De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig - Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid

30 september 2005 - nr.10
Samenvatting

Ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993

De wereld verkeert sinds het einde van de Koude Oorlog in een turbulente situatie, waarvan de ontwikkeling ondoorzichtig en de uitkomst onzeker is. Daarbij is sprake van een toegenomen instabiliteit in verschillende regioës, zoals de Balkan en het Midden-Oosten. De AIV is van oordeel dat de internationale veiligheidssituatie sinds het verschijnen van de Prioriteitennota in 1993 zeker niet is verbeterd en eerder onoverzichtelijker is geworden. Het is in deze zin dat de titel van dit advies, íVan onveilige zekerheid naar onzekere veiligheidí, moet worden gelezen: de zekerheid van de dreiging die uitging van het Warschaupakt of de Sovjet-Unie is momenteel verdwenen, maar zij heeft plaatsgemaakt voor een fundamentele onzekerheid over de manier waarop de nieuwe veiligheidssituatie zich zal ontwikkelen.

Deze onzekerheid wordt vergroot door de ontwikkelingen in de jaren negentig op communicatie-, informatie- en transportgebied. Deze hebben een ëschaalverkleiningí mogelijk gemaakt, waarbij steeds kleinere partijen (kleine en middelgrote staten, niet-statelijke groeperingen) kunnen beschikken over grotere vernietigingskracht die bovendien over langere afstanden inzetbaar is. In deze context moeten ook de zogeheten ënieuwe dreigingení worden bezien, zoals de proliferatie van massavernietigingswapens, mis- bruik van informatietechnologie, terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit. Op zichzelf zijn deze dreigingen niet nieuw, en in sommige opzichten (terrorisme met massavernietigingswapens) is nog onvoldoende aan te geven welke consequenties hieruit voortvloeien voor de Europese veiligheid. Wel constateert de AIV in algemene zin dat de risicoís die de ënieuwe dreigingení met zich meebrengen, aan gewicht winnen naarmate ook de technologische mogelijkheden toenemen.

Speelden bij het opstellen van de Prioriteitennota de geopolitieke verschuivingen als gevolg van de val van de Muur een centrale rol, sindsdien is vooral de toenemende mondiale interdependentie voor het veiligheidsbeleid van belang. Nog meer dan aan het begin van de jaren negentig zijn verschillende regioís met elkaar verbonden. Lijken de risicoís in Midden- en Oost-Europa ons in eerste instantie het meeste te raken, niet minder belangrijk zijn echter de ontwikkelingen in de ëgordel van instabiliteití die zich via de Kaukasus, het Midden-Oosten en Noord-Afrika rond Europa uitstrekt. In oorsprong lokaal beperkte spanningen kunnen daar, indien niet tijdig beheerst, betrekkelijk snel uitgroeien tot conflicten met een grensoverschrijdende of zelfs regionale weerslag, die kunnen raken aan zowel onze economische belangen als aan onze fysieke veiligheidssituatie.

Het zorgwekkende beeld van de economische en sociale omstandigheden in de Russische Federatie heeft zich in de loop van de jaren negentig bestendigd. De kwaliteit van het Russische militaire apparaat is sterk aangetast, wat in het licht diens nucleaire potentieel een risico op zichzelf betekent. Het Russische buitenlandse beleid is steeds meer regionaal georiÎnteerd en een vergelijkbare ontwikkeling doet zich voor in het defensiebeleid, waarbij -althans in de doctrine- de drempel voor het gebruik van nucleaire wapens is verlaagd. Hoewel de fragmentatie van de Russische Federatie tot stilstand lijkt te zijn gekomen, blijft onzeker in welke richting het land zich zal ontwikkelen en welke gevolgen dat zal hebben voor de internationale veiligheidssituatie.

Ook in andere regioís zijn de vooruitzichten zorgwekkend. De diepgaande etnische verdeeldheid in BosniÎ-Herzegovina en ServiÎ, en de potentiÎle instabiliteit van het naburige AlbaniÎ en MacedoniÎ brengen het risico met zich van geweldsuitbarstingen in Zuid-Oost Europa. In de Arabische wereld staan oude machtsstructuren door het wegvallen van externe steun en slechte economische vooruitzichten onder druk, wat een extra dimensie toevoegt aan de interstatelijke en grensoverschrijdende spanningen die deze regio al langer kenmerken. In AziÎ vindt een omvangrijke conventionele, en soms ook nucleaire wapenwedloop plaats. Het ontbreken van een adequaat regionaal veiligheidsmechanisme moet daarbij als een groot manco worden gezien. En wat de oorzaken van de conflicten in subsahara Afrika ook mogen zijn, feit is dat het vele landen in de regio ontbreekt aan krachtige leiding met voldoende draagvlak en externe steun om onrust en spanningen te beteugelen.

Veranderingen in het internationale instrumentarium

De NAVO

De veranderingen in de internationale veiligheidssituatie sinds de val van de Muur hebben geleid tot aanpassingen in het internationale veiligheidsinstrumentarium, die vooral na 1993 hun beslag hebben gekregen. De NAVO is naast een arrangement voor collectieve verdediging tevens een organisatie voor veiligheids- en defensiesamenwerking geworden, die meer in het algemeen beoogt de stabiliteit in Europa te vergroten. Een aantal ontwikkelingen getuigt daarvan, zoals de steeds intensievere samenwerking met de landen van het Partnerschap voor de Vrede, de consultatie-arrangementen die de NAVO is aangegaan met Rusland en Oekrane, de structurele dialoog met een aantal Middellandse Zee-landen en de toenemende nadruk op crisisbeheersing. Het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO weerspiegelt deze ontwikkeling. De bondgenoten hebben aangegeven dat naast de collectieve verdediging ook samenwerking, dialoog en crisisbeheersing wezenlijk zijn om de dreigingen en risicoís tegen te gaan die aan het begin van de 21e eeuw op de lidstaten van de NAVO afkomen.

De NAVO is door dergelijke ontwikkelingen opener, maar tegelijk meer complex geworden. Ook zijn de onderwerpen die in NAVO-kader worden besproken en de belangenafwegingen daarbij ingewikkelder geworden. De bondgenoten zien zich geconfronteerd met lokale spanningshaarden, tegenstellingen, humanitaire rampen en conflicten- deels in de nabijheid van het verdragsgebied- die kunnen uitgroeien tot internationale crises en soms optreden buiten het verdragsgebied nodig maken. Dit alles leidt tot een geheel andere besluitvorming dan die tijdens de Koude Oorlog gebruikelijk was voor de collectieve zelfverdediging. Het gaat er hierbij om de noodzakelijke politieke consensus binnen de NAVO te verenigen met een slagvaardig en ondubbelzinnig optreden. Slagvaardigheid betekent dat de NAVO het initiatief in handen moet houden en het niet moet laten aankomen op een reactief optreden in een (te) laat stadium. Ondubbelzinnigheid houdt in dat bij crisisbeheersingsoperaties van meet af aan helder moet zijn welke doelstellingen men ermee wil bereiken en de middelen kan inzetten die daarmee in overeenstemming zijn. Bestaat van tevoren niet de bereidheid om de daarvoor benodigde militaire middelen in te zetten, dan moeten de bondgenoten zich beraden of zij zich niet beter kunnen beperken tot niet-militaire opties. Een meer slagvaardig optreden en ondubbelzinnigheid van doelstellingen is, naar de mening van de AIV, wezenlijk voor het welslagen van toekomstige NAVO-crisisbeheersingsoperaties.

De AIV onderstreept het belang van blijvend goede transatlantische betrekkingen. Zowel de Verenigde Staten en Canada als de Europese landen zullen zich daarvoor moeten blijven inspannen. De afwezigheid van een acute militaire dreiging tegen West-Europa werkt echter het risico in de hand van een uiteenlopen van de Amerikaanse en Europese oriÎntaties. Ook in de transatlantische veiligheidsafwegingen doen zich accentverschuivingen voor. Met het wegvallen van een onmiddellijke grootschalige dreiging tegen West-Europa is de instabiliteit in andere regioës, met name het Midden-Oosten en Oost-AziÎ van relatief groter belang geworden voor de Verenigde Staten. Daarnaast zijn de hoge Amerikaanse investeringen in militair-technologische vernieuwing in belangrijke mate gericht op het ontwikkelen van kleine wendbare formaties met grote vuurkracht, waardoor voor de Verenigde Staten de mogelijkheid ontstaat de inzet van manschappen tot een minimum te beperken. Omdat de Europese landen deze technologische heroriÎntatie niet volgen, kan een zeer onwenselijke, want onevenwichtige, Europees-Amerikaanse taakverdeling ontstaan. Daar komt bij dat de betekenis van de Amerikaans-Europese militaire synergie, die de collectieve verdediging tijdens de Koude Oorlog ten dienste stond, lijkt af te nemen nu in de NAVO meer nadruk komt te liggen op crisisbeheersingsoperaties. Het militaire ëbijstandsautomatismeí van de collectieve verdediging ontbreekt daarbij. Of en hoe de bondgenoten aan crisisbeheersingsoperaties deelnemen, wordt per geval bepaald, mede in het licht van binnenlandspolitieke afwegingen. Vooral in het licht van de huidige Amerikaans-Europese militaire verhoudingen acht de AIV een dergelijke ontwikkeling zorgwekkend. De recente Europese ervaringen hebben immers geleerd dat volwaardige deelname van de Verenigde Staten aan operaties hoger in het technologische spectrum noodzakelijk blijft omdat het Europese militaire vermogen daar te beperkt voor is, ook bij crises die direct het Europese belang raken. Aangezien Amerikaanse deelname aan dergelijke operaties niet vanzelfsprekend is, behoren de Europese landen ook hier hun verantwoordelijkheid te kunnen nemen en daartoe te kunnen beschikken over een groter militair vermogen dan het huidige.

Een duurzame Amerikaanse betrokkenheid bij de Europese veiligheid kan naar het oordeel van de AIV alleen worden bewerkstelligd als de Europese landen erin slagen de Verenigde Staten duidelijk te maken dat zij in toenemende mate bereid en in staat zijn hun eigen verantwoordelijkheid op veiligheidsgebied te nemen. De verdere ontwikkeling van een Europees militair vermogen kan hierin een belangrijke rol spelen, mede in het licht van een meer evenwichtige lastenverdeling tussen Europa en de Verenigde Staten. Maar ook om andere redenen is de ontwikkeling van zoín vermogen noodzakelijk en urgent: momenteel dreigt een scheefgroei tussen de Europese financieel-economische integratie en de samenwerking op veiligheidsgebied, die de indruk kan wekken dat de Europese landen op veiligheidsgebied hun eigen verantwoordelijkheden niet kunnen nemen.

EU/WEU/EVDI

De AIV wijst er evenwel op dat ontwikkeling van een Europese militaire capaciteit aan een aantal voorwaarden zal moeten voldoen om geloofwaardig te zijn.

 

  • Ten eerste dienen de Europese landen over voldoende middelen te beschikken en moeten deze middelen op elkaar zijn afgestemd. In dit verband benadrukt de AIV dat een garantie dat bij Europese operaties via het concept van de Combined Joint Task Forces steevast gebruik kan worden gemaakt van het bestaande militair vermogen van de NAVO niet haalbaar is. Dit vermogen is grotendeels Amerikaans eigendom, wat een Amerikaanse weigering van het gebruik ervan altijd mogelijk maakt. Het creÎren van een groter Europees militair vermogen moet naar het inzicht van de AIV dan ook als een nieuw ambitieniveau worden beschouwd, dat naast een betere afstemming van de Europese defensieplanning ook extra investeringen vergt.

     

  • Ten tweede is ten behoeve van de transparantie en coherentie van het Europese beleid een effectieve politieke aansturing noodzakelijk. Naast het formeren van een efficiÎnt institutioneel kader kan daartoe worden gedacht aan het definiÎren van de gemeenschappelijke Europese strategische belangen. Speciale aandacht zal moeten worden gegeven aan een goede afstemming tussen de structuren van de NAVO, de EU, met daarin opgenomen de WEU en de nader vorm te geven Europese veiligheids- en defensie-identiteit en het GBVB. In dit verband wijst de AIV er op dat het invoegen van de WEU in de EU ipso facto in ieder geval zal leiden tot genstitutionaliseerd overleg van de Europese ministers van Defensie in GBVB-kader.

     

  • Ten derde moeten ook uit het oogpunt van efficiÎntie en kostenbeheersing naast de NAVO geen aparte militaire commandostructuren worden opgezet. De conclusies van de Europese Raad van Keulen houden ook de mogelijkheid open van puur Europese militaire operaties, doch deze zullen naar het oordeel van de AIV vooralsnog beperkt blijven tot die van kleinere omvang, waarvoor geen aparte militaire structuur hoeft te worden opgebouwd.

    De voorwaarden waaronder het Europese defensievermogen tot verdere ontwikkeling moet komen zijn ambitieus en vergen politieke besluitvaardigheid en daadkracht. Naar de mening van de AIV dient Nederland zich in te zetten voor de verdere ontwikkeling van dit vermogen. De regering dient zich in overleg met gelijkgezinde landen sterk te maken voor de intensivering van militaire samenwerkingsverbanden; dit met de aantekening dat deze niet op gespannen voet met de NAVO-structuren mogen staan. Ten behoeve van de verbetering van het Europees militair vermogen, dient Nederland ook een intensievere Europese samenwerking op het gebied van defensie-planning te bevorderen. Krachtige ondersteuning van het Defence Capabilities Initiative maakt daar onderdeel van uit. Tegelijk dient Nederland met gelijkgezinde landen plannen uit te werken voor een gemeenschappelijke financiering van Europese strategische capaciteiten. Ten behoeve van een coherente politieke aansturing behoort Nederland voorts de totstandkoming van gemeenschappelijke Europese strategieÎn te bevorderen. Tevens dient de regering intensief te overleggen met de Verenigde Staten om een verzwakking van de transatlantische banden te voorkomen.

     

    Verenigde Naties

    In de loop van de jaren negentig hebben zich verschillende grootschalige humanitaire noodsituaties voorgedaan die in een aantal gevallen -zowel binnen VN-kader als daarbuiten- hebben geleid tot interventies. De AIV acht het raadzaam in het licht van de ontwikkelingen in de jaren negentig -zowel die in de Veiligheidsraad, als die in het humanitaire recht en de statenpraktijk- nader te bezien hoe de rechtsbasis van dergelijke interventies nader kan worden verduidelijkt, hoe moeilijk zulks ook te verwezenlijken lijkt. Daarbij verwijst de AIV in het bijzonder naar de aanbevelingen die in het verleden zijn gedaan door de International Law Association, alsmede de Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken.

    Het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid

    De ontwikkelingen die zich in de loop van de jaren negentig in de internationale veiligheidssituatie hebben voorgedaan, kunnen naar het oordeel van de AIV niet zonder gevolgen blijven voor het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid. Sterker nog dan verwoord in de Prioriteitennota moet de veiligheid in het licht van de ontwikkelingen sinds 1993 in een breder verband worden gezien. Ontwikkelingen die de veiligheid in en van Europa kunnen raken, zijn vaak het gevolg van andere dan militaire spanningen. Veiligheidsrisicoís bewegen zich in een continum van conflictniveaus dat uiteen kan lopen van sociaal-economische problemen tot regelrechte oorlogvoering. Hieruit vloeit een complex onoverzichtelijk beeld voort, dat ingewikkelder wordt als men zich er rekenschap van geeft dat spanningen en crises gepaard kunnen gaan met grensoverschrijdende effecten zoals georganiseerde criminaliteit, terrorisme of -los daarvan- vluchtelingenstromen. Zo worden conflicten elders van steeds groter belang voor de situatie in Nederland, ook al spelen deze zich ver van het Nederlandse grondgebied, of zelfs van Europa af. In het licht hiervan kan men het zich niet meer veroorloven te wachten totdat crises dermate escaleren dat spill over of escalatieprocessen de veiligheid in Europa rechtstreeks aantasten. Het wordt dus steeds meer van belang ëzelf naar de crisis te gaan, voordat de crisis naar ons toe komtí. Aldus komen crisisbeheersing en de algemene verdedigingstaak steeds meer in elkaars verlengde liggen. Juist deze ontwikkeling vormt een krachtig argument voor de verdere ontwikkeling van een Europese veiligheids- en defensie-identiteit en het GBVB, met inbegrip van een geloofwaardig Nederlands aandeel hierin.

    De dynamiek waaraan spanningen en crises onderhevig zijn, maakt een anticiperend veiligheidsbeleid nodig waarbij rekening wordt gehouden met opeenvolgende stappen om de mogelijke escalaties van conflicten het hoofd te bieden. Maar ook moet naar het oordeel van de AIV meer aandacht worden besteed aan de samenhang van het gehele instrumentarium van buitenlands beleid. De AIV pleit ervoor dat de regering een integrale visie ontwikkelt, die deze samenhang richting en sturing geeft. In deze visie moet echter wel rekening worden gehouden met het eigen karakter van de verschillende instrumenten van buitenlands beleid. Daarnaast benadrukt de AIV het belang van een meer gentegreerde benadering van het buitenlandse- en binnenlandse veiligheidsbeleid. Dat kan worden bevorderd door de aanpak van veiligheidsproblemen een regie te geven die de grenzen van de departementen overschrijdt en deskundigheid integreert. Voor specifieke kwesties kunnen taakgroepen worden ingesteld.

    Een directe vertaling van de internationale veiligheidssituatie naar taken en middelen van de Nederlandse krijgsmacht is bij afwezigheid van een duidelijk afgebakende massale dreiging, zoals die zich voordeed tijdens de Koude oorlog, niet uitvoerbaar. In de Prioriteitennota van 1993 is dan ook, met name als bijdrage van Nederland aan bondgenootschappelijk of ander internationaal militair vermogen voor crisisbeheersing, een militair ambitieniveau gedefinieerd. Dit heeft vervolgens parlementaire instemming gekregen en is recentelijk in de Hoofdlijnennotitie bevestigd. Ook de AIV heeft dit ambitieniveau als uitgangspunt genomen, maar tekent daarbij aan dat het alleen mogelijk en aanvaardbaar is dit te handhaven als de politieke en militaire leiding ondubbelzinnig bereid is de verantwoordelijkheid te dragen voor een zinvolle inzet van de krijgsmacht, ook als daar aanzienlijke risicoís mee zijn gemoeid voor de veiligheid van het ingezette personeel. Daarbij dient de krijgsmacht kwantitatief en kwalitatief adequaat te zijn toegerust om haar taken naar behoren te kunnen uitoefenen. Zonder duidelijk zinvolle inzet en zonder optimale uitrusting bestaat het gevaar dat het draagvlak van de krijgsmacht erodeert.

     

    De planning voor de krijgsmacht moet op het genoemde ambitieniveau zijn afgestemd. In de praktijk komt dit erop neer dat de Nederlandse krijgsmacht over het vermogen moet beschikken om een breed scala van taken uit te voeren in nationaal en internationaal verband, over grote afstanden en tot op het hoogste niveau van geweld. In de Hoofdlijnennotitie wordt daarnaast gepleit voor een modulaire inzet van de krijgsmacht. Een dergelijke benadering zou de krijgsmacht zeker flexibeler kunnen maken, maar zij mag naar de mening van de AIV niet leiden tot teveel nadruk op ad-hoc constructies die ten koste gaat van de synergie in grotere verbanden. De AIV pleit ervoor hierop in te spelen door beter gebruik te maken van multinationale formaties. Hij beveelt de minister van Defensie dan ook te bevorderen dat dergelijke formaties, met name het Duits-Nederlandse Legerkorps, naast de taken voor collectieve verdediging in toenemende mate operationele taken worden toebedeeld op het vlak van crisisbeheersing.

    De AIV ondersteunt het streven van Defensie naar een hogere graad van paraatheid, maar meent dat, voor zover verbeterde wervingsmethodieken dat toestaan, de in de Hoofdlijnennotitie genoemde uitbreiding met 800 militairen aanzienlijk moet worden verhoogd. Hij acht het zorgwekkend dat Nederland op het moment over geen enkele volledig parate gemechaniseerde brigade beschikt, maar dat al deze eenheden voor een aanzienlijk deel bestaan uit mobilisabele componenten. EÈn van de gevolgen daarvan is dat voor het uitzenden van eenheden voor crisisbeheersingsoperaties steeds weer parate onderdelen ëbijeengesprokkeldí moeten worden, hetgeen onder meer leidt tot onvoldoende geoefende verbanden. De AIV adviseert de minister van Defensie, naast het direct verhogen van de paraatheid van eenheden, beter gebruik te maken van de mobilisabele component van de krijgsmacht. Er is, ook in het kader van crisisbeheersingsoperaties, behoefte aan een flexibeler inzet van deze component. Daarom moet worden gekozen voor het omzetten van mobilisabele eenheden in reserve-eenheden, zoals deze al bestaan in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Met afzwaaiende BBTíers kunnen contracten worden afgesloten, waarin oproepbaarheid, oefeninspanningen en financiÎle tegemoetkomingen zijn geregeld. Ook afspraken met hun nieuwe werkgevers zullen noodzakelijk zijn, waarbij de Amerikaanse en Britse praktijk eveneens als leidraad kan dienen.

    Tegen de achtergrond van de voorgestelde omslag van een mobilisabele naar een reserve-capaciteit beveelt de AIV de minister van Defensie aan zeer terughoudend om te springen met het verder afstoten van mobilisabel materieel, dat overigens ook onder de huidige omstandigheden een nuttige rol vervult. Dit helpt tevens te vermijden dat men sluipenderwijze vervalt in het zogeheten ëreconstitutiemodelí waarbij, in het licht van de lange waarschuwings- en voorbereidingstijd voor een mogelijk hernieuwde grootschalige dreiging, het militair vermogen voor de algemene verdedigingstaak (tijdelijk) worden afgestoten. De AIV meent dat aan een dergelijk ëreconstitutiemodelí een aantal serieuze nadelen kleeft. Het besluit tot het heroprichten van afgestoten eenheden kan, juist in tijden van spanning, escalerend werken en bovendien is de aanschaf van nieuw materieel en het opleiden van het bijbehorende personeel -vooral van nieuw kader- kostbaar en zeer tijdrovend.

    De AIV constateert verder dat nadere aandacht moet worden geschonken aan de personeelsproblematiek van de krijgsmacht. Tot nu toe heeft het personeel van de krijgsmacht naar vermogen kwalitatief hoogwaardig werk afgeleverd. Zowel de motivatie als de beschikbaarheid van het personeel staan echter onder druk. De motivatie wordt nadelig benvloed door de vele reorganisaties die Defensie de afgelopen jaren hebben getroffen. De toenemende kloof tussen de secundaire arbeidsvoorwaarden van de krijgsmacht en die in de civiele maatschappij versterkt deze trend. Ten slotte speelt ook de lange duur van crisisbeheersingsoperaties en de hoge uitzendfrequentie van eenheden een rol. Naar de mening van de AIV wordt daardoor op den duur een te zware wissel getrokken op het privÈleven van de betrokken militairen. De AIV adviseert de minister van Defensie daarom te streven naar een geleidelijke verlaging van de rotatiefrequentie. Daarbij kunnen de ervaringen van het Verenigd Koninkrijk als leidraad dienen. Tezelfdertijd pleit de AIV voor verlenging van BBT-contracten. Naar de mening van de AIV kan een dergelijke verlenging een positief effect hebben op de geoefendheid en de inzet van het personeel. Dat geldt niet alleen voor de parate, maar ook voor de in dit advies voorgestelde reserve-eenheden. Ten slotte beveelt de AIV aan de wervingssystematiek aan een grondige evaluatie te onderwerpen.

    De AIV is tot de slotsom gekomen dat de internationale veiligheidssituatie sinds het uitkomen van de Prioriteitennota niet is verbeterd en eerder onoverzichtelijker is geworden. Voor zover dit in verband kan worden gebracht met een algemene beoordeling van de veiligheidssituatie is er daarom geen reden het bestaande ambitieniveau te verlagen. Integendeel, een serieuze Nederlandse inspanning voor de versterking van de Europese defensiecapaciteit komt juist neer op een verhoging van het ambitieniveau.

    De AIV heeft verder vastgesteld dat de bezuinigingen die Defensie de afgelopen jaren hebben getroffen, hebben geleid tot een financiÎle krapte die op gespannen voet staat met de aanbevelingen in dit advies. Het aanpakken van de personeelsproblematiek, de verhoging van de paraatheid, de ommezwaai naar een mobieler en flexibeler karakter van de krijgsmacht, de invoering van theatre missile defence en de opbouw van capaciteiten voor de Europese defensie kosten ontegenzeggelijk veel geld. Dit kan naar het oordeel van de AIV niet meer in voldoende mate worden gevonden in een volgende herschikking van het militaire apparaat, in het opnieuw uitstellen van investeringen of in nieuwe aanpassingen op de bedrijfsvoering. Bovendien kan men geen enkele grote maatschappelijke organisatie ongestraft blootstellen aan voortdurende ad-hoc ingrepen zonder dat de inhoudelijke doelstellingen in het geding komen. De AIV bepleit daarom een grotere mate aan stabiliteit en lange-termijn denken in het begrotingsbeleid voor defensie, waarbij uitgaven en doelstellingen in balans worden gebracht. In de inleiding van dit advies is al gesteld dat de noodzaak van voldoende parate eenheden die kunnen worden uitgezonden extra middelen vergt die in de huidige meerjarenramingen niet zijn voorzien. Ook is meer geld nodig voor de andere, hiervoor genoemde belangrijke onderwerpen. Dit alles betekent naar het oordeel van de AIV dat de meerjarenramingen voor Defensie moeten worden verhoogd. Zonder een dergelijke politieke heroriÎntatie dreigt de inzetbaarheid, en daarmee ook het draagvlak en de wervingskracht van de krijgsmacht tekort te schieten. Gezien de nauwe samenhang tussen deze elementen dreigt een vicieuze cirkel met zeer negatieve consequenties te ontstaan.

     

Adviesaanvraag

No. 10, September 1999


Woord vooraf

Op 18 november 1998 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd advies uit te brengen over de ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993 en de gevolgen daarvan voor het Nederlandse defensiebeleid en voor de wijze waarop de krijgsmacht haar taken gestalte geeft. De beoordeling van de internationale veiligheidssituatie heeft het afgelopen decennium steeds een belangrijke rol gespeeld bij de bepaling van het veiligheids- en defensiebeleid en, daarvan afgeleid, de wijze waarop de Nederlandse krijgsmacht werd ingericht. De ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie hebben aangegeven dat een analyse van de veranderingen in de internationale veiligheidssituatie ook een belangrijk onderdeel zal vormen van de nieuwe defensienota die eind 1999 zal uitkomen.

Tijdens de opstelling van het advies is Nederland als lid van het Atlantische bondgenootschap geconfronteerd met de crisis rond Kosovo. De AIV benadrukt dat hij niet is gevraagd om in dit kader beschouwingen te geven over de actualiteit van de problematiek rond Kosovo. Wel besteedt dit advies aandacht aan problemen rond de uitvoering van crisisbeheersingsoperaties met het oog op mogelijke ontwikkelingen op de lange termijn. Waar nodig wordt daarbij ook verwezen naar problemen die zijn gerezen bij het internationale ingrijpen rond Kosovo.

De AIV heeft dit advies besproken in zijn vergadering van 18 juni 1999 en heeft daarbij procedures, leidend tot vaststelling, afgesproken. Het advies is voorbereid in de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV) van de AIV. Deze Commissie bestaat uit de volgende personen: dhr. A.L. ter Beek* (voorzitter), prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh (vice-voorzitter), dr. A. Bloed, dr. Ph. P. Everts*, prof. mr. F.J.M. Feldbrugge*, lt.gen. b.d. G.J. Folmer*, mr. J.G.N. de Hoop Scheffer*, prof. dr. K. Koch*, mw. dr. M. van Leeuwen*, drs. D.A. Leurdijk*, sbn. b.d. R.M. Lutje Schipholt, mw. drs. L. Sprangers, prof. drs. B.A.G.M. Tromp*, gen. b.d. A.K. van der Vlis*, drs. E.P. Wellenstein* en prof. dr. F. Wielenga. De leden van wie de namen met een * zijn gemarkeerd, hebben onder het voorzitterschap van gen. b.d. A.K. van der Vlis deelgenomen aan de werkgroep die het advies heeft voorbereid. Ook maakte drs. W.K.N. Schmelzer van de Commissie Europese Integratie van de AIV deel uit van deze werkgroep. De werkzaamheden ten behoeve van het opstellen van het advies zijn ondersteund door de ambtelijk adviseurs van de CVV: commodore H. Emmens, drs. E. Kwast (ministerie van Defensie), mw. drs. S. Th. Blankhart en drs. B. ter Haar (ministerie van Buitenlandse Zaken). Het secretariaat werd gevoerd door drs. H.A. Wrzner (secretaris CVV), met ondersteuning van de stagiaires mw. K.M.M. Boeije en mw. E. Eryigit.

Ter voorbereiding van het advies hebben leden van de werkgroep in januari en februari 1999 deel genomen aan de conferentie ëThe Future of Warí, georganiseerd door de Foundation for War Studies (Groningen), in St. Petersburg van 24 tot en met 27 februari 1999. Verder hebben zij bezoeken gebracht aan Londen en het NAVO-Hoofdkwartier in Brussel om zich te orië nteren op de Britse Strategic Defence Review en de laatste ontwikkelingen binnen het Atlantisch bondgenootschap. Een overzicht van de geraadpleegde personen en instanties is als bijlage opgenomen. De AIV is de geraadpleegde personen en instanties erkentelijk voor hun inbreng en spreekt zijn grote waardering uit voor de ontvangen steun van de Nederlandse Ambassade te Londen en van de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging bij de NAVO bij de verwezenlijking van deze orië ntatiereizen.

Het voorliggende advies beperkt zich niet tot een algemene beoordeling van de internationale veiligheidssituatie. Zoals blijkt uit de bijgevoegde adviesaanvraag is de AIV in het bijzonder gevraagd een appreciatie te geven van de meest recente ontwikkelingen in de Russische Federatie, van de ontwikkelingen op het gebied van de Europese defensiesamenwerking en van de betekenis van de zogeheten ënieuwe veiligheidsrisicoísí, zoals massavernietigingswapens en terroristische groeperingen. Om deze onderwerpen in hun onderlinge samenhang te kunnen behandelen heeft de AIV voor de volgende hoofdstukindeling gekozen:

Na een korte inleiding, waarin de uitgangspunten van het advies worden beschreven, volgt in Hoofdstuk II een beschrijving van de ontwikkelingen op internationaal veiligheidsgebied. Hoofdstuk III gaat nader in op de aanpassingen die sinds 1993 hebben plaatsgevonden in de voor Nederland meest relevante internationale organisaties. Hoofdstuk IV heeft het specifiek Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid tot onderwerp. In Hoofdstuk V ten slotte worden de conclusies en aanbevelingen op een rij gezet. De adviesaanvraag, een beschrijving van de ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993, een lijst met geraadpleegde personen, en een list van gebruikte afkortingen zijn in de bijlagen opgenomen.


I Inleiding

Steeds meer vraagstukken krijgen een internationale veiligheidsdimensie. Dat is vooral voor een land als Nederland van grote betekenis. Ons land is immers relatief sterk -en in steeds sterkere mate- internationaal georië nteerd. Uit de grote omvang van export en import van goederen en diensten ten opzichte van de binnenlandse productie blijkt dat de buitenlandse handel en de internationale dienstverlening wezenlijk zijn voor de Nederlandse welvaart.1 Door zijn ligging en als één van de meest open economieë n ter wereld fungeert Nederland bovendien als belangrijk verwerkings- en overslagpunt voor het Europese achterland; een positie die niet alleen de Nederlandse economie ten goede komt, maar Nederland ook een belangrijke economische schakelfunctie geeft ten opzichte van andere Europese landen.

Gezien zijn internationale positie heeft Nederland een direct belang bij stabiliteit en veiligheid, zowel in Europees als in mondiaal verband. Kennis van de oorzaken van instabiliteit en versterking van mechanismen waarmee deze kunnen worden voorkomen, bestreden of beheerst, is daarom een nationaal belang. Om op een effectieve en efficië nte manier aan een stabiele mondiale omgeving te kunnen bijdragen moet Nederland zijn internationale instrumentarium (diplomatie, krijgsmacht, ontwikkelingssamenwerking en economische instrumenten) op een coherente en consistente wijze inzetten. De beperkte omvang van dit instrumentarium maakt het ook noodzakelijk de inspanningen te bundelen met die van gelijkgezinde landen. Dat gebeurt binnen de Verenigde Naties, diens gespecialiseerde organisaties, de internationale financië le en economische instellingen (Wereldbank, IMF en WTO), en via regionale organisaties en arrangementen (NAVO, EU, WEU, OVSE en de Raad van Europa).

Naast het belang van een stabiele internationale omgeving, kent Nederland een aantal (grond)wettelijke verplichtingen die richtinggevend zijn voor zijn veiligheidsbeleid, zoals de verdediging van het Nederlandse grondgebied, de bevordering van de internationale rechtsorde en de Koninkrijkstaken. De bevordering van de internationale rechtsorde omvat niet alleen de ondersteuning van politieke stabiliteit, maar ook de bevordering van verantwoordelijk bestuur en de naleving van de rechten van de mens. Het beginsel van de universaliteit van mensenrechten brengt bovendien met zich dat Nederland hier geen principieel verschil kan maken tussen regioës of culturen: deze verantwoordelijkheid geldt wereldwijd.2 In dit licht onderscheiden de Nederlandse bijdragen aan de VN-vredesoperaties in Cambodja en Hati zich dan ook niet van de inspanningen die bijvoorbeeld in Bosnië -Herzegovina worden geleverd. Wel dient, vanuit praktisch oogpunt, rekening te worden gehouden met de beperkingen van de Nederlandse militaire capaciteit, waardoor grenzen zijn gesteld aan de inzet. Bovendien geven de hiervoor genoemde regionale organisaties bijzondere Atlantische en Europese verplichtingen.

De AIV is gevraagd een analyse te maken van de wijze waarop de internationale veiligheidssituatie zich sinds de Prioriteitennota van 1993 heeft ontwikkeld en van de gevolgen daarvan voor het Nederlandse defensiebeleid en voor de wijze waarop de krijgsmacht haar taken gestalte geeft. Hieruit vloeit voort dat in het begrip veiligheid, zoals het in dit advies wordt gehanteerd, de militaire component centraal staat, waarbij het in eerste instantie gaat om geweld te (helpen) voorkomen, in te dammen of te helpen beë indigen door de inzet van militaire middelen. De AIV gebruikt in dit kader een concept van veiligheid dat ruimer is dan de opvatting die zich alleen op interstatelijk geweld richt, maar gaat niet zover dat hij onder veiligheid de afwezigheid van welk risico dan ook verstaat, met inbegrip van economische en ecologische aspecten tot en met ëhuman securityí als alomvattende term.

De Prioriteitennota uit 1993 vormt het ijkpunt in de adviesaanvraag. Die nota is het meest recente beleidsstuk van de regering waarin het defensiebeleid mede op grond van een integrale veiligheidsanalyse is vastgesteld. Het relatief korte tijdsbestek waarover wordt gerapporteerd (nauwelijks zes jaar) noopt -los van het gegeven dat zich op veiligheidsgebied altijd onvoorzienbare, ingrijpende ontwikkelingen kunnen voordoen- tot extra terughoudendheid in dit advies over mogelijke lange termijn-prognoses. Daar tegenover staat dat bij aanbevelingen voor aanpassingen van de krijgsmacht rekening moet worden gehouden met het gegeven dat ingrijpende reorganisaties, verandering van doctrines en de ontwikkeling en aanschaf van nieuw materieel geruime tijd zouden vergen en veel geld zouden kosten. Omdat de aanpassing van een eenmaal ingezette koers een proces van lange adem is en de krijgsmacht voor jaren vastlegt, acht de AIV de marges voor dit advies beperkt.

Een directe vertaling van de veiligheidssituatie naar taken en middelen van de krijgsmacht is bij afwezigheid van een duidelijk afgebakende dreiging, zoals die zich voor-deed tijdens de Koude Oorlog, niet uitvoerbaar. In de Prioriteitennota is dan ook, met name als bijdrage van Nederland aan bondgenootschappelijk of ander internationaal militair vermogen voor crisisbeheersing, een militair ambitieniveau gedefinieerd. Dat ambitieniveau komt er op neer dat Nederland in staat moet zijn drie jaar lang gelijktijdig deel te nemen aan vier vredebewarende operaties met eenheden ter grootte van een bataljon of het equivalent daarvan, of dat het éénmalig moet kunnen bijdragen aan vrede-afdwingende operaties met een eenheid ter grootte van een brigade. Dit ambitieniveau is destijds, in het licht van de omvang van de Nederlandse krijgsmacht, door het parlement aanvaard als een redelijke inspanning ten behoeve van de internationale rechtsorde, stabiliteit en veiligheid; en onlangs is het in de Hoofdlijnennotitie bevestigd. Ook de AIV heeft dit ambitieniveau als uitgangspunt voor zijn overwegingen genomen. Later in het advies komt de AIV hierop terug. In deze inleiding wil de AIV echter reeds vaststellen dat alleen al de noodzaak van voldoende parate eenheden voor uitzending conform dit ambitieniveau -en met een adequaat voortzettingsvermogen- extra middelen vergt die in de huidige meerjarenramingen niet zijn voorzien. Deze ramingen moeten naar het oordeel van de AIV dus omhoog. Zonder een dergelijke politieke herorië ntatie bestaat het risico dat de inzetbaarheid, en daarmee ook het draagvlak en de wervingskracht van de krijgsmacht, tekort zullen schieten. Gezien de nauwe samenhang tussen deze elementen dreigt dan een vicieuze cirkel te ontstaan met zeer negatieve consequenties voor de wijze waarop Nederland een bijdrage kan leveren aan de internationale vrede en veiligheid.

Dat de AIV in zijn analyses verder eigen afwegingen maakt, los van de Hoofdlijnennotitie, spreekt voor zich. Het gaat hier immers om een gevraagde bijdrage aan de voorbereiding van de ëDefensienota 2000í. Wel zal in de loop van het betoog op punten worden aangegeven of, en waar, de opvattingen van de AIV al dan niet sporen met de Hoofdlijnennotitie, die het ministerie van Defensie het afgelopen voorjaar heeft uitgebracht.


II Ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993

In dit hoofdstuk wordt aandacht geschonken aan de veranderingen die invloed kunnen uitoefenen op de internationale veiligheidssituatie aan het begin van de 21e eeuw. De nadruk ligt daarbij op de proliferatie van massavernietigingswapens, de voortschrijdende informatietechnologie, de ontwikkeling van grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme, en de betekenis van de vluchtelingenproblematiek. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van een aantal regio-specifieke ontwikkelingen.

II.1. Verandering in de veiligheidssituatie

Door de snelle verspreiding van militair-technologische kennis, en door de ontwikkelingen op communicatie- informatie- en transportgebied, komen geweldsmiddelen steeds makkelijker beschikbaar. Daardoor heeft zich in de loop van de jaren negentig een trend van ëschaalverkleiningí ingezet: de relatief makkelijke verkrijgbaarheid, maar ook de toegenomen effectiviteit en vernietigingskracht van militaire middelen stellen steeds kleinere partijen (kleinere landen, niet-statelijke groeperingen) in staat geloofwaardig met geweld te dreigen, ook over langere afstand.3 Lokale of regionale veiligheidsproblemen krijgen daardoor sneller een gewelddadig karakter en eerder internationale betekenis. Een betekenis, die overigens door de voortdurende en actuele informatievoorziening van de bevolking over ontwikkelingen elders op de wereld, steeds breder onderkend lijkt te worden. Dergelijke ontwikkelingen maken het moeilijk te komen tot een ondubbelzinnige analyse van de wijze waarop veiligheidsrisicoís zich kunnen voordoen en van hun relatieve betekenis. Niettemin wordt hierna een poging gedaan tot nadere uitsplitsing in types van dreiging.

Proliferatie van massavernietigingswapens4

Het verdwijnen van de Oost-West tegenstelling na de val van de Muur heeft geleid tot een toegenomen bereidheid om nadere wapenbeheersingsafspraken te maken. Met uitzondering van China vindt bij de grote kernwapenmogendheden (de Russische Federatie, de Verenigde Staten, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk) sinds het begin van de jaren negentig een gestage vermindering plaats van nucleaire arsenalen. Verschillende staten hebben inmiddels publiekelijk hun kernwapenprogrammaís beë indigd, hun nucleaire arsenalen opgegeven en/of hun voorraden hoogverrijkt uranium onder internationaal toezicht gesteld. Dat neemt echter niet weg dat er nog steeds meer dan 30.000 tactische en strategische kernkoppen bestaan, waarvan een substantieel deel in de -economisch en politiek instabiele- Russische Federatie. Ook bij een verdere vermindering van kernwapens blijft het vernietigingsvermogen van de kernwapenmogendheden formidabel. Daarnaast zijn er nieuwe ëverklaardeí kernwapenstaten die van betekenis zijn voor de verspreiding van massavernietigingswapens, ook al bezitten deze slechts enkele bruikbare kernwapens. In het bijzonder India en Pakistan hebben door hun kernproeven in 1998 een nieuwe fase in hun nucleaire bewapeningswedloop ingezet, die tevens van grote invloed is op de militaire krachtsverhoudingen in de regio. Andere staten geven uit strategische overwegingen geen informatie over hun kernwapenprogrammaís.

Deze ontwikkelingen spelen zich af tegen de achtergrond van de verlenging van het Non Proliferatie Verdrag in 1995. Meer dan 170 landen hebben toen -opnieuw- verklaard geen kernwapens te zullen verwerven, onder de voorwaarde dat de vijf officië le kernwapenmogendheden zich inspannen deze wapens af te schaffen. Nog afgezien van de vraag of alle kernwapenstaten daartoe bereid zijn, moet worden geconstateerd dat ook het ontmantelen van kernwapens een kostbaar proces is dat geruime tijd zal vergen en dat, vanwege het vrijkomen van splijtstoffen, op zichzelf weer kan leiden tot een verdere verspreiding van nucleaire wapens.5

Het proces van chemische ontwapening verloopt langzaam en is tweeslachtig. Hoewel de Chemische Wapen Conventie inmiddels door meer dan 110 staten is geratificeerd, is de betrokken staten een ruime periode van tien tot vijftien jaar gegund om zich te ontdoen van hun chemische arsenalen. Bovendien zijn juist de landen die ervan worden verdacht chemische wapens te ontwikkelen, tot nu toe niet toegetreden tot de Conventie. Er bestaat grote onduidelijkheid over staten als Iran, Noord-Korea en Libië . Het waarschijnlijk nog resterend Iraakse arsenaal lijkt door het UNSCOM-inspectieprogramma en de Brits-Amerikaanse bombardementen van december 1998 voorlopig niet inzetbaar.

Over de feitelijke verspreiding van biologische wapens tast men in het duister. Het Biologische Wapenverdrag (BW-verdrag) van 1972 is weliswaar door 140 landen geratificeerd, maar kent geen verificatiemechanisme. Bekend is dat Irak en de Russische Federatie tot begin jaren negentig, ondanks hun ratificatie van het BW-verdrag, lange tijd biologische wapens zijn blijven ontwikkelen. Er bestaan vermoedens dat een aantal andere landen nog steeds biologische wapens bezit of ontwikkelt, waaronder China, Egypte, Israë l, Iran, Libië , Noord-Korea, Taiwan en Syrië .6

Naast de verspreiding van massavernietigingswapens doen zich ook op het gebied van de overbrengingsmiddelen verontrustende ontwikkelingen voor. De dreiging die uitging van de relatief simpele Iraakse SCUD-raketten tijdens de Golfoorlog heeft de afgelopen jaren gezorgd voor een toenemende bezorgdheid over de verspreiding van (ballistische) raketten in Azië , het Midden-Oosten en Noord-Afrika.7 Een bezorgdheid die verder is versterkt door technologische ontwikkelingen die de inzet van raketten vergemakkelijkt en raketinstallaties moeilijker zichtbaar maakt voor radar.8 Syrië en Egypte hebben inmiddels het nieuwste type SCUD aangeschaft en ook Libië bezit (oude) SCUD-raketten. Iran ontwikkelt met behulp van China een ballistische raket (Shihab 3) die het Israë lische grondgebied moet kunnen bestrijken. Noord-Korea beschikt naar verluidt over een drietrapsraket met een bereik van 5000 kilometer9, en Pakistan en India zijn verwikkeld in een wedloop met middellange-afstandsraketten die kernladingen kunnen overbrengen. Het risico van een verdere modernisering van dergelijke raketten in Azië is niet denkbeeldig. Een comité van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden constateerde onlangs dat China door ontvreemding van Amerikaanse militaire geheimen thans beschikt over voldoende informatie om zijn nucleaire arsenaal, dat nu nog is gebaseerd op ontwerpen uit de jaren vijftig, op korte termijn aanzienlijk te moderniseren. Met deze informatie moet China in staat worden geacht onder meer mobiele intercontinentale raketten, intercontinentale lanceerinrichtingen op onderzeeë rs en raketten met meervoudige kernladingen te produceren.10 Tegen deze achtergrond hoeft het geen verwondering te wekken dat de ontwikkeling van een adequaat afweermechanisme tegen ballistische raketten in veel landen hoge prioriteit geniet.

Informatietechnologie

De snelle ontwikkelingen op communicatie- en informatiegebied zijn onmiskenbaar mede van betekenis voor de internationale vrede en veiligheid. Het is steeds gemakkelijker geworden toegang te krijgen tot moderne informatie- en communicatiesystemen. Daardoor kunnen niet alleen steeds meer staten, maar ook niet-statelijke actoren beschikken over middelen die nog geen tien jaar geleden waren voorbehouden aan de grote mogendheden. Voorbeelden zijn steeds krachtiger mobiele communicatie-apparatuur, middelen om radioverkeer en elektrische apparaten te blokkeren (jamming), vrij beschikbare coderingsapparatuur, commercië le waarnemingssatellieten11 en het inmiddels algemeen toegankelijke Global Positioning System (GPS). Daarnaast is het op het Internet betrekkelijk eenvoudig informatie te vinden over de aanmaak van massavernietigingswapens, de aanschaf van wapensystemen of het werven van huurlingen.

Er wordt wel betoogd dat de slagvelden van de toekomst niet meer beperkt zullen blijven tot de fysieke ruimte, maar door de strijd om informatiedominantie een steeds grotere cyberspace- component zullen krijgen.12 Het National Defense Panel, dat in opdracht van het Amerikaanse ministerie van Defensie de veiligheidsdreigingen van de 21e eeuw heeft geanalyseerd, beschouwt een dergelijke ontwikkeling als één van de grootste uitdagingen voor de Amerikaanse veiligheid. Tegelijk erkent het Panel dat de kansen en dreiging die voortvloeien uit informatietechnologie ingewikkeld en moeilijk te identificeren zijn.13 Het is bijvoorbeeld maar de vraag of een goed georganiseerd militair apparaat via zijn informatiesystemen werkelijk kan worden gemanipuleerd. De algemene verspreiding van informatiedragers en communicatiesystemen maakt organisaties immers minder afhankelijk van specifieke informatiekanalen, waardoor het voor individuele buitenstaanders praktisch onmogelijk wordt informatiestromen totaal te beheersen. De problemen met informatietechnologie hebben dan ook eerder te maken met een teveel aan informatie die een organisatie moet verwerken dan met het mogelijk wegvallen of manipuleren van één informatiekanaal.14

Ook al blijven de risicoís die krijgsmachten lopen door de communicatierevolutie voorlopig beperkt, civiele systemen lijken daarentegen aanzienlijk kwetsbaarder geworden. Door hun onderlinge verbondenheid kan sabotage van één civiel informatiesysteem makkelijk leiden tot de ontwrichting van aanpalende systemen met maatschappelijke ontwrichting en zelfs potentië le rampen tot gevolg.15 Een dergelijke kwestbaarheid vereist niet alleen een optimale beveiliging van civiele informatiesystemen, maar ook een adequate rampenbestrijding voor de mogelijke gevolgen, in de vorm van goed geoefende scenarioís en fysieke (ook militaire) capaciteiten.

Grensoverschrijdende criminaliteit

De opkomst van georganiseerde criminaliteit, die door de moderne communicatie-, informatie-, en transportmiddelen in toenemende mate een grensoverschrijdend karakter heeft, hangt nauw samen met de lokale ondermijning of het wegvallen van centraal overheidsgezag.16 In een aantal gevallen zijn gewelddadige conflicten of sociaal-economische spanningen gepaard gegaan met de ontwikkeling van ëno go areasí of criminele ëgrey zonesí, waarbij de autoriteit van staten geheel is verdampt of nauwelijks wordt gerespecteerd en de georganiseerde criminaliteit zich betrekkelijk makkelijk kan ontwikkelen (o.m. Afghanistan, de grens tussen Thailand en Birma/Myanmar, de Bekaía vallei, de Andes, Xinjiang-regio en wijken van wereldsteden als Karachi, Lima, Istanbul, Lagos, Rio de Janeiro en Los Angeles). Het verband tussen politieke en economische spanningen en de ontwikkeling van grensoverschrijdende criminaliteit doet zich ook voor in de onmiddellijke nabijheid van West-Europa. In Bosnië -Herzegovina bijvoorbeeld betrekken verschillende paramilitaire eenheden vanaf 1994 via de zogeheten ëBalkan routeí hun inkomsten mede uit de opbrengsten van de drugshandel.17 Op een vergelijkbare wijze is Somalië sinds het begin van de jaren negentig één van de belangrijkere Afrikaanse doorvoerlanden voor verdovende middelen naar West-Europa en de Verenigde Staten geworden en is in Albanië sinds 1997 een grootscheepse illegale wapenhandel op gang gekomen. Dat dergelijke criminaliteit, indien eenmaal ontstaan, hardnekkige vormen kan aannemen bewijzen de drugssyndicaten in Noord-Thailand en Birma, die meer dan vijftig jaar geleden werden opgericht ter ondersteuning van de Kwomintang en nog steeds een bloeiend bestaan leiden. Een aparte vorm van georganiseerde, grensoverschrijdende criminaliteit is piraterij. Met name in Azië (Golf van Bengalen, Straat van Malakka, Chinese Zee) kan deze door gebrekkige controle van de relevante overheden in toenemende mate het scheepsverkeer onder druk zetten.

Het komt ook voor dat guerrilla-bewegingen in door hen beheerste gebieden criminele activiteiten ontwikkelen om in het eigen voortbestaan te voorzien. Verdenkingen hieromtrent bestaan onder meer tegen de PKK (Turkije/Irak), het NPA (Filippijnen), de Tamil Tijgers (Sri Lanka), de FARC (Colombia), het Lichtend Pad (Peru) en de Rode Khmer (Cambodja). De wijze van opereren van dergelijke organisaties verschilt nauwelijks van die van de georganiseerde misdaad: er wordt ëbeschermingsgeldí gend, waarvan milities en een eigen exportorganisatie van illegale goederen -soms gebruikmakend van gevluchte landgenoten in het buitenland- in stand worden gehouden. In elk van deze gevallen bestaat een duidelijk verband tussen instabiliteit en dergelijke criminele activiteiten.

Terrorisme

De grootste risicoís van terrorisme voor de internationale veiligheidssituatie lijken niet in de eerste plaats meer te komen uit de hoek van de ëtraditioneleí terroristische organisaties, zoals het Ierse Republikeinse Leger, de Rode Brigades, het Japanse Rode Leger, en Armeense en Palestijnse bevrijdingsorganisaties. Zulke organisaties hebben veelal een duidelijk omschreven politiek doel waaraan ze, mede door middel van hun terreuraanslagen, zoveel mogelijk publiciteit aan willen geven. Hun acties kenmerken zich wel door (dreigen met) spectaculaire gewelddadigheid, maar zijn dikwijls gericht tegen enkelingen. Traditionele groeperingen met een politieke ideologie streven er niet naar zoveel mogelijk (dodelijke) slachtoffers te maken. Ze beogen immers begrip voor hun zaak te winnen.18 Ook hechten ze doorgaans aan het leven van hun leden en hun eigen voortbestaan. Hoewel ëtraditioneleí terreurorganisaties in het recente verleden overheden voor grote problemen hebben gesteld, zijn hun doelstellingen en tactiek te doorgronden. Er valt daarom min of meer trefzeker beleid tegenover te stellen.

Bedreigender en minder goed aan te pakken, zijn de vooral sinds de jaren tachtig opgekomen mystiek of religieus gemotiveerde groeperingen. In twee belangrijke aspecten onderscheiden zij zich van de meer traditionele organisaties. Ten eerste is het niet hun voornaamste doel begrip voor hun zaak te winnen onder gewone ëstervelingení. Hun acties lijken veeleer gericht op een onsterfelijk gehoor, of op een publiek van ingewijden. Zij nemen dan ook vaak niet de moeite hun aanslagen, hoe ësuccesvolí ook, publiekelijk op te eisen. Zij zijn daardoor verhoudingsgewijs moeilijker te traceren. Ten tweede lijken sommige religieus gemotiveerde groeperingen, in tegenstelling tot de traditionele, juist te streven naar het maken van zoveel mogelijk slachtoffers, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de aanslagen op het World Trade Center in New York en op de Amerikaanse ambassades in Nairobi en Dar es Salaam.

Er wordt wel verondersteld dat deze ënieuweí terreurgroepen geen morele problemen zouden hebben met het daadwerkelijk inzetten van nucleaire, chemische of bacteriologische strijdmiddelen.19 De aanslag in 1995 in de metro van Tokio, uitgevoerd met het gifgas sarin door de Aum Shinri Kyo sekte, is een aanwijzing in deze richting. Tegelijkertijd is deze aanslag het enige praktijkvoorbeeld tot nu toe. Het is daarom nog te vroeg om te spreken over de opkomst van terrorisme met massavernietigingswapens. Niettemin zijn de potentië le gevolgen van de mogelijke inzet van niet-conventionele strijdmiddelen door terreurorganisaties dermate ernstig, dat inspanningen om de verspreiding van dergelijke middelen onder niet-statelijke groeperingen tegen te gaan nu al noodzakelijk zijn, in eerste instantie bij wijze van preventie. Niet alleen ligt hier een taak voor intensievere samenwerking tussen krijgsmacht en politionele diensten, maar ook is duidelijk dat hier raakvlakken bestaan met het reguliere non- en contraproliferatiebeleid.20

Migratie en vluchtelingen

Volgens de Slotverklaring van de Wereldbevolkingsconferentie in Caro (1994) waren er halverwege de jaren negentig circa 125 miljoen migranten, waarvan de helft in ontwikkelingslanden verbleef.21 Hoewel het grootste deel van de internationale migranten een buurland als eindbestemming heeft, blijft interregionale migratie naar vooral de rijkere westerse landen groeien.22

De AIV pretendeert niet in dit advies een analyse te geven van de aard en ernst van de asiel- en migratieproblematiek. Wel stelt hij vast dat er tegen de achtergrond van de toegenomen mobiliteit een onmiskenbaar verband bestaat tussen de mate waarin burgers worden getroffen door conflicten en de problemen waarmee Westeuropese landen kampen om de toenemende aantallen migranten en vluchtelingen op te vangen. Dat blijkt onder meer uit de herkomst van de groepen die Nederland het afgelopen decennium hebben bereikt. Deze vormt een duidelijke afspiegeling van de landen die op een zeker moment in de greep waren van conflicten of politieke spanningen.23 De mogelijkheid bestaat ook dat dergelijke groepen de veiligheidssituatie in de ontvangende landen negatief benvloeden omdat ze de problemen en frustraties van de ontvluchte crises als het ware met zich mee nemen naar het land van opvang. Een dergelijke benvloeding geldt in beperkte mate voor de veiligheidssituatie in een aantal Westerse landen, maar kan een acuut veiligheidsprobleem worden als in ontvangende landen door vluchtelingenstromen de politieke verhoudingen uit evenwicht raken (zoals bijvoorbeeld in Macedonië en in het Grote Meren gebied in centraal Afrika is gebeurd).

 

Tot nu toe heeft het Nederlandse politieke debat over de asiel- en migratieproblematiek een tamelijk reactief karakter gehad, waarbij een discussie over de oorzaken van migratiestromen op het tweede plan bleef. De beheersbaarheid van dergelijke stromen zal in de toekomst evenwel niet afhangen van de kwaliteit of de capaciteit van het Nederlandse opvangbeleid, maar veel meer van de mogelijkheden die mensen krijgen om in eigen land een menswaardig bestaan op te bouwen. Men kan natuurlijk afwachten totdat conflicten hun bijwerking in de vorm van vluchtelingen -maar eventueel ook van grensoverschrijdende criminaliteit of mogelijk terrorisme- naar andere regioís exporteren. Veel beter is het echter bij te dragen aan het actief en adequaat aanpakken van de crisishaarden zelf.

II.2. Continuteit in de veiligheidssituatie

Evenals in 1993 vinden ook vandaag de dag vele gewelddadige conflicten plaats, waarbij jaarlijks vele tienduizenden doden zijn te betreuren en tientallen miljoenen mensen ontheemd raken of hun land ontvluchten.24 In sommige analyses wordt erop gewezen dat het aantal conflicten sinds 1993 beduidend is toegenomen.25 Een dergelijke toename moet echter niet worden toegeschreven aan een stijgend aantal nieuwe conflicten, maar vooral aan de steeds langere duur van bestaande gewelddadigheden.26 De gevolgtrekking lijkt dan ook niet vergezocht dat de conflicten en spanningen die aan de basis liggen van veel veiligheidsproblemen in de loop van de jaren negentig niet wezenlijk zijn veranderd. De meeste huidige spanningen en conflicten vinden hun oorsprong al vr de jaren negentig.27

In bijlage 2 bij dit advies is een uitgebreidere analyse per regio gemaakt waarin de belangrijkste ontwikkelingen van de afgelopen jaren zijn belicht. Hieronder volgt een beknopte samenvatting.

II.2.1. De veiligheidssituatie in en rondom Europa

Hoewel onduidelijk is hoe de Russische Federatie zich op een termijn van tien tot vijftien jaar zal ontwikkelen, blijft het een feit dat anno 1999 van een onmiddellijke en grootschalige militaire dreiging jegens West-Europa geen sprake meer is. Een dergelijke dreiging heeft plaats gemaakt voor een scala aan spanningshaarden, conflicten en potentië le crises. De problemen in sommige staten op de Balkan illustreren hoe moeilijk dergelijke spanningen zijn te beheersen en hoe hoog de kosten van een oplossing zijn. Niets wijst erop dat de spanningen in deze regio binnen afzienbare termijn zullen afnemen. Integendeel, de humanitaire problematiek in Kosovo en de verdeeldheid in andere delen van Servië en Montenegro (in de Vojvodina, de Sandzjak en tussen Servië en Montenegro zelf), de instabiliteit van de aangrenzende landen Albanië , Bosnië en Macedonië dragen steeds weer het risico van verder verspreiding van de bestaande politiek-etnische spanningen. Europa wordt bovendien omringd door een ëgordel van instabiliteití die delen van de voormalige Sovjet-Unie omvat, maar ook de Perzische Golf, het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Vanwege de orde van grootte van de potentië le bijwerkingen en de actieradius van de daar aanwezige wapensystemen, raken crises en conflicten binnen deze gebieden het onmiddellijke Europese belang.

De Russische Federatie en het GOS

Zoals gezegd, blijft de Russische Federatie op de langere termijn een onvoorspelbare factor voor de Europese veiligheid. Hoewel een verdere fragmentatie van de Federatie nu minder waarschijnlijk lijkt dan enkele jaren geleden, doen de onduidelijke economische situatie van het land, de ondoorzichtige machtsstructuren en het ontbreken van rechtszekerheid vermoeden dat herstel van de binnenlandse stabiliteit nog lang op zich kan laten wachten. De ontwikkelingen in het Russische buitenlandse beleid laten zich, zelfs voor de korte termijn, moeilijk duiden. Er is nu sprake van een zeker gevoel van machteloosheid wat gepaard gaat met een steeds kritischer houding jegens het Westen en met pogingen de banden met de GOS-staten te versterken. Deze nieuwe orië ntatie op de GOS-staten kan worden gezien als onderdeel van een noodgedwongen ëregionaliseringí van het Russische buitenlands beleid, nu Rusland door de interne proble- men steeds minder in staat blijkt invloed uit te oefenen op mondiale of regio-overstijgende vraagstukken. Sterker: het weet ook nauwelijks raad met regionaal beperkte conflicten (Kaukasus). Een vergelijkbare aanpassing doet zich overigens ook voor in het Russische defensiebeleid. Volgens het Nationale Veiligheidsconcept van 1997 wordt de Russische veiligheid, ook als deze wordt bedreigd door conventionele regionale conflicten, vooral gewaarborgd door nucleaire wapens, althans in de doctrine. Met deze verlaging van de nucleaire drempel hoopt Rusland een ërealistische afschrikkingí te kunnen handhaven die door de neergang van de krijgsmacht blijkbaar niet meer met conventionele middelen alleen is te bewerkstelligen.

Hoewel de Russische slagkracht in termen van strategische nucleaire bewapening nog steeds groot is, kan de vraag worden gesteld of het land hier het bestaande peil kan handhaven. Meer dan 60% van de Russische strategische raketcapaciteit heeft zijn ëhoudbaarheidsdatumí al overschreden en is dus minder betrouwbaar geworden. De vervanging daarvan door de nieuwe SS-27ís verloopt echter zo traag dat het bruikbare potentieel, parlementaire ratificatie of niet, in feite niet alleen zal dalen onder de plafonds van START II (3000 tot 3500), maar ook onder de door de Verenigde Staten voorziene maxima van START III (2000 tot 2500).

Op dit moment ligt het grootste veiligheidsrisico echter niet bij de omvang van het Russische militaire potentieel, maar bij een slecht beheer van legermaterieel, steeds onbetrouwbaarder wapensystemen en waarschuwingsapparatuur en bij overheidsorganen en wapenindustrie die naarstig op zoek zijn naar nieuwe afzetmarkten. Het Russische hoogverrijkt uranium wordt slecht bewaakt, nucleaire wapensystemen schakelen spontaan op combat mode over, en stakingen van het ooit bevoorrechte nucleair personeel zijn al meer dan eens voorgekomen. Bijkomende problemen zijn de enorme hoeveelheden militair afval en de ontmantelde massavernietigingswapens die Rusland niet bij machte is te verwerken.

De omstandigheden in de overige voormalige Sovjet-republieken wijken onderling zo sterk af dat deze moeilijk onder één algemene formule kunnen worden gebracht. In ieder geval kan men onder de verschillende motieven die de staten in kwestie hebben bewogen om lid te blijven van een door Rusland gedomineerd Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS) noemen: het voortbestaan van een op Moskou georië nteerde infrastructuur, interne politieke instabiliteit, moeilijke economische omstandigheden, etnische spanningen en het feit dat, buiten de Russische Federatie, geen enkel land bereid of in staat is een effectieve hulprelatie met één van deze staten aan te gaan. Het is echter de vraag in hoeverre het Gemenebest in staat zal zijn zich te ontwikkelen tot meer dan het vooral economische en juridische arrangement dat het nu is. Onder de vele probleemgebieden binnen het GOS neemt de Kaspische Zee-regio een bijzondere plaats in. De politiek-etnische spanningen zijn hier complexer en gewelddadiger dan in andere regioís. Crises slepen zich jarenlang voort in een omgeving die vanwege de grote olie- en gasreserves voor de direct betrokken staten van vitale betekenis is. Zo lang echter geen duurzame oplossingen worden gevonden voor de conflicten in de regio, lijkt de olie- en gasproduktie er niet uit te kunnen stijgen boven het huidige bescheiden niveau en daarmee vervalt een belangrijke bron van welvaart die nodig is om de bestaande problemen aan te pakken.

Noord-Afrika en het Midden-Oosten

Volgens onder meer de Wereldbank behoort de Arabische wereld (Noord-Afrika en het Midden-Oosten) tot de meest instabiele regioís ter wereld. De economische vooruitzichten zijn somber en de machtsstructuren instabiel. Vele regimes konden met behulp van externe steun tijdens de Koude Oorlog en dankzij hoge olieprijzen stand houden onder omstandigheden die elders allang tot onoverkomelijke problemen hadden geleid. Steeds meer Arabische landen worden tegenwoordig bovendien geconfronteerd met fundamentalistisch islamisme, dat een vruchtbare voedingsbodem vindt in de uitzichtloze situatie van brede onderlagen in de Arabische bevolking. Ook grensoverschrijdende spanningen (Koerden, Palestijnen, Shiíieten versus Soennieten) kunnen een aantasting betekenen van het gezag van overheden. Daarnaast kunnen interstatelijke spanningen tussen Israë l en een aantal van zijn -vaak onderling verdeelde- buurlanden (Iran, Irak, Syrië ) aanleiding blijven geven tot tal van nieuwe gewelddadige conflicten. Daarnaast zijn er ook spanningen tussen Turkije en zijn Arabische buurlanden.

II.2.2. Regioís elders in de wereld

De Europese veiligheidsbelangen zullen niet altijd direct worden geraakt door veranderingen in de stabiliteit van verder weg gelegen regioís. Daarbij moet evenwel worden bedacht dat de grensoverschrijdende effecten (terrorisme, criminaliteit, vluchtelingen) van conflicten in deze regioís zich steeds meer, ondanks grote afstanden, laten voelen. Bovendien heeft een aantal veiligheidsrisicoís in deze regioís door de aanwezige wapensystemen en mogelijke omvang van economische ontwrichting wel degelijk de potentie uit te groeien tot een wereldwijd probleem.

Vooral de rivaliteit tussen China en de Verenigde Staten en de daarmee samenhangende Chinese inspanningen een dominante positie te verwerven in Azië kunnen op termijn tot serieuze problemen met regionale én mondiale weerslag leiden. De opbouw van het Chinese conventionele arsenaal en de modernisering van zijn nucleaire capaciteit moeten ook worden gezien tegen de achtergrond van het machtsvacum in het Zuiden en Oosten van de Russische Federatie, de gespannen relaties in en rond de Chinese Zee (Vietnam, Filippijnen) en de constante wrijvingen met de buurlanden Taiwan, Zuid-Korea, India en Japan. China heeft in dit kader aan Pakistan steun verleend bij de ontwikkeling van middellange afstandsraketten en waarschijnlijk ook Noord-Korea aan kennis geholpen voor de ontwikkeling van lange afstandsraketten. Hoewel de Aziatische staten zich wËl bereid hebben getoond economische samenwerkingsverbanden aan te gaan, lijken zij zich op veiligheidsgebied te willen blijven richten op bilaterale relaties. De zwakte van de aanwezige regionale veiligheidsmechanismes in Azië moet als een serieus manco worden gezien, vooral vanwege de grote conventionele -en ten dele ook nucleaire- bewapeningswedloop.

De veiligheidssituatie in subsahara Afrika wordt bij uitstek bepaald door intrastatelijke conflicten en het ontstaan van ëfailed statesí. Sinds het einde van de Koude Oorlog heeft de regio voor de grote mogendheden aanmerkelijk aan strategische waarde ingeboet. Afrikaanse leiders, die tien jaar geleden nog konden rekenen op buitenlandse steun bij het beteugelen van onrust en spanningen, moeten het tegenwoordig meestal doen zonder dergelijke ondersteuning. Irreguliere gewapende organisaties krijgen daardoor de kans een lokale machtsbasis te vestigen en inkomsten te betrekken uit de exploitatie van grondstoffen of criminele activiteiten. Belangrijke externe spelers in de regio (Verenigde Staten, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk) trachten hun geringere directe betrokkenheid bij de Afrikaanse conflicten te compenseren door te bevorderen dat Afrikaanse regionale organisaties, of Afrikaanse landen zelf, steeds meer crisisbeheersingstaken op zich nemen. De vraag is echter of deze landen voldoende gemeenschappelijke belangen hebben om deze aanpak kans van slagen te geven, nog afgezien van de problemen die zij zullen ondervinden bij het bijeenkrijgen van de benodigde (militaire) middelen.

Beduidend positiever lijken de ontwikkelingen in Zuid-Amerika, waar bijvoorbeeld de economische samenwerking in het verband van MERCOSUR gepaard is gegaan met een militaire ontspanning. Dit laat onverlet dat de handel in verdovende middelen, internationale criminaliteit en illegale exploitatie van natuurlijke hulpbronnen afbraak kunnen blijven doen aan de -meestal jonge- Zuidamerikaanse democratieë n. De intensieve handel in cocane met Noordamerikaanse en Europese criminele organisaties toont aan dat afstanden door de huidige transport- en communicatiemiddelen voor dergelijke niet-statelijke actoren van steeds minder belang zijn.


III Veranderingen in het internationale instrumentarium

III.1 DE NAVO

Hoewel eind jaren tachtig discussie ontstond over de vraag of de NAVO zijn bestaansrecht had verloren, wordt er tegenwoordig nauwelijks meer getwijfeld aan de waarde van het bestaan van het bondgenootschap. Dat heeft alles te maken met de constatering dat de veiligheidssamenwerking in NAVO-verband voor de huidige en toekomstige veiligheidssituatie in Europa van vitale betekenis is gebleven. Dit geldt voor het projecteren van stabiliteit naar Midden- en Oost-Europa; maar ook is de gentegreerde militaire structuur van de NAVO onmisbaar gebleken bij het beheersen van crises, zoals in Bosnië -Herzegovina en Kosovo. Daarnaast blijft deze structuur -gezien de onvoorzienbare toekomst van de Europese veiligheid- van belang voor de algemene verdedigingstaak.

Externe ontwikkelingen

De invloed van de NAVO strekt zich tegenwoordig verder uit dan in 1993. De recente uitbreiding van de NAVO met de Tsjechische Republiek, Hongarije en Polen is niet alleen in militaire, maar vooral in politieke zin van betekenis geweest omdat daarmee een toenemend aantal landen bijdraagt aan een stabiel en democratisch Europa. Deze uitbreiding laat overigens onverlet dat de deur is opengehouden voor nieuwe toetredingsrondes, waardoor de Top van Washington (1999) moet worden gezien als een tussenstop in een proces dat voorlopig niet is beë indigd.28 Om tegelijkertijd de betrekkingen tussen de NAVO en Rusland te versterken, mede met het oog op de negatieve houding van Rusland tegenover de NAVO-uitbreiding, hebben beide partijen met de oprichting van een Permanent Gemeenschappelijke Raad (PGR) een structurele dialoog in gang gezet. Soms wordt het functioneren daarvan aanzienlijk bemoeilijkt door de uiteenlopende opvattingen, zoals heel duidelijk is gebleken tijdens de Kosovo-crisis in het voorjaar van 1999. Niettemin blijft de PGR naar het oordeel van de AIV van wezenlijk belang voor het bevorderen van wederzijds begrip. Naast het structureren van de betrekkingen met Rusland heeft de NAVO ook de samenwerking in het kader van het Partnerschap voor de Vrede (PvV) gentensiveerd; een proces dat met de oprichting van de Noord-Atlantische Samenwerkingsraad (NASR), en later de Euro-Atlantische Partnerschapsraad (EAPR), een belangrijke politieke dimensie heeft gekregen. Ten slotte is het bondgenootschap een apart partnerschap aangegaan met Oekrane en is het een dialoog gestart met een aantal landen rond de Middellandse Zee.

De NAVO heeft zich door partnerschappen en dialoog in de loop van de jaren negentig ontwikkeld van een organisatie die primair was gericht op de verdediging van het eigen grondgebied tot een brede veiligheidsorganisatie ten behoeve van de stabiliteit in Europa. Deze nieuwe NAVO is opener, maar tegelijk complexer. Waar vroeger tussen zestien landen eenstemmigheid moest worden bereikt, wordt dat nu met negentien bondgenoten beoogd. Daarnaast is het veiligheidsbeleid ingewikkelder geworden. De bondgenoten zien zich geconfronteerd met lokale spanningshaarden, tegenstellingen, humanitaire rampen en conflicten -deels in de nabijheid van het verdragsgebied- die kunnen uitgroeien tot internationale crises. Dit verandert de overwegingen voor ëout-of-areaí optreden: waar aanvankelijk het beschermen van vitale belangen op de voorgrond stond, zijn daarnaast humanitaire argumenten een steeds prominenter rol gaan spelen. Ook is dit is niet zonder gevolgen gebleven voor de besluitvorming in de NAVO, zoals is gebleken tijdens de crisis rond Kosovo. De aard van de dreigingen, de belangen van de NAVO-lidstaten, en daarmee hun binnenlands-politieke afwegingen, kunnen per conflict en per bondgenoot immers aanzienlijk verschillen.

Het gaat er in deze nieuwe constellatie om de noodzakelijke politieke consensus binnen de NAVO te verenigen met een slagvaardig en ondubbelzinnig militair optreden. Slagvaardig optreden impliceert dat de NAVO zelf het initiatief in handen moet houden en het niet moet laten aankomen op een reactieve besluitvorming in een (te) laat stadium. Ondubbelzinnig optreden houdt in dat het oogmerk van crisisbeheersingsoperaties van meet af aan helder moet zijn en dat de middelen daarmee in overeenstemming zijn. Bestaat van tevoren niet de bereidheid om daarvoor de benodigde militaire middelen in te zetten, dan moeten de bondgenoten zich beraden of zij zich niet beter kunnen beperken tot niet-militaire opties. Een illustratie van deze problematiek vormt het a priori en publiekelijk uitsluiten van de inzet van grondtroepen tijdens de Kosovo-crisis. Hoe begrijpelijk ook vanuit de binnenlandse politieke afwegingen die verschillende bondgenoten hebben gemaakt, vanuit militair perspectief heeft een dergelijke bij voorbaat geproclameerde beperking naar het inzicht van de AIV geleid tot een ongewenste spanning tussen de doelstelling van de militaire operatie (een einde maken aan de humanitaire tragedie in Kosovo) en de opties die voor de inzet van militaire middelen ter beschikking stonden. De inzet van het NAVO-luchtwapen heeft weliswaar een einde gemaakt aan de Servische wreedheden in Kosovo, maar heeft niet kunnen voorkomen dat Servische (para-) militaire eenheden zich wekenlang veilig genoeg waanden om in georganiseerd verband en op grote schaal Kosovaren te verdrijven en de rechten van de mens te schenden. Bovendien heeft dit verloop van zaken ertoe geleid dat men té laat en té weinig troepen had om het gezagsvacum in Kosovo tijdig op te vullen.

Het nieuwe Strategische Concept

Met het nieuwe Strategische Concept van de NAVO, dat is vastgesteld op de Top van Washington (24 april 1999), is een antwoord gegeven op de veranderingen die de afgelopen jaren in de internationale veiligheidssituatie zijn opgetreden. Bovendien wordt een gemeenschappelijke onderbouwing gegeven van de ëfundamentele veiligheidstakení van de verdragsorganisatie aan het begin van de 21e eeuw. De bondgenoten hebben aangegeven dat naast de collectieve verdediging, ook samenwerking, dialoog en de zogeheten ëcrisisbeheersingstakení wezenlijk zijn om de dreigingen en risicoís tegen te gaan die op de lidstaten van de NAVO afkomen.

De collectieve verdedigingstaak onder artikel 5 van het Noordatlantisch Verdrag wordt door de bondgenoten nog steeds gezien als de grondslag van het bondgenootschap. De niet-artikel 5 ëcrisisbeheersingstaakí vereist volgens het Strategisch Concept het vermogen om een breed scala aan operaties te kunnen uitvoeren, van een laag tot een zeer hoog geweldsniveau. Zij wordt omschreven als ëto stand ready, case-by-case and by consensus, in confirmity with article 7 of the Washington Treaty, to contribute to effective conflict prevention and to engage actively in crisis management, including crisis response operations.í Een andere geografische begrenzing dan het breed interpreteerbare ëEuro-Atlantisch gebiedí is niet in het Strategische Concept opgenomen. De vaststelling van de reikwijdte van NAVO-operaties wordt daarmee in beginsel overgelaten aan de consensus van de bondgenoten, evenals dat het geval is met de legitimatie van het gebruik van geweld buiten het NAVO-verdragsgebied. Hiervoor wordt in het Concept gewezen op de ëprimaire verantwoordelijkheidí van de Veiligheidsraad voor het handhaven van de internationale vrede en veiligheid, en wordt gesteld dat het bondgenootschap ëis committed to the Washington Treaty and the UN Charterí, evenals aan het internationale recht in het algemeen. In Hoofdstuk III.3 wordt nader ingegaan op de legitimatie van militaire operaties, die door de Kosovo-crisis zeer actueel is geworden.

Het Strategisch Concept ruimt ook een opmerkelijke plaats in voor het ontwikkelen van een Europese Veiligheids en Defensie Identiteit binnen de NAVO, waarvan de wenselijkheid -zo niet de noodzaak- wordt onderstreept. In de tekst van het nieuwe Strategische Concept lokaliseert de NAVO de Europese Veiligheids en Defensie Identiteit nog bij de WEU, met de toevoeging ëor as otherwise agreedí. Hiermee wordt beoogd de deur open te houden voor een rol van de Europese Unie, zoals uit het gelijktijdig uitgegeven perscommuniqué blijkt. In dat communiqué wordt namelijk gesproken van ëEU-led operationsí. Op deze problematiek komt de AIV in Hoofdstuk III.2 terug.

Het Defence Capabilities Initiative

Op de Top van Washington is naast het Strategisch Concept, ook het Defence Capabilities Initiative (DCI) formeel vastgesteld en is voor de uitvoering daarvan een High Level Steering Group opgericht. Dit initiatief is noodzakelijk in het licht van het toenemende belang van crisisbeheersingsoperaties, dat naar het oordeel van de NAVO-lidstaten een verdergaande flexibilisering van de NAVO-strijdkrachten vergt. In het kader van de discussies over het DCI is gesignaleerd dat binnen de NAVO onder meer tekortkomingen bestaan op het gebied van het voortzettingsvermogen en de inzetbaarheid: de NAVO-strijdkrachten bevatten te weinig parate eenheden en missen bovendien voldoende logistieke steun en gevechtsondersteuningseenheden. Daarnaast is geconstateerd dat er meer inspanningen nodig zijn op de gebieden van strategische transportcapaciteit, inlichtingencapaciteit, bescherming tegen massavernietigingswapens en communicatie- en informatiesystemen.

De kwestie van voldoende militair vermogen is met het DCI weliswaar op de politieke agenda gezet, maar het is de vraag of dat op zich de bondgenoten voldoende zal motiveren om de bestaande achterstanden ook werkelijk in te lopen. Dit geldt in het bijzonder voor de Europese lidstaten. Hier lijkt de grootste hindernis deze ervan te overtuigen een gedeelte van hun nationale politiek-militaire speelruimte op te geven ten behoeve van de gezamenlijke effectiviteit.29 Dit is alleen mogelijk wanneer de politieke cohesie onder de bondgenoten optimaal is en wanneer in de besluitvorming rond de nationale defensiebegrotingen ook de bredere Europese veiligheidsbelangen een zwaarder gewicht wordt toegekend.

De transatlantische verhoudingen

De AIV onderstreept het belang van blijvend goede transatlantische betrekkingen. Zowel de Verenigde Staten en Canada als de Europese landen zullen zich daarvoor moeten blijven inspannen. De afwezigheid van een acute militaire dreiging tegen West-Europa werkt echter het risico in de hand dat de Amerikaanse en Europese orië ntaties uiteen drijven. Vooral over specifieke kwesties op handelsgebied staan de Verenigde Staten en (verschillende lidstaten) van de Europese Unie in de jaren negentig geregeld tegenover elkaar. Te denken valt aan onenigheid over de Amerikaanse sanctiewetgeving met extraterritoriale werking (jegens Iran, Libië en Cuba), over bananen en over het gebruik van hormonen in de veehouderij. Maar ook zijn spanningen ontstaan over politiek beleid, bijvoorbeeld over de rol van de Verenigde Naties, het verbod op landmijnen en de instelling van een internationaal strafhof.

Dergelijke onenigheid laat onverlet dat de Westeuropese landen en de Verenigde Staten op veiligheidsgebied betrouwbare bondgenoten zijn gebleken omdat ze vanuit dezelfde waarden en vitale belangen redeneren. Het feit dat de Verenigde Staten, zowel tijdens de luchtacties rond de Kosovo-crisis als tijdens de beslissende wending in het conflict in Bosnië , destijds de leiding heeft genomen en het leeuwedeel van de militaire inspanningen heeft geleverd, illustreert dit eens temeer.

Dit neemt niet weg dat zich de laatste jaren ook in de transatlantische afwegingen op het gebied van veiligheid accentverschuivingen hebben voorgedaan. Met het wegvallen van een onmiddellijke grootschalige dreiging tegen West-Europa is de instabiliteit in andere regioís, met name het Midden-Oosten en Oost-Azië , van relatief groter belang geworden voor de Verenigde Staten. Daarnaast wordt de ontwikkeling van steeds geavanceerder raketsystemen in China en Noord-Korea door de Verenigde Staten opgevat als bedreiging van het grondgebied van de Amerikaanse partners in Azië (Japan, Zuid-Korea, Taiwan) en zelfs van delen van de Verenigde Staten zelf. Hoezeer deze ontwikkeling de Verenigde Staten zorgen baart, blijkt uit het Amerikaanse voornemen te onderzoeken hoe nieuwe verdedigingssystemen tegen ballistische raketaanvallen kunnen worden ontwikkeld; dit ondanks de grote weerstand die daartegen in de Russische Federatie en China bestaat.

De toekomstige transatlantische defensieverhoudingen moeten niet alleen in geostrategische termen worden bezien, maar ook in het kader van militair-technologische ontwikkelingen. Zo laat het zich aanzien dat de hoge Amerikaanse investeringen in militair-technologische vernieuwing de aard van de Amerikaans-Europese samenwerking aanzienlijk kunnen veranderen. Volgens de Amerikaanse defensiestudie ëJoint Vision 2010í zal het Amerikaanse defensiebeleid op de middellange termijn niet uitsluitend meer zijn gericht op grotere gevechtseenheden, maar ook -en in toenemende mate- rond kleinere wendbare formaties die grote vuurkracht naar doelen kunnen dirigeren.30 Daarmee ontstaat voor de Verenigde Staten de mogelijkheid zijn militaire inzet bij crisis- beheersingsoperaties vooral te richten op het leveren van vuurkracht, waarmee de inzet van manschappen tot een minimum beperkt kan blijven. De Europese landen volgen deze technologische herorië ntatie niet. Daarvoor ontbreken de politieke overtuiging en de financië le middelen. Als het verschil tussen het Amerikaanse vermogen om hoger in het technische spectrum op te treden en het Europese vermogen op dit vlak verder toeneemt, kan dit echter tot een zeer onwenselijke, want onevenwichtige, Europees-Amerikaanse taakverdeling leiden.31

Daar komt bij dat de betekenis van de militaire synergie, die de collectieve verdediging tijdens de Koude Oorlog ten dienste stond, lijkt af te nemen nu binnen de NAVO meer nadruk komt te liggen op crisisbeheersingsoperaties. Het militaire ëbijstandsautomatismeí van de collectieve verdediging ontbreekt daarbij. Of en hoe bondgenoten aan crisisbeheersingsoperaties deelnemen, wordt per geval bepaald, mede op grond van binnenlandspolitieke afwegingen. Vooral in het licht van de huidige Amerikaans-Europese militaire verhoudingen acht de AIV een dergelijke ontwikkeling zorgwekkend. De meest recente ervaringen met crisisbeheersingsoperaties hebben immers geleerd dat er binnen de NAVO -althans bij acties hoger in het militair-technologische spectrum- een grote afhankelijkheid bestaat van het militaire vermogen van de Verenigde Staten. Zo was de verhouding tussen de Amerikaanse en Europese inbreng in de luchtacties rond de Kosovo-crisis minstens 7:1. Deze verhouding wijst op een serieus tekort van de Europese landen om zelf technisch gecompliceerde ondersteunende of voorwaardenscheppende militaire operaties uit te voeren, ook bij crises die direct het Europese belang aangaan. Omdat Amerikaanse deelname aan dergelijke operaties niet vanzelfsprekend is, behoren de Europese landen op dit gebied zelf hun verantwoordelijkheid te kunnen nemen en daartoe te kunnen beschikken over een groter militair vermogen dan het huidige.

Dit laat overigens onverlet dat de Europese NAVO-lidstaten vooralsnog wel in staat zijn gebleken het leeuwedeel van de militaire bijdragen aan de vredebewarende operaties SFOR en KFOR te leveren.

Het gebrek aan evenwicht tussen het Amerikaanse en het Europese militaire vermogen baart de AIV zorgen. Hierdoor zou de indruk kunnen ontstaan dat Europa zijn militaire verantwoordelijkheden blijft afwentelen op de Verenigde Staten en niet bereid is tot een evenwichtiger lastenverdeling (burdensharing). Dit kan politieke krachten in de Verenigde Staten in de kaart spelen die ijveren voor een verdere vermindering van de Amerikaanse betrokkenheid bij de Europese veiligheid. Zoín betrokkenheid kan alleen worden bewerkstelligd als de Europese landen erin slagen de Verenigde Staten duidelijk te maken dat zij -met inachtneming van het belang van de transatlantische banden- steeds steeds meer bereid en in staat zijn hun eigen verantwoordelijkheid op veiligheidsgebied te nemen.

III.2. De Europese defensie-capaciteit

De laatste jaren is zowel binnen de NAVO als in de Europese Unie overeenstemming gegroeid over de wenselijkheid van een Europese militaire capaciteit voor crisisbeheersingsoperaties. De ontwikkeling van zoín militair vermogen is naar het inzicht van de AIV niet alleen wenselijk, maar ook urgent en noodzakelijk. Dat de Europese bondgenoten zich moeten inspannen voor een meer evenwichtige militaire transatlantische balans is hiervoor al onderstreept. Maar ook voor de Europese Unie zelf is zoín capaciteit van belang. De scheefgroei die zich voordoet tussen de financieel-economische integratie en het blijvend gebrekkige buitenlands- en veiligheidsbeleid van de Europese Unie, verhindert dat de Europese Unie op effectieve wijze haar verantwoordelijkheden kan nemen.

Het moeizame functioneren van het Europese Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid (GBVB) en de gebrekkige resultaten van het Europees optreden op de Balkan hebben de Britse regering naar eigen zeggen tot de conclusie gebracht dat de aanpassing van het GBVB, zoals voorzien in het Verdrag van Amsterdam, onvoldoende is om effectief Europees veiligheidsbeleid tot stand te brengen. In de Brits-Franse verklaring van St. Malo (december 1998) wordt geconcludeerd dat de Europese Unie naast het GBVB moet beschikken over geloofwaardige militaire middelen en een bijbehorend, slagvaardige politieke besluitvorming. Frankrijk beoogt een dergelijke versterking van het GBVB al langer. Tegelijk neemt dit land een steeds pragmatischer houding aan jegens de NAVO, blijkbaar als gevolg van de ervaringen die zijn opgedaan met de coalitie tijdens de Golfoorlog, met IFOR/SFOR in Bosnië en met de militaire operaties in en rond Kosovo. Deze houding komt onder meer tot uiting in de Franse deelname aan de Combined Joint Planning Staff en aan de Capabilities Coordination Cell in de Internationale Militaire Staf van de NAVO, waardoor Frankrijk betrekkelijk gemakkelijk kan deelnemen aan door de NAVO geleide crisisbeheersingsoperaties.

Sinds de Verklaring van St. Malo hebben ook andere EU-lidstaten zich aangesloten bij het Brits-Franse pleidooi voor het vergroten van het Europese militaire vermogen, hetgeen leidde tot de conclusies terzake van de Europese Raad van Keulen (juni 1999).32

Voorwaarden voor een Europese militaire capaciteit

In Keulen verklaarden de Europese regeringsleiders dat de Europese Unie moet kunnen beschikken over een geloofwaardig militair vermogen en dat daarvoor aan een aantal basisvoorwaarden moet worden voldaan: er behoren voldoende militaire middelen voorhanden te zijn, de militaire structuren moeten adequaat zijn en de politieke aansturing dient effectief te zijn. Dergelijke doelstellingen zijn ambitieus en kunnen alleen worden verwezenlijkt als daartoe ook werkelijk de politieke besluitvaardigheid en daadkracht bestaat. In dit verband doet zich de vraag voor of de EU-lidstaten zich bereid zullen tonen een deel van hun nationale zeggenschap op defensiegebied op te geven om een grotere multinationale effectiviteit te bewerkstelligen. Gebrek aan zoín bereidheid leidt tot een doormodderproces dat niet alleen schade berokkent aan de Europese geloofwaardigheid, maar ook aan de transatlantische banden en dus aan de effectiviteit van de NAVO.

A) De militaire middelen

De Europese landen kunnen hun verantwoordelijkheid op defensiegebied onvoldoende nemen zolang zij niet bereid zijn daarvoor de passende militaire middelen beschikbaar te stellen. Nu al leiden Europese tekorten tot problemen bij het voortzettingsvermogen voor militaire operaties, vooral sinds naast de inspanningen in Bosnië ook wordt opgetreden in Kosovo. Vanwege de complexiteit van de problemen en de diepgaande emoties van de betrokken partijen lijken beide operaties een kwestie van lange adem, hetgeen een zware wissel trekt op de militaire aflossingscapaciteit.

De vraag is op welke wijze de kwestie van een verbeterd Europees militair vermogen kan worden benaderd. Gedacht kan worden aan een efficië nter gebruik van de Europese middelen langs de lijnen van taakverdeling tussen de krijgsmachten, van een meer intensieve multilaterale samenwerking en van gezamenlijke financiering van Europees materieel. Dergelijke militaire samenwerking is naar het oordeel van de AIV toch al onontbeerlijk als de Europese landen willen blijven beschikken over noodzakelijk geachte, maar steeds duurdere wapensystemen, in een politieke omgeving die in het algemeen wordt gekenmerkt door krimpende defensiebegrotingen.

Het probleem is echter dat dergelijke samenwerkingsverbanden bij de uitwerking keer op keer op problemen stuiten, die erop neer komen dat landen hun nationale zeggenschap over de inrichting en inzet van hun krijgsmacht onverkort wensen te handhaven. Daarnaast blijven ook nationale industrië le belangen een struikelblok vormen.33 In afwezigheid van andere vormen van afstemming, blijft het NAVO-planningssysteem daarom voorlopig het belangrijkste hulpmiddel voor de cordinatie van nationale besluitvorming en internationale samenwerking. Dat dit systeem verbetering behoeft nu de bondgenoten hun krijgsmachten meer op crisisbeheersingstaken richten, is in de loop van de jaren negentig gebleken en vormt een reden temeer om het Defence Capabilities Initiative te ondersteunen.

Om een Europees defensievermogen effectief te maken zullen de EU-lidstaten zich ten minste bereid moeten tonen intensiever samen te werken bij de inrichting van hun krijgsmachten. Daarvoor zullen zij ook financië le middelen moeten vrijmaken. Het afstemmen van Europese krijgsmachten zal, ook als dit gepaard gaat met een intensievere multilaterale samenwerking of taakverdeling, in eerste instantie immers eerder leiden tot extra uitgaven (aanpassingsinvesteringen) dan tot bezuinigingen. Voor zover er bij een efficië ntere Europese samenwerking financië le voordelen in het verschiet liggen, gaat de kost voor de baat uit. Sterker nog: als sommige Europese landen besluiten hun samenwerking te koppelen aan (voortgaande) bezuinigingen ontstaat bij anderen al snel de indruk dat zij hun verantwoordelijkheden niet delen, maar afwentelen.34 Dit zal een averechts effect hebben op de bereidheid om de samenwerking verder uit te diepen en de verbetering van het Europese defensievermogen bemoeilijken. Wat de AIV betreft komt deze redenering er op neer dat met de versterking van de Europese defensiecapaciteit een nieuw ambitieniveau wordt geschapen, dat niet zonder gevolgen kan blijven voor de hoogte van de defensiebegrotingen van de betrokken Europese landen.

B). De militaire structuur

De besluiten van de Top van Washington en van de Europese Raad van Keulen met betrekking tot de Europese defensiecapaciteit bieden uitzicht op de ontwikkeling van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid (GBVB) en een gemeenschappelijk EU-defensiebeleid in nauwe afstemming met de NAVO. Het bondgenootschap heeft zich bereid getoond via het concept van de Combined Joint Task Forces (CJTF)35 voor ëEuropese operatiesí bondgenootschappelijke middelen ter beschikking te stellen. Inmiddels is ook de NAVO daarop voorbereid, waardoor onder andere een Europese bevelstructuur onder leiding van de plaatsvervangend SACEUR36 kan worden ingezet voor operaties van Europese landen. Dit gebruik van de structuur van de NAVO is van belang omdat daardoor complexe militaire operaties kunnen worden uitgevoerd. Bovendien voorkomt deze benadering een kostbare en onnodig duplicerende opbouw van een autonome Europese defensiemacht. De Europese Raad van Keulen heeft ook de mogelijkheid opengehouden van puur Europese operaties, dus zonder het gebruik van NAVO-middelen. Deze optie hoeft naar het oordeel van de AIV geen afbreuk te doen aan de hier beschreven benadering omdat puur Europese operaties voorlopig beperkt blijven tot kleinschalig militair optreden, waarvoor geen aparte militaire structuur hoeft te worden opgebouwd.

De integratie van de WEU in de Europese Unie, waartoe in Keulen het beginselbesluit is genomen, zal de Europese Unie een bescheiden militair apparaat verschaffen ter ondersteuning van de besluitvorming in de Raad van Ministers. Overigens zullen voor deze integratie, waarover eind 2000 definitief dient te worden besloten, nog de nodige knelpunten moeten worden opgelost. Wat zal er bijvoorbeeld gebeuren met de verschillende vormen van associatie die de WEU kent met verscheidene landen die geen lid zijn van de Europese Unie, zoals Turkije, Noorwegen, IJsland en voormalige Warschaupakt-staten? Is het voor de NAVO aanvaardbaar dat lidstaten van de Europese Unie, die noch van de NAVO, noch van de WEU lid zijn, (de voorheen ëneutralení) mede een beroep doen op en gebruik maken van NAVO-middelen? Willen deze staten zelf wel een beroep doen op de NAVO en zijn zij wel bereid het hele scala van de WEU-Petersbergtaken uit te voeren?37 Dit alles is nog niet uitgewerkt, maar niettemin tekenen zich nieuwe vormen van overleg af, die in de toekomst als handvat kunnen worden gebruikt om bij crisisbeheersingsoperaties afstemming te bereiken tussen de verschillende internationale structuren (NAVO, EU met daarin opgenomen de WEU en de nader vorm te geven Europese veiligheids- en defensie-identiteit en het GBVB). Zo hebben de ministers van Defensie van de Europese Unie éénmaal in Wenen informeel overleg gevoerd (najaar 1998) en zijn zij éénmaal in Bonn informeel samengekomen met de ministers van Defensie van andere Europese NAVO-lidstaten (voorjaar 1999). Nieuwe informele bijeenkomsten in deze samenstelling worden niet uitgesloten en kunnen op termijn de grondslag bieden voor een nieuwe overlegstructuur. De AIV wijst er overigens op dat het invoegen van de WEU in de EU ipso facto leidt tot het institutionaliseren van dergelijk overleg in GBVB-kader.

Het CJTF-concept, dat centraal staat bij de ontwikkeling van een Europese defensiecapaciteit binnen de NAVO, is inmiddels twee maal in oefeningen getest (Allied Effort in 1997 en Strong Resolve in 1998). Bovendien zijn in drie NAVO-hoofdkwartieren kernen geformeerd waarmee CJTF-hoofdkwartieren voor twee grote en één kleine operatie kunnen worden gevormd. Gebleken is dat het concept zich inderdaad leent voor samenwerkingsverbanden, maar dat het ook zijn grenzen kent. Illustratief is de gang van zaken rond de NAVO-geleide operaties in Bosnië waarbij duidelijk werd dat nationale belangen steeds weer leiden tot belangrijke ad hoc aanpassingen in vooropgezette stafstructuren. Praktisch alle landen die tot nu toe troepen aan IFOR/SFOR leverden, eisen immers een navenante invloed in de commandolijn. Ook bij de toekomstige CJTF-samenwerkingsvormen zal steeds weer met dergelijke -te verwachten- nationale wensen rekening moeten worden gehouden.

Een volgende begrenzing van het CJTF-concept ligt bij het gegeven dat de NAVO als organisatie nauwelijks over eigen capaciteiten beschikt. ëEigenaarí is het bondgenootschap alleen van een beperkt aantal collectieve middelen, zoals militaire staven, de CJTF-hoofdkwartieren, een aantal pijpleidingen, sommige verbindingssystemen en AWACS-vliegtuigen. De belangrijkste strategische NAVO-capaciteiten zijn in handen van de Verenigde Staten. Dit maakt één of andere vorm van Amerikaanse betrokkenheid onvermijdelijk.38 Bovendien is het aannemelijk dat Amerikanen steeds deel zullen willen uitmaken van commandolijnen, zelfs al spelen hun uitgeleende capaciteiten een puur ondersteunende rol. De Verenigde Staten hebben van dit voornemen ook geen geheim gemaakt. Men wenst vast te houden aan het zogeheten Single Strategic Process Concept waarin de Noord-Atlantische Raad van de NAVO eerst zelf (bij consensus) een afweging maakt over de voorwaarden waaronder middelen worden ingezet, alvorens deze ter beschikking worden gesteld.39 Een ëautomatischeí delegatie van materieel ten behoeve van Europese operaties of een harde garantie dat de benodigde middelen steevast ter beschikking zullen worden gesteld, kan niet worden verwacht.40 Voor de inzet van Amerikaanse NAVO-middelen bij Europese crisisbeheersingsoperaties kon tot nog toe niet meer dan een ëveronderstelde toegangí (ëpresumption of accessí) worden verkregen. De AIV acht het niettemin van belang dat tijdig duidelijk is hoe aan een dergelijke ëveronderstelde toegangí invulling wordt gegeven. Hoe duidelijker deze wordt vastgelegd, des te kleiner de kans dat, buiten de NAVO, parallelle militaire structuren worden ontwikkeld.

C) De politieke aansturing

Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben in de Verklaring van St. Malo aangegeven allereerst de praktische samenwerking te willen verbeteren, alvorens de politieke aansturing en institutionele aspecten van een Europese defensiecapaciteit te bespreken. In hoeverre zoín praktische samenwerking in de toekomst zal leiden tot een ondubbelzinnig gebruik van een Europese defensiecapaciteit zal niet alleen afhangen van de bereidheid van deze twee landen. Het hangt ook en vooral af van het vermogen van de Europese Unie als geheel om tot een gemeenschappelijke definië ring van strategische belangen te komen. Zolang een dergelijke Europese strategische consensus ontbreekt, is coherent Europees optreden niet snel te verwachten en ligt het voor de hand dat Europese operaties in feite niet veel zullen verschillen van ad hoc ëcoalitions of the willingí.

Een Europese strategische consensus kan op zijn beurt niet los worden gezien van de ontwikkeling van een effectief Europees institutioneel kader, dat snel, deskundig en besluitvaardig op internationale ontwikkelingen moet kunnen reageren. Daartoe heeft het Verdrag van Amsterdam een aantal aanpassing van structuren voorzien, zoals de aanstelling van een Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB (ëMonsieur PESCí). Blijkens de conclusies van de Europese Raad van Keulen gaan de gedachten binnen de Unie verder uit naar de vorming van een permanent Comité voor politieke- en veiligheidsvraagstukken dat onder instructie staat van de EU-hoofdsteden. Dit Comité zou in eerste aanleg verantwoordelijk worden voor de dagelijkse tenuitvoerlegging van het GBVB, gemeenschappelijke strategieë n kunnen ontwikkelen en politieke leiding kunnen geven aan Europese operaties. De Hoge Vertegenwoordiger en zijn staf wordt hierbij een cordinerende rol toegedacht. Indien de Hoge Vertegenwoordiger echter niet tegelijk wordt belast met het voorzitterschap van dit Comité voor politieke- en veiligheidsvraagstukken, dreigt naar het inzicht van de AIV een heilloze verwarring en rivaliteit te ontstaan.

Door aftredend NAVO Secretaris-Generaal Solana voor deze functie te benoemen, hebben de EU-lidstaten in ieder geval duidelijk aangegeven te kiezen voor een nauwe afstemming tussen het GBVB en het veiligheidsbeleid van de NAVO.

Nederlandse inzet

Naar het oordeel van de AIV dient Nederland op verschillende manieren bij te dragen aan de vorming van een Europese defensiecapaciteit. De regering zou zich in overleg met gelijkgezinde landen sterk moeten maken voor een verdere intensivering van militaire samenwerkingsverbanden; dit met de aantekening dat deze niet op gespannen voet met de NAVO-structuren mogen staan. Ten behoeve van de verbetering van de Europese militaire capaciteiten dient Nederland ook een meer intensieve Europese samenwerking op het gebied van defensie-planning te bevorderen. Krachtige ondersteuning van het Defence Capabilities Initiative maakt daar onderdeel van uit. Tegelijk behoort Nederland met gelijkgezinde landen plannen uit te werken voor een gemeenschappelijke financiering van Europese strategische capaciteiten.

Ten behoeve van een coherente politieke aansturing behoort Nederland voorts de totstandkoming van gemeenschappelijke Europese strategieë n bevorderen.41 Tegelijk dient de regering intensief te overleggen met de Verenigde Staten om een verzwakking van de transatlantische banden te voorkomen. Vanwege de goede Amerikaans-Nederlandse betrekkingen op veiligheidsgebied kan Nederland hierin een belangrijke rol vervullen, zeker nu sinds de Verklaring van St. Malo ook door het Verenigd Koninkrijk rekening moet worden gehouden met de wijze waarop Frankrijk een meer autonome Europese defensie wenst in te richten.

III.3. De Verenigde Naties en de OVSE

Zowel de Verenigde Naties (VN) als de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) hebben een overkoepelende verantwoordelijkheid ten aanzien van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. De VN is het enige mondiale forum waar veiligheid en stabiliteit, mensenrechten, duurzame sociaal-economische ontwikkeling en de milieuproblematiek op de agenda staan in hun onderlinge samenhang. In de regioís waar geen adequate regionale veiligheidsarrangementen voorhanden zijn, vormt de VN het enige conflictbeheersingsinstrument dat kan worden aangesproken. Als regionale organisatie conform Hoofdstuk VIII van het VN-Handvest is de OVSE het eerst aangewezen Europese forum voor conflictpreventie en preventieve diplomatie.

De bijzondere positie van de Veiligheidsraad als het primair verantwoordelijke orgaan voor het bewaren van de internationale vrede en veiligheid is na een tijdelijke euforie, volgend op de val van de Muur, wederom onder druk komen te staan. Dit als gevolg van de discussies rond het al dan niet ingrijpen bij verschillende acute humanitaire noodsituaties, die werden gekenmerkt door grootschalige schendingen van de mensenrechten in overwegend binnenlands-politieke conflicten. In een aantal gevallen hebben dergelijke noodsituaties geleid tot door de Veiligheidsraad geautoriseerde dwangmaatregelen met humanitaire doelstellingen, waarmee het klassieke non-interventiebeginsel is gerelativeerd. Voorbeelden hiervan zijn VN-operaties in Somalië , Rwanda en Bosnië -Herzegovina. Er vonden echter ook interventies buiten de VN om plaats, zoals het optreden van de regionale organisatie ECOWAS in Liberia (1990) en operatie Provide Comfort in Noord-Irak (1991). Ook het besluit tot interventie in Kosovo (1999) is buiten de Veiligheidsraad om genomen, na vergeefse pogingen om in die Raad om, in aansluiting op Resoluties onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, consensus te verkrijgen over het afdwingen hiervan met militaire middelen. Hoewel de modaliteiten van deze operaties sterk uiteen lopen, leidt de bemoeienis van de ëinternationale gemeenschapí met binnenlandse conflicten tot fundamentele discussies, zoals die over de politieke basis van dergelijk optreden, over de rechtsgrondslag ervan en over de verhoudingen tussen de VN en regionale organisaties of arrangementen.

Humanitaire interventies worden uitgevoerd in het spanningsveld dat bestaat tussen enerzijds het zich ontwikkelende internationale recht inzake de rechten van de mens en het internationaal humanitaire recht, en anderzijds de beperkingen in het VN-Handvest op de unilaterale toepassing van geweld tegen staten (artikel 2.4).42 Behalve bij individuele en collectieve zelfverdediging (artikel 51) is het gebruik van geweld volgens het Handvest alleen toegestaan nadat de Veiligheidsraad daartoe een (expliciet) mandaat heeft verleend. De mogelijkheid van verlamming van de Veiligheidsraad kan dit vereiste echter bij tijden tot een ernstige tekortkoming maken, niet alleen bij humanitaire rampen maar bij alle situaties van een uitzonderlijk en urgent karakter. Dit kan naar het oordeel van de AIV echter de NAVO, andere organisaties of staten geen vrijbrief verschaffen om naar eigen goeddunken te handelen. Het voortbestaan van de VN en het daaraan gerelateerde veiligheidssysteem is, ondanks alle spanningen tijdens de Koude Oorlog, te danken geweest aan het respecteren van het VN-Handvest. Ook de toekomstige rol van de organisatie vereist grote omzichtigheid en terughoudendheid op dit precaire terrein.

In het licht van de ontwikkelingen in de jaren negentig - zowel die in de Veiligheidsraad, als die in het humanitaire recht en de statenpraktijk - acht de AIV het zeer wenselijk dat de rechtsbasis van humanitaire interventies nader wordt verduidelijkt, hoe moeilijk een internationale consensus hierover ook lijkt te verwezenlijken.43 Daarbij verwijst de AIV in het bijzonder naar de aanbevelingen die in 1970 door de International Law Association zijn gedaan en naar de aanbevelingen uit 1992 van de Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken.44 Destijds is terzake een aantal uitgangspunten geformuleerd:

 

  • er moet sprake zijn van een noodsituatie, waarin fundamentele mensenrechten op grootschalige wijze (dreigen te) worden geschonden;

     

  • de maatregel dient proportioneel te zijn ten opzichte van de ernst van de situatie;

     

  • het effect van de maatregel op de staatsstructuur van het land in kwestie dient te worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor het bereiken van de maatregel;

     

  • de interventie zelf mag niet een zodanige bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid betekenen dat het verlies aan mensenlevens door de interventie groter kan zijn dan door de noodsituatie zelf.

    De ontwikkelingen in Europa op het gebied van crisisbeheersingsoperaties hebben ook het belang van een netwerk van verschillende aanvullende veiligheidsorganisaties onderstreept. Daarbinnen speelt de OVSE een duidelijke eigen rol. De organisatie blijft zonder meer belangrijke kaders verschaffen voor regionaal optreden en onderlinge afspraken, ook op militair gebied (CSE). Waar de OVSE een comparatief voordeel bezit, kan haar rol naar het oordeel van de AIV verder worden uitgebreid. Dit geldt bijvoorbeeld voor aktiviteiten op de gebieden van verkiezingen, de begeleiding van politieke processen, minderhedenkwesties en vormen van tijdelijk internationaal bestuur (Bosnië ), verificatie en de opbouw van democratische instellingen (Kosovo) alsmede monitoring (GOS).


    IV Het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid

    Tijdens de Koude Oorlog werd de positie van de krijgsmacht in de Nederlandse politiek vooral bepaald door de opdracht in samenwerking met de NAVO-bondgenoten een grootschalige aanval op het NAVO-verdragsgebied te voorkomen of tegen te houden. De taken van de krijgsmacht en de toebedeelde middelen waren daarop toegesneden. Na de val van de Muur is daarin verandering gekomen. Sinds de Prioriteitennota van 1993 is naast bondgenootschappelijke verdediging en de traditionele nationale en Koninkrijkstaken, ook crisisbeheersing een hoofdtaak van de krijgsmacht. Daardoor wordt de krijgsmacht tegenwoordig -meer dan vroeger- gezien als deel van het instrumentarium dat de regering ter beschikking staat bij het uitvoeren van het externe beleid. Deze verschuiving betekent dat de taken en middelen van de krijgsmacht in toenemende mate worden bepaald door de doelstellingen van het Nederlandse buitenlands beleid, zoals dat in internationaal verband gestalte krijgt.

    IV.1. Het veiligheidsbeleid

    De eerder in dit advies beschreven veiligheidsrisicoís en potentië le dreigingen komen voor een groot deel voort uit spanningen die hun oorsprong vinden in een veelheid aan politieke en sociaal-economische factoren. Door hun complexiteit kunnen deze het meest doeltreffend tegemoet worden getreden in een combinatie van ontwikkelingssamenwerking, diplomatieke, economische en, indien nodig, militaire middelen. Bovendien kan hechte internationale samenwerking de doeltreffendheid en doelgerichtheid van het optreden bevorderen. Vanzelfsprekend vergt iedere crisissituatie haar eigen aanpak en mix van instrumenten: soms is het militaire element onontbeerlijk en moet de nadruk worden gelegd op het voorkomen van geweldescalatie; in andere gevallen kan daarentegen met militair ingrijpen weinig worden bereikt en moet de nadruk juist liggen op de bevordering van een politieke dialoog, een betrouwbare rechtsgang of economische ontwikkeling. De dynamiek die aan menige crisis ten grondslag ligt, vereist een samenhang van beleid, waarbij bovendien moet kunnen worden ingespeeld op het oplaaien of afnemen van spanningen.

    Het belang van een samenhangend beleid is eerder in de jaren negentig onderkend. Zo is de notie dat een effectief buitenlands en veiligheidsbeleid een koppeling vergt van het gehele instrumentarium van ontwikkelingssamenwerking, diplomatieke, economische en, indien nodig, militaire middelen, al geformuleerd in beleidsdocumenten als de Prioriteitennota en de ontwikkelingssamenwerkingsnota ëEen Wereld in Geschilí.45 De Herijkingsnota van 199546 gaat nog een stap verder dan de complementariteit die in eerdere notaís is verwoord. Daarin is onder andere gesignaleerd dat de groeiende verwevenheid van internationale problemen meer dan alleen een goede afstemming tussen militaire en niet-militaire aspecten van veiligheid vereist. Gestreefd zou moeten worden naar een ëgecombineerde inzetí, ëclusteringí en ëversmeltingí van het instrumentarium van het buitenlands beleid. De herijking bleek uiteindelijk echter vooral gericht op het brengen van samenhang in beleid en minder op inhoudelijke vernieuwing.47 De AIV meent dat het externe veiligheidsbeleid er bij is gebaat wanneer aan een grotere samenhang van beleidsinstrumentarium ook een integrale inhoudelijke visie ten grondslag ligt die deze richting en leiding geeft. Naar het oordeel van de Raad vergt de formulering daarvan een nadere politieke en interdepartementale uitwerking van de prioriteiten die in het zogeheten ëveiligheidsclusterí48 van de herijking worden gehanteerd.

     

    De AIV benadrukt in dit verband daarbij dat de hier voorgestelde integrale benadering niet mag afdoen aan het eigen karakter van de onderscheiden beleidsinstrumenten. Dat betekent dat de inzet van bijvoorbeeld de krijgsmacht in eerste instantie gericht moet zijn op het uitoefenen van georganiseerd, beheerst geweld. Slechts in uitzonderingsgevallen, waarbij snelheid is geboden of bijzondere veiligheidsrisicoís bestaan, kan haar worden opgedragen ook civiele taken uit te voeren, zoals het geven van noodhulp en het assisteren bij overheidstaken.49 In hoeverre het monitoren van rechten van de mens tot een standaardtaak bij crisisbeheersingsoperaties kan worden gemaakt, dient nader te worden onderzocht, ook in het kader van het GBVB.

    Bij het uitwerken van een inhoudelijke visie van het Nederlandse veiligheidsbeleid kan naar het oordeel van de AIV geen strikte scheiding worden aangebracht tussen crises en spanningen in het lagere en het hogere deel van het geweldsspectrum. Beide kunnen gemakkelijk in elkaar overvloeien en moeten worden gezien als onderdeel van een continum; een doorlopende schaal die loopt van relatief kleinschalige intrastatelijke spanningen, veroorzaakt door slecht bestuur, schendingen van de rechten van de mens, schaarste, etnische of sociaal-economische tegenstellingen tot grensoverschrijdende conflicten, en interstatelijk geweld met een regionale of wereldwijde weerslag. Dit continum vergt een anticiperend veiligheidsbeleid, waarbij steeds rekening wordt gehouden met volgende stappen om escalatie het hoofd te bieden. De crisis rond Kosovo, die jarenlang sluimerde, heeft opnieuw aangetoond dat het daarbij niet alleen gaat om het tijdig identificeren van risicoís en potentieel geweld, maar ook -en juist- om een adequate politieke besluitvorming, waarbij men zich niet beperkt tot reactief denken. Een effectieve vertaling van tijdige waarschuwing (early warning) naar tijdige besluitvorming (early decision) is, zoals al vaker beklemtoond50, wezenlijk voor een adequate aanpak van crises.

    Bij oplopende spanningen en gebruik van geweld kunnen zich grensoverschrijdende effecten voordoen, zoals de ontwikkeling van transnationale criminaliteit, terrorisme, vluchtelingenstromen of economische ontwrichting. Vanwege de eerder in dit advies beschreven ëschaalverkleiningí en de ontwikkelingen op de gebieden van transport, communicatie en informatie doen deze effecten zich over steeds grotere afstand voelen en zijn deze van toenemend belang voor de veiligheidssituatie in Europa. De traditionele scheidslijn tussen verdediging en crisisbeheersing is vervaagd. Het doel van crisisbeheersing is het herwinnen of vestigen van een stabiele omgeving. Het oogmerk is risicoís en dreigingen af te wenden en waar mogelijk te verminderen. In deze zin liggen crisisbeheersing en verdediging dus in elkaars verlengde.

    Ook vervaagt de traditionele scheidslijn tussen externe en interne veiligheid. De aanpak van grensoverschrijdende effecten van crises heeft tot nu toe vooral een reactieve, binnenlands-politieke dimensie gehad, waarbij het internationale instrumentarium naar het oordeel van de AIV onvoldoende wordt betrokken. Dit leidt tot een nadruk op symptoombestrijding, waarbij de oorsprong van de problematiek (externe spanningen en crises) dreigt te worden veronachtzaamd. De AIV verzoekt de regering in het licht hiervan nader te bezien in hoeverre een integrale aanpak van externe en interne veiligheidsproblemen kan worden vormgegeven. Een dergelijke aanpak vereist naar het oordeel van de AIV een brede interdepartementale ontschotting. Zij dient een centrale, departement-overschrijdende regie te krijgen en deskundigheid samen te brengen. Voor specifieke kwesties kunnen taakgroepen in het leven worden geroepen. Ook in dit verband benadrukt de AIV dat het eigen karakter van de verschillende veiligheidsinstrumenten (krijgsmacht, politie, opsporingsdiensten, etcetera) dient te worden behouden.

    IV.2. Het defensiebeleid

    IV.2.1. Taken van de krijgsmacht

    De internationale veiligheidsrisicoís moeten, zoals aangegeven, worden gezien in termen van een continum. Dit betekent echter niet dat deze risicoís ook in één rangorde kunnen worden ondergebracht. De mate waarin risicoís voor Nederland relevant zijn, hangt namelijk niet af van één, maar van verscheidene factoren, die alle hun eigen interne dynamiek kennen:

    1) De kans dat bepaalde risicoís zich voordoen;

    2) de schade die daarbij kan worden veroorzaakt;

    3) de afstand tot het Nederlandse grondgebied;

    4) de aard en beschikbaarheid van geweldsmiddelen;

    5) overwegingen van internationale solidariteit.

    De afweging van deze factoren hoeft niet te leiden tot een duidelijke ordening waaruit militaire prioriteiten kunnen worden afgeleid: de kans bijvoorbeeld dat een risico zich voordoet kan klein zijn, maar de te verwachten schade substantieel (terrorisme met massavernietigingswapens), of omgekeerd. Zoals eerder aangegeven is de afstand tot Nederlands grondgebied nog steeds van belang voor de beoordeling van veiligheidsrisicoís, maar verliest deze aan betekenis door de ontwikkelingen op communicatie- en transportgebied en wat in dit advies wordt aangeduid als ëschaalverkleiningí. De aard en beschikbaarheid van geweldsmiddelen zijn door de proliferatie van allerhande wapentuig51, inclusief massavernietigingswapens, bovendien een factor van toenemend belang.

    Deze veelheid aan relevante -soms conflicterende- factoren bemoeilijkt een rechtstreekse vertaling van de internationale veiligheidssituatie naar de inrichting en omvang van de Nederlandse krijgsmacht. Daar komt bij dat de inrichting van de krijgsmacht toch al voor een belangrijk deel vorm wordt gegeven in internationaal verband, in het bijzonder in de NAVO. Daarom bepaalt niet uitsluitend de internationale veiligheid, maar vooral het politieke ambitieniveau van de regering de wijze waarop het defensiebeleid gestalte krijgt. In de Prioriteitennota is dit ambitieniveau voor het post-Koude Oorlog tijdperk voor het eerst omschreven. Het heeft vervolgens parlementaire instemming gekregen en is recentelijk in de Hoofdlijnennotitie bevestigd. Ook de AIV heeft dit ambitieniveau als uitgangspunt genomen. Hij tekent daarbij echter aan dat het alleen mogelijk en aanvaardbaar is dit ambitieniveau te handhaven als de politieke en militaire leiding ondubbelzinnig bereid is de verantwoordelijkheid te dragen voor een zinvolle inzet, ook als daarmee duidelijke risicoís zijn gemoeid voor de veiligheid van het personeel. Daarbij moet de krijgsmacht erop kunnen rekenen kwantitatief en kwalitatief adequaat toegerust te zijn en te blijven om de haar opgedragen taken naar behoren te kunnen uitvoeren. Zonder duidelijk zinvolle inzet en zonder optimale uitrusting bestaat het gevaar dat het maatschappelijke draagvlak voor de krijgsmacht erodeert.

    Zoals gezegd, veiligheidsrisicoís zijn niet in algemene zin te rangschikken. Per geval, per situatie die zich voordoet, dienen de vijf bovengenoemde factoren te worden gewogen. Daarom beperkt de AIV zich tot een algemene omschrijving van het vermogen, waarover de krijgsmacht hoe dan ook moet beschikken om de van de internationale veiligheidssituatie afgeleide taken, gegeven het politieke ambitieniveau, op een geloofwaardige manier te kunnen uitvoeren. Zoín benadering is overigens al langer gemeengoed. Zo werd in 1993 het vermogen van de Nederlandse krijgsmacht toegesneden op bondgenootschappelijke verdediging, vredesoperaties, nationale taken en Koninkrijkstaken. In het licht van het continum van spannings- en geweldsstadia behoeft deze toespitsing een nadere verfijning. De AIV heeft, analoog aan de capaciteitenplanning die werd gebruikt ten behoeve van de Britse Strategic Defence Review, een uitsplitsing in tien taken gemaakt die de krijgsmacht alle aangaan en die deze naar het oordeel van de AIV ook moet kunnen blijven uitvoeren. Elk van deze taken kent zijn eigen mogelijke geweldsdynamiek en operationele modaliteiten. Deze indeling is overigens niet zonder overlap. Verscheidene taken kunnen tegelijkertijd met één militaire operatie worden vervuld. Aan de hand van de hier weergegeven uitsplitsing van taken kan dan ook geen specifieke toekenning van middelen worden gekoppeld. Zoals ook in de Hoofdlijnennotitie het uitgangspunt is, moeten de middelen geschikt zijn om zoveel mogelijk taken te kunnen bestrijken.52

    1) Nationale taken hebben betrekking op de bescherming van het Nederlandse grondgebied voor zover deze een militaire component hebben (schip van wacht, bescherming Nederlands luchtruim) en de vervulling van civiele taken die niet door burgerlijke instanties (alleen) kunnen worden vervuld (explosievenopruiming, specifieke bewakingstaken, politietaken op luchthavens, fotoverkenningstaken, hydrografie, genie-taken, rampenbestrijding, etcetera). Een bijdrage aan de bescherming van de bevolking bij calamiteiten kan ook tot de civiele taken worden gerekend. Nationale taken zullen in het licht van de vervagende scheidslijn tussen interne en externe veiligheid, maar ook door de kwetsbaarheid van de maatschappij als gevolg van de toenemende informatisering, naar het oordeel van de AIV in de toekomst aan belang winnen.

    2) Koninkrijkstaken zijn vergelijkbaar met de nationale taken. Zij worden uit hoofde van het Koninkrijksstatuut uitgevoerd. Naast de externe verdediging van de Nederlandse Antillen en Aruba, militaire steunverlening en bijstand bij calamiteiten, beheert de krijgsmacht de Antilliaanse en Arubaanse kustwacht.

    3) Militair-diplomatieke taken (ëDefence Diplomacyí). Hieronder wordt een breed takenpakket verstaan dat varieert van de activiteiten van de militair attachéís en militaire versterking van het VN-secretariaat tot uitwisselingen in het kader van het Partnerschap voor de Vrede, activiteiten op non-proliferatie en wapenbeheersingsgebied, maar ook mogelijke praktische ondersteuning van regionale organisaties en hulp bij de ontmanteling van de massavernietigingswapens van de voormalige Sovjet-Unie.

    4) De verplichting de internationale rechtsorde te bevorderen is grondwettelijk vastgelegd en heeft ook een militaire component. Dit uitgangspunt vormt een belangrijk motief voor een actieve internationale opstelling van Nederland, en daarmee voor de Nederlandse deelname aan een veelheid aan militaire operaties van de Verenigde Naties. De uit te voeren taken bij internationale operaties kunnen uiteenlopen van VN-politietaken, waarnemingstaken tot en met en hulp bij de vervolging van oorlogsmisdadigers in het kader van SFOR. De Nederlandse bijdrage in het Carabisch gebied aan de bestrijding van de handel in drugs kan er ook toe worden gerekend.

    5) Ondersteuning van Nederlandse belangen richt zich in het bijzonder op de bevordering van stabiliteit in gebieden, waar een specifiek Nederlands (economisch) belang aan de orde is. Een voorbeeld daarvan, dat tevens het doel van de instandhouding van de internationale rechtsorde diende, was het mijnenvrij houden van de Perzische Golf tijdens de Eerste Golfoorlog. Onder deze taken valt bijvoorbeeld ook vlagvertoon ter bevordering van Nederlandse exporten.

    6) Evacuatie van Nederlanders. De krijgsmacht moet, indien noodzakelijk, landgenoten snel kunnen (helpen) evacueren bij crisissituaties.

    7) Humanitaire taken. De krijgsmacht kan een voorwaardenscheppende rol spelen door burgerbevolking en hulpverleners te helpen beschermen. Bovendien kan logistieke steun, zoals transport, worden geleverd. De doelstellingen, behoeften en prioriteiten van regeringen en organisaties voor humanitaire hulp (waaronder NGOís) zijn daarbij richtinggevend.53

    8) Crisisbeheersing buiten NAVO-grondgebied. Op grond van de constatering dat zelfverdediging en crisisbeheersing steeds meer in het verlengde van elkaar komen te liggen, kan de inzet van de Nederlandse krijgsmacht buiten het NAVO-verdragsgebied een Nederlands belang vormen. Daarbij kan het takenpakket varië ren van preventieve waarnemingsoperaties tot grootschalige vrede-afdwinging. Ook humanitaire interventie valt onder deze taak.

    9) Regionaal beperkte collectieve verdediging in NAVO-verband. Een ëspill-overí van de in punt 8 genoemde crises kan aanleiding zijn voor een regionaal beperkte collectieve verdedigingsactie. Nederlandse deelname daaraan ligt gegeven het collectieve karakter van dergelijke verdediging voor de hand.

    10) Verdediging tegen een massale aanval op NAVO-grondgebied. Het beginsel van de bondgenootschappelijke verdediging tegen een aanval is nog steeds één van de fundamenten van de NAVO. Bij het vaststellen van de structuur van de krijgsmacht mag de mogelijkheid hiervan, hoe onwaarschijnlijk ook, niet worden uitgesloten.

    IV.2.2. De middelen van de krijgsmacht

    Bovengenoemde opsomming vergt een brede opbouw van de krijgsmacht, waarin de krijgsmachtdelen alle zijn vertegenwoordigd. Deze dragen immers wezenlijk bij aan het benodigde militaire optreden, zij het dat hun aandeel -kwantitatief en kwalitatief- per operatie kan verschillen. Dit hangt af van de aard van het optreden en het internationale verband waarin Nederland een aandeel levert. Tegen deze achtergrond legt de AIV in dit hoofdstuk een aantal aanbevelingen en overwegingen voor die zijn gericht op de optimale samenhang tussen de inrichting van de krijgsmacht, de materië le middelen en de vaardigheden van het militaire personeel.

    Internationale samenwerking

    Om de samenwerking in NAVO-verband, in de toekomst versterkt door de beoogde ontwikkeling van een Europese defensiecapaciteit, zo effectief mogelijk te maken, moeten de inspanningen van Nederland en die van de partners zoveel mogelijk op elkaar aansluiten. Dat werd ook door achtereenvolgende kabinetten onderkend, zoals blijkt uit de intensieve samenwerking in het Duits-Nederlandse Legerkorps, de Brits-Nederlandse Amfibische strijdmacht, en verder het Nederlands-Belgisch Maritiem Commando en de Nederlands-Belgische samenwerking op het gebied van jachtvliegtuigen en luchttrans-port. Mits daartoe de politieke wil bestaat, kan verdere verdieping van dergelijke samenwerking een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling van de Europese defensie. Een belangrijke bijdrage aan de vermindering van de bestaande Europese tekorten op het gebied van materieel kan worden geleverd door specialisatie en grensoverschrijdende integratie van krijgsmachtdelen. Zoals eerder opgemerkt, kan echter niet worden verwacht dat dergelijke samenwerking op korte termijn tot besparingen leidt.

    Opmerking: Dit adviesaanvraag is verkort. Indien u de volledige aanvraag wilt lezen kunt u het totaaladvies downloaden.

Regeringsreacties

Ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993

 

Ministerie van Defensie
Directie Algemene Beleidszaken
DAB
Plein 4
Postbus 20701
2500 ES Den Haag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Directie Veiligheidsbeleid
Internationale Vraagstukken
Prof. drs. R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum  26 november 1999

 

Mede namens onze ambtgenoot voor Ontwikkelingssamenwerking danken wij de Adviesraad Internationale Vraagstukken voor zijn belangwekkende advies "De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig - Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid" dat de Raad in september jl. uitbracht naar aanleiding van onze adviesaanvraag van 18 november 1998. In het advies wordt uitvoerig ingegaan op de recente ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie en de gevolgen daarvan voor het Nederlandse defensiebeleid en de krijgsmacht.

De ondertitel van het advies, "Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid", en de uitwerking daarvan in het tweede hoofdstuk maken duidelijk dat de internationale veiligheidscontext waarbinnen het Nederlandse defensiebeleid gestalte krijgt sinds het verschijnen van de Prioriteitennota in 1993 niet is verbeterd. In het algemeen delen wij de realistische analyse die door de Adviesraad is gepresenteerd.

Naar aanleiding van de verschijning van de Hoofdlijnennotitie vond een brede maatschappelijke en politieke discussie plaats over de taken en inrichting van onze krijgsmacht. Tijdens deze "Strategische Toekomstdiscussie Defensie" zijn vele ideeën naar voren gebracht. Naast de Adviesraad zijn ook andere instanties met rapporten gekomen over de defensieproblematiek. Wij hebben deze discussie met inbegrip van de bijdrage van de Adviesraad als zeer positief ervaren. De uiteenlopende suggesties die van diverse kanten zijn gedaan, zijn bij de totstandkoming van de Defensienota meegewogen. De plannen uit de Hoofdlijnennotitie zijn dan ook op een aantal punten bijgesteld dan wel aangescherpt. Met name wat betreft de vergroting van parate component van de landmacht worden in de Defensienota stappen aangekondigd die in de door de Raad bepleite richting gaan.

Wij hebben dit advies gevraagd met het oog op de voorbereiding van de Defensienota. In de Defensienota, die vandaag verschijnt en die U in bijlage bij deze reactie toegaat, wordt enkele malen naar dit advies verwezen.

Ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993.

Veranderingen in de veiligheidssituatie

Wij zijn het met de Adviesraad eens dat het moeilijk is een ondubbelzinnige analyse te maken van de wijze waarop veiligheidsrisico's zich kunnen voordoen en van hun relatieve betekenis. Het onvoorspelbare en tevens meerzijdige karakter van de zogenaamde nieuwe dreigingen is ongetwijfeld de belangrijkste verandering ten opzichte van de duidelijk afgebakende dreiging die tot 1989-90 bestond. Zoals ook in het herziene Strategische Concept van de NAVO (april 1999) wordt geconstateerd, hebben de ontwikkelingen van de paar laatste jaren het complexe en diffuse veiligheidsbeeld dat na het einde van de Koude Oorlog ontstond vooral bevestigd.
Hoewel deze nieuwe veiligheidsrisico's dus op verschillende wijzen kunnen worden beschreven, kunnen wij ons in het algemeen vinden in de nadere uitsplitsing van types van dreiging die de Raad hanteert. Overigens hangen verschillende dreigingen vaak samen en komen zij gecombineerd voor. Men denke daarbij vooral aan internationaal georganiseerde criminaliteit, terrorisme en wapenhandel als gevolg van interne problemen in staten of zelfs desintegrerende staatsstructuren ("failed state").

Wij onderschrijven de in het advies verwoorde verontrusting over het eerste type nieuwe risico's dat de Raad identificeert, te weten de proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen. Die verontrusting geldt met name het feit dat ondanks de belangrijke vorderingen die de afgelopen 10 jaar tussen Oost en West zijn geboekt op het gebied van nucleaire, chemische en biologische ontwapening, de verspreiding van dit soort wapens en ballistische raketten met de daarbijhorende technologie en materialen is voortgegaan. Greep krijgen op de verschillende vormen van proliferatie is ongetwijfeld één van de belangrijkste veiligheidsuitdagingen aan het begin van de 21e eeuw.

Wij verwelkomen de aandacht van de Raad voor de veiligheidsrisico's verbonden aan informatietechnologie, georganiseerde criminaliteit (inclusief piraterij als een aparte vorm van criminaliteit die de laatste jaren weer de kop opsteekt) en de activiteiten van bepaalde soorten fundamentalistische groeperingen (door de Raad vernoemd als "mystiek of religieus gemotiveerde groeperingen"). In dit kader mag financiële criminaliteit niet onvermeld blijven. Het zal duidelijk zijn dat de diverse geschetste grensoverschrijdende veiligheidsrisico's om een internationale aanpak vragen in Europees en breder verband.

De Regering onderschrijft voorts het oordeel van de Raad dat de asiel- en migratieproblematiek om een meer alomvattende aanpak vraagt, waarbij de achterliggende crisishaarden de nodige aandacht moeten krijgen. Deze benadering wordt dan ook gevolgd door de mede op Nederlands initiatief in EU-kader opgerichte "High Level Working Group on Asylum and Migration", waar het onderwerp "crisishaarden" - in de zin van belangrijke landen van herkomst van migratiestromen - reeds aan de orde is gesteld. De Europese Raad van Tampere (oktober 1999) heeft deze alomvattende aanpak van het migratievraagstuk, met inbegrip van conflictpreventie, onderschreven.

Continuïteit in de veiligheidssituatie.

Wij waarderen de analyse per regio die de Adviesraad heeft gemaakt van de belangrijkste veiligheidsontwikkelingen van de laatste jaren. Het advies en de bijlagen leveren een weinig opwekkend beeld op. Niet alleen blijken conflicten tegenwoordig langer te duren, maar ook vinden zij hun oorsprong veelal vóór de jaren negentig. Continuiteit in het conflictpatroon luidt dan ook de diagnose van de Adviesraad, een diagnose die wij in het algemeen onderschrijven. Wij delen dan ook de regionale analyses van de Raad. Zo is de veiligheid van West-Europa in de eerste plaats gerelateerd aan het vermogen om een scala aan spanningshaarden en conflicten aan de periferie van West-Europa het hoofd te bieden. Terecht gaat de Raad daarbij in op de spanningen op de Balkan, de onzekere toekomst van de Russische Federatie en het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS), het hardnekkige Midden-Oostenconflict en het gewelddadig religieus fundamentalisme in Noord-Afrika. Overigens doet zich ook een aantal positieve ontwikkelingen voor dat de veiligheid van West-Europa direct of indirect ten goede komt, te weten de groeiende integratie van Midden-Europese landen in westelijke politieke, militaire en economische structuren; de stabiliserende invloed die op langere termijn uitgaat van het succesvolle "outreach"-beleid van de NAVO (NAVO-uitbreidingsproces, Partnerschap voor Vrede, Euro-Atlantische Partnerschapsraad, NAVO-partnerschappen met Rusland en Oekraïne) en de conflictdempende inspanningen van de OVSE; en de bevordering van de onderlinge samenwerking en toenadering tussen de landen van Zuidoost-Europa in het kader van het in juni 1999 door de Europese Raad in het leven geroepen Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa.

Wij sluiten ons aan bij de waarschuwing van de Adviesraad dat ook verder weg gelegen conflicten de Europese veiligheidsbelangen kunnen raken. Dit wordt ook in de zojuist verschenen Defensienota onderstreept. Mondialisering beperkt zich tegenwoordig niet langer tot de economie. Ook het op gebied van de veiligheid boet de factor afstand aan betekenis in. Wij zijn ons volop bewust van het grensoverschrijdende karakter van een groot aantal problemen. Het veelsoortige karakter van deze problemen komt in het advies goed naar voren: sociaal-economische en ecologische ontwrichting en fragmenterende staten in grote delen van Afrika, drugscriminaliteit in Zuid-Amerika, interstatelijke rivaliteiten in Azië, etc. Ook het probleem van de schaarste aan natuurlijke hulpbronnen zoals drinkwater en landbouwgrond dient zich aan. Tenslotte willen wij hier ook herinneren aan de in veel landen tekort schietende of zelfs geheel afwezige rol van democratie, mensenrechten en goed bestuur. Deze verworvenheden zijn essentiële bestanddelen van internationale orde en recht en dus ook van internationale veiligheid.

Veranderingen in het internationale instrumentarium

De NAVO

De beschrijving van de ontwikkelingen in de NAVO in het afgelopen decennium wordt gedeeld. Het bondgenootschap heeft zich in korte tijd aangepast aan de fundamenteel gewijzigde omstandigheden: het heeft zich ontwikkeld van een organisatie primair gericht op de verdediging van het eigen grondgebied tot een brede veiligheidsorganisatie ten behoeve van de stabiliteit in en rondom Europa. Naast de - blijvend belangrijke - taak van zelfverdediging richt de NAVO zich veel meer op samenwerking in Europa en heeft zij een nieuwe rol gekregen op het gebied van crisisbeheersing en vredesoperaties.

De Adviesraad vestigt er (p. 20) terecht de aandacht op dat bij vredesoperaties door de NAVO de noodzakelijke politieke consensus gepaard dient te gaan met een slagvaardig en ondubbelzinnig militair optreden. Met betrekking tot de opmerkingen van de Raad over de Kosovo-crisis verwijst de Regering naar de nog naar de Kamer te zenden evaluatie van de Nederlandse betrokkenheid bij de crisis.

Tijdens de Top van Washington afgelopen april aanvaardde de NAVO crisisbeheersing en partnerschap als nieuwe kerntaken. Daar is ook het Defence Capabilities Initiative (DCI) van start gegaan, gericht op het identificeren en aanpakken van militaire tekortkomingen binnen de Alliantie. De Adviesraad stelt hierbij (p. 21) dat weliswaar de kwestie van voldoende militair vermogen op de agenda is gezet, maar dat het de vraag is of dit de bondgenoten voldoende zal motiveren de bestaande achterstanden in te lopen. Dat zou met name gelden voor de Europese lidstaten. Hieraan gekoppeld is de zorg van de Raad dat Europa zijn verantwoordelijkheden blijft afwentelen op de Verenigde Staten. Het DCI-proces is pas gestart. Of het de gewenste verbetering van de capaciteit tot gevolg zal hebben zal de toekomst leren. In ieder geval bestaat in een aantal Europese landen, waaronder ook Nederland, een serieuze bereidheid actief mee te werken aan de verwezenlijken van het DCI.

De Europese defensiecapaciteit

Ten aanzien van het gestelde over de Europese defensiecapaciteit moge worden verwezen naar de notitie die de Kamer begin november is toegegaan. Vastgesteld zij hier dat de opvattingen van de Adviesraad in aanzienlijke mate overeenkomen met die van de Regering. Wij verwelkomen met name ook de vaststelling van de Raad dat "puur Europese operaties voorlopig beperkt blijven tot kleinschalig militair optreden, waarvoor geen aparte militaire structuur hoeft te worden opgebouwd" (p. 26). Een enkele opmerking moge hier nog aan worden toegevoegd. In het commentaar op de Europese Raad van Keulen wordt terecht gesteld dat de doelstellingen ambitieus zijn en alleen kunnen worden verwezenlijkt als daartoe de politieke besluitvaardigheid en daadkracht bestaat. De vraag wordt opgeworpen (p. 24) of de EU-lidstaten bereid zullen zijn een deel van hun nationale zeggenschap op defensiegebied op te geven om een grotere multinationale effectiviteit te bewerkstelligen. Gebrek aan die bereidheid zou aldus de Adviesraad tot een 'door-modderproces' kunnen leiden. Uiteraard zal bij verdergaande samenwerkingsverbanden sprake zijn van een grotere vervlechting van de krijgsmachten. Hierbij dient evenwel benadrukt dat het geenszins de bedoeling is in de EU een supranationaal element in te brengen, waarbij de nationale bevoegdheid tot het inzetten van militairen voor vredesoperaties wordt ingeperkt. Het Europese veiligheids- en defensiebeleid is en blijft intergouvernementeel, waarbij landen hun zeggenschap op defensiegebied niet opgeven.

De Verenigde Naties

De Adviesraad beschrijft op een adequate wijze de taken en verantwoordelijkheden van de Verenigde Naties (VN) als het enige mondiale forum waar veiligheid en stabiliteit, mensenrechten, duurzame sociaal-economische ontwikkeling en milieuproblematiek in hun onderlinge samenhang aan de orde komen.
Geconstateerd wordt dat het primaat van de Veiligheidsraad voor het bewaren van de internationale vrede en veiligheid, dat in de eerste paar jaren na het einde van de Koude Oorlog een opleving kende, inmiddels weer onder druk is komen te staan. De Raad vermeldt als oorzaak het spanningsveld tussen de wenselijkheid van ingrijpen bij acute humanitaire noodsituaties in binnenlandse conflicten èn het souvereiniteitsbeginsel. Hierbij wordt gesignaleerd dat het klassieke non-interventiebeginsel in binnenlandse conflicten is gerelativeerd en heeft geleid tot een aantal interventies buiten de VN om.

De Raad had ook melding kunnen maken van het feit dat het primaat van de Veiligheidsraad (en de rol van de VN) ook werd aangetast door het minder succesvolle verloop van VN-operaties in Somalië, Rwanda en Bosnië-Herzegovina in het begin van de jaren negentig. Inmiddels lijkt het prestige van de Veiligheidsraad als gevolg van geslaagde vredesoperaties in o.a Oost-Slavonië, Macedonië en Haïti weer enigszins hersteld. De snelle reactie van de Veiligheidsraad op de ontwikkelingen in Oost-Timor is hoopgevend. Overigens hoeft de Nederlandse bijdrage aan vredesoperaties bepaald niet altijd een militaire te zijn, en kan zij ook de vorm aannemen van financiële ondersteuning voor regionale vredesmachten in vooral Afrika en Azië.

De Raad acht het wenselijk de rechtsbasis van humanitaire interventies te verduidelijken. De Regering deelt deze visie en heeft mede daarom de Adviesraad gevraagd om samen met de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken hierover begin volgend jaar advies uit te brengen.

Het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid.

Het veiligheidsbeleid

Voor het standpunt van de Regering over het veiligheidsbeleid moge worden verwezen naar het eerste hoofdstuk van de Defensienota. In aanvulling hierop zij vermeld dat wij de door de Adviesraad gesignaleerde noodzaak van een integrale aanpak van het veiligheidsbeleid in het algemeen en van crisisbeheersing in het bijzonder ten volle onderschrijven. Dit is een gedachte die ook al ten grondslag lag aan de herijking. De Regering wil deze lijn van de herijking verder doortrekken. Ook in interna-tionaal verband vraagt Nederland aandacht voor de noodzaak van een onderling goed afgestemde inzet van de beschikbare instrumenten. Wij onderschrijven voorts de conclusie dat er zich bij oplopende spanningen in toenemende mate grensover-schrijdende effecten kunnen voordoen, zoals op het gebied van criminaliteit, terrorisme en vluchtelingenstromen. In het licht hiervan suggereert de Adviesraad tevens nader te bezien in hoeverre een integrale aanpak van externe en interne veiligheidsproblemen nader vorm kan worden gegeven, middels een centrale departementoverschrijdende benadering. Deze benadering vindt al op enkele terreinen plaats: zo wordt regelmatig tussen de meest betrokken departementen overlegd over NBC-terrorisme. Eerder dit jaar heeft een seminar plaatsgevonden met deelname van betrokken departementen en lagere overheden over diverse aspecten van NBC-terrorisme. De Regering is voornemens deze aanpak voort te zetten en uit te bouwen.

Het defensiebeleid

Terecht merkt de Adviesraad op dat een rechtstreekse vertaling van de internationale veiligheidssituatie naar inrichting en omvang van de krijgsmacht niet goed mogelijk is. Ook in de Defensienota wordt aangegeven dat de omvang van de krijgsmacht een afgeleide is van een groot aantal, sterk uiteenlopende factoren, zoals de in NAVO-verband geformuleerde behoeften, bondgenootschappelijke en Europese solidariteit en het ambitieniveau voor de bijdragen aan vredesoperaties.

De Adviesraad acht een betrouwbare waarnemingscapaciteit van toenemend belang en vindt het onjuist dat het 306 Squadron als zelfstandige eenheid wordt opgeheven (p. 37).
Omdat geen acute dreiging van een aanval tegen het grondgebied van de Navo bestaat, kan met minder jachtvliegtuigen worden volstaan. Daarom wordt het 306 squadron (18 vliegtuigen) opgeheven. Aan de NAVO worden voortaan vijf squadrons van achttien vliegtuigen ter beschikking gesteld. Vanwege de ervaringen uit de Kosovo crisis en de schaarse verkenningscapaciteit in de NAVO, bestaat het voornemen deze vliegtuigen en de verkenningscapaciteit vanaf 2001 te verdelen over drie snel inzetbare squadrons. De vorming van drie gelijkwaardige squadrons heeft voordelen voor de training, het voortzettingsvermogen, de inzetbaarheid en de doelmatigheid. De verouderde luchtverkenningsapparatuur wordt vanaf 2001 vervangen door een nieuw systeem.

De Regering onderschrijft de behoefte aan meer parate grondstrijdkrachten (p. 38). De Defensienota gaat daarop uitvoerig in. In totaal gaat het in de Hoofdlijnennotitie en de Defensienota om een vergroting van de parate sterkte met 2100 functies.

De Raad bepleit een beter gebruik van de mobilisabele component (p. 38). Er bestaat onderscheid tussen reservisten en reservepersoneel enerzijds en mobilisabel en ex-dienstplichtig personeel anderzijds. Op reservisten is de Wet voor het Reservepersoneel van toepassing, op mobilisabel personeel de Kaderwet dienstplicht. Reservisten zijn ouddienstplichtig officieren, voormalige beroepsmilitairen en Natres-personeel. Het mobilisabel personeel bestaat volledig uit ex-dienstplichtige manschappen en onderofficieren. De aantallen mobilisabel personeel nemen voortdurend af, de reservisten groeien in aantal.

De Regering onderkent de bijdrage die reservisten kunnen leveren aan vredesoperaties. Zij hebben kennis en vaardigheden die Defensie vaak niet permanent in huis heeft. Dat geldt bijvoorbeeld medisch personeel. Met het bedrijfsleven is overleg gaande over afspraken waardoor reservisten tijdelijk kunnen worden uitgezonden. Zo krijgt een actief reservistenbeleid gestalte.

De Adviesraad vindt de opheffing van drie tankbataljons onverstandig (p. 39). Voor de verwerking van de financiële reducties uit het regeerakkoord en met het oog op budgettaire ruimte voor nieuw beleid, is gekozen voor behoud of verwerving van middelen die snel inzetbaar zijn voor alle hoofdtaken van de krijgsmacht. Nu de dreiging van een massale aanval tegen het grondgebied van de NAVO is verdwenen, konden onder andere drie reservetankbataljons worden opgeheven.

Volgens de Raad kleeft aan het reconstitutiemodel een aantal bezwaren (p. 39). Het reconstitutiemodel maakt het mogelijk middelen af te stoten, omdat er voldoende waarschuwingstijd is om de krijgsmacht zonodig weer geheel uit te rusten voor de algemene verdedigingstaak. Maar dit model wordt slechts toegepast wanneer sprake is van korte levertijden van materieel. Eenheden krijgen niet de reservestatus. De Defensienota kiest juist voor het paraat stellen van meer eenheden, om de snelle inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht te vergroten.

De Raad bepleit een geleidelijke verlaging van de rotatiefrequentie voor vredesoperaties (p. 40). De parate grondstrijdkrachten van de Koninklijke landmacht en het Korps mariniers worden vooral uitgebreid vanwege vredesoperaties. Hier doen zich de grootste knelpunten en de grootste uitzenddruk voor. Door een combinatie van maatregelen waaronder verhoging van het aantal parate eenheden en vergroting van de flexibiliteit kan de feitelijke rotatiefrequentie worden verlaagd.

Slotbeschouwing

De Adviesraad heeft kans gezien de diverse, door de adviesaanvraag opgeworpen kwesties aan een gedegen analyse te onderwerpen. De beoordeling door de Raad van de internationale veiligheidssituatie sinds 1993 sterkt ons in de opvatting dat de Nederlandse inzet voor vrede en stabiliteit ook in de komende jaren veel zal blijven vergen van ons veiligheids- en defensiebeleid alsmede van onze krijgsmacht. Zoals de Raad betoogt vraagt de dynamiek van moderne crises om anticiperend optreden en een goed op elkaar afgestemde inzet van de beschikbare instrumenten. De gedachte van een geïntegreerde benadering lag reeds ten grondslag aan de herijking. De Regering wil deze lijn verder doortrekken. Wij onderkennen het belang van ontschotting op dit terrein. De zorg om de krijgsmacht - personeel, materieel, financieel - verdient naar het oordeel van de Raad extra aandacht. De Regering verwelkomt de betrokkenheid waarvan de Raad hier blijk geeft. De Defensienota zet uiteen hoe de Regering de krijgsmacht gereed wil maken voor de uitdagingen van de 21e eeuw. Daarbij zal worden voortgebouwd op hetgeen gedurende de afgelopen jaren reeds is bereikt. Dit Kabinet en zijn voorgangers zijn erin geslaagd in een jarenlang proces de krijgsmacht te verkleinen èn te herstructureren met het oog op de nieuw toegevoegde hoofdtaak: vredesoperaties. Tegelijkertijd werden van de krijgsmacht substantiële bijdragen aan vredesoperaties gevraagd. Gaandeweg bleek en blijkt de noodzaak de paraatheid verder te vergroten. Maar er hebben zich geen momenten voorgedaan waarop de krijgsmacht vanwege de herstructurering - "wegens verbouwing gesloten" - deze tweede hoofdtaak niet naar behoren kon uitvoeren. De Raad stelt dat de meerjaren-ramingen voor Defensie moeten worden verhoogd. Zonder nu al zover te gaan, erkennen wij wel dat de defensiebegroting onder spanning staat en dat er goede redenen zijn - vredesoperaties, het Europees defensiebeleid, werving en behoud van personeel - om de defensie-inspanningen de komende jaren tenminste op peil te houden.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken

De Minister van Defensie

Persberichten

Van dit advies is geen persbericht gepubliceerd