De Amerikaanse plannen voor raketverdediging nader bekeken; voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid

4 oktober 2005 - nr.28
Samenvatting

Kort na de terroristische aanslagen in New York en Washington van 11 september 2001 heeft de regering de AIV per brief van 8 oktober 2001 gevraagd om een analyse van de consequenties van voortgaande proliferatie van massavernietigingswapens voor de Europese bondgenoten en Nederland, van diverse aspecten van de Amerikaanse plannen voor Missile Defense en het nieuwe ‘strategische raamwerk’. Sedertdien hebben de nodige ontwikkelingen plaatsgehad, in het bijzonder de oorlog tegen het terrorisme in Afghanistan, de opzegging door de VS van het ABM-verdrag, en de publicatie in de Verenigde Staten van beleidsdocumenten zoals de ‘Quadrennial Defense Review’ en de ‘Nuclear Posture Review’. Van groot belang zijn verder het akkoord tussen de VS en de Russische Federatie over nucleaire reducties en de ondertekening van een verklaring over de nieuwe samenwerking tussen Rusland en de VS, alsmede de instelling van een NAVO-Rusland-Raad, alle in mei 2002, en de opzegging van het START II-verdrag door Rusland in juni 2002. In juli 2002 hebben de VS NAVO-bondgenoten benaderd met concrete voorstellen voor samenwerking tussen de VS en individuele bondgenoten op het gebied van raketverdediging. Vanzelfsprekend zijn deze actuele ontwikkelingen zo veel mogelijk in dit advies verdisconteerd.

De vraagstukken die de regering aan de AIV heeft voorgelegd, betreffen de beoordeling van de dreiging met ballistische raketten en de strategische gevolgen hiervan voor de veiligheidsbelangen van Europa en de NAVO. Moet hierin een aanleiding worden gezien om een algehele strategische herziening van het bondgenootschappelijk veiligheidsbeleid naar Amerikaans model na te streven? In hoeverre verschilt de dreiging voor Europa van die voor de VS? Is er aanleiding om na te denken over aanvullende maatregelen ter bescherming van het Europese grondgebied tegen ballistische raketten, en moeten dergelijke maatregelen gezocht worden in de sfeer van raketverdediging? Verder stelt de adviesaanvraag de vraag naar tekortkomingen in het huidige stelsel van wapenbeheersing en non-proliferatie. Is er reden om nieuwe wegen in te slaan? En waaraan zou het tussen Rusland en de Verenigde Staten overeen te komen strategische raamwerk dienen te voldoen, in het bijzonder bekeken vanuit een Europese invalshoek?

1      Ballistic Missile Defense (BMD)

President Bush jr. presenteerde raketverdediging bij zijn aantreden als één van de speerpunten van zijn beleid en hij heeft het onderzoeks- en testprogramma ruime financiële en politieke armslag verleend. Het budget voor raketverdediging werd in 2002 aanzienlijk opgehoogd en de opzegging van het ABM-verdrag (december 2001) ruimde de laatste juridische hindernissen op. Na de aanslagen van 11 september 2001 werd daarbij binnenlandspolitiek nauwelijks tegenstand ondervonden. Bush besloot de beperkte focus van het ‘Clinton-systeem’ los te laten en onderzoek te doen naar een veelheid van mogelijke systemen; een besluit over de uiteindelijke architectuur van een raketverdediging is uitdrukkelijk nog niet genomen. Alle opties zijn open. Bush maakte raketverdediging tot een deel van een bredere transformatie van het veiligheidsbeleid in het licht van de gewijzigde strategische omstandigheden van na de Koude Oorlog, waarin onzekerheid centraal staat. Wie en waar de vijand is en op welke wijze deze een bedreiging kan vormen, is onduidelijk. Het nieuwe veiligheidsbeleid – zoals dit naar voren komt in de ‘Quadrennial Defense Review’ (oktober 2001) en de ‘Nuclear Posture Review’ (januari 2002) – legt daarom grote nadruk op de noodzaak van flexibiliteit in de defensie-organisatie en raketverdediging is hiervan een van de onderdelen. De groeiende aandacht in dit verband voor ballistische raketten en massa- vernietigingswapens in de Amerikaanse politiek is gestoeld op de strategische wijzigingen van het tijdperk na de Koude Oorlog. Vooral na de Golfoorlog in 1991 kwam in de VS de vraag centraal te staan of een met kernwapens uitgeruste regionale tegenstander in staat zou zijn de VS van militair ingrijpen in een regionaal conflict te doen afzien. In elk geval zou een aldus bewapende tegenstander Amerikaans ingrijpen ernstig kunnen compliceren.

Daarnaast is er de historische achtergrond van ‘Missile Defense’. Het streven naar bescherming van de burgerbevolking is tientallen jaren een rode draad geweest in Republikeins beleid. Bovendien spelen niet onaanzienlijke belangen in de technologisch / industriële sfeer ook een rol.

Hoe groot is nu de dreiging van ballistische raketten? Voor de beantwoording van deze vraag gaat het advies eerst uit van de Amerikaanse perceptie van de dreiging. Gezien het belang van de Amerikaanse invalshoek in dezen, en bij ontstentenis van andere bronnen is daarbij noodgedwongen veel gebruik gemaakt van Amerikaanse bronnen – waarbij vervolgens wel de nodige kanttekeningen worden geplaatst en vragen worden gesteld.

Het huidige Amerikaanse beleid is ingegeven door de dreiging die – in Amerikaanse ogen – uitgaat van de groeiende proliferatie van raketprogramma’s en massavernietigingswapens in ‘risicolanden’ zoals, Noord-Korea, Iran, Irak, Syrië en Libië. In het bijzonder het Rapport van de Commissie-Rumsfeld (1998) gaf deze dreiging politieke urgentie. Momenteel bestaat er in de VS een breed gedragen consensus dat de komende decennia een dreiging zal ontstaan met intercontinentale raketten vanuit één of meer van de ‘risicolanden’ (Noord-Korea, Iran, Irak, Libië en Syrië). Met het oog hierop is één of andere vorm van raketverdediging noodzakelijk. Deze consensus omvat zowel Republikeinen als Democraten. Welke vorm raketverdediging zal krijgen is echter nog niet duidelijk; hier bestaat ook geen overeenstemming over.

De Amerikaanse beoordeling is dat de komende vijf tot tien jaar Noord-Korea een bedreiging zal gaan vormen, gevolgd door Iran en vervolgens Irak. De landen in kwestie beschikken thans alle over korteafstandsraketten en geen van deze landen is op dit moment in staat de Verenigde Staten te bedreigen. Delen van het NAVO-grondgebied (Turkije) en Israël vallen wel binnen het bereik van sommige van hun korteafstandsraketten. De risicolanden beschikken wel over chemische en biologische wapens of de capaciteit deze te vervaardigen.

De AIV is niet in staat om een zelfstandige verwachting te geven van de situatie op proliferatiegebied over tien jaar, en kan geen antwoord geven op de vraag of de zogenaamde risicolanden over tien of vijftien jaar in staat zullen zijn de VS en geheel Europa te bedreigen met raketten van de langere dracht. Wel geeft de Amerikaanse dreigings- analyse de AIV aanleiding tot een aantal kanttekeningen en vragen.

In de eerste plaats is een langeafstandsraket niet het meest voor de hand liggende overbrengingsmiddel voor een massavernietigingswapen zoals biologische of chemische wapens. Voor een land of groepering die de VS met een massavernietigingswapen wil treffen, ligt het gebruik van andere, technologische minder geavanceerde en daardoor meer toegankelijke overbrengingsmiddelen meer voor de hand. Te denken valt bijvoorbeeld aan onbemande vliegtuigjes of zeecontainers. Een raketverdedigingssysteem biedt geen bescherming tegen aanvallen met massavernietigingswapens met andere overbrengingsmiddelen.

Het is moeilijk voorstelbaar dat een risicoland vanuit het niets de VS met massavernietigingswapens uitgeruste raketten zou aanvallen, daar het op een vernietigende tegenaanval moet rekenen. Afschrikking zal in het algemeen ook ten opzichte van een risicoland werken. Doch in een uiterste noodsituatie, als een land niets meer te verliezen heeft, kan dat anders liggen, zo wordt betoogd. Het gaat in deze visie óók om de vrijheid van handelen in het kader van een Amerikaans buitenlands- en veiligheidsbeleid. Raketverdediging is in dat perspectief niet alleen een antwoord op een dreiging, maar tevens een extra verzekering in een Amerikaans buitenlands beleid dat handelingsvrijheid in regionale aangelegenheden wenst veilig te stellen: ‘missile defense is not only about defense, but also about offense’.

 

Het dreigingscenario waartegen raketverdediging moet beschermen, kan zich over tien jaar voordoen, maar misschien ook niet. Belangrijke vragen van technologische aard spelen daarbij een rol, alsmede de mate waarin de landen die in het bezit zijn van technologie voor langeafstandsraketten (P-5) deze zullen overdragen aan risicolanden. Er zijn enerzijds de nodige aanwijzingen dat Chinese en Russische autoriteiten – uit welbegrepen eigenbelang – op dit gebied voorzichtiger zijn dan de VS wel veronderstellen. Anderzijds is de controle op overdracht van overheidswege niet in alle gevallen waterdicht. De Amerikaanse analyse gaat verder nauwelijks in op de omstandigheden waaronder een risicoland eventueel bereid zou zijn zijn rakettenpotentieel ten opzichte van de VS werkelijk in te zetten.

 

2      BMD en de NAVO

Welke implicaties heeft het voorgaande nu voor het Atlantisch Bondgenootschap?

Daar waar in de VS min of meer een consensus bestaat over de ontwikkeling van de ballistische dreiging in de komende twee decennia, bestaat hierover onder Europese NAVO-bondgenoten geen overeenstemming, hoewel het alleszins redelijk is te verwachten dat de door de VS geconstateerde dreiging zich voor Europa – zij het met raketten van kortere dracht – eerder zal voordoen dan voor de VS. De VS leken zich lange tijd niet al te grote zorgen te maken over de mogelijkheid onder druk te worden gezet – of zelfs gechanteerd – wanneer Europese landen werkelijk zouden worden bedreigd. Bush toonde zich wel bereid het dekkingsgebied van een toekomstig raketverdedigingssysteem uit te breiden naar de Europese NAVO-Bondgenoten, maar tot op heden bleef onduidelijk hoe een en ander vorm zou krijgen. De analyse van de dreiging werd tot op heden niet in NAVO-kader geagendeerd.

Een en ander deed de vraag rijzen in hoeverre op het gebied van raketverdediging wel sprake is van een bondgenootschappelijk beleidsoverleg in de zin van artikel 4 van het Noordatlantisch verdrag. Het is uit het oogpunt van de samenhang in de NAVO zorgwekkend als aan beide zijden van het transatlantische bondgenootschap fundamenteel anders wordt gedacht over een zaak die in de ogen van de belangrijkste bondgenoot op termijn een ernstige bedreiging vormt van haar eigen veiligheid en territoriale onschend- baarheid.

Europese landen gaan het onderwerp raketverdediging (en zijn mogelijk aanzienlijke financiële consequenties) vooralsnog liever uit de weg – ze lieten zich door de Ameri- kaanse analyses ook nog niet allemaal overtuigen. Ook de VS gingen tot op heden liever hun eigen weg bij de invulling van het beleid voor raketverdediging – zonder daarbij rekening te hoeven houden met de (hoogstwaarschijnlijk tot zelfbeperking strekkende) mening van Europese bondgenoten.

Als beide zijden serieus vorm willen blijven geven aan het transatlantische veiligheids- overleg, is een dergelijke opstelling onhoudbaar. Als de NAVO nog steeds – zoals aan beide kanten van het bondgenootschap wordt gesteld – het belangrijkste forum is om transatlantische veiligheidskwesties te bespreken en te beoordelen, dient de kwestie van rakettendreiging alsmede de voor dit probleem door de VS nagestreefde oplossing (raketverdediging) te worden geagendeerd in NAVO-verband. Dit bij voorkeur in de in mei 2002 opgerichte NAVO-Rusland-Raad. Eén en ander gaat verder dan de huidige agendering voor dit nieuwe forum, die louter TMD betreft maar wel proliferatie in algemene zin omvat. Dit forum zou – conform de in januari 2000 door Rusland gedane maar destijds grotendeels genegeerde suggesties – een gezamenlijke analyse moeten maken van de dreiging voor het gehele transatlantische grondgebied met inbegrip van Rusland, en daarvan de gevolgen onder ogen moeten zien. Tot op heden is van een dergelijke analyse voor het Europese grondgebied van de NAVO geen sprake geweest.

De door de Amerikaanse minister van Defensie Rumsfeld in juni 2002 in NAVO-verband gedane voorstellen om in NAVO-verband ‘opties te onderzoeken voor de ontplooiing van raketverdediging tegen alle mogelijke raketdreigingen’, leek op dit gebied mogelijk een opening te bieden. In de verklaring van de NAVO-ministers van Defensie van 6 juni 2002 vond dit zijn weerslag in de aankondiging dat ‘NAVO-bondgenoten zullen onderzoeken met welke middelen de NAVO de groeiende dreiging voor het grondgebied van het bondgenootschap kan tegengaan’. In juli 2002 hebben de VS voorstellen gedaan aan NAVO-bondgenoten over de wijze waarop samenwerking tussen individuele bondgenoten en de VS op het gebied van raketverdediging vorm zou kunnen krijgen. De AIV onderstreept dat de vraag of de NAVO raketverdediging nodig heeft gezamenlijk dient te worden beantwoord en gestoeld dient te worden op een gezamenlijke dreigingsanalyse van de aard en omvang van de ‘groeiende dreiging’1 De Amerikaanse voorstellen en het besluit van de ministers van Defensie maken een gezamenlijke dreigingsanalyse noodzakelijk.

3      Theater Missile Defense (TMD)

In NAVO verband houdt men zich sinds het begin van de jaren negentig bezig met raket- proliferatie. Tot dusverre hebben deze activiteiten zich gericht op de korte- en middel- langeafstandsdreiging tegen uitgezonden eenheden. De NAVO voert in het verlengde hiervan momenteel een haalbaarheidsstudie uit naar ‘gelaagde TMD’, die eind 2002 zal worden afgerond. Daarna zal worden bezien hoe TMD in het NAVO luchtverdedigingscommando en controlesysteem kan worden ingepast. TMD is niet zo controversieel als strategische raketverdediging. Individuele bondgenoten – ook Nederland – zijn op dit gebied al actief.

De AIV juicht het toe dat voor de afzonderlijke nationale TMD-activiteiten van onder meer Nederland een gezamenlijke bondgenootschappelijk concept wordt gezocht mede door middel van een haalbaarheidsstudie, die eind 2002 zal worden afgerond.

De AIV beveelt aan dat het resultaat van deze haalbaarheidsstudie als opmaat wordt genomen voor de – boven bepleite – bredere analyse naar aard en omvang van de dreiging van ballistische raketten voor het gehele NAVO-grondgebied en de wijze waarop de NAVO zich hiertegen zou moeten weren.

De Nederlandse inspanningen op TMD-gebied zijn mede gebaseerd op een sedert de jaren negentig in NAVO-verband onderkende generieke behoefte aan TMD-systemen, maar lopen vooruit op een te ontwikkelen NAVO-concept. Het verdient daarom aanbeveling de omvangrijke toekomstige investeringen die noodzakelijk zijn om de onderscheppingsraketten voor beide systemen aan te schaffen nader te beschouwen in het kader van een algemene herziening van de gehele waaier aan prioriteiten binnen de NAVO en het GBVB.
Daarnaast zal de komende jaren de vraag op Nederland afkomen of Nederland – in het verlengde van de reeds ontplooide en geplande TMD-activiteiten die in dit advies beschreven zijn – óók actief moet worden op het gebied van BMD. Bij de beoordeling van dit vraagstuk is een bondgenootschappelijke analyse van de dreiging die in voorgaande reeds werd bepleit onontbeerlijk. Daarnaast zou duidelijkheid moeten komen op de – technische – vraag in hoeverre systemen als PAC III een rol kunnen spelen als onderdeel van een gelaagd BMD-systeem.

4      BMD, wapenbeheersing, non-proliferatie en         stabiliteit

Men is in de VS niet verder gevorderd dan een veelomvattend onderzoeksprogramma naar verschillende systemen die in staat moeten zijn raketten te onderscheppen van élke dracht, tijdens élke fase van hun vlucht, zowel vanaf land, vanaf zee, als vanuit de lucht, en zelfs vanuit de ruimte.
De technologie moet zich dan ook nog bewijzen en ligt grotendeels – behoudens enkele korteafstandssystemen – op de tekentafel.
Vanwege de embryonale fase waarin raketverdediging verkeert – die in contrast staat met de beleidsretoriek – is het voor andere landen moeilijk, zo niet onmogelijk, om reeds nu op gestructureerde en onderbouwde wijze op de Amerikaanse voornemens te reageren. Anderzijds betekent het dat er nog ruimte is voor inbreng van bondgenoten. Deze inbreng zou met name het perspectief van de wapenbeheersing en internationale stabiliteit moeten betreffen.

Dat het (kleine) aantal landen dat beschikt over korte- en middellangeafstandsraketten op hun beurt kunnen bijdragen aan de verdere verspreiding van raketten en rakettechnologie is inderdaad verontrustend. De Amerikaanse conclusie dat het nonproliferatie-systeem heeft gefaald, deelt de AIV niet. Eerder kan worden gewezen op de successen van het nonproliferatie-regime waardoor het aantal probleemlanden, tegen eerdere verwachtingen in, tot een handvol werd beperkt. In dit licht is de in de VS aanwezige tendens om verdragen en internationale afspraken op het vlak van wapenbeheersing af te wijzen die op korte termijn onwelgevallig zijn, reden tot grote zorg.

Er is in de visie van de AIV geen reden het non-proliferatieregime als zodanig af te wijzen, integendeel. Voorkomen moet worden dat het stelsel afbrokkelt. Ook dienen belangrijke tekortkomingen te worden erkend zodat het stelsel kan worden geactualiseerd en versterkt. Deze tekortkomingen zijn in hoofdstuk 4 benoemd. De Europese Bondgenoten dienen zich sterk te maken voor een versterking van een effectief non-proliferatieregime en dit standpunt in onderhandelingen consequent uit te dragen, ook tegenover de VS.

Dat neemt niet weg, dat er sprake is van voortdurende proliferatie van massavernietigingswapens en overbrengingsmiddelen. Omdat vermoedelijk niet voor 2004 duidelijk zal worden welke van de zeer uiteenlopende technologieën in aanmerking komen voor ontplooiing, houdt de Amerikaanse regering voorlopig ‘alle opties open’. Volledige controle op het bestaande verbod op ontwikkeling van biologische wapens is ook bijzonder lastig – en hetzelfde geldt voor chemische wapens. Er moet oog zijn voor het feit dat proliferatie niet volledig te voorkomen is geweest. Daarom verdient de gedachte om de VN, op initiatief van de Veiligheidsraad, een krachtig politiek signaal te laten afgeven dat mogelijke boosdoeners bij voorbaat met de zekerheid van de hardste afstraffing confronteert, nadere aandacht en uitwerking.

In het kader van de strategische verhoudingen wordt beklemtoond dat op de middellange termijn een destabiliserende werking kan uitgaan van grootscheepse MD-plannen, zeker als geen of onvoldoende rekening wordt gehouden met veiligheidspercepties van andere betrokken staten. In dat geval kan raketverdediging worden ervaren als onderdeel van een meer algemene unilaterale koers van de VS. De onzekerheid die hiervan uitgaat voor andere landen, zou op termijn tot reacties kunnen leiden in Rusland, China en mogelijk India en Pakistan. Het is van belang dat de VS met dergelijke middellangetermijnrisico’s rekening houden. Europese bondgenoten dienen hiervoor aandacht te blijven vragen.

Het is op zich positief dat de VS de aangekondigde strategische reducties hebben willen vastleggen in een verdrag met de Russische Federatie. De verklaring bij het verdrag bevat positieve elementen voor de toekomst. De stabiliteit zou ermee gediend zijn als de VS ook bereid zouden zijn beperkingen te accepteren voor het nog te kiezen raketverdedigingssysteem. Hierbij kan worden gedacht aan nog overeen te komen beperkingen op de stationering van systemen in de ruimte en limieten op het aantal interceptoren.

In deze context wordt tot nog toe onvoldoende aandacht besteedt aan China. Het verdient daarom aanbeveling een raamwerk over strategische stabiliteit op den duur ook uit te breiden naar China, of althans een zodanig beleid te ontwikkelen dat dit niet tot een Chinese reactie leidt.

De nieuwe vriendschappelijke relatie tussen de VS en Rusland zou er ook toe moeten leiden, dat de nog in groten getale aanwezige Russische tactische kernwapens in de reducties kunnen worden betrokken. De Europese bondgenoten dienen hierop in NAVO-verband aan te dringen.

Nederland behoeft niet te schromen om – samen met andere bondgenoten – dergelijke overwegingen duidelijk te maken aan de VS.

Tot slot de vraag van de regering of de internationale veiligheidssituatie zodanig van aard is veranderd, dat een algehele herziening van het bondgenootschappelijk veiligheidsbeleid nodig is, al dan niet naar voorbeeld van het door de Amerikaanse regering voorgestane veiligheidsbeleid. Deze vraagstelling gaat de MD-problematiek te boven. Op dat wijdere terrein is bovendien, met name als gevolg van 11 september, al het nodige in gang gezet, getuige de jongste conclusies van de NAVO-ministeriële in Reykjavik in mei 2002, en in juni 2002 in Brussel. Een aanscherping van het DCI-beleid, een grotere nadruk op flexibiliteit en op preventieve strategieën, een stroomlijning van de NAVO-hoofdkwartieren en een relativering van de beperking tot de ‘Euro-Atlantische area’ uit het Strategisch Concept van 1999 maken daar deel van uit en moeten op de NAVO-top van Praag in november 2002 tot definitieve besluiten leiden. De in de adviesaanvraag.gestelde vraag van een eventuele herziening van het veiligheidsbeleid is dus inmiddels door de feitelijke ontwikkelingen reeds beantwoord.

Wat betreft de BMD-problematiek is men nog ver verwijderd van het stadium van besluitvorming. De implementatie van een nieuwe NAVO-brede TMD-benadering en het uitwerken van een mogelijk NAVO-breed MD-concept vergen, zoals in voorgaande is geadstrueerd, eerst diepgaande bondgenootschappelijke analyses en overleg alvorens mogelijk gemeenschappelijke beleidsconclusies getrokken kunnen worden. Zulks te meer daar in de VS zelf nog geenszins een vastomlijnd concept bestaat voor de opstelling van raketverdediging.

5      Aanbevelingen

De elementen uit de voorafgaande analyse leiden tot de volgende beleidsaanbevelingen:

  1. Een aantal kanttekeningen zijn te plaatsen bij de Amerikaanse dreigingsanalyse en de hierop gebaseerde conclusie dat een raketverdedigingssysteem op termijn noodzakelijk is. De AIV beveelt aan dat deze kanttekeningen, van technologische en politieke aard, aan de orde worden gesteld in het overleg in NAVO-verband dat in dit advies wordt bepleit.
  2. De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering ertoe bijdraagt dat de aard, omvang en betekenis van de raketdreiging ten spoedigst ten principale wordt besproken in NAVO-verband. Er moet een gezamenlijke analyse komen over de aard, omvang en betekenis van de raketdreiging voor het gehele NAVO-grondgebied, conform art. 4 van het Noordatlantisch Verdrag.
  3. Een dergelijke analyse dient te geschieden in nauwe samenspraak met Rusland, bij voorkeur in de in mei 2002 opgerichte NAVO-Rusland-Raad.
  4. De AIV benadrukt dat een dergelijke analyse voorwaarde is voor de volgende stap, te weten gezamenlijk onderzoek naar de wijze waarop de NAVO met de dreiging dient om te gaan (zoals in juni 2002 is aangekondigd door de NAVO Ministers van Defensie). Daarbij kan een raketverdedigingssysteem één van de opties zijn, maar dienen ook andere maatregelen aan bod te komen, zoals die om proliferatie tegen te gaan.
  5. De AIV beveelt aan dat mede wordt voortgebouwd op de haalbaarheidsstudie voor een NAVO-breed TMD, die eind 2002 zal worden afgerond.
  6. De AIV beveelt aan dat de nationale Nederlandse inspanningen op het gebied van TMD zo snel mogelijk deel gaan uitmaken van een gezamenlijk NAVO-TMD-concept. De Nederlandse TMD-inspanningen moeten verder een plaats krijgen in de prioriteitstelling die in het kader de voorbereidingen van de NAVO-top in Praag (november 2002) wordt besproken.
  7. De dreiging tegen het NAVO-grondgebied met ICBM’s en ballistische raketten van de lange afstand (met een dracht van meer dan 3500 kilometer) is een dreiging die thans nog niet realistisch is, maar zich in de toekomst zou kunnen voordoen. Daarom beveelt de AIV de Nederlandse regering aan om binnen het geheel van inspanningen om de conventionele capaciteit van de NAVO op peil te brengen, territoriale raketverdediging momenteel niet de hoogste prioriteit te geven. Andere inspanningen in NAVO-kader dienen momenteel prioriteit te krijgen.
  8. Een (terroristische) groepering die massavernietigingswapens wil overbrengen zoals biologische of chemische wapens, heeft daartoe bovendien technisch simpeler mogelijkheden tot zijn beschikking dan een raket. Raketverdediging biedt dan geen bescherming. Op dit moment heeft de (terroristische) dreiging van gebruik van een massavernietigingswapen door middel van relatief eenvoudige overbrengingsmiddelen een grotere urgentie dan de dreiging van langeafstandsraketten.
  9. De AIV benadrukt dat non-proliferatie en wapenbeheersing essentiële elementen blijven in de strijd tegen de verdere verspreiding van massavernietigingswapens. Het non-proliferatieregime heeft zijn waarde bewezen. Wél dient het regime te worden versterkt en aangepast aan actuele ontwikkelingen, zowel op het technologi-sche als politieke vlak. Daarbij hoort ook de zorgwekkende constatering dat proliferatie niet volledig te voorkomen is geweest. Met name op het gebied van biologische en ook chemische wapens zijn mogelijkheden van preventie en controle onvoldoende. Daarom verdient de gedachte om de VN, op initiatief van de Veiligheidsraad, een krachtig politiek signaal te laten geven dat mogelijke boosdoeners bij voorbaat met de zekerheid van de hardste afstraffing confronteert, nadere aandacht en uitwerking.
  10. De AIV onderstreept dat raketverdediging in bepaalde configuraties negatieve gevolgen kan hebben voor de strategische verhoudingen en stabiliteit, en zodoende katalysator kan zijn van een nieuwe wapenwedloop. In dat licht zouden beperkingen nodig kunnen zijn op het aantal onderscheppingsraketten, en op de stationering van interceptoren in de ruimte. De AIV beveelt aan dat Nederland, samen met Europese bondgenoten er bij de VS op aandringt een zodanige opstelling te ontwikkelen dat negatieve effecten op dit gebied tot een minimum worden beperkt.
  11. De AIV ziet het onlangs overeengekomen samenwerkingsverband tussen Rusland en de VS als een begin van een nieuw strategisch raamwerk tussen beide landen. De afspraken over offensieve reducties zijn daar een onderdeel van. In de toekomst moet het verdrag verder worden uitgebreid met ondermeer verificatiebepalingen. Het strategische raamwerk dient verder te worden uitgebreid met andere landen, in het bijzonder China. Nederland zou hier samen met Europese bondgenoten op moeten aandringen.
  12. De nieuwe vriendschappelijke relatie tussen de VS en Rusland zou er ook toe moeten leiden, dat de nog in groten getale aanwezige Russische tactische kernwapens in de reducties worden betrokken. De Europese bondgenoten dienen hierop in NAVO-verband aan te dringen.

1 Bron: verklaring over capaciteiten van NAVO Ministers van Defensie, 6 juni 2002 (www.navo.int)

Adviesaanvraag

Ministerie van Buitenlandse Zaken
Postbus 20061
2500 EB 's-Gravenhage
Telefoon 070-3486486

Ministerie van Defensie
Postbus 20701
2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon 070-3188188

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
mr. F. Andriessen
Postbus 20061
2500 EB DEN HAAG

Datum: 8 oktober 2001
Betreft: Proliferatie, Missile Defense en het nieuwe Strategische Raamwerk

 

Zeer geachte heer Andriessen,

De proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen neemt een steeds belangrijker plaats in op de internationale agenda. Uw Adviesraad wees al op deze problematiek in uw advies van september 1999 inzake de ontwikkeling van de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig. Daarbij werd onder meer gesteld dat "… het geen verwondering (hoeft) te wekken dat de ontwikkeling van een adequaat afweermechanisme tegen ballistische raketten in veel landen een hoge prioriteit geniet". De ontwikkelingen in de VS zijn hiervan het meest pregnante voorbeeld.

De nieuwe Amerikaanse regering heeft geen twijfel laten bestaan over haar vastbeslotenheid de VS te beschermen tegen de mogelijke toekomstige dreiging van al dan niet met massavernietigingswapens uitgeruste lange-afstandsraketten van risicolanden. Zij heeft ook laten weten dat de Amerikaanse plannen op dit gebied mede zijn bedoeld om bescherming te bieden aan bondgenoten en in verband daarmee tevens gezinspeeld op praktische samenwerkingsmogelijkheden. Zij heeft het vraagstuk van een dergelijke raketverdediging tegen ballistische raketten (Missile Defense) uitdrukkelijk geplaatst in het kader van een brede strategische heroverweging, die moet leiden tot een nieuw concept van afschrikking. De heroverweging strekt zich uit over een analyse van de toekomstige dreiging, de consequenties die dat heeft voor de afschrikking, de rol van kernwapens daarin, alsmede de plaats van Missile Defense in dit nieuwe concept.

In verband met deze strategische heroverweging wijst de Verenigde Staten erop dat de relatie met de Russische Federatie wezenlijk anders is dan die tijdens de Koude Oorlog met de Sovjet-Unie en dat het Amerikaanse veiligheidsbeleid zich hiervan meer rekenschap moet geven. In het kader van discussies over een "nieuw strategisch raamwerk" worden besprekingen gehouden over Missile Defense, reducties van strategische wapens en non-proliferatie welke volgens de VS zouden moeten leiden tot een nieuwe strategische verhouding tussen de RF en de VS die niet meer is gebaseerd op wederzijdse afschrikking.

De regering heeft in haar brief aan de Kamer van 5 juli jl. een analyse gegeven van de diverse aspecten van Missile Defense en daarbij een aantal uitgangspunten geformuleerd die het beleid dienen te sturen. Er bestaat echter behoefte aan een diepere analyse van de consequenties voor de Europese bondgenoten en Nederland van voortgaande proliferatie van massavernietigingswapens, van de diverse aspecten van het Missile Defense vraagstuk en van het nieuwe strategische raamwerk. Een nadere advisering t.b.v. te voeren beleid, tegen de hierna geschetste achtergrond, is wenselijk.

  1. Een nieuwe afschrikking

De VS-regering is van mening dat de veiligheidsrisico's fundamenteel zijn veranderd, waarbij met name in het oog springt het wegvallen van een enkele, voorspelbare vijand, waarvoor in de plaats is gekomen een groep van minder voorspelbare en meer tot risico nemen geneigde landen. Sommige van deze landen streven het bezit na van massavernietigingswapens en -in toenemende mate ook- ballistische raketten als instrumenten van regionale machtspolitiek en diplomatieke dwang, en wellicht ook als afschrikkingsinstrument tegen de VS en zijn bondgenoten.

De meest zorgwekkende staten zijn volgens de VS op grond van de aard van hun regimes minder berekenbaar en meer tot risico's nemen bereid dan de voormalige Sovjet-Unie. Daarnaast wordt erop gewezen dat de klassieke nucleaire afschrikking - gebaseerd op (grootschalige) vergelding met offensieve middelen - met name werkte in een context van een strategisch evenwicht, waarvan in de eventuele confrontatie met risicolanden geen sprake zal zijn. Er bestaat dus bij de VS twijfel over de effectiviteit van traditionele nucleaire afschrikking tegen deze staten. Daarom is de Amerikaanse regering van mening dat een eigentijdse afschrikkingspolitiek naast offensieve nucleaire capaciteiten ook defensieve systemen tegen raketten, mogelijk uitgerust met massavernietigingswapens, moet bevatten. Doordat deze laatstgenoemde systemen risicolanden de mogelijkheid ontzeggen de VS (en wellicht bondgenoten) met raketten te treffen, zouden deze systemen een wezenlijke aanvulling op de afschrikking met kernwapens vormen. Bovendien hanteert de VS het argument dat waar het de technologische capaciteiten voor verdedigingssystemen tegen een dergelijke dreiging kan ontwikkelen, het welhaast de morele plicht heeft dat te doen.

Tegen deze achtergrond dient de plaats van Missile Defense in de Amerikaanse strategie te worden gezien. De VS benadrukt dat een toekomstige MD-configuratie gericht is tegen de dreiging die uitgaat van de "staten van zorg", en niet gericht is tegen RF of China. Tevens zou een raketverdedigingssysteem ook bescherming moeten bieden aan bondgenoten en in dat verband stuurt de VS aan op samenwerkingsmogelijkheden, ook met de Russische Federatie.

  1. Strategische verhoudingen

Invoering van een MD-systeem tegen strategische raketten, zonder overeenstemming met Rusland over aanpassing/vervanging van het ABM-verdrag kan negatieve gevolgen hebben voor de Amerikaans-Russische verhoudingen en zou mogelijk kunnen leiden tot een nieuwe wapenwedloop. Zelfs indien de VS met de RF overeenstemming bereikt over een nieuw strategisch raamwerk zal het vooral lastig zijn met China tot een vergelijk te komen over MD aangezien zelfs een beperkt MD-systeem de Chinese nucleaire afschrikking mogelijk zal ondergraven. Sommigen menen dat Rusland niet meer in staat is nucleair de gelijke van de VS te blijven en dat de gevolgen wel mee zullen vallen, zeker indien invoering van MD gekoppeld wordt aan omvangrijke strategische reducties aan Amerikaanse en Russische kant. Anderen menen dat het Rusland op dat punt niet onderschat moet worden.

Onlosmakelijk met het bovenstaande verbonden is het pendant van de nucleaire verhoudingen. De VS wil toe naar een "new framework" dat de "new co-operative relationship" met Rusland - in elk geval niet meer die van tegenstander - meer recht doet. Hoe een dergelijk raamwerk er in de praktijk uit zal moeten zien, is nog onduidelijk. De Russische Federatie heeft wel de Amerikaanse bereidheid tot verregaande reducties verwelkomd en aangegeven zelf eveneens bereid te zijn terzake zeer ver te gaan. De VS geeft de voorkeur aan unilaterale strategische reducties, terwijl Rusland wenst vast te houden aan de START-context, onder de paraplu van het ABM-verdrag.

Rusland onderschrijft wel dat sprake is van een toenemende - regionale - dreiging die uitgaat van de proliferatie van massavernietigingswapens en ballistische raketten voor de korte en de middellange afstand, maar ontkent dat er nu en in de afzienbare toekomst een dreiging van deze staten met intercontinentale raketten kan uitgaan. Het is het er ook mee eens dat een deel van het antwoord gevonden moet worden in defensieve systemen. Het heeft de NAVO daartoe voorstellen gedaan voor de ontwikkeling van een pan-Europees Theatre Missile Defence-systeem.

  1. Wapenbeheersing

De VS onderstreept het belang van non-proliferatie- en exportcontroleregiems, maar het stelt tegelijkertijd dat deze regiems teveel lekken vertonen (niet in de laatste plaats door Russische leveranties aan risicolanden). Ook is de Amerikaanse regering van opvatting dat een aantal nieuwe verdragen en multilaterale initiatieven op het terrein non-proliferatie- en wapenbeheersing gebreken bevatten, die deze zeer in waarde beperken. De winst die deze verdragen/initiatieven op het vlak van non-proliferatie en wapenbeheersing zouden opleveren, weegt niet op tegen de beperking die dergelijke verdragen op zou leggen aan het Amerikaanse veiligheidsbeleid en de risico's voor de belangen van de Amerikaanse industrie. Daarnaast levert secundaire proliferatie een groot risico voor verdere verspreiding van massavernietigingswapens.

Nederland - en de Europese bondgenoten - hechten sterk aan multilaterale wapenbeheersing en non-proliferatie, alsmede aan onderhandelde en verifieerbare wapenbeheersingsverdragen. Europa zal dan ook effectieve en overtuigende antwoorden moeten vinden op bovengenoemde Amerikaanse kritiek. De VS moet duidelijk kunnen maken dat het beoogde "nieuwe strategische raamwerk" geen afbreuk doet aan de strategische stabiliteit tussen de belangrijkste kernwapenstaten en bevorderlijk is voor internationale inspanningen op het gebied van wapenbeheersing en non-proliferatie.

Vragen
Tegen bovengeschetste achtergrond, alsmede tegen de achtergrond van de uitvoerige analyse in de brief aan de Kamer van 5 juli jl., leggen wij een aantal vragen aan de Adviesraad voor:

  • Wat zijn de strategische gevolgen van de voortgaande verspreiding van ballistische raketten en massavernietigingswapens voor de veiligheidsbelangen van Europa en de NAVO? Is de internationale veiligheidssituatie zodanig van aard veranderd dat een algehele herziening van het bondgenootschappelijk veiligheidsbeleid nodig is, al dan niet naar het voorbeeld van het door de nieuwe Amerikaanse regering voorgestane veiligheidsbeleid? Hoe moet in dat verband de door de VS beoogde verschuiving worden beoordeeld van het klassieke afschrikkingsbeleid op grond van uitsluitend offensieve middelen naar een afschrikkingsbeleid op grond van een combinatie van offensieve en defensieve middelen?
  • In hoeverre verschilt de dreiging voor Europa van die voor de VS? Is er aanleiding voor aanvullende maatregelen ter bescherming van het Europese grondgebied tegen al dan niet met massavernietigingswapens uitgeruste ballistische raketten van risicolanden? Zo ja, in hoeverre zouden dergelijke maatregelen moeten liggen op het gebied van "missile defense" en zouden de Europese bondgenoten moeten streven naar praktische samenwerking met de VS en/of Rusland terzake? Welke veiligheidspolitieke, strategische of defensie-industriële overwegingen spelen daarbij een rol?
  • Aan welke voorwaarden zal een "nieuw strategisch raamwerk" vanuit het oogpunt van Europese en bondgenootschappelijke veiligheidsbelangen moeten voldoen? Hoe moet de voorkeur van de nieuwe Amerikaanse regering voor eenzijdige kernwapenreducties worden beoordeeld in vergelijking tot de tot dusver gehanteerde verdragsmatige aanpak? Hoe beoordeelt de Adviesraad in dat verband de mogelijkheden voor vermindering van het aantal tactische kernwapens, mede in het licht van het nog zeer omvangrijke arsenaal tactische kernwapens aan Russische zijde?
  • Wat zijn de gevolgen van een mogelijk nieuw strategisch raamwerk voor de toekomstige strategische verhoudingen, zowel tussen de verschillende "gevestigde" kernwapenstaten onderling en t.o.v. de "nieuwkomers"?
  • Vormen de tekortkomingen van het huidige internationale stelsel van wapenbeheersing en non-proliferatie, en de veranderende strategische verhoudingen aanleiding nieuwe wegen in te slaan op het gebied van wapenbeheersing en non-proliferatie?

De terroristische aanslagen op de VS
De recente terroristische aanslagen in New York en Washington hebben op gruwelijke wijze de kwetsbaarheid van de moderne westerse samenlevingen aangetoond. Het is denkbaar dat deze terreuraanvallen gevolgen zullen hebben voor het beleid inzake Missile Defence in de VS en elders. Het zou echter speculatief zijn hierover thans uitspraken te doen. Om deze reden geven wij er de voorkeur aan de raad thans deze adviesaanvraag te doen toekomen met de aantekening dat het niet uitgesloten is dat wij in een later stadium enige aanvullende vragen zullen indienen. Uiteraard staat het de raad hoe dan ook vrij, zeker onder de huidige, buitengewone omstandigheden, zélf de (politieke) ontwikkelingen in de komende tijd bij de opstelling van het advies te betrekken.

 

Met de meeste hoogachting,

 

DE MINISTER VANDE MINISTER VAN
BUITENLANDSE ZAKENDEFENSIE

 

 

J.J. van Aartsen Mr. F.H.G. de Grave
Regeringsreacties
Ministerie van Ministerie van
Buitenlandse Zaken Defensie
Postbus 20061 Postbus 20701
2500 EB 's-Gravenhage 2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon 070-3486486 Telefoon 070-3188188

Aan:
de Voorzitter van de
Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 4
's-Gravenhage

I.a.a.:
de Voorzitter van de
Eerste Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 22
's-Gravenhage

 

1 november 2002

Het Amerikaanse besluit een nationaal raketverdedigingssysteem te ontwikkelen was voor de regering aanleiding de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) enkele vragen voor te leggen (Buza000622).

De regering is de Adviesraad zeer erkentelijk voor zijn advies getiteld "De Amerikaanse plannen voor raketverdediging nader bekeken. Voors en Tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid", dat 4 september jl. is gepubliceerd. Het rapport bestrijkt een groot aantal kwesties op het gebied van non-proliferatie, raketverdediging en het nieuwe Strategische Raamwerk tussen de Russische Federatie en de Verenigde Staten. Het is een waardevolle bijdrage aan het Nederlandse debat over raketverdediging.

In deze reactie op het advies van de AIV gaat de regering eerst kort in op de analyse van de AIV en staat zij vervolgens stil bij elk van de aanbevelingen.

De analyse

In eerdere brieven aan de Tweede Kamer, laatstelijk die van 25 maart 2002 (TK 27857, nr.2), heeft de regering het beleid uiteengezet ten aanzien van de Amerikaanse voornemens met betrekking tot Missile Defense (MD). In de brief van 5 juli 2001 (TK 27857, nr.1) stelde de regering dat zoveel mogelijk moet worden gestreefd naar multilaterale in plaats van unilaterale reacties op het vraagstuk van de verspreiding van massavernietigingswapens en ballistische raketten. Een wezenlijk bestanddeel daarvan is de versterking en de verdere ontwikkeling van het internationale stelsel van non-proliferatie en ontwapening. Dit uitgangspunt blijft onverminderd van kracht. Tevens werd in deze brief onderkend dat raketverdediging ook een deel van dat antwoord kan vormen. Ten aanzien van Theatre Missile Defense (TMD), bestemd voor de bescherming van uitgezonden eenheden en al jaren op de agenda van de NAVO, is Nederland reeds geruime tijd actief. Wat betreft territoriale raketverdedigingssystemen daarentegen, gold als één van de uitgangspunten dat zij in ieder geval niet ten koste zouden mogen gaan van de strategische stabiliteit tussen de kernwapenstaten of van de internationale structuur van non-proliferatie en wapenbeheersing.

De ontwikkelingen sedertdien hebben laten zien dat althans voor de afzienbare toekomst de Amerikaanse MD-plannen geen grote schokgolven in het strategische landschap hebben teweeggebracht. In onze brief van 25 maart jl. zijn wij hier uitgebreid op ingegaan. De terugtrekking van de Verenigde Staten uit het ABM-verdrag en de relatief soepele overgang naar een nieuw Strategisch Raamwerk tussen de Verenigde Staten en de Russische Federatie, alsmede de gematigde Chinese opstelling, hebben veel van de Nederlandse zorgen kunnen ondervangen. Tegen deze achtergrond meent de regering dat de verdere ontwikkeling van een beperkt strategisch raketverdedigingssysteem, ook wanneer dit eventueel uitgebreid zou gaan worden tot het Europese NAVO-grondgebied, op zichzelf geen negatieve gevolgen hoeft te hebben voor de strategische stabiliteit in Europa. Het aanbod van de Verenigde Staten voor samenwerking bij de ontwikkeling van MD-capaciteiten acht de regering een positieve ontwikkeling. Het biedt aanknopingspunten voor verder overleg, bilateraal en met Europese bondgenoten.

Een belangrijk aspect in de MD-discussie betreft de beoordeling van de dreiging en de manier daarmee om te gaan. De AIV is hierop in zijn advies uitgebreid ingegaan. In de brief van 25 maart jl. heeft de regering gesteld de opvatting van de Verenigde Staten te delen dat van de voortgaande verspreiding van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen naar risicolanden een groeiende dreiging uitgaat. Hierin is geen verandering gekomen; er zijn in de tussentijd eerder aanwijzingen bijgekomen dat het om een serieus probleem gaat. Niettegenstaande deze groeiende dreiging is wel duidelijk, en daarin is de regering het geheel met de AIV eens, dat het nog geruime tijd kan duren alvorens het Nederlands grondgebied binnen het bereik komt van raketten uit risicolanden. Dat laat onverlet dat delen van het NAVO-grondgebied zich nu reeds binnen het bereik van raketten van korte en middellange dracht bevinden (waartegen onder meer TMD-systemen enige bescherming kunnen bieden). De ontwikkeling en de invoering van een beschermingssysteem tegen langeafstandsraketten kosten echter nog de nodige tijd. Het Amerikaanse MD-systeem dat thans wordt ontwikkeld bestaat grotendeels slechts op de tekentafel. Kortom, Missile Defense is een verdediging in ontwikkeling tegen een dreiging in ontwikkeling.

De AIV constateert in zijn analyse dat, terwijl nu al delen van het NAVO-grondgebied binnen het bereik vallen van raketten van risicolanden en dit niet geldt voor de Verenigde Staten, de Europese NAVO-bondgenoten vooralsnog minder dan de Verenigde Staten de noodzaak inzien van investeringen in een raketverdedigingssysteem ter bescherming van het eigen grondgebied. De regering is zich hiervan bewust. De brede mate van overeenstemming in de NAVO over de technische mogelijkheden van risicolanden heeft zich tot op heden inderdaad niet vertaald in eensgezindheid over de concrete dreiging die dit meebrengt, noch over het antwoord daarop. Daarbij speelt mede een rol dat de Verenigde Staten en de Europese bondgenoten vaak verschillend denken over het gewicht dat aan respectievelijk capaciteiten en intenties moet worden toegekend. De Verenigde Staten richten zich vooral op de capaciteiten van de verschillende staten van zorg, terwijl de Europese bondgenoten meer geneigd zijn in hun afweging de intenties van deze staten mee te wegen. Intenties zijn niet eenvoudig te meten.

Daarnaast speelt ook een rol dat verschillend kan worden gedacht over de gevoeligheid van risicolanden voor (nucleaire) vergelding. De AIV stelt dat ook een risicoland gevoelig moet worden geacht voor vergelding, terwijl de Verenigde Staten ervan uitgaan dat dit na het einde van de Koude Oorlog niet per definitie meer zo is, en zeker niet in dezelfde mate. Een andere opmerking van de AIV is dat, indien een land de Verenigde Staten of één van de bondgenoten met massavernietigingswapens zou willen aanvallen, een raket niet het meest waarschijnlijke overbrengingsmiddel is. Er zijn inderdaad scenario's denkbaar waarin andersoortige overbrengingsmiddelen dan raketten een rol spelen. Dat neemt naar de mening van de regering echter niet weg dat vanuit militair-strategisch oogpunt raketten een unieke categorie vormen vanwege hun snelheid en de omstandigheid dat ze van grote afstand kunnen worden ingezet.

De aanbevelingen

Rol van de NAVO
De AIV concentreert een aantal van zijn aanbevelingen op nader overleg in de NAVO. Zo adviseert de raad de regering zijn kanttekeningen van technologische en politieke aard aan de orde te stellen in NAVO-verband. Tevens moet er wat de AIV betreft een gezamenlijke analyse komen van de aard, de omvang en de betekenis van de raketdreiging voor het gehele NAVO-grondgebied, conform artikel 4 van het Noordatlantisch Verdrag. Volgens de AIV moet deze analyse in nauwe samenspraak met Rusland worden gemaakt, bij voorkeur in de in mei 2002 opgerichte NAVO-Rusland-Raad (NRR). De AIV benadrukt dat een dergelijke analyse een voorwaarde is voor de volgende stap, gezamenlijk onderzoek naar de wijze waarop de NAVO met de dreiging moet omgaan. Daarbij kan, aldus de AIV, een raketverdedigingssysteem één van de opties zijn, maar moeten ook andere maatregelen aan bod te komen, zoals die om proliferatie tegen te gaan. Vanwege het ontbreken van een acute dreiging van ballistische raketten tegen het Nederlandse grondgebied, beveelt de AIV ten slotte aan territoriale raketverdediging thans geen prioriteit te geven ten opzichte van andere inspanningen in NAVO-kader.

De regering is het met de AIV eens dat bespreking van MD in de NAVO van groot belang is. Daarbij zou wat de regering betreft in eerste instantie de aandacht moeten uitgaan naar de politieke en de strategische aspecten van de dreiging. De technische parameters van de dreiging komen in bondgenootschappelijk kader immers al uitgebreid aan de orde. Op grond van door bondgenoten aan de NAVO ter beschikking gestelde inlichtingen schetsen deskundigen gezamenlijk een dreigingsbeeld, dat gezien de aard van de informatie een hoge veiligheidsrubricering heeft. Er bestaat dus een gemeenschappelijk dreigingsanalyse voor zover het de aard van de raketprogramma's van een aantal risicolanden betreft. Hierboven is reeds geconstateerd dat deze technische overeenstemming tot op heden niet heeft geleid tot een eensluidende politiek-militaire benadering.

De regering is het geheel met de AIV eens dat de verschillen van inzicht zover mogelijk moeten worden overbrugd. De regering spant zich in om de dialoog hierover in het bondgenootschap te bevorderen.

Een dialoog over de dreiging dient ook met de Russische Federatie gevoerd te worden, hoewel de regering een duidelijk onderscheid wenst te blijven maken tussen besprekingen in NAVO-kader en die in NRR-kader. Rusland neemt in deze werkgroep een constructieve houding in en erkent ook dat er sprake is van een toegenomen dreiging. Tegelijkertijd beoordeelt Rusland de dreiging over het algemeen als minder groot dan NAVO-partners, en met name de Verenigde Staten. De NRR heeft reeds een ad hoc werkgroep non-proliferatie ingesteld waarin Nederland een actieve rol speelt. De werkgroep heeft de taak een gezamenlijke analyse te maken van de wereldomvattende trends van de verspreiding van massavernietigingswapens en van de mogelijkheden voor praktische samenwerking bij de bescherming tegen nucleaire, biologische of chemische middelen (NBC). Daarnaast is er onder de NRR een werkgroep ingesteld die de interoperabiliteit tussen Russische en NAVO TMD-systemen bespreekt.

De uitkomst van de bondgenootschappelijke discussie zal naar de mening van de regering moeten bepalen of de NAVO haar doelstellingen op het gebied van de raketverdediging moet aanpassen. Moet de bescherming van uitgezonden troepen met Theater Missile Defense capaciteiten worden uitgebreid tot de bescherming van het grondgebied met een territoriaal raketverdedigingssysteem? Andere elementen die in deze discussie een rol spelen, zijn de vraag of, en zo ja hoe, Nederlandse bedrijven kunnen worden ingeschakeld bij de ontwikkeling van MD, de termijn waarop het Amerikaanse systeem werkelijk operationeel zal zijn en hoeveel het de bondgenoten zou gaan kosten. De regering is het overigens met de AIV eens dat er gezien de ontwikkeling van de dreiging nog tijd is om een dergelijke discussie gedegen te voeren.

Theatre Missile Defense
Enkele andere aanbevelingen van de AIV hebben betrekking op Theatre Missile Defense (TMD). De AIV beveelt aan dat mede wordt voortgebouwd op de haalbaarheidsstudie voor een NAVO-breed TMD, die eind 2002 zal worden afgerond. De AIV beveelt voorts aan dat de nationale Nederlandse inspanningen op het gebied van TMD zo snel mogelijk deel gaan uitmaken van een gezamenlijk NAVO-TMD-concept. De Nederlandse TMD-inspanningen moeten verder een plaats krijgen in de prioriteitstelling die in het kader van de voorbereidingen van de NAVO-top in Praag (november 2002) wordt besproken, aldus de AIV.

Er wordt reeds sedert vele jaren en op verschillende niveaus binnen de NAVO gesproken over de groeiende dreiging van raketproliferatie. Dit heeft onder meer geleid tot de huidige NAVO-doctrine dat uitgezonden troepen bescherming behoeven. Als direct uitvloeisel daarvan heeft Nederland in het midden van de jaren tachtig besloten tot aanschaf van het Patriot wapensysteem waarvan de raket de komende jaren zal worden vervangen door de PAC III. Ook de vervanging van het verouderde HAWK systeem door Duitse PATRIOT systemen leidt tot versterking van de capaciteit om uitgezonden troepen te beschermen. Hiermee wordt tevens de Nederlandse bijdrage aan de Europese tekortkomingen gedeeltelijk ingevuld. Hiermee levert Nederland reeds een bijdrage aan raketverdediging, zij het dat deze verdediging is gericht tegen raketten met een korte dracht. Voorlopig is dit ook waar zich de concrete risico's voordoen. Voorts wordt jaarlijks geoefend met bondgenoten die eveneens over TMD-capaciteiten beschikken (Duitsland en de Verenigde Staten) in de door Nederland georganiseerde oefening 'Optic Windmill'. Nederland speelt hierin een sleutelrol. De ervaringen en resultaten van de oefening zijn van wezenlijk belang voor de opzet en de verdere ontwikkeling van het NAVO-TMD-concept. Op die wijze wordt bewerkstelligd dat de huidige TMD-capaciteit kan worden geïntegreerd in NAVO-missies die daaraan behoefte hebben. Verdere inpassing in een gemeenschappelijk NAVO-TMD-concept ligt daarbij voor de hand, waarbij zoals de AIV reeds opmerkt, het onderscheid tussen Theatre Missile Defense en strategische Missile Defense minder scherp is dan in het verleden, toen het ABM-verdrag het verschil definieerde.

Deze zomer is de discussie binnen NAVO in een stroomversnelling gekomen door het Amerikaanse aanbod MD-capaciteiten beschikbaar te stellen aan Bondgenoten. Raketverdediging zal dan ook op de Top van Praag aan de orde komen. Er zal onder meer een besluit worden genomen over de verdere discussie. Geheel in lijn met het AIV-rapport bepleit Nederland dat het hierbij niet alleen om de 'capabilities', maar ook over het concept als zodanig zou moeten gaan, waarbij politieke en strategische factoren moeten worden meegewogen. Tegelijkertijd staat Nederland constructief tegenover het voorstel voor een vervolg op de eerdergenoemde technische TMD-studie, zodat ook de technische en operationele aspecten van eventuele territoriale verdediging van het Europese NAVO-grondgebied tegen ballistische raketten kunnen worden onderzocht en meegenomen in de afwegingen. Ook de activiteiten (hoewel initieel inventariserend) van de TMD Ad Hoc Working Group (TMD AHWG), die 31 juli jl. is geïnaugureerd als werkgroep van de NAVO Rusland Raad, worden bij deze afwegingen meegenomen.

Non-proliferatie
De AIV benadrukt voorts dat non-proliferatie en wapenbeheersing essentiële elementen blijven in de strijd tegen de verdere verspreiding van massavernietigingswapens. Ter versterking van non-proliferatieregimes oppert de raad de gedachte om de VN, op initiatief van de Veiligheidsraad, een krachtig politiek signaal te laten geven door landen die in weerwil van internationale non-proliferatieregimes toch het bezit van massavernietigingswapens nastreven, bij voorbaat met de zekerheid van een harde afstraffing te confronteren. De AIV lijkt hiermede overigens een kanttekening te zetten bij de stelling dat naast capaciteiten ook intenties dienen mee te wegen in de beoordeling van de dreiging van proliferatie.

Voor Nederland bestaat de kern van het non-proliferatiebeleid uit de wapenbeheersings- en ontwapeningsverdragen die op de gebieden van nucleaire, chemische en biologische bewapening een ondubbelzinnig normstellend karakter hebben. Helaas is dit bouwwerk nog niet compleet en blijkt de afdwingbaarheid van deze normen soms een probleem. Het ontbreken van universaliteit, gevallen van niet-naleving en uiteenlopende veiligheidspolitieke belangen vormen een voortdurende bedreiging.

Nederland zal blijven voortgaan om bilateraal, samen met EU-partners of in gelegenheidscoalities met andere landen, de verworvenheden te behouden en vooruitgang op nieuwe gebieden te bereiken. Zo is onlangs een samen met Japan en Australië opgestelde politieke verklaring afgelegd in New York en marge van de AVVN, met als doel de landen die dat nog niet hebben gedaan te bewegen tot ratificatie van het Alomvattend Kernstopverdrag (CTBT). In Genève leidt Nederland sinds twee jaar informele activiteiten met als oogmerk onderhandelingen over een verdrag dat de productie van splijtstof voor explosiedoeleinden moet verbieden, naderbij te brengen. Tevens wordt, in nauwe samenwerking met EU-partners, door Nederland actief gewerkt aan de totstandkoming van een internationale gedragscode tegen de proliferatie van ballistische raketten (International Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation - ICOC). De ICOC zal worden gelanceerd tijdens een conferentie in Den Haag eind november. Ook spant Nederland zich in om, nu de Ad Hoc Groep ter versterking van het Biologische Wapens (BW) verdrag in elk geval voor de afzienbare toekomst niet meer bijeen zal komen, toch een werkprogramma in het kader van het BW-verdrag op te stellen voor de komende jaren. Daarnaast draagt Nederland financieel bij aan de vernietiging van chemische wapens en de ontmanteling van kernwapens in Rusland. Ook levert Nederland dit jaar extra bijdragen aan de OPCW en aan het IAEA-programma ter voorkoming van nucleair terrorisme. Daarnaast is Nederland actief lid van de exportcontroleregiems die de uitvoer van proliferatiegevoelige materialen en technologieën controleren.

De AIV schrijft terecht dat deze instrumenten proliferatie in sterke mate hebben kunnen indammen, maar dat ze niet waterdicht zijn, al was het alleen al omdat landen die wensen te prolifereren ook veelal hun eigen technologie (trachten te) ontwikkelen. Landen die hun verplichtingen niet nakomen of buiten de regimes vallen, moeten dan ook duidelijk op hun verantwoordelijkheden worden aangesproken. Het voorstel van de AIV dit in internationale fora, waaronder de VN, te doen kan de regering dan ook onderschrijven.

Strategische stabiliteit
Om te voorkomen dat raketverdediging ter bescherming van het eigen grondgebied zou leiden tot een nieuwe wapenwedloop, beveelt de AIV aan dat Nederland, samen met Europese bondgenoten, er bij de Verenigde Staten op aandringt een zodanige opstelling te ontwikkelen dat negatieve effecten tot een minimum worden beperkt, door bijvoorbeeld beperkingen aan te brengen op het aantal onderscheppingsraketten en op de stationering van interceptoren in de ruimte.

Nederland pleit ervoor NAVO-bondgenoten, maar ook andere landen zoals China, betrokken te houden bij de invulling van de Strategisch Raamwerk tussen de Verenigde Staten en de Russische Federatie, met name ten aanzien van raketverdediging gerelateerde voornemens. De Verenigde Staten geven duidelijk gehoor aan deze wens en besteden veel aandacht aan consultaties met uiteenlopende landen, waaronder inderdaad China. Ook in de NAVO en in bilateraal overleg met Washington komen deze zaken aan de orde. Het is echter nog te vroeg voor een gedachtewisseling c.q. het delen van informatie met China en Rusland over de gedetailleerde opbouw en de samenstelling van een raketverdedigingssysteem.

De AIV is van mening dat Nederland samen met Europese bondgenoten bij de Verenigde Staten moet bepleiten dat het Amerikaans-Russische verdrag inzake offensieve reducties wordt voorzien van verificatiebepalingen en dat het Strategisch Raamwerk tussen beide landen wordt uitgebreid met andere landen, in het bijzonder China. De nieuwe vriendschappelijke relatie tussen beide landen zou er ook toe moeten leiden dat de nog in groten getale aanwezige Russische tactische kernwapens in de reducties worden betrokken.

Het verdrag van Moskou tussen de Verenigde Staten en de Russische Federatie ter vermindering van de aantallen strategische kernwapens en totstandkoming van een Strategisch Raamwerk tussen deze beide landen zijn belangrijke stappen. Zoals in de analyse hierboven reeds is opgemerkt, zijn de gevreesde destabiliserende gevolgen van de opzegging van het ABM-verdrag tot op heden uitgebleven. Nederland blijft bij de Russische Federatie en de Verenigde Staten pleiten voor concrete afspraken over transparantie en verificatie bij de uitvoering van het Verdrag van Moskou. Het verdrag heeft overigens een commissie in het leven geroepen die de uitvoeringsbepalingen op dit vlak verder moet invullen.

De regering kan zich van harte aansluiten bij het advies van de AIV dat gesprekken tussen de Russische Federatie en de Verenigde Staten over Tactische Nucleaire Wapens (TNW's) dienen te worden aangemoedigd. Nederland heeft dit in het verleden reeds meermalen gedaan. Discussies over vermindering van TNW's zijn wat de regering betreft primair een bilaterale kwestie tussen Washington en Moskou. Nederland zal zich echter wel blijven inzetten om dit proces te stimuleren. In de ad hoc werkgroep van nucleaire experts van de NRR wordt op het ogenblik gesproken over vertrouwenwekkende maatregelen op nucleair gebied tussen de NAVO-bondgenoten en de Russische Federatie. Als startschot voor dit proces heeft Nederland in samenwerking met de NAVO en de Russische Federatie in Den Haag in april 2002 een succesvol verlopen conferentie georganiseerd over de veiligheidsaspecten van kernwapens en hun opslag. De vervolgdiscussie zou zich volgens Nederland moeten richten op het verbeteren en verdiepen van de dialoog over nucleaire strijdkrachten en op termijn ook TNW's moeten omvatten.

De minister van Buitenlandse Zaken De minister van Defensie
Mr J.G. De Hoop Scheffer Mr A.H. Korthals
Persberichten

Twijfel over Nederlandse deelname aan Amerikaanse raketschild, AIV:
'eerst in de NAVO bespreken'

De dreiging waarop het Amerikaanse streven naar een raketschild is gebaseerd, is een mogelijk toekomstbeeld. Een aanval met een massavernietigingswapen kan nu al doeltreffend zijn met technisch simpele en toegankelijke overbrengingsmiddelen, bijvoorbeeld zeecontainers. Daar heeft de aanvaller geen raketten voor nodig. Daarnaast kan raketverdediging op de langere termijn negatieve gevolgen hebben voor de strategische stabiliteit en een nieuwe wapenwedloop op gang brengen. Het raketschild en zijn verschillende onderdelen is momenteel overigens niet verder gevorderd dan de tekentafel. Volgens de AIV dient raketverdediging momenteel geen hoge prioriteit te krijgen.

Dit zegt de Adviesraad Internationale Vraagstukken in het advies De Amerikaanse plannen voor raketverdediging nader bekeken - voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid.

Ontwikkeling van een raketverdedigingssysteem dat het gehele grondgebied van de VS, NAVO-bondgenoten en overige bevriende naties moet kunnen beschermen tegen raketaanvallen is één van de speerpunten van het beleid van de regering-Bush jr. Nog niet alle vrienden en bondgenoten zijn overtuigd van de noodzaak van zo'n systeem - hoewel vele van hen in geografische zin dichter bij de door de Amerikanen gesignaleerde dreiging gelegen zijn. De discussie over de noodzaak en architectuur van zo'n systeem moet in de NAVO nog worden gevoerd.

Bij de Amerikaanse analyse van de dreiging zijn kanttekeningen te plaatsen. De dreiging waartegen het raketschild moet beschermen is een toekomstbeeld dat ver weg ligt. Er zijn bovendien veel simpeler overbrengingsmiddelen voor massavernietigingswapens beschikbaar dan raketten, zoals onbemande vliegtuigjes of zeecontainers. Deze zijn precies en effecief en raketverdediging biedt hiertegen geen oplossing.

Sinds juli 2002 benaderen de Amerikanen hun bondgenoten met voorstellen voor bilaterale samenwerking voor de ontwikkeling van een wereldwijd raketschild. En sommige bondgenoten zeggen al vormen van samenwerking toe. Polen heeft recentelijk gesteld dat het graag de voor het systeem benodigde radar op zijn grondgebied wil plaatsen. De AIV vindt het belangrijk dat eerst een NAVO-brede consensus ontstaat over de aard van de dreiging die uitgaat van raketproliferatie en over de maatregelen die daartegen geboden zijn. Het AIV advies stelt dat die vragen eerst in bondgenootschappelijk kader moeten worden beantwoord, en wel in de NAVO-Rusland-Raad. Nauwe betrokkenheid van Rusland, dat geografisch gezien vergelijkbare belangen heeft met Europa, is bij een dergelijke discussie een Europees belang. Bovendien biedt het een gelegenheid bij uitstek om zinvolle invulling te geven aan de nieuwe relatie tussen de NAVO en Rusland. Mocht in de NAVO-Rusland-Raad worden besloten dat de dreiging zodanig is dat raketverdediging voor het NAVO-grondgebied noodzakelijk is, dan moeten Europese landen op hun toekomstige defensiebegroting ruimte maken voor de ontwikkeling ervan. Europese landen hebben op hun huidige begrotingen nauwelijks financiële ruimte vanwege de lopende aanpassingen van de conventionele militaire capaciteiten aan de nieuwe strategische situatie.

In de NAVO bestaat overigens wel al overeenstemming over de noodzaak van zogenoemde TMD systemen - dat zijn verdedigingssystemen die uitgezonden eenheden kunnen beschermen tegen elke vorm van luchtdreiging inclusief (ballistische ) raketten van de korte afstand. Ook Nederland is als een van de NAVO bondgenoten actief op dit gebied (Patriot onderscheppingssysteem, de opvolger Pac III en een marine-studie naar raketverdediging vanaf schepen). Het betreft bescherming tegen korte afstrandraketten en de dreiging die hieraan ten grondslag ligt is reeël. Toch worden in het advies enige kanttekeningen geplaatst bij de voortrekkersrol die Nederland zich destijds op dit gebied heeft aangemeten. En nu dient de vervolgvraag zich aan: gaat Nederland mee naar de volgende fase op het gebied van raketverdediging, van TMD naar BMD? Het Advies stelt dat dit alleen zinvol is op basis van een bondgenootschappelijke dreigingsanalyse en daarop gebaseerde operationele conclusies, die tot op heden ontbreken.

In de discussie in NAVO-verband over BMD, maar ook bij beantwoording van de vraag of Nederland in enigerlei vorm gaat meedoen aan de ontwikkeling van het systeem, dient aandacht te worden besteed aan de gevolgen die raketverdediging kan hebben voor de strategische verhoudingen en stabiliteit. Raketverdediging kan in sommeige opstellingen negatieve gevolgen hebben voor de afschrikking van Rusland en ook China, en zo katalysator zijn van een nieuwe wapenwedloop. Dat mogelijke vooruitzicht baart de AIV zorgen, evenals het feit dat (multilaterale) wapenbeheersing in Amerikaanse beleid geen prioriteit lijkt te krijgen.

Perspresentatie onder leiding van de voorzitter van de werkgroep die het advies heeft voorbereid (lt.gen.b.d. G.J.Folmer) vindt plaats op woensdag 4 september 14.00 -15.00 uur in Perscentrum Nieuwspoort (Frits van der Poelzaal). Meer informatie kunt u bevragen bij de secretaris van de Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV, mw. drs. P. Genee, tel.: 070-3485326 of per e-mail: pauline.genee@minbuza.nl