Nederland en de organisatie voor veiligheid en samenwerking in Europa in 2003: rol en richting

30 september 2005 - nr.26
Samenvatting

Bijdrage aan de agenda voor het Nederlands voorzitterschap van de OVSE: recapitulatie van bevindingen

1 Algemeen

Met het wegvallen van de Oost-West tegenstelling is ook de functie van de C/OVSE als ontmoetingsplaats tussen de blokken weggevallen. Het spreekt daardoor niet langer vanzelf dat de OVSE hét platform is voor overleg en dialoog, te minder daar de landen van Oost en West elkaar tegenwoordig ook in andere fora ontmoeten. Aangezien de CVSE aan haar functie van ontmoetingsplaats tussen Oost en West gedurende de Koude Oorlog haar bestaansrecht ontleende, hoeft het geen verbazing te wekken dat bij haar opvolger, de OVSE, momenteel onzekerheid bestaat over haar rol en taken. De deelnemende staten zijn er onvoldoende in geslaagd het inhoudelijk vacuüm van de OVSE, na het wegvallen van de Oost-West tegenstelling, adequaat en ondubbelzinnig op te vullen.

Ondanks de introductie van de omnibusbegrippen van “comprehensive security” en “cooperative security”, bestaat nog altijd onvoldoende samenhang in de veelheid en verscheidenheid aan activiteiten van de OVSE. Deze begrippen zijn zo ruim dat ze er onvoldoende aan hebben bijgedragen de veiligheidsbelangen van de OVSE-staten op elkaar af te stemmen. Overigens is de OVSE geen verdedigingsorganisatie. Collectieve defensie is nooit het oogmerk geweest. De OVSE heeft immers geen machtsmiddelen om veiligheid in en tussen de deelnemende staten tot stand te brengen.

De hervorming en uitbreiding van de NAVO en van de Europese Unie werpen in toenemende mate hun schaduw vooruit: er ontstaat in de OVSE een scheidslijn tussen de lidstaten van deze organisaties en de landen met een perspectief op toetreding aan de ene kant, en de overige landen die dit perspectief ontberen aan de andere kant. Van belang blijft dat de Verenigde Staten en de Russische Federatie, op voet van gelijkwaardigheid, deel uitmaken van de OVSE. Echter, naarmate de Amerikaans-Russische verhoudingen verbeteren en, de NAVO en de Europese Unie meer lidstaten gaan tellen en zich actiever opstellen in kwesties van Europese veiligheid, boet de OVSE aan politiek gewicht in. Dit klemt des te meer omdat ook de Raad van Europa zich manifesteert op terreinen waar de OVSE zich op beweegt.

De werking van de OVSE berust op de politieke bereidheid van de deelnemende staten hun onderlinge betrekkingen en hun interne beleid te onderwerpen aan gemeenschappelijke, politieke afspraken. Deze stellen begrenzingen aan het politieke verkeer: van deelnemende staten wordt verwacht dat ze zich houden aan de overeengekomen ‘omgangsvormen’, ten opzichte van elkaar en ten opzichte van hun burgers. Dat doen de betrokken staten niet altijd, maar de gemaakte afspraken zijn wel de norm. Onttrekken de deelnemende staten zich aan de norm – zie Tsjetsjenië, zie Joegoslavië, zie de bevroren conflicten – dan kan in de OVSE worden gevraagd om rekenschap en verantwoording; de OVSE kan evenwel niets afdwingen. Deze traditie van overleg en consultaties, die door de jaren heen in de OVSE is opgebouwd, heeft overigens wel geholpen de politieke veranderingen in Europa en in de individuele landen te kanaliseren en is daarom op zichzelf waardevol.

2 De dimensies van de OVSE

De AIV is van oordeel dat de OVSE nog te veel teert op successen uit het verleden waar het gaat om wapenbeheersing. De AIV beveelt het Nederlands voorzitterschap aan te bezien -- en in de OVSE te bespreken – welke van de bestaande afspraken op het gebied van wapenbeheersing prioriteit verdienen. Tevens is het van het grootste belang dat het Forum voor Veiligheidssamenwerking niet de aansluiting verliest met het overleg en de consultaties in de OVSE in het algemeen en die in de Permanente Raad in het bijzonder. Welke vorm daarvoor wordt gevonden (het Forum als voorbereidend comité van de Permanente Raad, een volledige fusie tussen beide overlegfora) is van minder belang dan dat de veiligheidspolitieke dimensie van de OVSE volwaardig blijft functioneren. Mist het Forum voor Veiligheidssamenwerking deze aansluiting, dan dreigt het politiek irrelevant te worden.

De AIV is van oordeel dat de OVSE zich in het kader van de EED in hoofdzaak dient te richten op conflictvoorkoming en op het indammen van tegenstellingen. Deze doelen kan de OVSE nastreven door als katalysator op te treden in de samenwerking met andere internationale organisaties die zich bewegen op de gebieden economie en/of milieu. Door hun mandaat, deskundigheid en opgedane ervaring kunnen andere organisaties beter dan de OVSE in staat zijn gerichte en doeltreffende activiteiten op dit vlak te ontplooien. De OVSE dient in dit verband vooral als platform te fungeren voor informatie- uitwisseling over activiteiten met andere internationale organisaties op het vlak van economie en milieu. Daarbij kan onder andere worden gedacht aan de Europese Unie, de Wereldbank, het IMF, de OESO, de ERBD en de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties. In het bijzonder zou de OVSE zich op dit vlak dienen te richten op de landen die – vooralsnog – geen perspectief hebben op toetreding tot de Europese Unie, aangezien kan worden verwacht dat deze landen zich het meest ontvankelijk zullen tonen voor assistentie en steun van de OVSE in het kader van conflictvoorkoming.

Op grond van hoofdstuk I komt de AIV verder nog tot de volgende bevindingen:

 

  • De plaatsbepaling die is gegeven van de OVSE brengt de AIV tot de slotsom dat de OVSE – deels in aanvulling op, deels in samenwerking met andere internationale organisaties – nog altijd een waardevolle rol heeft te vervullen in de betrekkingen tussen de staten die aan de OVSE deelnemen.

     

     

  • De OVSE biedt een wezenlijk platform voor voortdurende consultaties en overleg tussen de deelnemende staten. Deze traditie van overleg is op zichzelf van waarde. Daarnaast is de OVSE de enige regionale organisatie voor samenwerking op het gebied van veiligheid waar de Verenigde Staten en de Russische Federatie op voet van gelijkwaardigheid deel van uitmaken. Bovendien is van belang dat de Centraal- Aziatische landen deel uitmaken van de OVSE.

     

     

  • De begrippen “comprehensive security” en “cooperative security” zijn zo ruim dat ze nauwelijks beperkingen stellen aan de activiteiten en de taken van de OVSE. Deze kunnen zich bovendien afspelen in drie dimensies, ieder met eigen kenmerken en een eigen dynamiek. De OVSE is dan ook een regionale organisatie die het mandaat en de deskundigheid heeft om veiligheidsproblemen in een breed kader aan te pakken. De andere kant van de medaille is echter dat de OVSE een zeer brede waaier van taken en activiteiten kent. De OVSE vervult belangrijke taken, zoals politietaken, taken bij verkiezingswaarneming, veiligheidspolitiek optreden en taken op het gebied van de menselijke dimensie, die ieder op zich van betekenis zijn voor de veiligheid in Europa. Tegelijk zijn deze taken zo verscheiden dat niet altijd duidelijk is waar het zwaartepunt ligt of zou moeten liggen van de taakvervulling en activiteiten van de OVSE. Als gevolg hiervan is de OVSE een organisatie die veel en velerlei activiteiten ontplooit, waarvan de samenhang niet altijd duidelijk is en waarvan bovendien niet altijd evident is waarom de OVSE deze op zich neemt.

     

     

  • De AIV beveelt de Nederlandse regering aan, gedurende het voorzitterschap van de OVSE, inhoudelijke zwaartepunten te leggen bij de voorkoming van conflicten en de wederopbouw direct na conflicten, waarbij de deskundigheid van de OVSE in de veiligheidsdimensie, de economische en ecologische dimensie en de humanitaire dimensie centraal dient te staan. Dergelijke zwaartepunten kunnen helpen prioriteiten te stellen bij de taakuitoefening en activiteiten van de OVSE. (Nieuwe) activiteiten die in het kader van de OVSE worden ontwikkeld, dienen te worden getoetst op hun bijdrage aan de voorkoming van conflicten of aan de wederopbouw na afloop van conflicten.

     

3 Besluitvorming

De AIV concludeert dat de besluitvorming in de OVSE vooral het beeld biedt van een conferentie met een minimum aan procedures en regels en van een gesegmenteerd veld van deelnemers aan de besluitvorming, waarbij de uitbreiding van de Europese Unie en de NAVO in de OVSE een scheidslijn trekt tussen de lidstaten en kandidaat-lidstaten van deze organisaties aan de ene kant en de landen die dit perspectief niet hebben aan de andere kant. Aangezien de landen zonder dit toetredingsperspectief zich in het algemeen in de regio’s bevinden waar de missies van de OVSE actief zijn – zo dat al niet op hun eigen grondgebied is – lijkt het niet overdreven te stellen dat de OVSE te kampen heeft met een tweedeling.

De AIV beveelt het Nederlands voorzitterschap aan de efficiëntie van de besluitvorming op de agenda van de OVSE te houden. Het is de AIV bekend dat in het verleden geen overeenstemming is bereikt over voorstellen die delegaties hieromtrent hebben gedaan. De meeste landen willen de consensusregel niet opgeven. Daarom is een procedure voorgesteld (een commissie van wijzen) waarmee wordt beoogd van buitenaf beweging hierin te krijgen.

De AIV is van mening dat dient te worden geïnvesteerd in de relatie met de Russische Federatie. Het zou daarom een verkeerd signaal zijn de Russische onvrede over het functioneren van de OVSE niet serieus te nemen. Vanzelfsprekend dienen de Russische opvattingen, stuk voor stuk, inhoudelijk op hun merites te worden beoordeeld. Wel beveelt de AIV aan dat het Nederlands voorzitterschap zich inspant om serieuze bespreking mogelijk te maken van kwesties die spelen in West-Europa, ondanks de huiver, of zelfs tegenstand, die het hierbij in de kring van partners kan ontmoeten. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan de vrijheid van godsdienst, aan de integratie van minderheden, aan de deplorabele positie van veel Roma- en Sinti-groepen in West- Europa en aan vreemdelingenhaat.

4 Voorzitterschap

Voorwaarden die Nederland kunnen helpen het voorzitterschap tot een succes te maken, zijn: 1. uitgesproken deskundigheid op de onderwerpen die in de OVSE spelen, in het bijzonder op die gebieden waar missies van de OVSE zijn ontplooid; 2. adequate politieke en diplomatieke voorbereidingen op de aanpak van deze onderwerpen, waarbij het van belang is dat het voorzitterschap voldoende inzicht heeft in hetgeen speelt in alle geledingen van de OVSE; 3. voldoende staf – zowel in Wenen als in de Den Haag – en perfecte en snelle communicatie tussen Den Haag en Wenen; 4. voldoende financiële middelen voor nieuwe initiatieven en projecten; 5. de minister van Buitenlandse Zaken dient het voorzitterschap politiek te dragen, wat tot uiting komt in betrokkenheid en frequent optreden. De minister van Buitenlandse Zaken vertegenwoordigt immers het hoogste politieke gezag dat in de organisatie voorhanden is. Hij, niet de voorzitter van de Permanente Raad, is het publieke gezicht van de OVSE naar buiten. Overigens is het wel zaak dat, daarnaast, het Nederlands voorzitterschap van de OVSE wordt gedragen door het gehele kabinet, aangezien ook andere departementen dan het ministerie van Buitenlandse Zaken moeten kunnen worden betrokken bij de uitvoering van OVSE-taken gedurende het voorzitterschap.

Op grond van de ervaringen van eerdere voorzitters van de OVSE komt de AIV tot conclusie dat het internationale kader de leidraad vormt voor de vervulling van het voorzitterschap door Nederland. Met andere woorden: actuele internationale ontwikkelingen zijn bepalend voor de werkzaamheden van het voorzitterschap. Het is dan ook cruciaal dat de Nederlandse regering voorzieningen treft die het mogelijk maken snel te reageren en adequaat in te spelen op internationale ontwikkelingen.

In het bijzonder de ervaringen van het Noorse voorzitterschap leren dat het van belang is dat de hoofdtaken van de OVSE-eenheid in Den Haag en van de delegatie in Wenen zo worden vervuld dat deze elkaar aanvullen. Hiervoor zijn goede afspraken over de verdeling van bevoegdheden noodzakelijk. Daarbij kan worden aangetekend dat de ervaringen van eerdere voorzitterschappen daarnaast leren dat het aanbeveling verdient dat zowel het hoofd van de OVSE-eenheid in Den Haag, als de permanente vertegenwoordiger in Wenen – beiden met inachtneming van de eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid – direct toegang hebben tot de minister van Buitenlandse Zaken. Alleen dan kan de minister van Buitenlandse Zaken effectief en slagvaardig fungeren als voorzitter van de OVSE. Voorwaarde is dan wel dat tussen Den Haag en Wenen open en snel wordt gecommuniceerd.

 

Om het Nederlands voorzitterschap zo effectief en efficiënt mogelijk te laten functioneren wordt aanbevolen in Wenen zoveel mogelijk gebruik te maken van “groups of friends”, “open ended working groups” en speciale vertegenwoordigers van het voorzitterschap. Dit draagt bij aan het draagvlak van de besluitvorming en houdt, naast het voorzitterschap, ook andere deelnemende staten intensief betrokken bij het reilen en zeilen van de OVSE.

De AIV raadt het Nederlands voorzitterschap aan zich ten aanzien van de versterking van de positie van de secretaris-generaal en van het secretariaat te beperken tot kleine, doch concrete maatregelen, die het voorzitterschap zelf kan doorvoeren. Als volgt: Nederland heeft zich in het verleden een voorstander getoond van versterking van het secretariaat. In dit verband stelt de AIV voor, ten behoeve van opeenvolgende voorzitterschappen, het secretariaat van de OVSE te versterken met zoveel staf als noodzakelijk is voor de versterking van de continuïteit. Deze stafleden zouden zich in het bijzonder dienen toe te leggen op het waarborgen van de continuïteit van het beleid van de OVSE bij wisselende voorzitterschappen en zich niet zozeer dienen te richten op de operationele taken van de OVSE, zoals de “program officers” ten aanzien van de missies; veeleer dienen zij zich te richten op ondersteuning van het voorzitterschap bij de voorbereiding van besluiten in Wenen. Zolang deze suggestie nog niet is uitgevoerd, kan Nederland overwegen het secretariaat te versterken door daarvoor, voor eigen rekening, Nederlandse ambtenaren ter beschikking te stellen.

5 Politiek en publiek draagvlak

Als eerste stap op weg naar het scheppen van meer politiek draagvlak voor de OVSE, zou het Nederlands voorzitterschap kunnen voorstellen dat het fungerend voorzitterschap niet alleen aan het begin van zijn termijn zijn aanpak van het voorzitterschap en zijn plannen uiteenzet tegenover de gekozen volksvertegenwoordigers van de Parlementaire Assemblee van de OVSE, maar ook, tegen het einde van zijn termijn, rapporteert over de resultaten die zijn geboekt in het afgelopen ‘voorzittersjaar’. Zolang deze suggesties niet op voldoende draagvlak kunnen rekenen, kan het Nederlands voorzitterschap dit vrijwillig op zich nemen.

De AIV beveelt verder aan dat de OVSE haar voorlichting versterkt en op dat vlak beleid ontwikkelt. Het Nederlands voorzitterschap kan hiertoe stappen zetten, onder andere door voor te stellen hiervoor structureel ruimere fondsen in de begroting van de OVSE te reserveren. Voorts kan worden onderzocht op welke wijze voorlichting in alle geledingen van de OVSE gestalte kan krijgen, waarbij ook de activiteiten in het veld dienen te worden betrokken op zo’n wijze dat deze aan de OVSE worden toegeschreven.

6 Missies

De AIV beveelt Nederland aan in de OVSE te bepleiten aan de aanwezigheid van missies van de OVSE in het vervolg een tijdshorizon te verbinden op zodanige wijze dat wordt vastgelegd binnen welke termijn de doelstellingen van het mandaat van de missie dienen te zijn verwezenlijkt. Op die wijze worden de betrokken partijen en alle andere deelnemende landen in de OVSE veel meer dan nu het geval is, gedwongen een politieke dialoog te voeren over de situatie in het land dat de missie ontvangt. Daarnaast dwingt een tijdshorizon de regeringen van de betrokken landen en de hoofden van missies, sterker dan nu het geval is, binnen vastgestelde termijnen politieke en andere doeleinden te verwezenlijken. Dit versterkt de mogelijkheden tot sturing vanuit Wenen ten opzichte van de missies. Daarnaast kan worden onderzocht welke van de huidige missies in het veld op vergelijkbare wijze alsnog aan een tijdshorizon kunnen worden onderworpen.

De AIV beveelt verder het Nederlands voorzitterschap aan de rapportage van missies aan de Permanente Raad in Wenen te standaardiseren en te onderwerpen aan vaste procedures van behandeling.

Met het oog op een adequate aansturing van missies beveelt de AIV het Nederlands voorzitterschap bovendien aan de praktijk voort te zetten om de “program officers” van het secretariaat te betrekken bij overleg over de missies. Het Roemeens voorzitterschap is hiermee in 2001 begonnen. Ook uit oogpunt van versterking van het secretariaat en van samenwerking tussen het voorzitterschap en het secretariaat, is er alles voor te zeggen hiermee door te gaan bij het Nederlands voorzitterschap.

7 Inhoudelijke thema’s en versterking van de OVSE

De AIV bepleit bescheidenheid bij het formuleren van de doelstellingen die Nederland zich stelt voor het voorzitterschap van de OVSE; niet vanwege gebrek aan inhoudelijke ideeën of suggesties die zouden kunnen worden gedaan, maar omdat de praktijk uitwijst dat het plaatsen van nationale accenten slechts zeer beperkt mogelijk is. Immers, het adequaat reageren op internationale ontwikkelingen en de continuïteit van de activiteiten van de OVSE vormen op zich al een rijke en inhoudsvolle agenda die veel van het Nederlands voorzitterschap zal vergen. Voor de inhoudelijke ideeën en suggesties ten behoeve van het Nederlands voorzitterschap die wel worden gedaan, dient aansluiting te worden gezocht bij de lopende agenda van de OVSE en bij de in het voorjaar van 2001 gepresenteerde Duits-Nederlandse voorstellen.

De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering er tijdens het voorzitterschap op toeziet dat de schendingen van de rechten van de mens in de landen van Centraal–Azië deel (blijven) uitmaken van de politieke agenda van de OVSE. De betrokken regeringen dienen erop te worden gewezen dat deze schendingen in strijd zijn met de normen, waarden, regels en afspraken die gelden binnen de OVSE. Per geval zal moeten worden afgewogen of het effectief is door stille diplomatie, dan wel door het uitoefenen van politieke druk, bij te dragen aan een verbetering van de rechten van de mens in deze landen.

De AIV roept de Nederlandse regering op haar positie als voorzitter in 2003 te gebruiken om een impuls te geven aan de discussie over de rechtspersoonlijkheid voor de OVSE.

De AIV beveelt aan dat het Nederlands voorzitterschap in de OVSE de discussie entameert over een onafhankelijke evaluatie van activiteiten, in het bijzonder die van de missies. Doel is sterke en zwakke punten van OVSE-optreden op het spoor te komen en hieruit lessen te trekken voor toekomstig optreden. Het model dat voor de evaluatie- eenheid wordt gekozen, lijkt van minder belang dan de start van de discussie zelf. Mogelijk voorbeeld is de “Lessons Learned Unit” van de Verenigde Naties.

Geconstateerd is dat het functioneren van de OVSE wordt gehinderd door onzekerheid over de plaats van de organisatie in de internationale verhoudingen, onduidelijkheid over de rol die de OVSE heeft te spelen met een onbestemde waaier van taken en functies tot gevolg, kwestieuze loyaliteit van de deelnemende staten, het gegeven dat de organisatie eigenlijk nog een conferentie is, gebrekkig georganiseerde besluitvorming, gebrek aan continuïteit bij de uitvoering van taken en een politieke tweedeling binnen de organisatie. Dit roept de vraag op of de OVSE niet het risico loopt in haar handelend vermogen te worden aangetast. Zou dat het geval zijn, dan verliest de OVSE haar politieke relevantie en stevent zij af op een crisis. Veel deelnemende staten onderkennen dit gevaar. Om die reden wordt geregeld de discussie over hervormingen van de OVSE aangezwengeld. Aangezien de verschillende deelnemende staten daarbij verschillende hervormingen voor ogen hebben, kan die discussie nauwelijks vruchtbaar worden gevoerd. Immers, al jaren kunnen de deelnemende staten het niet eens worden over hervorming en vernieuwing van de OVSE, waarvan zij nochtans beweren dat zij noodzakelijk zijn voor het adequaat functioneren van de organisatie. Wat van binnenuit niet lukt, kan misschien van buitenaf worden geprobeerd.

De AIV stelt voor dat het Nederlands voorzitterschap zich sterk maakt voor een representatieve, internationale groep van wijzen, die zich zal buigen over hervorming en vernieuwing van de OVSE. Tot het mandaat van de groep van wijzen zou in elk geval een afbakening van de taken en functies van de OVSE moeten behoren, met inbegrip van de mogelijkheid taken af te stoten en met andere organisaties samen te werken, alsmede de continuïteit van de uitvoering van taken en activiteiten van de OVSE in verband met het jaarlijks voorzitterschap en de organisatie van de besluitvorming. De groep van wijzen dient niet alleen representatief te zijn voor de gemeenschap van de aan de OVSE deelnemende staten, maar ook een dusdanig politiek gewicht in de schaal te leggen dat het voor deelnemende staten moeilijk is aan zijn aanbevelingen voorbij te gaan. De groep zou geregeld over haar vorderingen dienen te rapporteren aan de Permanente Raad in Wenen en zou uiteindelijk verslag dienen uit te brengen over de wijze waarop inhoudelijk overeenstemming kan worden bereikt over hervorming en vernieuwing van de OVSE aan de ministeriële bijeenkomst van de OVSE in december 2003.

Adviesaanvraag

Aan de waarnemend Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Directie Veiligheidsbeleid
Veiligheids- en Defensiebeleid
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag

Betreft AIV adviesaanvraag inzake Nederlands OVSE Voorzitterschap

 

Zeer geachte Voorzitter,

 

Nederland heeft zich kandidaat gesteld voor het voorzitterschap van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) in het jaar 2003. Dit is ingegeven door de van oudsher zeer actieve opstelling van Nederland in zowel de CVSE als de OVSE. Formele instemming met deze kandidatuur kan pas plaats vinden tijdens de komende OVSE ministeriële bijeenkomst in Boekarest in november of december a.s. Gezien de ruime mate van - ook formele - steun, die voor de Nederlandse kandidatuur inmiddels is uitgesproken, is deze instemming vrijwel zeker. Dit betekent dat Nederland vanaf 1 januari 2002 deel uit zal maken van de OVSE troika, samen met Roemenië en Portugal, de voorzitters voor respectievelijk 2001 en 2002. Het zwaartepunt zal echter liggen in 2003, het eigenlijke jaar van het voorzitterschap.

Het OVSE-voorzitterschap zal een zware belasting leggen op zowel de Nederlandse permanente vertegenwoordiging in Wenen als op het departement in Den Haag.
De OVSE zelf is een relatief kleine internationale organisatie met een beperkt secretariaat met als gevolg dat de politieke aansturing vooral gebeurt door de fungerend voorzitter i.c. de Minister van Buitenlandse Zaken van het voorzittende land. Teneinde deze taak goed te kunnen uitvoeren is reeds begonnen met de voorbereiding, waarbij tot nu toe het accent ligt op de financiële en personele consequenties. Daarbij is vooral gekeken naar Noorwegen, het meest recente alom als succesvol ervaren voorzitterschap.

Vergelijking van de diverse voorzitterschappen
De afgelopen jaren hebben een wisselende kwaliteit in voorzitterschappen laten zien.
De Nederlandse inzet zal zijn een actief en kwalitatief goed voorzitterschap neer te zetten, dat door ten minste een groot gedeelte van de OVSE-landen als effectief ervaren wordt. Graag zou ik u willen vragen een vergelijking op te stellen van de goede en zwakke kanten van de voorzitterschappen sinds 1995 en op basis van de daaruit getrokken lessen aanbevelingen te formuleren voor de wijze waarop Nederland optimaal inhoud zou kunnen geven aan het OVSE-voorzitterschap. Het jaar 1995 is gekozen omdat de toenmalige voorzitter, Zwitserland, geconfronteerd werd met de vestiging - in Bosnië - van de eerste grootschalige OVSE-missie. Deze en daarop volgende ontwikkelingen (Albanië, Kosovo) hebben de aard en omvang van de activiteiten van de organisatie in belangrijke mate veranderd. De taak van de voorzitter is sinds die jaren aanzienlijk verzwaard.

Besluitvormingsprocessen
Ik verzoek u bij deze vergelijking ook specifiek in te gaan op de door de diverse voorzitters gehanteerde besluitvormingsprocessen. Besluitvorming binnen de OVSE vindt plaats op basis van consensus, hetgeen met 55 deelnemende staten niet altijd zonder problemen verloopt. De afgelopen jaren zijn regelmatig klachten te horen geweest dat besluiten reeds in kleine kring voorgekookt waren. Welke aanpak zou Nederland kunnen hanteren teneinde deze klachten zoveel als mogelijk te voorkomen? Zou het instellen van "groups of friends" voor specifieke onderwerpen een goede optie zijn, en welke voorwaarden zouden daartoe moeten worden vervuld? Hoe kan gegeven de EU rol binnen de OVSE en de toenemende beleidsafstemming (GBVB, EVDB) binnen de EU optimaal met buiten de EU staande landen worden samengewerkt? Bij de door Nederland te hanteren aanpak dient ook rekening te worden gehouden met de eigen multilaterale onderhandelingstradities en de sterke en zwakke punten daarin.

Relatie secretariaat - voorzitterschap
Ondersteuning vanuit het OVSE secretariaat in Wenen is gezien de omvang daarvan beperkt. Toch is dit met het oog op het waarborgen van continuïteit en kwaliteit van belang, zeker gezien het feit dat de belasting van het Voorzitterschap de laatste jaren steeds groter en complexer is geworden. De secretaris-generaal van de OVSE, Jan Kubis, heeft onlangs ook gepleit voor het vastleggen van modaliteiten in de relatie tussen SG/Secretariaat en Voorzitterschap. Hoe zou deze relatie het beste vorm gegeven kunnen worden, gegeven de beperkingen die een kleine, flexibel te houden organisatie biedt? Wat is de positie van de Secretaris-Generaal in deze relatie? Hoe zou de communicatie tussen voorzitterschap en secretariaat dienen te verlopen, en hoe kan aansluiting op de activiteiten van de voorganger het beste gewaarborgd worden?

Versterking rol OVSE
In mijn recente brief aan de Kamer wordt een analyse gegeven van de huidige situatie van de OVSE, die kort kan worden omschreven als een zekere mate van stagnatie. Naar de inhoud van deze brief die is bijgevoegd, verwijs ik kortheidshalve. Ook wordt hierin een overzicht gegeven van een aantal voorstellen die tezamen met de BRD zijn ontwikkeld met het doel een nieuwe impuls te geven aan de werkzaamheden van de OVSE. Deze voorstellen hebben betrekking op versterking van de OVSE, nieuwe gebieden voor samenwerking en verbeterde werkmethoden. De bedoeling is dat deze ideeën en voorstellen als input zullen dienen voor discussies te Wenen en tussen de hoofdsteden. Ook door andere landen, politieke partijen1, NGO's en in de academische wereld worden nieuwe ideeën ontwikkeld. Ik verzoek u met inachtneming hiervan en van de terzake plaatsvindende discussie in Wenen, te komen met voorstellen en ideeën die de rol van de OVSE bij het voorkomen en beheersen van crises en conflicten kunnen versterken. Hierbij kan ook de effectiviteit van een aantal OVSE instrumenten als de missies in het veld en REACT (Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams) in beschouwing worden genomen.
Ik stel het op prijs indien u bij dit onderdeel ook speciale aandacht besteedt aan de positie van de Russische Federatie.

Nieuwe thema's voor de OVSE
De afgelopen jaren heeft de OVSE bewezen in staat te zijn actief in te springen op nieuwe thema's in de internationale veiligheidsdiscussies. Een voorbeeld hiervan is het ontwikkelen van een rol voor de organisatie op het terrein van politie. Onderwerp van discussie is een eventuele rol van de OVSE bij het bestrijden van de zogeheten nieuwe dreigingen: terrorisme, georganiseerde misdaad en handel in verdovende middelen. Kunt u aangeven of in het kader van nieuwe ontwikkelingen in de internationale veiligheidsdiscussie er onderwerpen zijn waar de OVSE op in zou kunnen springen? Zijn er andere thema's waar de OVSE volgens u een toegevoegde waarde zou kunnen hebben?

Tot slot geef ik u een overzicht van studies die door andere organisaties/instellingen in het kader van het Nederlandse voorzitterschap worden geëntameerd.
Het European Platform for Conflict Prevention werkt aan een analyse van de problematiek in Centraal-Azië en de Kaukasus. Op basis hiervan wordt later dit jaar in Nederland een seminar georganiseerd over de rol van de OVSE in Centraal-Azië.

Het Nederlands Helsinki Comité zal zich richten op het betrekken van NGO's bij het voorzitterschap en op het thema menselijke dimensie.
Met Clingendael wordt gesproken over het maken van een inventarisatie van mogelijkheden tot versterking van de capaciteit van de OVSE op het terrein van vroegtijdige waarschuwing en conflictvoorkoming.

Ik hoop uw advies zo spoedig mogelijk tegemoet te kunnen zien, indien mogelijk vóór december van dit jaar, gezien de noodzakelijke voorbereidingen op het OVSE-voorzitterschap.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken

 


1Zie bijv. de notitie van GroenLinks, 'Met alle geweld voorkomen, beleidsvoorstellen voor conflictpreventie' van oktober 2000.

Regeringsreacties

Er is nog geen reactie ontvangen

Persberichten

Persbericht Adviesraad Internationale Vraagstukken

Datum: 5 juni 2002
EMBARGO 6 juni, 5.00 uur

NEDERLAND IN 2003 DOMPTEUR IN DE EUROPESE VEILIGHEIDSARENA?

De nieuwe minister van Buitenlandse Zaken zal in 2003 voorzitter worden van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). De laatste jaren heeft de OVSE meer en meer taken gekregen, onder andere in Kosovo, Macedonië en Georgië. Het aantal missies van de OVSE is toegenomen tot 22. Zou in 2003 een crisis in of rond Europa uitbreken, dan rust op het Nederlandse voorzitterschap de taak te zoeken naar een oplossing. Probleem is wel dat de OVSE niet goed draait. Daarom moet een groep van wijzen de hervorming en vernieuwing van de OVSE ter hand nemen.

Nederland dient extra geld vrij te maken om het voorzitterschap van de OVSE in 2003 tot een succes te maken. Hierbij moet worden gedacht aan zo'n 15 miljoen Euro. Aangezien dit bedrag nu niet beschikbaar is op de begroting van Buitenlandse Zaken dienen daarover in het nieuwe regeerakkoord afspraken te worden gemaakt.

In het advies 'Nederland en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa in 2003: rol en richting' schrijft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) dat de internationale ontwikkelingen in 2003 de werkzaamheden van het Nederlands voorzitterschap in hoofdzaak zullen bepalen. Er is weinig ruimte voor nationale accenten. Adequaat reageren op internationale ontwikkelingen en het daarover eens worden met de 55 staten die deelnemen aan de OVSE vormt op zich al een rijke, inhoudsvolle agenda. Voor het overgrote deel nemen Europese landen deel aan de OVSE, maar het gaat ook om de Verenigde Staten, Canada en de landen uit Centraal-Azië.

Van het Nederlandse voorzitterschap wordt verwacht dat het leiding geeft aan de 22 missies van de OVSE. Deze zijn in het algemeen actief in de probleemgebieden in en rond Europa; naast de Balkan gaat het dan om de Kaukasus en Centraal-Azië. Van het Nederlands voorzitterschap zal in 2003 een actieve opstelling worden verwacht, wat betekent dat projecten moeten kunnen worden opgestart en hulp moet kunnen worden gegeven om deze missies te laten slagen. Daarvoor moet het voorzitterschap over voldoende financiële middelen kunnen beschikken. Verder dient het Nederlands voorzitterschap van de OVSE het voortouw te nemen bij het helpen organiseren van verkiezingen, de handhaving van de rechten van de mens, ondersteuning bij rechtsvorming en -handhaving en het verder terugbrengen van niveaus van bewapening in conflictgebieden.

De AIV schrijft verder dat de OVSE aan politiek gewicht inboet en niet goed draait. Door de uitbreiding van de NAVO en de Europese Unie en door de toenadering tussen de Russische Federatie en de Verenigde Staten is de OVSE niet langer hét forum voor overleg en samenwerking in Europa dat ze gedurende de Koude Oorlog wel was. Dit maakt de OVSE een onzekere, zoekende organisatie.

Daar komt bij dat de OVSE veel taken en functies vervult die voor de betrokken landen van groot belang zijn, maar die daarbuiten zelden aan de OVSE worden toegeschreven. De missies in Kosovo, Macedonië of Georgië zijn hiervan voorbeelden. Dit maakt de OVSE een onzichtbare organisatie. Ook is de besluitvorming in de OVSE gebrekkig: de OVSE heet wel een organisatie te zijn, maar het is eigenlijk een doorlopende diplomatieke conferentie, waarin de 55 ambassadeurs in Wenen het eens moeten zien te worden over de kleinste details van de besluiten. Dit maakt de OVSE een trage organisatie. Omdat de activiteiten van de OVSE zich vooral richten op probleemgebieden die in het Oosten van Europa liggen, is er politieke verdeeldheid in de OVSE. Vooral de Russische Federatie is ontevreden over de OVSE omdat zij meent keer op keer in het beklaagdenbankje te worden gezet.

De OVSE-staten hebben zelf vaak geprobeerd hun organisatie beter te laten functioneren maar komen daar tot op de dag van vandaag niet uit. Het is van groot belang dat Nederland erin slaagt de OVSE op pad van de hervorming en vernieuwing te krijgen omdat de organisatie tal van taken en functies vervult die wezenlijk zijn voor de veiligheid in Europa en voor de betrokken landen. Daarom stelt de AIV voor dat het Nederlands voorzitterschap een internationale groep van wijzen instelt die de hervorming en vernieuwing van de OVSE ter hand neemt. Deze moet het takenpakket van de OVSE tegen het licht houden om te bezien welke taken en functies wezenlijk zijn en welke kunnen worden afgestoten, hoe met andere organisaties kan worden samengewerkt en hoe de besluitvorming van de OVSE kan worden verbeterd.

Om te beginnen de waaier van taken en functies van de OVSE in te perken, raadt de AIV het Nederlands voorzitterschap aan in 2003 zwaartepunten te leggen bij de sterke kanten van de OVSE, te weten conflictpreventie en de wederopbouw direct na conflicten. Daarop moeten activiteiten van de OVSE worden gericht. Verder doet de AIV nog tal van praktische voorstellen voor de aanpak van het Nederlands voorzitterschap in 2003.

Noot voor de redactie:
Voor meer informatie kunt u zich wenden tot drs. F. van Beuningen, secretaris van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Tel: 070-3485335/ fax 070-3486256; E-mail: frank-van.beuningen@minbuza.nl (werk)