Een gelaagd Europa. De verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden

30 september 2005 - nr.19
Samenvatting

Sub-nationale overheden en de Europese Unie

 

 

 

Het voorafgaande (zie adviesaanvragen) brengt de AIV tot de volgende aanbevelingen aan de Nederlandse regering:

  • Dit advies heeft betrekking op de gewenste verhouding tussen de Europese Unie, de lidstaten en de subnationale overheden, alle overheidslagen onder het nationale niveau, die zeer verscheiden zijn.
  • De verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen veranderen permanent. De nationale staat is één van de spelers geworden in een gelaagde bestuursstructuur, waarin handelingsbevoegdheid op het niveau van de Europese Unie, het nationale en het subnationale niveau naast elkaar bestaan.
  • Het belang van de subnationale overheden neemt om verschillende redenen toe. Ten eerste vanwege de tendens in een aantal lidstaten van de Europese Unie tot decentralisatie en ten tweede als reactie op de mondialisering en de toenemende samenwerking in de Europese Unie. Verder is een factor van belang de 'regionalisering', de vraag van subnationale overheden om een sterkere, en eventueel onafhankelijker positie ten opzichte van de nationale staat.
  • Dat de rol van subnationale overheden in de Europese Unie zoveel meer in de belangstelling is komen te staan is bovendien te verklaren uit het feit dat deze, als uitvoerders, steeds meer de invloed bespeuren van de groeiende EU-regelgeving. Zeker na de totstandkoming van de Europese Akte nam deze regelgeving toe en tegenwoordig speelt EU-beleid een rol op bijna alle terreinen van overheidszorg.
  • De reactie van subnationale overheden op deze ontwikkeling neemt twee vormen aan. De algemene reactie is dat subnationale overheden als uitvoerders van EU-regelgeving en als dragers van directe en indirecte verplichtingen van de Europese Unie ook een rol willen spelen in de totstandkoming van EU-beleid, waarvan zij gevolgen ondervinden. Daarenboven zijn sommige subnationale overheden, en dan vooral die subnationale overheden met bevoegdheden, die in andere lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend, van mening dat hun zelfstandige bevoegdheden aan gewicht verliezen vanwege de toenemende invloed van de EU-regelgeving. In het verlengde hiervan streven zij veelal naar een afscherming van de eigen bevoegdheden.
  • In de jaren tachtig en begin jaren negentig leidde onder meer deze angst voor verlies van eigen bevoegdheden tot een gestructureerde beweging, ook wel regionalisme genoemd, die een institutionele versterking van de positie van subnationale overheden in de Europese Unie voorstond. Het regionalisme viel deels samen met de 'regionalisering' in deze periode. In het algemeen kan worden gesteld dat tendensen als decentralisatie en regionalisering in eerste instantie autonoom zijn, maar dat zij elkaar kunnen versterken indien zij samenvallen.
  • De resultaten van het streven naar een grotere rol van subnationale overheden in de Europese Unie waren de totstandkoming van het Comité van de Regio's en de formele vormgeving van het beginsel subsidiariteit. Het lijkt er echter op dat de inititiatiefnemers niet tevreden zijn met de resultaten van deze institutionele veranderingen. Het Comité van de Regio's en diens adviezen hebben voor zover thans kan worden beoordeeld geen grote invloed weten te verwerven in de Europese Unie, vooral omdat de subnationale overheden vertegenwoordigd in het Comité te verscheiden zijn wat betreft bevoegdheden, bestuurlijk gewicht en belangen. In dit verband moet eveneens worden geconstateerd dat de adviezen van het Comité ook niet altijd de aandacht krijgen die zij verdienen. Ook het beginsel subsidiariteit heeft in hun ogen niet de gewenste werking gehad, namelijk dat beslissingen op het meest geschikte cq het laagste niveau, zo dicht mogelijk bij de burger werden genomen. In het algemeen kan worden gesteld dat door interpretatieverschillen de toepasbaarheid van het beginsel subsidiariteit beperkt is geweest.
  • Mede hierdoor wordt het regionalisme uit de jaren tachtig en negentig mogelijk anders en diverser van karakter. Zo is het wellicht te verwachten dat subnationale overheden zich bijvoorbeeld meer zullen gaan concentreren op de versterking van hun interne positie in het nationale krachtenspel en/of zich meer zullen richten op transnationale samenwerking. Sommige subnationale overheden zullen zich blijven richten op afscherming van hun zelfstandige bevoegdheden. Daarnaast is de AIV van oordeel dat de wens tot beïnvloeding van beleid van de Europese Unie door subnationale overheden zeker niet minder zal worden en wellicht zal toenemen: de toename van EU-regelgeving, waarvan de subnationale overheden als uitvoerders de gevolgen zullen ondervinden, zal begrijpelijkerwijze bij deze overheden leiden tot de vraag om een grotere rol in de totstandkoming van die EU-regelgeving.
  • Ook in Nederland zijn de centrale overheid en de subnationale overheden zich meer en meer bewust van het belang van de rol van subnationale overheden. In Nederland is in de afgelopen jaren in de nationale besluitvorming meer betrokkenheid tot stand gekomen voor subnationale overheden op die terreinen waarop EU-regelgeving tot stand wordt gebracht die voor hen van belang zal zijn.
  • De centrale vraag is of subnationale overheden de veelal door hen gevraagde grotere rol dienen te krijgen bij de totstandkoming van EU-beleid en zo ja, hoe dit ingevuld dient te worden. Bij de beantwoording van deze vraag heeft de AIV de volgende ijkpunten gehanteerd, die ook gebruikt zijn in het eerdere AIV-advies 'De IGC 2000: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten':
    • Versterking van de slagvaardigheid van de besluitvorming en uitvoerende capaciteit. Hierbij betrekt de AIV de vraag welke waarde subnationale overheden kunnen hebben in de verbetering van de besluitvorming en de uitvoerbaarheid van besluiten binnen de Europese Unie;
    • vermindering van het democratisch tekort. Daarnaast wordt aandacht geschonken aan het vraagstuk in het kader van de uitbreiding.
    • De AIV komt tot de conclusie dat, voor zover dit niet reeds in lidstaten is geschied, (meer) inspraak is gewenst van de subnationale overheden in de formatieve fase van de nationale besluitvorming op die beleidsterreinen waarop besluiten van invloed op deze overheden zijn, omdat hun kennis en expertise zullen bijdragen tot een kwalitatief beter beleid, met oog voor (on)haalbaarheid van de uitvoering ervan.
    • Daarnaast heeft de AIV zich afgevraagd of ook op het niveau van de Europese Unie de positie van subnationale overheden structurele verbetering behoeft en zo ja, welke vorm hieraan zou kunnen worden gegeven. Over het algemeen heeft de AIV deze vragen ontkennend beantwoord. Ten eerste vanwege de grote verscheidenheid aan subnationale overheden, die elkaar te zeer ontlopen in structuren, bevoegdheden, mogelijkheden en belangen om deze onder één noemer te brengen. Daarnaast acht de AIV goed functionerende EU-instellingen en een doorzichtige en efficiënt opererende besluitvorming van eminent belang voor een goed functioneren van de Europese Unie. Een geïnstitutionaliseerde rol van zeer diverse subnationale overheden zou deze besluitvorming kunnen vertragen en verhinderen. Juist met de uitbreiding in het vooruitzicht bestaat grote behoefte aan verlichting en vereenvoudiging van de besluitvorming.
    • Ten slotte is de AIV van oordeel dat bestuurlijk sterke, effectieve nationale staten onmisbaar zijn voor een goede voortgang van de Europese integratie. Een mogelijke verbrokkeling van die staten is volgens de AIV niet in het belang van de voortgang van de Europese integratie.
    • Wat betreft de vraag naar vermindering van het democratisch tekort, maakt de AIV een verschil tussen bepaling en uitvoering van beleid. De AIV is er een voorstander van dat de uitvoering van beleid op het laagst mogelijke niveau plaatsvindt. De reden hiervoor is dat subnationale overheden mogelijkheden bieden ter vergroting van democratische controle op de uitvoering van beleid, indien zij publiek verantwoordelijk zijn ten opzichte van de burger. Dit laat onverlet dat de noodzaak blijft bestaan van een adequaat toezicht op een correcte uitvoering op Europees niveau.
    • De AIV is van oordeel dat een centrale rol in de vermindering van het democratisch tekort toekomt aan het Europees Parlement. Het Europese Parlement dient de uiteindelijke politieke controle te hebben op de voorbereiding en formulering van beleid van de Europese Unie. De AIV sluit hiermee aan op zijn eerdere adviezen, waarin hij adviseert de rol van het Europees Parlement te versterken als centraal element voor democratisering.
    • De AIV heeft verschillende concrete mogelijkheden bezien ter versterking van de betrokkenheid van de subnationale overheden op het niveau van de Europese Unie (1) en het nationaal niveau (2). De AIV heeft, mede op basis van de voorgaande algemene afweging, telkens bij elke mogelijkheid aangegeven of deze kan worden aanbevolen of niet.
      1. De AIV heeft gemeend zich ten aanzien van structurele hervormingen op het niveau van de Europese Unie te moeten beperken tot enkele minder ingrijpende suggesties. De AIV heeft concreet vier mogelijkheden bezien:

        a. Voor wat betreft het Comité van de Regio's beveelt de AIV aan dat maatregelen worden genomen die het Comité in staat stellen zijn verdragsmatig vastgelegde taken als adviesorgaan te versterken, door EU-instellingen te verplichten om uitleg te geven in hoeverre rekening is gehouden met de inhoud van een door het Comité verstrekt advies, temeer wanneer de instelling zelf om dat advies heeft gevraagd. Een andere mogelijkheid die de AIV aanbeveelt is het Comité het recht te geven in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie, indien zijn prerogatieven in het geding zijn. Voor wat betreft de aanspraak van het Comité op vermindering van het democratisch deficit, is de AIV van mening dat de representativiteit van het Comité vanuit Europees gezichtspunt niet volledig is vanwege de verscheidenheid van de subnationale overheden die erin vertegenwoordigd zijn. De AIV is van mening dat het ten principale het Europees Parlement is dat de democratische controle dient uit te oefenen in de Europese Unie en een centrale rol dient te hebben in de vermindering van het democratisch tekort. De gedachte tenslotte om de positie van het Comité te verbeteren door de verscheidenheid van de erin vertegenwoordigde subnationale overheden te beperken, stuit op institutionele en praktische (uitvoerings)problemen.

        b. De constructie van de Europese Unie houdt in dat toedeling van bevoegdheden aan verschillende bestuurslagen plaatsvindt. Deze toedeling vormt de basis en het uitgangspunt voor de Europese integratie. Het vraagstuk van de verdeling van bevoegdheden zal centraal staan in de discussie die zal plaatsvinden over de toekomst van de Europese Unie na de IGC van Nice. De AIV staat echter afhoudend tegenover een 'Kompetenzkatalog', indien deze wijze van verdeling van bevoegdheden leidt tot de resultaten die de initiatiefnemers ermee beogen. Deze lijken namelijk vooral gespitst op de zekerstelling van de eigen nationale en subnationale beleidsruimte. Hiertoe willen zij vastleggen op welk bestuursniveau bevoegdheden liggen. Ook van bevoegdheden die nog niet zijn toegekend willen zij reeds van tevoren vastleggen op welk niveau deze thuishoren. Een ander doel dat zij beogen met deze starre afbakening van bevoegdheden is te voorkomen dat de Europese Unie zich sluipenderwijs nieuwe bevoegdheden toe-eigent. De AIV is van mening dat de Europese integratiedynamiek is gebaseerd op het uitgangspunt dat geen enkel beleidsterrein bij voorbaat is uitgesloten van het niveau van de Europese Unie. De voorstanders van de 'Kompetenzkatalog' draaien dit om en sluiten bevoegdheden bij voorbaat uit van dit niveau. Daardoor dreigt de integratiedynamiek te worden bevroren. De angst voor 'sluipende' toe-eigening van bevoegdheden van de Europese Unie acht de AIV ongegrond, gezien de verdragsmatige mogelijkheden om de toekenning van nieuwe bevoegdheden aan de Europese Unie te clausuleren. Daarnaast is de AIV van mening dat de toekenning van bevoegdheden aan bepaalde bestuursniveaus bezwaarlijk te realiseren is, omdat deze verschuiven in de tijd en tussen verschillende bestuursniveaus. Tenslotte bemoeilijkt de grote verscheidenheid aan staatsinrichtingen de vastlegging van een dergelijke uniforme Europese verdeling van bevoegdheden.

        c. Delegatie van bevoegdheden, waar EU-beleid gevolgen heeft voor subnationale overheden naar het niveau van subnationale overheden is volgens de AIV een vraagstuk dat niet een aangelegenheid is van de Europese Unie, maar van de lidstaten, die bevoegdheden in overeenstemming met nationale constitutionele kaders kunnen overdragen aan subnationale overheden.

        d. Het beginsel van subsidiariteit, zoals het in het Verdrag van Rome is geformuleerd en formeel is vormgegeven in het Verdrag van Maastricht, kan niet van toepassing zijn op subnationale overheden, omdat geen directe relatie bestaat tussen de Europese Unie en subnationale overheden. Indien het echter het algemene beginsel van subsidiariteit betreft beveelt de AIV aan uitvoering van beleid te doen plaatsvinden op een zo laag mogelijk bestuursniveau, ter vergroting van de betrokkenheid van de burger en ter vermindering van het democratisch tekort.

      2. Op het nationale niveau beveelt de AIV aan de betrokkenheid van subnationale overheden de vorm te geven, voor zover dit niet reeds het geval is, van (meer) inspraak van subnationale overheden in de formatieve fase van de nationale besluitvorming op die terreinen, op welke besluiten relevant zijn voor deze overheden. Concreet beveelt de AIV aan dat:

        a. Vertegenwoordigers van subnationale overheden deelnemen in de ambtelijke overlegstructuur ter voorbereiding van een nationaal standpunt over EU-regelgeving wanneer deze gevolgen heeft voor de subnationale overheden. In de Nederlandse context zou dit inhouden dat zij, waar relevant, deelnemen in het circuit van BNC tot en met CoCo.

        b. Mogelijkheden aan subnationale overheden worden geboden tot meer recht-streekse toegang tot het beleids- en besluitvormingscircuit in Brussel, bijvoorbeeld door een vertegenwoordiger van subnationale overheden deel uit te laten maken van de staf van de Permanente Vertegenwoordigingen van de Europese Unie in Brussel.

    • De uitbreiding van de Europese Unie zal naar het voorkomt geen fundamentele wijziging inhouden voor het vraagstuk van de verhouding tussen de subnationale overheden, de centrale overheden en de Europese Unie, zoals geschetst in het voorafgaande. De aanstaande schaalvergroting van de Europese Unie zal zeker niet zonder gevolgen blijken voor de besluitvorming en uitvoering in de Europese Unie. Het is duidelijk dat de argumenten die de AIV tot de conclusie brengen dat een geïnstitutionaliseerde rol van subnationale overheden in de besluitvorming in de Europese Unie niet aan te bevelen is, alleen maar aan betekenis zullen winnen bij uitbreiding van de Europese Unie. De toetreding van nieuwe lidstaten leidt verder wellicht tot een nieuwe impuls voor de regionalisering, die zijn weerslag zal kunnen hebben op de ontwikkeling van de positie van subnationale overheden in de hele Europese Unie. Ten aanzien van de toekomstige ontwikkeling in dit verband valt nog weinig te voorzien. De AIV acht het niet goed mogelijk en ook weinig opportuun daaromtrent thans verstrekkende voorspellende uitspraken te doen, waarbij wel aangetekend kan worden dat in tal van Midden- en Oost-Europese landen het aspect van minderheidsgroeperingen meespeelt in samenhang met de regioproblematiek.
    Adviesaanvraag

    Sub-nationale overheden en de Europese Unie

     

     

     

    Zeer geachte Voorzitter,

    Hierbij heb ik de eer U aan te bieden de adviesaanvraag ‘Sub-nationale overheden en de Europese Unie’. Deze is op 4 oktober jl. aangeboden aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken.

     

     

     

    De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

     

    Zeer geachte heer Lubbers,

    De Europese Unie heeft tot doel een nauwe integratie tussen de lidstaten tot stand te brengen – in eerste instantie economisch, politiek en bestuurlijk. Binnen de lidstaten wordt, ook vanuit de lagere overheden, het belang van de besluitvorming en het beleid van de Europese Unie steeds meer onderkend. In De Staat van de Europese Unie – De Europese Agenda 1999 – 2000 vanuit Nederlands perspectief heeft de regering gesignaleerd dat de Europese Unie voor gemeenten en provincies in Nederland aan gewicht heeft gewonnen. Deze tendens geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor andere lidstaten van de Europese Unie. De verdere verdieping van de Europese integratie, zoals deze in de jaren negentig gestalte heeft gekregen, heeft het sub-nationale niveau van de lidstaten binnen het bereik van ‘Brussel’ gebracht. Hierbij kan worden gedacht aan regio’s, provincies, Länder (BRD), counties (VK), en gemeenschappen (België), maar ook aan grensoverschrijdende regionale samenwerkingsverbanden en samenwerkingsverbanden tussen gemeenten.

    Het gegeven dat de Europese Unie een gelaagde structuur ontwikkelt, waarin, naast ‘Brussel’ en de nationale lidstaten, sub-nationale overheden een plaats hebben, vormt een onderstroom van het proces van integratie, dat zich, door de verscheidenheid van sub-nationale overheden, veelal aan het zicht lijkt te onttrekken. Dit proces heeft niet alleen gevolgen voor de nationale staten, maar heeft ook zijn weerslag op de Europese Unie.

    Deze adviesaanvraag, gericht aan de AIV, heeft tot doel de wisselwerking tussen de voortschrijdende Europese integratie en de rol van sub-nationale overheden daarin, zo goed mogelijk in kaart te brengen met het oog op toekomstige beleidsvorming van de Nederlandse regering terzake.

    Ontwikkelingen

    In de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen hebben de sub-nationale overheden een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van de naleving van communautaire verplichtingen. Deze kunnen hierop niet rechtstreeks worden aangesproken door de Europese Commissie, aangezien voor de Commissie de nationale overheid eerste aanspreekpunt is. Het is mede om die reden dat er (veelal informele) vormen van overleg zijn gegroeid tussen de nationale overheid aan de ene kant en gemeenten en provincies aan de andere kant. Hierbij wordt onder meer gedoeld op het maandelijks overleg tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken, het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg en op het halfjaarlijks bestuurlijk overleg (tussen verscheidene lagen van bestuur) op grond van het ‘Bestuursakkoord Nieuwe Stijl’. Over de binnenlandsbestuurlijke aspecten van de problematiek heeft de Raad van het Openbaar Bestuur in 1998 een advies uitgebracht onder de titel 'Wijken of Herijken: nationaal bestuur en recht onder Europese invloed'.

    De Europese Unie respecteert de bestuurlijke verhoudingen binnen lidstaten. De wijze waarop nationale overheden de relaties tussen bestuurslagen inrichten en bevoegdheden toedelen, is een nationale aangelegenheid. Dit neemt echter niet weg dat beleid van de Europese Unie in toenemende mate zijn invloed doet gelden op de werkzaamheden van sub-nationale overheden, in het algemeen vanwege de doorwerking van Europese regelgeving naar sub-nationaal niveau en door het ter beschikking stellen van financiën. In die zin heeft de voortschrijdende Europese integratie wel degelijk gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen in lidstaten. In dit verband kan erop worden gewezen dat spanning kan ontstaan tussen de decentralisatie en/of regionalisering waarnaar lidstaten in de Europese Unie streven (onder andere in België en in het Verenigd Koninkrijk) en de politieke besluitvorming in de Europese Unie, waar in de regel de nationale overheden van lidstaten in participeren. Voorts is in dit verband van belang dat de Europese Commissie in haar beleid het regionale niveau in Europa nadrukkelijk betrekt in haar streven economische ongelijkheden tussen regio’s te verkleinen. Regionale overheden, op hun beurt (vooral de regio’s in federale staten als Duitsland en België, maar ook die in Spanje en het Verenigd Koninkrijk) spelen hierop in om hun positie tegenover de nationale overheid te versterken.

    Dit doen ze door zich steeds meer internationaal te oriënteren en door te proberen de Europese besluitvorming te beïnvloeden.

    Vragen

    Wanneer de bovengeschetste ontwikkelingen zich voortzetten, zullen sub-nationale overheden meer en meer de gevolgen van de Europese integratie ondervinden en zal, tegelijk, bij het proces van verdere intensivering van de Europese integratie steeds meer rekening moeten worden gehouden met de problematiek van sub-nationale overheden. Vanuit deze grondgedachte wordt de AIV verzocht, naast een algemene analyse van de wisselwerking tussen de voortschrijdende Europese integratie en de rol van sub-nationale overheden daarin, in te gaan op de volgende probleemstelling:

    In het Verdrag van Maastricht is vastgelegd dat sub-nationale overheden formeel de mogelijkheid moeten krijgen om op Europees niveau hun stem te laten horen. Dit is onder meer mogelijk geworden door het instellen van het Comité van de regio’s. Niettemin is de institutionele vormgeving van de Europese Unie in hoofdzaak nog altijd toegesneden op (overleg tussen) de lidstaten.

    Dit roept de volgende vragen op:

    • Acht de AIV een verdere institutionele verankering van de betrokkenheid van sub-nationale overheden wenselijk, dan wel noodzakelijk voor een beter functioneren van de Unie?
    • Biedt het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel bij het Verdrag van Amsterdam, in het bijzonder artikel 9, naar het oordeel van de AIV, voldoende waarborgen dat rekening wordt gehouden in de Europese besluitvorming met de positie van sub-nationale overheden?
    • Zou de positie van sub-nationale overheden (verder) dienen te worden versterkt met het oog op de groeiende betekenis voor deze bestuurslaag van de voortgaande samenwerking in de Europese Unie?
    • Bieden de bestaande Handvesten lokake/regionale overheden (onder meer op bestuurlijk gebied en over bedrijfsterreinen) hiervoor voldoende basis?
    • Welke voor- en nadelen kleven er, naar het oordeel van de AIV, aan de andere, tot nog toe gesuggereerde middelen om de sub-nationale overheden een plaats te geven in de Europese samenwerking (Handvest ‘good governance, de Duitse suggestie van een Kompetenzkatalog)?

    Naast deze probleemstelling, waarvan de behandeling de hoofdmoot van het advies zou dienen uit te maken, zou de regering het op prijs stellen indien de AIV ook mogelijkheden ziet onderstaande vragen in zijn beschouwingen te betrekken:

    • Eén van de uitdagingen waar de Europese Unie en haar lidstaten zich voor gesteld zien, is de vraag op welke wijze de burgers meer bij het proces van Europese integratie kunnen worden betrokken. Dit is de vraag naar de legitimiteit van de samenwerking binnen de Europese Unie. Acht de AIV, naast de wegen die al zijn geschetst in het advies ‘Op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten – De IGC 2000 en daarna’, het verder betrekken van sub-nationale overheden bij de samenwerking in de Europese Unie, een weg die kan worden bewandeld om de burger dichter bij Europa te brengen?
    • De andere kant van de medaille van een grotere rol voor sub-nationale overheden is dat deze de Europese Unie beschouwen als een middel om afstand te bewaren tot de nationale overheid. De structuurfondsen van de Europese Unie hebben bijvoorbeeld in Spanje gefungeerd als katalysator voor de federalisering van het politieke stelsel. In Vlaams-nationalistische kringen leven opvattingen als zou een inbedding van Vlaanderen in Europa in de plaats kunnen komen van het deel uitmaken van de federale staat België. De Länder van de Bondsrepubliek Duitsland hebben het voortouw genomen bij de behartiging van de belangen van Europese regio’s. Gezien de positie van de Länder in de Bondsraad oefenen deze grote invloed uit op de Duitse standpuntbepaling over de besluitvorming in de Europese Unie die uiteindelijk in nationale regelgeving wordt vastgelegd. Sommigen spreken in dit verband wel doorgeschoten regionalisme. Hoe staat de AIV tegenover dit groeiende belang van regio’s? Welke gevaren ziet de AIV in dit verband voor een ordentelijk functioneren van de Europese Unie in het algemeen en de eerste pijler in het bijzonder?
    • De problematiek van sub-nationale overheden kan ook worden bezien in het licht van toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie. Binnen kandidaat-lidstaten bevinden zich veel regio’s, veelal gesitueerd in grensgebieden, waar een nationale minderheid is geconcentreerd die in een buurland de meerderheid vormt. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan Hongaren in het westen van Roemenië of het zuiden van Slowakije, aan Duitsers in het westen van Polen (Silezië), Turken in Oost-Bulgarije e.d.

     

    Bovendien kennen veel regio’s en stedelijke gebieden in kandidaat-lidstaten structurele achterstanden (economisch, sociaal), wat deze regio’s kwalificeert voor structuurfondsen. Op welke wijze dient, naar het oordeel van de AIV, de problematiek van regio’s in het licht van de uitbreiding tegemoet worden getreden?

     

    DE STAATSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

    Regeringsreacties

    Sub-nationale overheden en de Europese Unie

     

     

     

    DIE/IN
    Bezuidenhoutseweg 67
    2594 AC Den Haag

    Aan de waarnemend voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
    Prof. mr F.H.J.J. Andriessen
    Postbus 20061
    2500 EB Den Haag

    Auteur A.R. Westerink
    Telefoon (070) 348 44 70
    Fax (070) 348 40 86
    E-mail ar.westerink@minbuza.nl
       
    Datum oktober 2001
       
    Betreft reactie op het AIV-advies "Een gelaagd Europa"

     

    Op 14 mei 2001 heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) het advies 'Een gelaagd Europa. De verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden' aan de betrokken bewindslieden aangeboden. De regering had de AIV op 4 oktober 2000 om een advies over de verhouding tussen subnationale overheden en de Europese Unie verzocht. Mede namens de Minister van Defensie, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken wil ik de Adviesraad gaarne mijn dank voor het uitgebrachte advies overbrengen.

    In de reactie op het advies zal de regering zich vooral richten op de in hoofdstuk IV van het advies opgenomen 'Conclusies en aanbevelingen'. Deze conclusies en aanbevelingen gaan, volgend op een grondige analyse van de daaraan ten grondslag liggende problematiek, specifiek in op de in de adviesaanvraag van 4 oktober 2000 aangesneden kwesties.

    De reactie is mede gebaseerd op een gesprek dat staatssecretaris Benschop en staatssecretaris De Vries (BZK), naar aanleiding van het AIV-advies, op 4 juli jl. hebben gevoerd met prof. dr. Van den Berg (voorzitter VNG), dhr. Hilterman (VNG) en dhr. Bruinsma en Van Leeuwen (IPO). Dit laat onverlet dat de reactie uitdrukkelijk de reactie van de regering betreft en dus niet noodzakelijkerwijs op alle punten overeenkomt met de visie van VNG en IPO op de door de AIV getrokken conclusies en gedane aanbevelingen.

     

    Reactie van de regering op de conclusies en aanbevelingen van de AIV

    In algemene zin kan worden gesteld dat de regering de uitgangspunten van de AIV over vraagstukken betreffende de Europese Unie onderschrijft, te weten:

    • versterking van de slagvaardigheid van de besluitvorming en van de uitvoerende capaciteit. De AIV betrekt hierbij, in het licht van dit advies zeer terecht, de vraag welke waarde subnationale overheden kunnen hebben in de verbetering van de besluitvorming en de uitvoerbaarheid van besluiten binnen de Europese Unie;
    • vermindering van het democratisch tekort en de versterking van de betrokkenheid van de Europese burger.

    Ook onderschrijft de regering ten volle de visie van de AIV dat de sub-nationale overheden, zoveel dichter als zij bij de burger staan en in directer contact met regionale en lokale belangen, in het licht van deze uitgangspunten een meerwaarde kunnen vertegenwoordigen die de volle aandacht verdient. In algemene zin is de regering het eens met het standpunt van de AIV dat, voor zover dit in lidstaten nog niet het geval is, sub-nationale overheden inspraak verdienen in de beleidsvoorbereiding op die terreinen, op welke Europese besluiten relevant zijn voor deze overheden. Over de vorm waarin dit zou kunnen gebeuren, lopen de standpunten van de AIV en de regering echter ten dele uiteen. Hierop zal later nog meer uitgebreid worden ingegaan.

    In antwoord op de vraag of ook op het niveau van de Europese Unie de positie van de subnationale overheden verbetering zou behoeven en zo ja, of daar een bruikbare vorm aan zou kunnen worden gegeven deelt de regering het oordeel van de AIV dat voor specifieke, diepgaande ingrepen in de structuur van de besluitvorming in de Europese Unie geen aanleiding bestaat.

    Met betrekking tot de concrete aanbevelingen van de AIV geldt dat de regering met de AIV van oordeel is dat inpassing van het Comité van de Regio's als instelling in de institutionele structuur van de Europese Unie niet moet worden aanbevolen. Ook de regering is geen voorstander van een substantiële, (mede)beleidsbepalende rol van het Comité in de besluitvorming.

    De regering acht het zinvol dat, zoals ook door het Comité van de Regio's zelf voorgesteld, instellingen desgevraagd uitleg dienen te geven in hoeverre rekening is gehouden met de inhoud van een door het Comité verstrekt advies. Overigens dient hierbij te worden opgemerkt dat de regering uiteraard niet in staat is deze uitleg door de instellingen af te dwingen. Wel kan zij trachten het geven van deze uitleg door de instellingen, met name door de Raad, in voorkomende gevallen te bevorderen.

    De regering is er geen voorstander van dat het Comité het recht moet hebben in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justititie, indien de prerogatieven van het Comité door handelingen van andere instellingen of organen zijn geschaad. Reden is dat de prerogatieven van het Comité thans niet van dien aard zijn dat niet of niet volledige inachtneming zou moeten worden aangemerkt als schending van een wezenlijk vormvereiste bij de totstandkoming van gemeenschapsbesluiten.

    De regering is het eens met de afhoudende opstelling van de AIV ten aanzien van een Kompetenzkatalog, indien deze wijze van verdeling van bevoegdheden er vooral op gericht zou zijn om de eigen nationale en subnationale beleidsruimte zeker te stellen. Met de AIV is de regering van mening dat toekenning van bevoegdheden aan bepaalde nationale en/of subnationale bestuursniveaus bezwaarlijk te realiseren is, omdat deze verschuiven in de tijd en tussen verschillende bestuursniveaus.

    De regering is overigens wel van oordeel, zoals ook verwoord in de notitie over de toekomst van de Unie, die zij op 8 juni jl. aan het Parlement zond (Kamerstuk 2000-2001, 27407, nr. 9) dat er meer duidelijkheid moet komen over de vraag wie wat doet. Een onduidelijke bevoegdheidsverdeling is immers niet alleen een lastig probleem voor verschillende lagen van de overheid. Ook voor de burger is het vaak niet duidelijk wie waarvoor aanspreekbaar is. De volgende twee randvoorwaarden acht de regering voor de bevoegdheidsverdeling van belang:

    • de afbakening mag geen statisch limitatief instrument worden; hiertoe dienen algemene criteria voor de subsidiariteit te worden opgesteld die toepasbaar zijn op nieuwe ontwikkelingen en die een kritische heroverweging van bestaand niet in de weg staan;
    • de afbakening mag geen inbreuk zijn op essentiële onderdelen van het Europese acquis, zoals bijvoorbeeld de interne markt en het mededingingsbeleid.

    Overigens merkt de AIV terecht op dat dit onderwerp deel uitmaakt van een breder debat over de toekomst van Europa en dat een volledige behandeling van dit onderwerp een advies over de verhouding tussen de Europese Unie en sub-nationale overheden te buiten gaat. Mogelijk besteedt de AIV aan dit onderwerp meer uitvoerig aandacht in het op 19 juli jl. gevraagde advies over de vraagstukken die in het debat over de toekomst van de Europese Unie aan de orde kunnen komen.

    Met betrekking tot de toepassing van het beginsel van subsidiariteit tot het niveau van sub-nationale overheden onderschrijft de regering de aanbeveling van de AIV dat uitvoering van beleid op zo laag mogelijk niveau plaatsvindt, omdat dat kan leiden tot vergroting van betrokkenheid van de burger en vermindering van het democratisch tekort.

    Zoals eerder aangegeven steunt de regering de algemene aanbeveling van de AIV om de inspraak van subnationale overheden in de nationale voorbereiding van beleid te vergroten, wanneer het desbetreffende EU-beleid directe gevolgen voor hen heeft. Met betrekking tot de meer specifieke aanbevelingen, om inhoud te geven aan deze algemene aanbeveling, is de regering van mening dat:

    • een vertegenwoordiger van subnationale overheden als adviserend lid kan deelnemen aan de BNC, om een vroegtijdige inbreng van specifieke deskundigheid bij de eerste beoordeling van nieuwe initiatieven van de Commissie mogelijk te maken;
    • deelname aan de Coördinatie Commissie voor Europese Integratie-en Associatieproblemen (CoCo) niet voor de hand ligt, omdat de CoCo primair belast is met de voorbereidingen van de politieke besluitvorming in de Ministerraad;
    • het zinvol is de agenda van de ICER voortaan aan de orde te laten komen tijdens het maandelijkse, zogenaamde "Europa-overleg" met vertegenwoordigers van sub-nationale overheden, onder voorzitterschap van ambtelijk BZK;
    • de reeds bestaande, goede samenwerking en wederzijdse informatie-uitwisseling tussen de PV EU, het Huis van de Nederlandse Provincies en de VNG-antenne in Brussel verder verbeterd en geïntensiveerd dient en zal worden;
    • door verdere verbetering en intensivering van de onderlinge samenwerking en informatie-uitwisseling de stationering van een vertegenwoordiger van sub-nationale overheden bij de PV niet noodzakelijk is.

    Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de visies van de AIV en van de regering met betrekking tot het overgrote deel van de conclusies en aanbevelingen uit het advies in belangrijke mate overeen komen. De regering is dan ook bereid bedoelde aanbevelingen waar mogelijk op te volgen.

     

    J.J. van Aartsen
    Minister van Buitenlandse Zaken

    Persberichten

    Van dit advies is geen persbericht gepubliceerd.