Europese militair-industriële samenwerking

30 september 2005 - nr.20
Samenvatting

Europese militair-industriële samenwerking

 

 

 

Het voorafgaande (zie adviesaanvragen) brengt de AIV tot de volgende aanbevelingen aan de Nederlandse regering:

1. De context

In veel opzichten is de defensie-industrie anno 2001 niet meer te vergelijken met die van begin jaren negentig. De defensiesector heeft mede als gevolg van het einde van de Koude Oorlog een ‘seculariseringsproces’ ondergaan, waarbij zij steeds meer kenmerken overneemt van de civiele industrie. Dit proces gaat gepaard met een relativering van de traditioneel innige samenwerking tussen nationale defensie-industrieën en overheden. Wereldwijd dalende defensie-uitgaven, stijgende materieelkosten, snelle technologische veranderingen, een zakelijker opstelling van overheden en de toenemende invloed van de beursvloer hebben er verder toe geleid dat overal op de wereld in de defensiesector nieuwe bedrijfsstrategieën zijn ontwikkeld. Centraal daarbij staan de optimalisering van de productiviteit en het zeker stellen van een zo breed mogelijke markttoegang. Daartoe hebben defensiebedrijven zich toegelegd op concentratie en consolidatie, herschikking van industriële activiteiten, rationalisatie, een agressiever exportbeleid, internationalisering, participatie-afspraken en, ten slotte, mondialisering.

1.1. Industriële ontwikkelingen

In de Verenigde Staten is de consolidatie van de nationale defensie-industrie vanaf 1993 bevorderd door de overheid. Dit heeft geresulteerd in een afgeslankte omvang van de defensie-industrie. Deze wordt thans gedomineerd door vier grote ‘systems integrators’ (Boeing, Lockheed-Martin, Raytheon, Northrop-Grumman); bedrijven die over voldoende omvang, kapitaal en vaardigheden beschikken om zelf alle belangrijke onderdelen van grote wapensystemen te ontwikkelen, te produceren en te integreren (of dit te laten doen). In Europa heeft het ‘seculariseringsproces’ pas aan het einde van de jaren negentig vaart gekregen. Omdat Europese nationale defensie-uitgaven inmiddels veelal ontoereikend zijn geworden om nationale industrieën in hun voortbestaan te ondersteunen, staan de Europese industriële aanpassingen vooral in het teken van internationalisering: de Europese defensie-industrie is bezig een sterk grensoverschrijdend karakter te krijgen.

Deze internationalisering heeft overigens niet de aanvankelijk verwachte of door de politiek meest gewenste koers genomen. Het plan van de zes grootste Europese wapenproducerende landen om één pan-Europees defensiebedrijf, de European Aerospace and Defence Company (EADC), op te richten is mislukt. Wel wordt de Europese defensie-industrie door een fusie- en integratieproces in toenemende mate overheerst door een drietal grote bedrijven, die zich vooral richten op de productie van militaire vliegtuigen, raketsystemen en electronica. Maar ook veel andere militaire sectoren worden - zij het nog in mindere mate - gedomineerd door een steeds kleiner aantal, internationaal georiënteerde bedrijven. Via ‘holdings’, ‘joint ventures’ en samenwerkingsprogramma’s gaan deze met elkaar, maar ook met kleine gespecialiseerde firma’s, steeds meer dwarsverbanden aan.

De AIV beschouwt deze ‘natuurlijk gegroeide’ structuur als méér dan alleen een ‘second best’ uitkomst, nu een EADC niet tot stand is gekomen. Als de drie grote Europese defensieproducenten erin slagen efficiënt, economisch en technisch hoogwaardig te produceren, kan men zelfs stellen dat deze verscheidenheid aan industriële belangen een realistische weerspiegeling vormt van de Europese politieke praktijk, die van meet af aan gekenmerkt is geweest door pluriformiteit. Bovendien blijft zo een zekere mate van intra-Europese concurrentie - waarbij ook transatlantische belangen een rol spelen - behouden, wat het ontstaan van een ‘fortress Europe’ helpt te vermijden.

1.2. Een wisselwerking tussen veiligheidsbeleid en militair-industrieel beleid?

De Europese regeringen dienen naar het oordeel van de AIV nu hun relaties met de nationale defensie-industrieën te herwaarderen. Dit vergt politieke, miltair-strategische, financiële en industriële keuzes. Die keuzes moeten op basis van uiteenlopende, soms strijdige argumenten en belangen worden gemaakt. Regeringen lijken de defensie-industrie weliswaar in toenemende mate als een ‘normale’ tak van industrie te beschouwen, die zichzelf moet kunnen bedruipen. Maar zij willen tezelfdertijd controle behouden over bijvoorbeeld hun wapenexport en over militair-industriële gevoelige informatie. In een industriële sector die zich tussen twee verschillende werelden - die van defensie en die van de vrije markt - beweegt, is zo’n dubbelzinnige houding wellicht onontkoombaar. Zij lijkt de afgelopen tijd echter in gespletenheid te zijn toegenomen: terwijl financiële en economische overwegingen bedrijven in toenemende mate de kant van de internationalisering en mondialisering opdrijven, is veiligheidsbeleid in essentie een nationale aangelegenheid gebleven, ondanks de politieke voortgang die bijvoorbeeld met het Europese Veiligheids en Defensie Beleid (EVDB) wordt geboekt. De AIV heeft in dit kader geconcludeerd dat het verband dat de regering in haar adviesaanvraag veronderstelt tussen een Europees militair-industrieel beleid en het EVDB, in de huidige situatie feitelijk niet kan worden gelegd. Het EVDB kan bij gebrek aan gemeenschappelijke strategische uitgangspunten en operationele concepten voorshands niet worden geacht richting te geven aan een Europees militair-industrieel programma. Anderzijds hebben de Europese defensie-bedrijven zich de afgelopen jaren in hoofdzaak door economische motieven laten leiden en minder door de politieke wens van nauwere Europese defensiesamenwerking.

Anno 2001 liggen de belangen van de Europese defensie-industrie niet alleen op Europees niveau, maar zijn zij - al naar gelang de omstandigheden - evenzeer nationaal, transatlantisch of mondiaal van aard. Als men dus wil spreken van een Europees militair-industrieel beleid dat ook de belangen van de Europese defensie-industrie ten goede komt, dient men ermee rekening te houden dat de belangen van de betrokken industrieën op de andere niveaus niet in het gedrang komen. Men dient zich daarom te concentreren op een voorwaarden scheppend beleid. De AIV stelt vast dat het toenemend aantal grensoverschrijdende bedrijfsverbanden in de Europese defensie-industrie moet worden ondersteund door uniforme regelgeving, een minimum aan interne handelsbarrières en een zo open mogelijke markt. Naar de mening van de AIV veronderstelt een daarop toegespitst beleid op zijn minst duidelijke Europese afspraken over onderlinge toeleveringsgaranties, op elkaar afgestemde exportprocedures, uitwisseling van vertrouwelijke informatie en afspraken over een Europees ‘Research & Technology’-beleid. Harmonisatie van militair-operationele behoeftestellingen is nog een grote stap verder, maar moet zeker worden nagestreefd.

1.3. Europees overleg

Bij de implementatie van de hierboven genoemde afspraken doet zich naar de mening van de AIV evenwel een klassiek ‘prisoners dilemma’ voor, waarbij de rationaliteit van collectieve belangen niet samenvalt met de optelsom van de belangen van individuele staten. Dit dilemma uit zich duidelijk in Europees bewapeningsoverleg, waarin al tientallen jaren zonder concrete resultaten over uitgangspunten en voorwaarden voor defensiematerieelsamenwerking wordt gesproken. Tot enige jaren geleden gebeurde dat vooral binnen de NAVO en de WEU, en sinds 1997 wordt ook binnen de Europese Unie gesproken over een gezamenlijk militair-industrieel beleid. In het zogeheten Bangemann-rapport pleitte de Europese Commissie destijds voor een aantal praktische maatregelen, die binnen de competentiesfeer van de Europese Unie vallen, om een aanzet te geven voor een gemeenschappelijke Europese defensiemarkt. Omdat de defensie-industrie zelf - althans voor zover het ‘wezenlijke veiligheidsbelangen’ betreft - volgens artikel 223/296 van het EG-Verdrag is uitgesloten van EU-marktwerking, heeft de Europese Commissie voorgesteld de conclusies van het ‘Bangemann-rapport’ deel te maken van een gemeenschappelijk standpunt van de EU-lidstaten. Het doel was zodoende de politieke wil vast te leggen voor uitvoering van de voorgestelde maatregelen. De AIV heeft helaas moeten vaststellen dat deze politieke wil in 1997 ontbrak en ook nu nog ontbreekt. Daardoor legt ook de Europese Commissie zelf vandaag de dag een grote terughoudendheid aan de dag jegens dit gevoelige dossier. Naar de mening van de AIV laat dit onverlet dat het belang van een duidelijke, coherente regelgeving voor de Europese defensie-industrie groeit, zeker naarmate de grensoverschrijdende samenwerking tussen bedrijven steeds intensiever vormen aanneemt. Vanwege de toenemende behoefte van deze bedrijven aan duidelijkheid en transparantie, is volgens de AIV een regelgevende rol voor de Europese Unie in de eerste pijler - dat betekent: met inschakeling van de Europese Commissie – op termijn onvermijdelijk. De AIV acht een dergelijke ontwikkeling ook zeer wenselijk, niet in de laatste plaats omdat deze een belangrijke impuls kan geven aan de versterking van het Europese integratieproces. De AIV beveelt daarom met nadruk aan de voorstellen van het ‘Bangemann-rapport’ op de agenda van de EU-besprekingen te houden, al was het voorlopig maar uit tactische overwegingen.

De AIV heeft zich ook gebogen over de oprichting van een ‘European Armaments Agency’ binnen de EU-structuren; een kwestie die actueel kan worden op het moment dat zou worden besloten het WEU-bewapeningsoverleg (de Western European Armament Group en de Werstern European Armament Organisation) bij de EU onder te brengen. De AIV heeft geconstateerd dat onderbrenging van dit WEU-overleg hetzij in de eerste pijler, hetzij bij het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid, of in een pijler-overschrijdende variant op grote problemen stuit. De AIV adviseert daarom het WEU-bewapeningsoverleg een voorshands zelfstandige status te laten behouden, zodat het zelf zijn bestaansrecht kan bewijzen.

Naast de activiteiten van de NAVO, WEU en EU is op het gebied van Europese militair-industriële samenwerking in de jaren negentig in Europa een tweetal multinationale, selecte initiatieven genomen. Met de oprichting van de ‘Organisation Conjointe de Coopération en matière d’Armement’ (OCCAR) hebben Frankrijk, Duitsland, het

Verenigd Koninkrijk en Italië een aanzet willen geven tot een gemeenschappelijk projectmanagement voor militair-industriële samenwerkingsprogramma’s. Voorzien is dat daarbij ook de geldende praktijk van de ‘juste retour’ - waarmee de afname van buitenlands materieel wordt gecompenseerd met tegenopdrachten bij de nationale defensie-industrie - wordt verlaten. Zij wordt vervangen door een zogeheten ‘global balance’-regeling, waarbij de ‘juste retour’ over verschillende projecten en meer jaren kan worden verspreid. Daarnaast hebben Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje en Zweden het initiatief genomen tot het opstellen van een ‘Letter of Intent’ (LoI) - later uitgewerkt in een ‘Framework Agreement’ - waarmee wordt beoogd onderlinge afspraken te maken over grensoverschrijdend verkeer, toeleveringsgaranties, exportprocedures, de bescherming van gevoelige informatie, Research & Technology, de harmonisatie van militaire behoeftestellingen en de uitwisseling van technische informatie. De AIV constateert dat dergelijke ‘exclusieve’ vormen van samenwerking zich weliswaar moeizaam verhouden tot het gedachtegoed van economische en veiligheidssamenwerking binnen de EU als geheel, doch de enige mogelijk werkzame structuren op dit gebied zijn die thans vorm krijgen.

2. Beleidsimplicaties voor Nederland

De AIV heeft vastgesteld dat, als er sprake is van een onderscheid tussen ‘grote’ en ‘kleine’ Europese landen, Nederland op militair-industrieel gebied onmiskenbaar tot de kleine landen behoort. Het heeft primair een toeleverende industrie, al vormt de Nederlandse marinescheepsbouw met de bijbehorende sensor- en commandosystemen-industrie hierop een uitzondering. Het verschil tussen ‘groot’ en ‘klein’ acht de AIV in dit verband van belang omdat in de Europese defensiesector een duidelijke tweedeling bestaat tussen de politieke belangen die samenhangen met grote, zelfcreërende defensie-industrieën en de belangen die samenvallen met kleine, vooral toeleverende bedrijven. Het beleid van de ‘grote’ Europese landen lijkt er vooral op gericht de afnemende greep op hun nationale defensie-industrie te compenseren door samenwerking op multinationaal vlak. Dit leidt niet per se tot een liberalisering van de Europese defensiemarkt. Integendeel, op het niveau van de ‘systems integrators’ en ‘platform builders’ (producenten van militaire landvoertuigen, schepen en vliegtuigen) is, vanwege de grote financiële belangen en het kleine aantal afnemers en aanbieders, per definitie sprake van een gebrekkige marktwerking, die ook door een eventuele openstelling van de markt vol distorties blijft. Bilaterale of multinationale samenwerking wordt daarbij door de betrokken industrieën verkozen om zo ‘Research and Technology’ en ontwikkelingskosten te delen. Ook voor de (naar verhouding nog nationaal opererende) marinescheepsbouw is dit een dwingende noodzaak om te kunnen overleven.

De belangen van de ‘kleine’ Europese landen betreffen vooral de handhaving van een gespecialiseerde toeleveringsindustrie, een leidinggevende rol in specifieke technologieën, dominantie in niche-markten en behoud van (beperkte) werkgelegenheid. De problematiek rond de toeleverende bedrijven is een geheel andere dan die van de ‘systems integrators’ en ‘platform builders’. Op dit lagere niveau is namelijk wel sprake van een groot aantal aanbieders en een relatief groot aantal afnemers. Daarom zou het openbreken van de toeleveringsmarkt gemakkelijker leiden tot marktwerking dan op het niveau van ‘systems integrators’ en ‘platform builders’. Ook de politieke gevoeligheden zijn hier veel geringer.

Tegen de hiervoor beschreven achtergrond doet de AIV de volgende aanbevelingen:

A. Een consequente, uniforme en strikte toepassing van artikel 223/296 van het EG-Verdrag

De AIV constateert dat afschaffing van artikel 223/296 van het EG-Verdrag politiek niet haalbaar is. Wel bestaat er een groeiend internationaal draagvlak voor een uniforme en consequente toepassing van dit artikel. Met een dergelijke benadering wordt meer duidelijkheid, voorspelbaarheid en openheid mogelijk in de Europese omgeving waarin de Nederlandse defensie-industrie opereert. De AIV beveelt aan dat Nederland op dit terrein toenadering zoekt tot andere geïnteresseerde EU-lidstaten. Tevens dient het een duidelijk onderscheid te bepleiten tussen enerzijds geïntegreerde wapensystemen en militaire platforms, die zouden kunnen worden uitgezonderd van marktwerking, en anderzijds subsystemen, componenten en diensten van toeleveranciers, waarvoor de Europese markt kan worden opengebroken.

B. Nederland en OCCAR

De AIV stelt vast dat de uitgangspunten van OCCAR, vanuit projectbeheer beschouwd, stellig voordelen hebben. Door nieuwe projecten bij OCCAR onder te brengen, wordt voorkomen dat voor de projectorganisatie steeds opnieuw het wiel moet worden uitgevonden. Ook de ‘global balance’-werkwijze van OCCAR kan adequaat functioneren, mits strikt de hand wordt gehouden aan een uiteindelijk redelijke uitruil tussen de afname van materieel via OCCAR en industriële deelname aan programma’s. De AIV benadrukt dat de redelijkheid van die uitruil zich ook dient te vertalen in het technologische niveau waarop de ‘global balance’ wordt afgerekend. Wel constateert de AIV dat OCCAR zijn uitgangspunten pas werkelijk goed kan invullen als wordt voldaan aan vier voorwaarden:

1) OCCAR dient een groot aantal projecten te beheren.

2) Binnen OCCAR zullen duidelijke afspraken gemaakt moeten worden met betrekking tot de toeleveringsgaranties (‘security of supply’).

3) Landen dienen de timing van hun materieelverwerving zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen.

4) De OCCAR-lidstaten dienen de vereisten voor via OCCAR te verkrijgen materieel op elkaar af te stemmen.

De hierboven genoemde voorwaarden stellen hoge eisen aan de OCCAR-lidstaten en zullen niet op korte termijn te verwezenlijken zijn. De praktijk zal moeten uitwijzen of een OCCAR-lidmaatschap aan de Nederlandse verwachtingen beantwoordt, wat mede afhankelijk is van de vraag of andere lidstaten bereid zijn de belangen van de toeleverende defensie-industrie te behartigen. Thans is daaromtrent nog geen zekerheid te verkrijgen. Anderzijds is Nederland na toetreding tot OCCAR niet verplicht aan verdere OCCAR-projecten deel te nemen als het daar geen belang bij heeft. Wel veronderstelt de AIV dat Nederlandse participatie in het Letter of Intent-initiatief (zie hieronder) moeilijk te verwezenlijken zal zijn als Nederland niet ook deelneemt aan OCCAR; dit ondanks het feit dat beide initiatieven formeel los van elkaar staan.

C. Nederland en de Letter of Intent/Framework Agreement

De AIV constateert dat discussie over de LoI in de kern gaat om de spanning die in de loop van de jaren negentig is ontstaan tussen een blijvend restrictief nationaal militair-industreel beleid van Europese overheden en de industriële praktijk van toenemende transnationale samenwerking. De AIV acht het principieel onwenselijk dat de zes

LoI-staten een scheiding aanbrengen tussen hun eigen militair-industriële belangen en die van de overige EU-lidstaten. Op termijn kan zo’n tweedeling leiden tot een verwijdering tussen beide groepen. In dit licht en gezien de onmiskenbare politieke impasse rond de voorstellen van de Europese Commissie, gedaan in het ‘Bangemann’-rapport, bepleit de AIV zo spoedig mogelijke toetreding van andere Europese landen tot de LoI, te beginnen met Nederland en België, ook in verband met hun betrokkenheid bij OCCAR-projecten. De AIV acht het eveneens gewenst dat de LoI-landen de overige

EU-lidstaten via de zogeheten Ad Hoc European Armaments Policy Goup (POLARM) tijdig en nauwgezet informeren over de vorderingen binnen de LoI, en hen consulteren over de verdere ontwikkeling van het LoI-initiatief. In dit verband wil de AIV overigens onder de aandacht brengen dat defensiegerelateerde onderwerpen op de Europese Raad van Nice helaas zijn uitgesloten van enigerlei vorm van versterkte Europese samenwerking (‘coopération renforcée’).

 

Bij een Nederlands lidmaatschap van de LoI komt ook het vigerende wapenexportbeleid aan de orde. Nederland zou alsdan in dezelfde situatie belanden als LoI-lidstaten als Duitsland en Zweden, die ook een strikt wapenexportbeleid voeren. Samen met deze landen zal de regering naar oplossingen moeten zoeken die voor de Nederlandse politiek aanvaardbaar zijn.

D. Aanpassing van het Nederlandse compensatiebeleid

Het Nederlandse compensatiebeleid vindt zijn oorsprong in het gebrek aan marktwerking voor de Nederlandse defensie-industrie. Indien en voor zover vooruitgang wordt geboekt bij de hiervoor behandelde onderwerpen (een strikte toepassing van artikel 223/296 EG-Verdrag, een meer open markt en verbreding van het lidmaatschap van LoI/Framework Agreement) zal naar het oordeel van de AIV langzamerhand van het bestaande compensatiebeleid afstand kunnen worden genomen. In die mate zal de Nederlandse industrie dan ook op nieuwe manieren moeten kunnen rekenen op de overheid. De ministeries van Economische Zaken en Defensie dienen bijvoorbeeld de positie van de Nederlandse defensie-industrie helpen te versterken ten opzichte van de Europese en Amerikaanse ‘systems integrators’ en ‘platform builders’. Gedacht kan worden aan een meer coherente benadering van de Nederlandse militaire export - bijvoorbeeld door de oprichting van één overheidsloket - en aan een grotere nadruk op participatie-afspraken. Die kunnen mogelijk worden afgedwongen met compensatie-afspraken bij materieelverwerving in andere trajecten. Ook zou het ministerie van Defensie nader kunnen bezien in hoeverre een functioneel gespecificeerde verwerving kan worden geïntroduceerd in plaats van het bestaande technisch gespecificeerde beleid. Daarbij zou lering kunnen worden getrokken van de Britse praktijk van ‘Cardinal Points Specification’. Door de vereisten voor militair materieel alleen op functionele hoofdpunten vast te stellen, wordt vermeden dat defensie-opdrachten naar specifieke producenten worden ‘toegeschreven’ en bevorderd dat bedrijven steeds zoeken naar kosteneffectieve toepassingen voor vastgestelde functionele vereisten.

E. Het Nederlandse verwervingsbeleid: het beste materieel voor de beste prijs.

In de Defensienota 1991 is gekozen voor een verwervingsbeleid, waarbij de aanschaf ‘van de plank’ centraal stond (uiteraard met de bijbehorende compensatie). Het ministerie van Defensie heeft dit beleid de afgelopen jaren echter weer enigszins verlaten ten gunste van een benadering die meer is gericht op participatie in internationale materieelprogramma’s. De AIV tekent hierbij aan dat een dergelijke verschuiving in de verwerving – mits onder de juiste voorwaarden – gunstig kan uitwerken. Immers, men mist met een te pragmatische verwerving de kans tijdig te delen in de ontwikkeling van nieuwe technologie. Met dergelijke technologie is het weer mogelijk Nederlandse industriële kenniscentra (‘centres of excellence’) te scheppen die op de internationale markt kunnen opereren. Daarnaast voorkomt men met deelname aan internationale materieelontwikkeling dat Nederland te boek komt te staan als een opportunistisch land (‘free rider’) waarmee geen goede afspraken kunnen worden gemaakt. Soms is er ook geen alternatief ‘van de plank’ voorhanden. Ten slotte kan het verlengen van de levensduur van materieel - in toenemende mate toegepast om de kosten in de hand te houden - vaak alleen op basis van internationale samenwerking van de grond komen.

Niettemin dient, volgens de AIV, verwerving ‘van de plank’ in het kader van het streven ‘het beste materieel voor de beste prijs’ te verkrijgen het uitgangspunt te blijven. Naar het oordeel van de AIV is een verdere verschuiving van de verwerving naar internationale projecten en participatie pas gerechtvaardigd indien en naar de mate waarin de toegang van de Nederlandse defensie-industrie tot de internationale markt structureel wordt verbeterd en gewaarborgd. Strikte toepassing van artikel 223/296 EG-Verdrag en gunstige ontwikkeling, respectievelijk verbreding van LoI/Framework Agreement zijn daarbij van groot belang. Verder verdienen de beginselen van een competitief verwervingsbeleid, vaste prijsafspraken en betaling op basis van concrete projectvoortgang bijzondere aandacht.

F. ‘Research & Technology’ beleid

Pogingen om een gemeenschappelijke Europees ‘Research & Technology’ (R&T)-systeem op te zetten zijn steeds vastgelopen op verschillen van inzicht tussen de Europese staten over aspecten als de openbaarheid van onderzoek, methodes voor het toekennen van onderzoekscontracten en de toepassing van het beginsel van ‘juste retour’. Elke keuze die rationeel is vanuit het gezichtspunt van de gemeenschap en dreigt te leiden tot een taakverdeling waarbij sommige Europese landen genoegen moeten nemen met research op een lager technisch niveau, wordt door de betrokken onderzoeksinstellingen en individuele staten categorisch afgewezen.

Het gebrek aan voortgang op het vlak van militaire R&T in de Europese Unie laat onverlet dat de lidstaten wel tal van bilaterale R&T-samenwerkingen zijn aangegaan, die zijn toegespitst op complementaire kennis en onderzoek. De AIV is van mening dat de verdere ontwikkeling en uitbreiding van deze bilaterale contacten voorshands een meer praktische en succesvolle benadering is dan te trachten een EU-breed militair R&T-beleid van de grond te krijgen, hoe wenselijk dit ook is. Daarbij kan worden aangetekend dat het toenemend belang van civiele technologie in de productie van defensiegoederen (‘dual use’) nu al een opening biedt om defensiegerelateerde technologische ontwikkelingen in aanmerking te laten komen voor subsidiëring in het kader van de bestaande Europese onderzoeksprogramma’s. Een dergelijk streven verdient volgens de AIV alle steun van de regering.

G. Nederland en de Amerikaanse defensie-industrie

De AIV constateert dat de transatlantische samenwerking tussen defensie-industrieën ten zeerste wordt bemoeilijkt door de terughoudende opstelling van de Amerikaanse overheid ten aanzien van niet-Amerikaanse bedrijven. Eén van de grootste institutionele Amerikaanse obstakels voor Europese bedrijven wordt gevormd door de zogeheten ‘International Traffic in Arms Regulations’ (ITAR). Voorts speelt het Amerikaanse Congres, dat transatlantische industriële samenwerking op verschillende manieren kan blokkeren, een complicerende rol. De mogelijkheid dat technologie weglekt, politiek wantrouwen en de bescherming van Amerikaanse arbeidsplaatsen maken het Congres terughoudend - zo niet negatief - ten aanzien van transatlantische militair-industriële projecten. Naar het oordeel van de AIV zal de besluitvorming in het Congres pas in het voordeel van transatlantische samenwerking gaan uitvallen indien een fusie van voldoende soortelijk gewicht tussen een Europese en Amerikaanse ‘systems integrator’ tot stand zou komen.

Dat Nederland in de Verenigde Staten wordt beschouwd als een betrouwbare Europese militair-industriële partner, blijkt mede uit het feit dat het eind 2000 door de Verenigde Staten is gevraagd gesprekken te voeren over bilaterale ITAR-uitzonderingsbepalingen. De AIV beveelt aan dat de regering positief reageert op de Amerikaanse uitnodiging tot nader overleg. Daarbij zal uiteindelijk wel de vraag aan de orde komen of, en hoe, Nederland zijn eigen exportregelgeving moet aanpassen aan de Amerikaanse handels-

praktijk. Afgezien van de binnenlandspolitieke problemen die dit kan opleveren, tekent de AIV aan dat Nederland zich in dit opzicht in dezelfde positie bevindt als het VK, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen, die eveneens voor bilaterale besprekingen zijn uitgenodigd. Dit zou met de afspraken binnen de Letter of Intent op gespannen voet kunnen komen te staan en vergt dus, zeker binnen de LoI-groep, nadere afstemming. Een Nederlandse streven tot de LoI toe te treden, brengt naar de mening van de AIV mee dat ons land die besprekingen met de Verenigde Staten afstemt in een breder kader van Europese partners, in het volle besef van de dilemma’s die dat zal opleveren.

 

*

Alles afwegende is de AIV van mening dat voor Nederland een keuze voor een strikt Europese of transatlantische koers kunstmatig is. Bovendien toont de recent overeengekomen ‘joint venture’ tussen de bedrijven Thales en Raytheon aan dat bijvoorbeeld ook de Franse defensie-industrie op strategische deelterreinen in toenemende mate verbanden aangaat met Amerikaanse bedrijven. Een ondubbelzinnige keuze, welke ook, zou de Nederlandse defensie-industrie hoe dan ook in problemen brengen. De Verenigde Staten vormt voor individuele Nederlandse bedrijven een te belangrijke markt om te verliezen. En de Europese defensiemarkt, goed voor een militaire export die in 1999 bijna drie maal zo groot was als die naar de VS, kan – mits een open concurrentie op toeleveranciersniveau wordt bevorderd – veel nieuwe industriële èn politieke perspectieven bieden.

Adviesaanvraag

 

Europese militair-industriële samenwerking

 

 

Zeer geachte heer Lubbers,

De Europese Raad heeft tijdens zijn vergadering van 10 en 11 december 1999 in Helsinki nieuwe stappen gezet in de ontwikkeling van een Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB). De Europese Raad heeft onder meer zijn goedkeuring gehecht aan een doelstelling voor grondtroepen, namelijk een strijdmacht van 50.000 tot 60.000 militairen. Ook werden in Helsinki besluiten genomen over institutionele aspecten van het EVDB: de oprichting van een Comité voor politieke en veiligheidsvraagstukken, een militair comité en een militaire staf, die in afwachting van definitieve besluiten eerst als interim-organen gaan functioneren.

De aanpak die de Europese Unie voor de ontwikkeling van het EVDB voor ogen staat is in overeenstemming met eerdere besluiten van de Navo, onder andere van de Navo-top van april 1999, waarin het bondgenootschap zich in beginsel bereid verklaarde planningsstaven, commandofaciliteiten en andere collectieve middelen ter beschikking te stellen voor operaties onder leiding van de Europese Unie. Op deze manier kan onnodige duplicatie van middelen worden voorkomen.

Een Europees veiligheids- en defensiebeleid veronderstelt ook de aanwezigheid van een kwalitatief hoogwaardige industrie, die in staat is de Europese landen tijdig en tegen concurrerende voorwaarden goed en modern materieel te leveren. De Europese Raad van Keulen benadrukte in het bijzonder het streven naar een "industriële en technologische defensiebasis, die wij competitief en dynamisch wensen". Sinds enkele decennia werken Europese landen op materieelgebied samen, eerst vooral in de "Independent European Programme Group" en vervolgens in de "Western European Armaments Group", de Weag. Met die samenwerking werd onder meer beoogd de operationele eisen voor materieel en de tijdschema’s voor de verwerving op elkaar af te stemmen, de regels voor gezamenlijke projecten te verbeteren en gezamenlijk onderzoek en ontwikkeling te stimuleren. Andere betrekkelijk recente initiatieven waren de oprichting van het materieelagentschap Occar in 1996, door Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk, en het "zeslandeninitiatief" van juli 1998, waarin de regeringsleiders van dezelfde vier landen en van Spanje en Zweden zich in een beginselverklaring uitspraken voor verdergaande samenwerking op materieelgebied.

Toch lag het accent in de Europese samenwerking op het gebied van defensiematerieel de laatste jaren vooral bij de industrie. Door fusies, overnames en andere vormen van samenwerking hebben Europese bedrijven, in het bijzonder in de vliegtuig- en ruimtevaartsector, inmiddels het nodige gedaan aan schaalvergroting. Te denken is aan de overname door British Aerospace van Marconi in het Verenigd Koninkrijk en de fusie van Aérospatiale en Matra. Daarna volgde de fusie van Aérospatiale-Matra, Dasa en het Spaanse Casa tot de "European Aeronautic, Defence and Space company" (EADS) en onlangs kocht het Franse Thomson-CSF het Britse bedrijf Racal. Daarmee is Thomson-CSF naast EADS en British Aerospace het derde Europese consortium in de top tien op de wereldranglijst van militaire producenten. De industriële herstructurering beoogt de Europese defensie-industrie concurrerender te maken. Andere belangrijke voorwaarden hiervoor zijn onder meer kostenreductie, verhoogde arbeidsproductiviteit en een verbeterde marktwerking. Om hieraan te voldoen zijn soms ingrijpende maatregelen nodig; het is nog de vraag of de politieke bereidheid hiertoe bestaat. In dit verband rijst de vraag hoe de uitgangspunten van de Interne Markt zich verhouden tot de herstructurering van de Europese defensie-industrie.

Met deze grootscheepse herstructurering treedt de Europese industrie alsnog in het voetspoor van de Amerikaanse concurrentie, die al eerder een ingrijpend proces van reorganisatie en schaalvergroting doormaakte. De Amerikaanse defensie-industrie is echter niet alleen maar een concurrent: ze wordt ook meer en meer een samenwerkingspartner waarmee de Europese industrie comparatieve voordelen kan behalen. Tot voor kort had vooral de Britse industrie nauwe transatlantische banden, maar inmiddels hebben ook bedrijven uit andere Europese landen, vooral ook uit Duitsland en Frankrijk, de weg naar Amerikaanse partners gevonden. De politiek heeft tot dusver de mogelijkheden voor samenwerking beperkt. Vooral de Verenigde Staten leggen zware veiligheidseisen op aan samenwerkingsverbanden, die bedrijven uit bepaalde landen bijna per definitie niet kunnen vervullen. Bovendien is de Amerikaanse markt zeer ontoegankelijk voor buitenlandse ondernemingen die op basis van concurrentievermogen willen meedingen. Vormen van industriële samenwerking kunnen bijdragen aan openheid en transparantie in de transatlantische defensiematerieelbetrekkingen. Dat is belangrijk omdat ook de opbouw van een levensvatbare en concurrerende Europese defensie-industrie gepaard kan gaan met voorstellen voor beschermingsmaatregelen tegen buitenlandse, dat wil zeggen Amerikaanse, concurrentie. Zoals gezegd, zullen met het oog op openheid en transparantie echter vooral in de Amerikaanse regelgeving, onder meer met betrekking tot technologie-overdracht, nog de nodige belemmeringen moeten worden weggenomen.

De nieuwe vaart in de ontwikkeling van een Europees veiligheids- en defensiebeleid en de nieuwe dynamiek in de industriële samenwerking hebben echter nog weinig aantoonbare gevolgen gehad voor de materieelsamenwerking. Tekenend is dat de passage over de "versterking van de Europese industriële en technologische basis op het gebied van defensie" in de documenten van de Europese Raad van Helsinki praktisch woordelijk overeenkwam met de tekst van Keulen. Naar deze tekst te oordelen was er blijkbaar tussen juni en december 1999 op materieelgebied niets noemenswaardigs gebeurd. De werkelijkheid is anders, maar niet positiever.

In de loop van 1999 is het in de EU namelijk niet gelukt overeenstemming te bereiken over een Commissievoorstel voor een gemeenschappelijk standpunt voor een Europees defensiematerieelbeleid. Het voorstel voorzag in een aantal maatregelen met betrekking tot de heffing van douanerechten voor militaire goederen, openbare aanbesteding en grensoverschrijdend verkeer van militaire goederen. Aanvaarding van dit gemeenschappelijk standpunt zou een verdere stap zijn geweest in de afbraak van het taaie taboe op EU-bemoeienis met dit onderwerp. Dat bleek niet haalbaar. Dit laat onverlet dat in 2000 dit onderwerp opnieuw op de agenda zal staan. Als de EU de taken van de Weu overneemt, zal ook voor de Weag een oplossing moeten worden gevonden. De contouren daarvan zijn nog niet duidelijk.

De militair-operationele samenwerking tussen Europese landen is in de loop der jaren geïntensiveerd. Die samenwerking is belangrijk, onder meer omdat zij kan bijdragen tot vergroting van de interoperabiliteit. Maar de ervaring leert dat operationele samenwerking op zichzelf niet leidt tot standaardisatie van materieel.

Al met al is de afgelopen tientallen jaren gebleken dat nationale militaire en industriële belangen een zeer dominante factor in het verwervingsbeleid en in het defensiematerieelbeleid als geheel kunnen zijn. Tot nu toe vormden die nationale belangen vaak een struikelblok in het streven naar opening van de defensiematerieelmarkt en naar gezamenlijke ontwikkeling, productie en verwerving van materieel. Wat Nederland betreft, bestaat uitdrukkelijk de bereidheid de nationale industriële belangen minder te laten prevaleren, mits ook andere landen actief streven naar een zo open mogelijk defensiematerieelmarkt, in ieder geval in Europa en bij voorkeur ook transatlantisch.

De huidige situatie, waarin de samenwerking tussen overheden achterblijft bij die op industrieel niveau, kan nadelige gevolgen hebben. Het is denkbaar dat aan de aanbodzijde enkele grote Europese conglomeraten overblijven. In dat geval dreigt in beginsel het gevaar dat de Europese industrie de Europese defensiemarkt zal dicteren. Dit gevaar zou zich vooral kunnen voordoen indien Europese overheden, nationaal dan wel in het kader van een gebundelde Europese behoeftestelling, niet bereid zouden zijn een niet-Europees aanbod mede in overweging te nemen. De vraag is hoe overheden en bedrijfsleven, in goede samenwerking maar ook met inachtneming van ieders verantwoordelijkheid, optimale verhoudingen kunnen bevorderen. Dat vergt onder meer goede regelingen voor overheidsdeelneming in defensiebedrijven en overheidssteun, voor de harmonisatie van het wapenexportbeleid naar derde landen en voor samenwerking in onderzoek en ontwikkeling.

Tegen deze achtergrond leggen wij een aantal vragen aan de Adviesraad voor:

- hoe beoordeelt de Adviesraad het algemene politieke en industriële klimaat voor een Europees militair-industrieel beleid en voor een open gemeenschappelijke markt voor defensiematerieel? Hoe beoordeelt de Adviesraad de verschillen tussen grote en kleine Europese landen? Onderscheiden de eerdergenoemde zes landen zich met hun militaire industrie zo sterk van andere Europese landen, waaronder Nederland, dat een werkelijk gezamelijk beleid niet goed denkbaar zou zijn? Heeft Nederland te winnen met een uitgesproken pro-Europese dan wel transatlantische koers op dit gebied of zijn de Nederlandse belangen meer gediend met een beleid waarbij van geval tot geval keuzes worden gemaakt?

- hoe moet de regering naar de mening van de Adviesraad ertoe bijdragen dat de positieve aandacht voor het EVDB ook wordt vertaald in een grotere politieke steun voor een Europees defensiematerieelbeleid dat berust op een sterke industriële en technologische basis en de internationale concurrentiekracht bevordert. Op welke wijze kan dit het beste gebeuren, mede gelet op hetgeen in de verklaringen van de Europese Raad van Keulen en Helsinki hierover is gesteld?

- concurrentiekracht en een hoog technologisch niveau vereisen een industriële krachtenbundeling, die op zichzelf weer een bedreiging voor de concurrentieverhoudingen kan vormen. Hoe kunnen overheden dit voorkomen en bijdragen tot optimale verhoudingen?

- kan een nieuwe "European armaments organization" in de Europese Unie worden opgenomen? Hoe kan de betrokkenheid van de Europese Commissie en de samenhang met het interne marktbeleid en het industriebeleid van de Unie het beste gestalte krijgen? Wat is in dit verband de visie van de Adviesraad op de betekenis van artikel 296 en de noodzaak dit te wijzigen?

- hoe kan een Europees militair-industrieel beleid op een open wijze gestalte krijgen, zeker ook ten opzichte van de Verenigde Staten? Hoe kunnen de Europese landen zich beter inzetten voor het wegnemen van de belemmeringen bij toegang tot de Amerikaanse markt en voor het stimuleren van effectieve en gelijkwaardiger transatlantische industriële samenwerkings-relaties? Wat zijn de gevolgen voor de concurrentieverhoudingen van de discrepantie tussen Amerikaanse en Europese uitgaven voor defensietechnologisch onderzoek. Hoe kunnen regeringen aan beide zijden van de Atlantische Oceaan bijdragen aan transparante verhoudingen en zowel samenwerking als concurrentie bevorderen?

- civiele en militaire technologie zijn vaak niet goed van elkaar te onderscheiden. Tot voor kort was defensie voor de EU nog min of meer taboe. Nu dat tot de verleden tijd gaat behoren is de vraag of Europese R&D-programma’s naar de mening van de Adviesraad mogelijkheden bieden voor (meer) defensiegerelateerde projecten?

Graag vragen wij, mede namens de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, advies aan de AIV over deze en eventueel andere vragen die betrekking hebben op de ontwikkeling van een Europees militair-industrieel beleid. De toekomst van de Weag zal half november door de defensieministers worden besproken en mogelijk vervolgens op de agenda staan van de Europese Raad van Nice. Daarom zouden wij uw advies, zo mogelijk, graag begin november 2000 ontvangen.

Met de meeste hoogachting,

DE MINISTER VAN DE MINISTER VAN

DEFENSIE, BUITENLANDSE ZAKEN,

 

Mr. F.H.G. de Grave J.J. van Aartsen

Regeringsreacties

Europese militair-industriële samenwerking

 

 

 

Ministerie vanMinisterie van
DefensieBuitenlandse Zaken
Postbus 20701Postbus 20061
2500 ES 's-Gravenhage2500 EB 's-Gravenhage
Telefoon 070-3188188Telefoon 070-3486486

Aan:
de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB ´s-Gravenhage

Onderwerp Regeringsreactie op het AIV-advies "Europese militair-industriële samenwerking"

 

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Mede namens de minister van Economische Zaken, de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Defensie bieden wij u hierbij de reactie van de regering aan op het advies over Europese militair-industriële samenwerking, dat de AIV in mei 2001 uitbracht. Het opstellen van deze reactie heeft geruime tijd geduurd. Wij willen de Raad echter verzekeren dat de overwegingen en aanbevelingen uit dit advies ook in de tussenliggende periode reeds een rol in het beleid hebben gespeeld.

Met de meeste hoogachting,

DE MINISTER VAN  DE MINISTER VAN
DEFENSIE,  BUITENLANDSE ZAKEN,
Mr. F.H.G. de Grave  J.J. van Aartsen

 

Regeringsreactie op het AIV-advies "Europese militair-industriële samenwerking"
In mei 2001 gaf de Adviesraad Internationale Vraagstukken antwoord op een aantal vragen over materieelsamenwerking tussen Europese staten, die de regering in juli 2000 aan de raad had voorgelegd. De regering is de AIV buitengewoon erkentelijk voor de beargumenteerde manier waarop hij op deze vragen is ingegaan. Zij meent ook dat de "bestandsopname" van de ontwikkelingen die zich het laatste decennium op de defensiemarkt hebben voorgedaan de kwaliteit van de argumentatie ten goede is gekomen en het advies voor een breed publiek toegankelijk maakt.

De adviesaanvraag vindt zijn oorsprong in het door de Europese Raden van Keulen en Helsinki geuite streven naar de versterking van de industriële en technologische defensiebasis, de bevordering van de herstructurering van de Europese defensie-industrie, de harmonisatie van de militaire behoeften en van de planning en de verwerving van wapensystemen. De regering constateert in haar adviesaanvraag echter dat de snelle ontwikkeling van het EVDB tot dusver nog weinig aantoonbare gevolgen voor de materieelsamenwerking heeft gehad.

Tegen deze achtergrond legde de regering een aantal vragen aan de Aviesraad over de ontwikkeling van een Europees militair-industrieel beleid voor. Zo vroeg de regering de AIV hoe zij eraan zou kunnen bijdragen de positieve aandacht voor het EVDB te vertalen in een grotere politieke steun voor een Europees defensiematerieelbeleid, dat berust op een sterke industriële en technologische basis en, tegelijk, de internationale concurrentiekracht bevordert. Daarnaast - en deze kwestie is thans zeer actueel in het licht van het project vervanging F-16 - luidde een van de vragen of Nederland heeft te winnen bij een uitgesproken pro-Europese dan wel transatlantische koers op dit gebied, dan wel dat de Nederlandse belangen meer zijn gediend met een beleid waarbij van geval tot geval keuzes worden gemaakt.

De regering onderschrijft in grote lijnen de aanbevelingen van de AIV. Dit wordt toegelicht en waar nodig genuanceerd in de volgende vier punten:

  1. de relatie tussen het EVDB en Europese militair-industriële samenwerking;
  2. de Europese Unie en de defensiesector;
  3. Occar en het Framework Agreement; en
  4. transatlantische aspecten van het materieelbeleid.

1. De relatie tussen het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid en de Europese militair-industriële samenwerking
Volgens de AIV is het veiligheidsbeleid ondanks de voortgang rondom het EVDB primair een nationale zaak gebleven en ontbreken gemeenschappelijke strategische uitgangspunten en operationele concepten om richting te geven aan een Europees militair-industrieel programma. De regering onderschrijft de opvatting van de AIV dat thans geen feitelijk verband bestaat tussen het Europees materieelbeleid en het EVDB. Dat neemt niet weg dat het EVDB en - in het kader van de Helsinki "Headline Goal" - de voorgenomen versterking van de Europese militaire capaciteiten, in het bijzonder op het terrein van strategisch transport, inlichtingen en bevelvoering, op termijn kunnen bijdragen aan de totstandkoming van een Europees materieelbeleid.

Het ontbreken van een Europees strategisch concept en gemeenschappelijke uitgangspunten hoeft volgens de regering namelijk niet per definitie de vaststelling van gemeenschappelijke militaire behoeftestellingen in de weg te staan. De "Capabilities Improvement Chart," uitgegeven tijdens de "Capabilities lmprovement Conference" (CIC) van november 2001, kan bijvoorbeeld als een rudimentaire Europese behoeftestelling worden beschouwd. Aan de hand van dit overzicht kunnen Europese landen prioriteiten stellen, concrete afspraken maken over de versterking van bepaalde militaire capaciteiten en hun inspanningen ter zake op elkaar afstemmen. Een tweede bouwsteen voor de ontwikkeling van een Europees materieelbeleid is het "European Capabilities Action Plan" dat op Nederlands voorstel tijdens de CIC is aanvaard. Dit actieplan berust op het streven om Europese militaire tekortkomingen gezamenlijk aan te pakken. Langs deze weg kunnen de effectiviteit en de doelmatigheid van de Europese defensie-inspanningen worden vergroot. Het "Defence Capabilities Initiative" (DCI) van de Navo, dat ook is gericht op versterking van de Europese defensiecapaciteiten, biedt eveneens mogelijkheden in de richting van een gezamenlijk materieelbeleid. De "bottom-up"-benadering, dat wil zeggen capaciteitversterking via bilaterale en multilaterale samenwerkingsverbanden zoals de "European Air Group," verdient in dat verband eveneens vermelding. Inmiddels heeft het Spaanse EU-voorzitterschap de discussie over Europese materieelsamenwerking aangezwengeld.

In het licht van de beperkte beschikbare financiële middelen wordt de noodzaak de wapensystemen zo doelmatig mogelijk aan te schaffen steeds breder onderkend: het beste materieel voor de beste prijs. Daarbij vindt de regering evenals de AIV dat een keuze voor een strikt Europese of transatlantische koers kunstmatig is. Maar een efficiënt georganiseerde en concurrerende militaire industrie in Europa kan veel nieuwe industriële en politieke perspectieven bieden, aldus de AIV. De regering verwelkomt in dat verband de aanbeveling van de AIV om het toenemend aantal grensoverschrijdende bedrijfsverbanden te ondersteunen door uniforme regelgeving, zo weinig mogelijk interne handelsbarrières en een zo open mogelijke markt. De regering onderschrijft de opvatting van de AIV dat een hierop toegespitst beleid op zijn minst duidelijke Europese afspraken omvat over onderlinge toeleveringsgaranties, exportprocedures, uitwisseling van vertrouwelijke informatie en afspraken over een Europees "Research and Technology"-beleid. Nederland zal zich hiervoor sterk maken.

2. De Europese Unie en de defensiesector
De AIV constateert dat de politieke wil tot afschaffing van artikel 223/296 van het EG-verdrag, waarbij de defensie-industrie van marktwerking is uitgesloten voor zover "wezenlijke veiligheidsbelangen" in het geding zijn, ontbreekt. De AIV beveelt de regering aan een consequente, uniforme en strikte toepassing van artikel 223/296 na te streven om binnen Europa meer duidelijkheid, voorspelbaarheid en openheid op dit punt te creëren. De regering deelt deze mening van de AIV. De groeiende transnationale samenwerking tussen defensie-industrieën noopt hier ook toe. De regering zal de aanbeveling van de AIV om op dit punt toenadering te zoeken tot andere geïnteresseerde EU-lidstaten dan ook zeker ter harte nemen. De regering deelt eveneens de mening van de AIV dat een regelgevende rol van de Europese Unie, met inschakeling van de Europese Commissie, wenselijk en op termijn waarschijnlijk onvermijdelijk is. Zij huldigt eveneens de opvatting dat een dergelijke rol een belangrijk impuls kan geven aan de versterking van het Europese integratieproces.

De regering neemt kennis van de aanbeveling van de AIV om de "Western European Armaments Group" (WEAG) voorshands zelfstandig te laten voortbestaan. Behoud van deze status hoeft een groeiende rol van de EU op defensiematerieelgebied echter niet in de weg staan. Deze overweging speelt een belangrijke rol bij een studie over de toekomst van de WEAG die naar verwachting in 2002 wordt voltooid. Vanaf 1 januari 2003 bekleedt Nederland twee jaar het voorzitterschap van de WEAG.

3. Occar en het het Framework Agreement
Eind 1996 werd het materieelagentschap "Organisation Conjointe de Coopération en matière d´Armement" (Occar) opgericht om de materieelverwervingsprogramma's van Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Italië gezamenlijk te beheren. Vervolgens ondertekenden de ministers van de Defensie van de zes grootste wapenproducerende landen in West-Europa (Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden) in 1998 een "Letter of Intent (LoI)," waarin zij zich ten doel stelden het consolidatieproces van de defensie-industrie te steunen. In juli 2000 is de LoI omgezet in een concreter "Framework Agreement" dat voorziet in een kader voor beraadslagingen.

De AIV bepleit toetreding van Nederland tot zowel Occar als het "Framework Agreement" omdat dit de "enige mogelijke werkzame structuren op dit gebied zijn die thans vorm krijgen". De regering heeft met instemming van dit advies kennis genomen. Occar biedt primair de mogelijkheid aan de vraagzijde van defensiematerieel tot een doeltreffender aanpak te komen. Daarentegen ziet zij in het "Framework Agreement" een instrument om voorwaarden te scheppen voor een doeltreffender bundeling aan de aanbodzijde. De beide initiatieven zijn dus complementair.

De AIV constateert dat Occar haar uitgangspunten pas werkelijk goed kan verwezenlijken als wordt voldaan aan vier voorwaarden (beheer van een groot aantal projecten, "security of supply", afstemming in "timing" van materieelverwerving en afstemming van de vereisten voor via Occar te verkrijgen materieel). De regering beschouwt deze voorwaarden niet als drempels voor toetreding, maar veeleer als aandachtspunten voor de regering en de industrie in de komende jaren. De regering acht het vanzelfsprekend dat álle lidstaten, zowel de oorspronkelijke als de toekomstige, deze voorwaarden uit welbegrepen eigenbelang nauwlettend in het oog zullen houden. Voor een uitgebreidere argumentatie van de zijde van de regering over de toetreding tot Occar zij verwezen naar de nota naar aanleiding van het verslag inzake het voorstel van wet om tot Occar toe te treden (Kamerstuk 27 653, nr. 7, d.d. 7 november 2001).

In reactie op de vraag die het Kamerlid Van Bommel tijdens het Wapenexportoverleg op 17 januari 2001 stelde over de relatie tussen het wapenexportbeleid en het "Framework Agreement" antwoordt de regering dat zij, wanneer Nederlandse toetreding een feit is, haar eigen (terughoudende) wapenexportbeleid zal voortzetten. Zij acht het niet waarschijnlijk dat het "Framework Agreement" een verdere ontwikkeling van het nationale wapenexportbeleid in de weg zal staan, of dat de effectiviteit van dit beleid wordt aangetast. Duitsland en Zweden, die evenals Nederland een restrictief wapenexportbeleid voeren en beide behoren tot de initiatiefnemers van het "Framework Agreement," maken zich vooralsnog immers evenmin zorgen dat zij de greep op hun wapenexportbeleid zouden verliezen. Duitsland acht zorgen hierover ongegrond en in Zweden bestaat de verwachting dat met deelname aan het FA meer invloed wordt verkregen op het Europees wapenexportbeleid, omdat het "Framework" expliciete clausuleringen bevat over de manier waarop met export van gezamenlijk geproduceerde wapensystemen wordt omgegaan.

4. Transatlantische aspecten van het materieelbeleid
De transatlantische aspecten van het materieelbeleid staan volop in de belangstelling sinds het regeringsbesluit van 8 februari 2002 om deel te nemen aan de "System Development and Demonstration" (SDD) fase van de "Joint Strike Fighter" (JSF). Zoals onder punt 1 van de regeringsreactie al is betoogd en zoals de Kamerbrief van de regering over het SDD-deelnemingsbesluit van 11 februari 2002 stelt, volgt de regering bij de verwerving van defensiematerieel geen strikte Amerikaanse of Europese koers. "Een ondubbelzinnige keuze, welke ook, zou de Nederlandse defensie-industrie hoe dan ook in de problemen brengen," zo stelt de AIV. De regering is het daarmee eens.

Terwijl de AIV waarneemt dat de Europese defensie-industrie in toenemende mate verbindingen met Amerikaanse bedrijven aangaat, constateert de Raad tevens dat de transatlantische samenwerking op het gebied van defensiematerieel door de terughoudende opstelling van de Amerikaanse overheid wordt bemoeilijkt. Toch wordt ook voor de Verenigde Staten internationale industriële samenwerking steeds belangrijker. Zij hebben aangegeven dat de JSF in dit kader als "pilot"-project zal gelden waarvoor efficiëntere en eenvoudiger exportprocedures van toepassing zullen zijn. Wat betreft institutionele Amerikaanse obstakels stelt de AIV dat een van de grootste wordt gevormd door de "International Traffic in Arms Regulations" (ITAR). Hierin zit echter wel beweging, getuige het feit dat de VS Nederland eind 2000 verzocht om gesprekken te beginnen over bilaterale ITAR-ontheffingen. De AIV adviseert de regering hierop positief te reageren. De regering meent evenals de AIV dat er voordelen verbonden kunnen zijn aan het verkrijgen van een uitzondering op de Amerikaanse regelgeving op het gebied van de wapenhandel. Het belangrijkste voordeel is dat militair-industriële samenwerking met de Verenigde Staten gemakkelijker wordt gemaakt. Bovendien is het een winstpunt dat dan bij de verwerving van Amerikaans defensiematerieel minder tijd verloren gaat door langdurige administratieve exportprocedures.

Een eventuele overeenkomst over ITAR-ontheffingen zou voor Nederland ook minder aantrekkelijke gevolgen kunnen hebben. De AIV signaleert terecht dat tijdens de besprekingen de vraag aan de orde zal komen of, en zo ja hoe, Nederland zijn eigen exportregelgeving aan de Amerikaanse wetgeving moet aanpassen. Aanpassing van de eigen wetgeving op dit punt ligt vanzelfsprekend gevoelig, zeker als dit betekent dat militaire exporten vanuit Nederland niet altijd meer te controleren zijn.

De regering is zich ervan bewust dat aanpassing van de eigen regelgeving aan de Amerikaanse wetgeving in strijd kan zijn met de afspraken die gemaakt worden binnen de "Framework"-groep. Nederland is overigens niet het enige Europese land dat zich voor dit dilemma gesteld ziet. Het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Zweden zijn eveneens door de Verenigde Staten uitgenodigd voor gesprekken over ITAR-ontheffingen. De Nederlandse regering hoopt dat onderling overleg (bijvoorbeeld met de bovengenoemde "Framework"-landen) uitkomst kan bieden.

Hoewel de AIV niet ingaat op een ander initiatief van de Verenigde Staten, de "Declaration of Principles" voor verdergaande samenwerking op gebied van defensiematerieel en -industrie, wil de regering dit ook noemen. Het Amerikaanse ministerie van Defensie heeft verschillende partners uitgenodigd om een verklaring te ondertekenen ten behoeve van verdergaande samenwerking op het gebied van defensiematerieel en industrie. Het Verenigd Koninkrijk en Australië hebben reeds een dergelijke verklaring getekend. Nederland en de VS hebben over de "Declaration of Principles" inmiddels overeenstemming bereikt. Deze verklaring kan mogelijk nog in het voorjaar van 2002 worden getekend. De tekst hiervan is u op 12 maart jl. aangeboden (def 0200061).

Slot

Evenals de AIV onderkent de regering de voordelen van verdergaande samenwerking binnen Europa, terwijl zij tevens belang hecht aan voortgezette transatlantische samenwerking. In het kader van haar streven het "beste materieel voor de beste prijs" te verwerven, blijft aanschaf "van de plank" bij de aanwezigheid van voldoende productalternatieven die aan de gestelde eisen voldoen, uitgangspunt van het regeringsbeleid. De regering onderschrijft echter ook de nuancering die de AIV bij dit uitgangspunt aanbrengt, namelijk dat een keuze voor participatie in de ontwikkeling van materieelprojecten - onder de juiste voorwaarden - gunstig kan uitwerken. Dit is onder meer het geval bij het klein gepantserd wielvoertuig (Fennek), het groot gepantserd wielvoertuig (PWV) en de SDD-fase van de JSF.

Het EVDB is thans een zeer actueel thema. Tegen die achtergrond heeft de regering zich voorgenomen de AIV, in aanvulling op het hier besproken rapport, advies te vragen over de mogelijkheden voor verdere Europese defensiesamenwerking in de komende jaren. Dit onderwerp staat op het werkprogramma van de AIV voor het jaar 2002 dat op 18 februari jl. naar de Kamer is gezonden (buza 020073).

 

Persberichten

Van dit advies is geen persbericht gepubliceerd.