tot maatregelen inzake asiel en migratie (Titel IV van het EU-verdrag). De AIV is overigens van oordeel dat op termijn zal moeten worden bezien of de functie van verzameling van landeninformatie, in het licht van het Verdrag van Amsterdam, volledig in handen kan worden gelegd van de Europese Commisie.

    Wellicht dat de hier voorgestelde functie van het Raadssecretariaat op den duur kan uitgroeien tot een Europees onderzoek- en documentatiecentrum. De vraag of een dergelijk centrum - zoals veelvuldig bepleit2 - geheel onafhankelijk moet zijn, laat zich niet eenduidig beantwoorden. De objectiviteit van de informatie wordt beter gewaarborgd door onafhankelijkheid. Te verwachten is dat rapporten van een dergelijk onafhankelijk instituut een belangrijke leidraad gaan vormen voor nationale instanties die met het asielbeleid zijn belast en rechterlijke instanties die asielbeslissingen moeten beoordelen, zozeer zelfs dat zij te weinig acht zullen slaan op eventuele tegengestelde informatie uit andere bronnen. Hoe ook vormgegeven, de instanties die met het asielbeleid zijn belast en de rechter blijven te allen tijde verplicht de EU-informatie aan andere bronnen te toetsen. Daartegenover staat dat het voor een onafhankelijk instituut moeilijker zal zijn om toegang te krijgen tot informatie van de lidstaten en hun ambassades en tot informatie van de EU-diplomatieke vertegenwoordigingen. De voordelen van de grotere objectiviteit worden teniet gedaan door het ontbreken van vertrouwelijke informatie, terwijl instanties toch geneigd zullen zijn hierop af te gaan. Daarom wil de AIV op dit moment niet pleiten voor een volledig onafhankelijk instituut, al sluit de AIV niet uit dat op den duur de dienst, die met informatieverzameling wordt belast, kan worden verzelfstandigd.

    Bronnen
    Het CIREA heeft zijn taak overigens steeds (te) beperkt opgevat. Tekenend is de opmerking in het CIREA-verslag over 1994 en 199521 dat ‘het CIREA ook een beroep kon doen op verslagen die niet-gouvernementele organisaties uit eigen beweging naar het Centrum hebben gestuurd’. Kennelijk neemt CIREA niet zelf het initiatief dergelijke verslagen op te vragen. Ook geeft de formulering niet aan of, en zo ja op welke wijze, de inhoud van rapporten van NGOs daadwerkelijk bij de opstelling van CIREA-rapporten is betrokken. Een toekomstige dienst bij de Raad die landeninformatie verzamelt zal niet alleen moeten afgaan op informatie die haar door de lidstaten, door de ambassades van de lidstaten en van de Unie en door UNHCR wordt verstrekt, maar zal ook zelf actief informatie moeten inwinnen van niet-gouvernementele organisaties zoals Amnesty International en Human Rights Watch. Een dergelijke dienst moet alle beschikbare informatie over landen van herkomst verzamelen en desgewenst eventueel zelf onderzoek doen naar de situatie in die landen.

    Scheiding feitenvaststelling en beleidsconclusies
    Tegen het vooralsnog onderbrengen van de functie van informatieverzameling bij het Raadssecretariaat bestaat minder bezwaar indien feitenvaststelling en beleidsconclusies in de landenrapporten uitdrukkelijk worden gescheiden. Feitenvaststelling is een functie die in beginsel ook in alle objectiviteit door een ambtelijke dienst kan plaatsvinden. Beleidsconclusies dienen evenwel door het politiek verantwoordelijke orgaan te worden getrokken, in casu de Raad (zoals reeds is voorzien in het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming).

    De scheiding tussen feitenvaststelling en de voorbereiding van beleidsconclusies heeft consequenties voor het referentiekader, waarmee bij het opstellen van gemeenschappelijke landenrapporten rekening moet worden gehouden. Op zichzelf vormen de in de bijlage bij dit advies opgenomen ‘Richtsnoeren voor de inhoud van gemeenschappelijke rapporten betreffende derde landen’22 een goed uitgangspunt, zij het dat de onder III (‘Concrete informatie over vervolging...’), IV (‘Binnenlandse wijkplaatsen’) en VII (‘Terugkeer in het land van oorsprong’) te geven informatie het karakter van feitenvaststelling overstijgt. Het antwoord op de vraag of sprake is van vluchtelingrechtelijk relevante vervolging is een beleidsuitspraak, evenals die betreffende de eventuele aanwezigheid van een binnenlands vluchtalternatief en de mogelijkheden van terugkeer van (afgewezen) asielzoekers. Dergelijke beleidsconclusies komen niet het (ambtelijk samengestelde) CIREA toe, maar uitsluitend de Raad. Ook in de toekomst dienen de uitvoering van de feitenvaststelling en de voorbereiding van beleidsconclusies binnen het Raadssecretariaat uitdrukkelijk gescheiden te zijn. Op basis van een feitelijk landenrapport dienen vervolgens door de Raad beleidsconclusies te worden vastgesteld in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid en in het kader van van het asielbeleid krachtens titel IV van het EG-verdrag.

    Openbaarheid
    Het vorenstaande is ook van belang voor de kwestie van openbaarheid van de landenrapporten. De huidige bezwaren tegen openbaarheid van de gemeenschappelijke rapporten van CIREA, zoals boven aangeduid, lijken niet op te gaan ten aanzien van landenrapporten die zich tot louter feitelijke informatie beperken. Niet valt in te zien dat dergelijke rapporten de diplomatieke betrekkingen van de Unie met deze landen werkelijk kunnen verstoren. Overigens, met het argument van schade voor de buitenlandse betrekkingen is in het verleden in Nederland ook de geheimhouding van ambtsberichten gemotiveerd. Na een korte tussenfase van vertrouwelijke overlegging aan de Tweede Kamer23 zijn algemene ambtsberichten vervolgens zonder voorbehoud openbaar gemaakt. Van enige schade voor de buitenlandse betrekkingen is niets gebleken, terwijl ambtsberichten tot voor kort ook beleidsconclusies bevatten.

    De AIV pleit voor volledige openbaarheid van de landenrapporten en de daaraan ten grondslag liggende bronnen. Slechts dan kan de objectiviteit van het landenrapport inhoudelijk worden beoordeeld. De AIV realiseert zich de bezwaren van sommige lidstaten tegen openbaarmaking. Afhankelijk van de uitkomst van de aanhangige procedure (zaak T-188/98) zou overwogen kunnen worden aan deze bezwaren tegemoet te komen door te bepalen dat de landenrapporten openbaar zijn, maar dat de informatie die lidstaten overleggen, desgewenst vertrouwelijk blijft, terwijl ook bij de bronvermelding in het landen- rapport verwijzing naar de informatie van lidstaten achterwege blijft.

    Hoe dan ook, nu de rechtsgrondslag voor landenrapporten gevonden moet worden in art. 11 EU-verdrag, dient het Europees Parlement op grond van art. 21 EU-verdrag van deze rapporten op de hoogte gehouden te worden. Ook daarin is een dwingend argument voor openbaarmaking gelegen.

    Actualisering
    De HLWG streeft naar ‘regelmatig geactualiseerde analyses’. Het ontwerp-Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming voorziet in een jaarlijks verslag en uiterlijk zes maanden vóór het einde van een regeling inzake tijdelijke bescherming of tussentijds op verzoek van de Raad. Naar analogie van de werkwijze van de HLWG lijkt het van belang in het kader van de Raad expliciet vast te leggen over welke landen landenrapporten dienen te worden opgesteld, die vervolgens jaarlijks - dan wel tussentijds op verzoek van de Raad - worden geactualiseerd. Alleen bij besluit van de Raad kan een land worden geschrapt van de lijst van landen waarvoor landenrapporten worden opgesteld. Beleid kan alleen op basis van een actuele analyse worden vastgesteld. Jaarlijkse actualisering komt naar het oordeel van de AIV ook de objectiviteit van de landenrapporten ten goede. Het landenrapport zal daardoor aan diepgang winnen. Actualisering veronderstelt een constante informatiestroom, waardoor de interne deskundigheid van de dienst die met informatieverzameling is belast, wordt verhoogd en waardoor de landeninformatie ook een meer structureel karakter krijgt en minder bepaald wordt door incidenten die zich op een gegeven moment in het betreffende land hebben voorgedaan.

    Belang voor nationale asielprocedure
    Zoals gezegd, een besluit van de Raad inzake tijdelijke bescherming voor een bepaalde categorie asielzoekers zal in het kader van een regeling inzake tijdelijke bescherming rechtstreeks doorwerken in de nationale asielprocedure. In de ontwerp-Vreemdelingenwet 2000 is voorzien dat de aanwijzing van de minister van de categorieën vreemdelingen voor wie een besluitmoratorium zal gelden, mede gebaseerd zal zijn op de besluitvorming van de Raad. Op grond van het Actieplan van Raad en Europese Commissie voor de implementatie van het Verdrag van Amsterdam dient ‘zo spoedig mogelijk’ op grond van art. 63, onder 2, sub a EG-verdrag een maatregel inzake tijdelijke bescherming tot stand te komen.

    Juridisch bindende doorwerking in de nationale asielprocedures van een gezamenlijke beoordeling in het kader van de Raad van landen van oorsprong, veilige derde landen en veilige landen van herkomst vergt de totstandkoming van een maatregel op grond van art. 63, onder 1, sub c EG-verdrag. Op grond van het Actieplan dienen maatregelen op het gebied van asiel binnen vijf jaar tot stand te komen. Zonder EG-maatregelen ter zake (een asielrichtlijn) blijft het trekken van beleidsconclusies een nationale bevoegdheid, ook al worden deze conclusies afgestemd op het overleg binnen de Raad. De EU-landenrapporten (mits openbaar) kunnen evenwel een goede basis vormen voor een kabinetsbeslissing met betrekking tot de vraag of in het betreffende land sprake is van vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag en of een menswaardige terugkeer van verwijderbare asielzoekers naar dat land mogelijk is. Zij kunnen als zodanig in de ambtsberichten worden geïncorporeerd en deze op den duur wellicht geheel vervangen.



    1 Waar in dit advies wordt gesproken over ‘Raad’wordt gedoeld op ‘de Raad van de Europese Unie’. Indien wordt gedoeld op de Raad van regeringsleiders en staatshoofden wordt de terminologie ‘Europese Raad’ gehanteerd.
    2 Actieplan, par. 36, onder a.
    3 Gegevens ontleend aan P. Boeles, R. Fernhout et al., Vorming van Europees immigratie en asielrecht, WODC 1999, p. 122 e.v.
    4 Richtsnoeren voor de inhoud van de gemeenschappelijke rapporten betreffende derde landen, aangenomen door de Raad op 20.06.94, PB C 274/52, 19.09.96.
    5 Tweede verslag over de werkzaamheden van CIREA, aangenomen door de Raad op 20.06.94, PB C 274/57, 19.09.96
    6 Zie onder meer Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht (NAV) 1997, nr. 8, p. 817 e.v.
    7 Zie verspreiding van informatie in Bijlage bij Besluit tot oprichting van CIREA, PB C 274/43, 19.09.96 (bijlage II).
    8 Verspreiding en vertrouwelijkheid van de gemeenschappelijke rapporten over de situatie in bepaalde derde landen, aangenomen door de Raad op 20 juni 1996, PB C 274/43, 19.09.96.
    9 Zie verspreiding van informatie in Bijlage bij Besluit tot oprichting van CIREA, PB C 274/43, 19.09.96. Zie ook art. 14 lid 3 Overeenkomst van Dublin.
    10 Zie het advies van de Tijdelijke Adviescommissie Algemene Ambtsberichten (Commissie Wijnholt), november 1998. Zie ook A. Kuijer, ‘Geheime’ waarheidsvinding in het Europese en het Nederlandse asielrecht: paradox of realiteit: in: Ongebogen Recht (Meijers-bundel), ’s-Gravenhage 1998, p. 53 e.v.
    11 Advies Commissie Wijnholt, p. 6.
    12 TK 21501-02, nr. 280.
    13 TK 21501-02, nr. 276.
    14 Verslag van het algemeen overleg d.d. 9 februari 1999 naar aanleiding van de geannoteerde agenda van de informele Raad van 11 en 12 februari 1999.
    15 COM (1998), 371 def.
    16 Zie PB C 274/52, 19.09.96.
    17 TK 19 637/21501-02, nr. 390.
    18 Zie noot 7.
    19 Zie hiervoor ook Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid, ‘Harmonisatie van het asielrecht in West-Europa’, advies nummer 10, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 1990.
    20 Onder andere door de Tijdelijke adviescommissie algemene ambtsberichten, a.w., p. 7.
    21 Deze jaarverslagen zijn gepubliceerd in de Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht (NAV) 1997, nr. 8, p. 817-820.
    22 Zie noot 14.
    23 Notitie Vluchtelingenbeleid, TK 1986-1987, 19 637, nr. 17.



    Aan de Voorzitter Adviesraad Internationale Vraagstukken
    Prof. drs. R.F.M. Lubbers
    Postbus 20061
    2500 EB Den Haag


    Den Haag, 25 maart 1999



    Zeer geachte heer Lubbers,

    De Adviesraad Internationale Vraagstukken wordt hierbij verzocht in de eerste helft van 1999 advies uit te brengen over de totstandkoming van een EU-asielinformatievoorziening over landen van herkomst. Vorm, inhoud, wijze van totstandkoming (duur, tijdigheid, frequentie) en mogelijkheid tot openbaarmaking van de informatie zijn daarbij belangrijke aandachtspunten teneinde een zo groot mogelijke bruikbaarheid in de nationale asielprocedure te bevorderen.

    Als toelichting op bovenstaande adviesaanvrage diene het volgende. Met het binnenkort inwerkingtredende Verdrag van Amsterdam heeft de EU een belangrijke stap voorwaarts gezet op weg naar een EU-immigratie- en asielbeleid. Het voornemen is om, als onderdeel daarvan, ook te komen tot een gemeenschappelijke EU-informatievoorziening inzake landen van herkomst, in het bijzonder wat betreft asielzoekers. Ook in het regeerakkoord is een passage opgenomen die hierop betrekking heeft: het streven naar gezamenlijke normen voor ambtsberichten in EU-verband.

    Het actieplan van Raad en Commissie voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, stelt dat binnen twee jaar na inwerkingtreding van het Verdrag maatregelen dienen te worden genomen om te komen tot een (EU-) beoordeling van de landen van herkomst teneinde een landenspecifieke aanpak te formuleren. Overigens bevatten de desbetreffende verdragsartikelen geen expliciete bepalingen over een dergelijke gemeenschappelijke beoordeling.

    In dit licht is ook de recentelijk op Nederlands initiatief ingestelde High Level Working Group (HLWG) van belang. Deze is immers vooral belast met het ontwikkelen van een integrale aanpak ten aanzien van een aantal landen van herkomst, zulks op basis van analyses van o.a. de politieke en mensenrechtensituatie aldaar. De resultaten van de werkzaamheden van de HLWG zullen voorliggen aan de Europese Raad van Tampere die medio oktober van dit jaar zal plaatsvinden. De ervaringen met de door de HLWG gehanteerde werkwijze kunnen een belangrijk aanknopingspunt vormen voor de wijze waarop een structurele EU-informatievoorziening op dit terrein tot stand kan komen. Op dit moment kenmerkt de EU-samenwerking op dit terrein zich vooral, alhoewel niet uitsluitend, tot informatie-uitwisseling, en wel via het CIBGA.

    Daarnaast dient te worden gewezen op het Cie-voorstel voor een Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming van ontheemden waarin ook besluitvorming op basis van een landenrapport, op te stellen door de Commissie aan de hand van door de Lidstaten ter beschikking gestelde informatie, wordt voorzien.

    Bovenstaande diverse initiatieven en voorstellen maken duidelijk dat van een uitgekristalliseerde en eenduidige wijze van totstandkoming en inhoud van asielinformatievoorziening op EU-niveau nog onvoldoende sprake is. De wijze van informatieverzameling, de rol die de onderscheiden Europese instellingen bij de totstandkoming van de landenrapporten spelen, de vereisten qua inhoud en frequentie waaraan zij moeten voldoen en de (mate van) openbaarheid die mogelijk is zijn elementen die nog nadere aandacht behoeven. Hierop zou het advies van de AIV zich derhalve mede moeten richten. Vanuit Nederlands oogpunt is zo hoog mogelijke bruikbaarheid van de rapporten in de nationale asielprocedure van groot belang: dit zou bij het advies derhalve moeten worden meegenomen. In dat verband zou ook nader kunnen worden ingegaan op de vraag hoe de EU-informatievoorziening zich zal verhouden tot die welke thans in Nederland gangbaar is, namelijk de algemene ambtsberichten die worden uitgebracht door de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Staatssecretaris van Justitie, en tot de huidige asielinformatievoorziening in de andere EU-Lidstaten.

    Gezien de komende Europese Raad van Tampere in oktober 1999 is het van belang dat het advies tijdig door de AIV aan de Minister van Buitenlandse Zaken wordt uitgebracht.

    Ik zie het advies met veel belangstelling tegemoet, mede namens de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, de Minister van Defensie en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken.


    De Minister van Buitenlandse Zaken

     

Regeringsreacties

 

De Voorzitter van deDirectie Personenverkeer,
Adviesraad InternationaleMigratie en Consulaire Zaken
Vraagstukken (AIV)Afdeling Asiel- en Migratiezaken
Prof. R.F.M. LubbersBezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061Postbus 20061
2500 EB DEN HAAG2500 EB Den Haag

Datum  3 november 1999
 

Zeer geachte heer Lubbers,

Gaarne wil ik hierbij, mede namens de Minister van Defensie, de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Justitie, reageren op het door de Adviesraad in juli jl. uitgebrachte advies inzake asielinformatie en de Europese Unie, een advies waarom ik U per brief van 25 maart jl. had verzocht.

Ik wil mijn erkentelijkheid uitspreken voor het feit dat de Adviesraad er in geslaagd is mijn verzoek binnen korte tijd te honoreren en daarbij toch een inhoudelijke en in mijn ogen constructieve bijdrage te leveren aan de gedachtenvorming over de totstandkoming van een asielinformatievoorzieningsstelsel op EU-niveau.

De regering hecht aan een dergelijk stelsel, dat immers niet los kan worden gezien van het door haar voorgestane gezamenlijke Europese asiel- en migratiebeleid. Op de Europese Raad van Tampere van medio oktober jl. zijn daartoe, naar het oordeel van de regering, belangrijke stappen gezet.

Het rapport van de Adviesraad geeft inzicht in de verschillende wijzen waarop in de afgelopen periode de asielinformatievoorziening binnen de EU haar beslag heeft gekregen, of beter gezegd, onvoldoende van de grond is gekomen. Tot voor kort werd het belangrijkste kader gevormd door het Centrum voor Informatie, Beraad en Gegevensuitwisseling in asiel- en migratieaangelegenheden (beter bekend als CIREA) dat op zich wel de mogelijkheid biedt tot gezamenlijke opstelling van landenrapporten, maar zich in de praktijk vooral richt op informatieuitwisseling en daarmee ook van minder betekenis is voor de nationale ambtsberichten dan de Adviesraad wel suggereert (zie bv. aanbeveling 14).

Ik wil dit laatste gaarne toelichten om mogelijke misverstanden over de werkwijze van CIREA te voorkomen, in dit verband nadrukkelijk mede namens de Staatssecretaris van Justitie aangezien deze de eerstverantwoordelijke bewindspersoon is voor de Nederlandse inbreng in CIREA.

In CIREA wordt informatie uitgewisseld op basis van de antwoorden van de lidstaten op vragenlijsten. De vragenlijsten wisselen per onderwerp en worden op voordracht van het Voorzitterschap in onderlinge afstemming opgesteld. Het Raadssecretariaat maakt van de antwoorden van de lidstaten een samenvatting, welke het uitgangspunt vormt voor de beraadslaging ter vergadering. Deze samenvattingen bevatten gemeenschappelijke analyses noch gemeenschappelijke beleidsconclusies; ze geven uitsluitend de schriftelijke antwoorden en eventuele mondelinge aanvullingen van de lidstaten weer. Zij hebben een vertrouwelijk karakter. De beraadslagingen naar aanleiding van de samenvattingen zal in voorkomende gevallen aanleiding kunnen geven voor het Ministerie van Justitie om nadere vragen te stellen aan mij in de Terms of Reference voor een nieuw ambtsbericht. De informatie wordt echter niet gebruikt voor de afdoening van individuele asielaanvragen.

In het licht van de hierboven beschreven werkwijze worden de werkzaamheden in CIREA door de regering, overigens met Uw Commissie, als niet meer dan een eerste stap in de beoordeling van landeninformatie op Europees niveau ten behoeve van de afdoening van asielaanvragen beschouwd.

Mede met het oog daarop heeft Nederland dan ook eind vorig jaar het initiatief tot instelling van een High Level Working Group (HLWG) inzake asiel- en migratievraagstukken genomen. Deze figureert dan ook prominent in het rapport. De ervaringen met de werkwijze van de groep stemmen naar het oordeel van de regering en de EU-partners tot tevredenheid, hetgeen ertoe heeft geleid dat de Europese Raad van Tampere heeft geconcludeerd dat zijn werkzaamheden dienen te worden voortgezet. Het moge duidelijk zijn dat met de HLWG een nieuwe stap is gezet. Immers, in tegenstelling tot CIREA wordt nu niet enkel informatie uitgewisseld maar worden ook gezamelijk analyses en actieplannen opgesteld. Overigens wil ik daarbij wel de kanttekening plaatsen dat de tot nu toe door de HLWG opgestelde en inmiddels aan de Kamer toegezonden landenanalyses niet gelijkgesteld kunnen worden aan de nationale algemene ambtsberichten.

Ten aanzien van vorm en inhoud van een EU-asielinformatievoorziening formuleert de Adviesraad een aantal uitgangspunten, aan de hand waarvan een mogelijk toekomstig EU-stelsel wordt geschetst. Kern daarvan is dat er EU-rapporten over de belangrijkste landen van herkomst moeten komen, die zich moeten richten op de vaststelling van de relevante feiten, regelmatig geactualiseerd worden, openbaar zijn en een duidelijke doorwerking hebben in het asielbeleid van de lidstaten. Een en ander wordt nader verbijzonderd in een veertiental aanbevelingen.

Zonder nu op alle door de Adviesraad aangegeven modaliteiten in te willen gaan - dit lijkt immers enigszins prematuur, gezien de huidige stand van zaken met betrekking tot de EU-asielinformatievoorziening - wil ik desalniettemin opmerken het voorstel van de AIV een welkome schets te vinden van hoe een EU-stelsel er uit zou kunnen zien. Zeker waar dit aansluit op de kenmerken van het in Nederland gehanteerde systeem van algemene ambtsberichten, zoals beperking tot feitenvaststelling, raadpleging van een breed scala aan bronnen, regelmatige actualisering en de openbaarmaking ervan kan ik de ideeën van de Adviesraad geheel volgen. Wat betreft de vraag hoe aan een en ander binnen de EU institutioneel vorm dient te worden gegeven, biedt het advies een aantal interessante aanknopingspunten die zeker in de verdere gedachten- en besluitvorming mee zullen worden genomen.

Als ik het goed zie, besteedt de Adviesraad in het rapport geen aandacht aan de vraag of het door hem geschetste asielinformatiesysteem goed realiseerbaar zal zijn. Dat is in die zin begrijpelijk dat dit uiteraard eerst in de praktijk zal kunnen blijken. Toch zou het juist daarom wenselijk zijn geweest dat de Adviesraad niet alleen zou hebben aangegeven hoe de gegeven schets zich verhoudt tot de Nederlandse ambtsberichten, maar ook - zoals ook in de aanvraag wordt aangegeven - hoe deze zich verhoudt tot de huidige praktijken in andere lidstaten. Daarmee zou immers in de realiseerbaarheid van het voorstel van de Adviesraad een beter inzicht zijn verkregen. Wellicht had het advies op dit punt dan ook iets vollediger kunnen zijn.

Ik zeg U graag toe het advies te zullen betrekken bij de verdere gedachtenwisseling die wij over dit onderwerp met onze EU-partners hebben. Voortgang op weg naar een EU-asielinformatievoorziening ziet de regering - uiteraard bij voorkeur met voortgang op andere deelterreinen - als een belangrijke stap op weg naar een gezamenlijk Europees asiel- en migratiebeleid.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken

Persberichten

Van dit advies is geen persbericht gepubliceerd