Militaire samenwerking in Europa; mogelijkheden en beperkingen.

4 oktober 2005 - nr.31
Samenvatting

1. Samenwerking is breder dan taakspecialisatie, heeft voordelen, maar ook een prijs.

De verschillende modaliteiten van militaire samenwerking hebben elk hun eigen mengeling van voor- en nadelen en voorwaarden voor succes. Hoe groter de mate van integratie waarmee het samenwerkingsverband gepaard gaat, hoe aanzienlijker de voordelen zijn. Maar des te groter is dan ook de prijs in termen van nationale beslissingsbevoegdheden. Dit effect treedt het meest duidelijk op bij de aanschaf van collectieve middelen en bij taakverdeling. Het is dan ook niet vreemd dat daarvan nauwelijks tot geen voorbeelden bestaan.

Een internationaal kader waarbinnen tot dwingende uitruil van taken kan worden gekomen is alleen mogelijk als staten bereid zijn hun soevereine bevoegdheden - of een deel daarvan - op het terrein van defensie af te staan. Een bilaterale uitruil is in theorie mogelijk, maar mag dan niet in strijd zijn met de nationale ondergrens. Onderzocht zou kunnen worden of op maritiem gebied tot verdere samenwerking en op den duur taakverdeling zou kunnen komen met België, waarbij dit land de mijnenbestrijdingstaak op zich neemt en Nederland de fregatten-escortetaken.

2. Op korte termijn liggen de meeste mogelijkheden op het laagste niveau van samenwerking: ‘pooling’ en ontwikkeling en aankoop van materieel.

Bij de minst ingrijpende vormen van samenwerking - ‘pooling’ en materieelsamenwerking - behouden staten grotendeels hun soevereine bevoegdheid. Hier vinden we dan ook de meeste mogelijkheden om op de korte termijn samenwerking te intensiveren. Dat lijkt mager, maar is het nastreven waard, mede omdat ‘pooling’ en materieelsamenwerking op den duur kunnen leiden tot verdergaande vormen van samenwerking. Een voorbeeld daarvan is de ‘pooling’ van maritieme patrouillevliegtuigen (kandidaat-partners voor Nederland: Noorwegen en Duitsland). Een andere mogelijkheid is de gezamenlijke opleiding en training met het Verenigd Koninkrijk van bemanningen van Apache- helikopters. Voor beide geldt dat deze lagere vormen van samenwerking op den duur kunnen overgaan naar hogere niveaus.

3. Operationele samenwerking vereist nauwe afstemming en bereidheid tot daadwerkelijke inzet.

Bij het opzetten van operationele samenwerking gaat men er vaak van uit dat volledige soevereine beslissingsbevoegdheid blijft gehandhaafd. Op deze grondslag wordt het samenwerkingsverband opgezet. In Nederland is daar vanuit de Tweede Kamer ook steeds expliciet op aangedrongen. Vasthouden aan dit uitgangspunt kan op den duur echter de effectiviteit van de samenwerking ernstig ondergraven. Dat geldt voor multilaterale verbanden, zoals de Nato Response Force. Dit probleem kan daar nog worden omzeild door een zekere ‘redundantie’ in te bouwen, maar deze botst met de doelstelling van kosten-efficiëntie. De mogelijkheid om redundantie in te bouwen is er eigenlijk nauwelijks bij een bilateraal operationeel verband (zoals de Nederlands-Britse Amphibious Force en de Nederlands-Duitse samenwerking in het kader van het 1ste Duits-Nederlandse legercorps). Men moet op de partner kunnen rekenen, zowel wat betreft het nakomen van trainingsverplichtingen als wat betreft de uiteindelijke bereidheid tot inzet. Beseft moet worden dat deelname aan operationele samenwerkingsverbanden dwingende gevolgen heeft voor de zeggenschap over de ter beschikking gestelde delen van de krijgsmacht en ook voor de daarmee gemoeide begrotingsposten. Dit zou bij het aangaan van samenwerking in de politiek expliciet moeten worden meegewogen, en zo mogelijk in afspraken vastgelegd.

4. Succes van operationele samenwerking vereist dat nationale beslissingsbevoegdheid ten dele wordt ingeleverd.

De voordelen van bilaterale operationele samenwerking zijn mogelijk niet onaanzienlijk, maar moeilijk in cijfers te vatten. Het gaat om voordelen als vergroting van de interoperabiliteit, opbouw en behoud van kennis, bijdrage tot een eerlijker lastenverdeling, versterking van de politieke relatie tussen de betrokken landen, enzovoorts. Aanvankelijk zijn investeringen nodig. Pas op de langere termijn zijn mogelijke schaalvoordelen te behalen, bijvoorbeeld doordat tot een zekere taakspecialisatie wordt overgegaan binnen het samenwerkingsverband. Het gaat hier dus om een zaak van lange adem. Daarom is het verstandig hierbij nationale besluitvormingstrajecten zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen.

Wat deelname aan de multilaterale NRF betreft, meent de AIV dat deze alleen kans van slagen heeft als de deelnemende eenheden hun trainingsverplichtingen nakomen en de betrokken lidstaten kunnen rekenen op de inzet van alle eenheden - waartoe door het collectief van lidstaten wordt besloten. Lidstaten die vasthouden aan hun recht om tot het laatste moment zelfstandig te beschikken over de eenheden die zij ter beschikking hebben gesteld, doen aan het concept van de NRF geen recht en kunnen wellicht beter niet meedoen. Voor Nederland - dat ook bij deelname aan de NRF lijkt vast te houden aan het behoud van volledige beslissingsbevoegdheid over de ingebrachte eenheden -staat deze constatering op gespannen voet met de procedures zoals die voor het nationale Toetsingskader worden gehanteerd - waarbij finale besluitvorming over inzet in een laat stadium van het proces plaatsvindt.

5. Het EU-en het NAVO-kader voor samenwerking en capaciteitsopbouw bevindt zich in het stadium van opbouw en biedt geen rechtstreeks kader voor uitruil van taken.

Een internationaal kader waarbinnen tot dwingende uitruil van taken kan worden gekomen is alleen mogelijk als staten bereid zijn hun soevereine bevoegdheden - of een deel daarvan - op het terrein van defensie af te staan. Het EVDB beoogt vooralsnog zo’n kader niet, de NAVO evenmin. De initiatieven tot verbetering van militaire capaciteiten die beide organisaties zijn begonnen, hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de vorming van een consensus over de nu bestaande tekortkomingen. Ook lijkt het besef door te dringen dat de tijd van grootscheepse bezuinigingen op defensie voorbij is. Tevens is een klimaat voor verdergaande internationale samenwerking aan het ontstaan. Genoemde initiatieven hebben nog niet tot een verwezenlijking van de doelstellingen (capaciteitenopbouw, vergroting interoperabiliteit, eerlijker lastenverdeling) geleid. Weliswaar is een eerste stap gezet, maar er zijn er nog vele nodig. Van belang is daarbij dat:

  1. de mogelijkheid van gezamenlijke financiering van materieel nader wordt bekeken, waarbij ook nationale bijdragen worden verdisconteerd;
  2. ook aandacht zal worden besteed aan de ‘output’ van de defensiebegroting, in aanvulling op ‘input’. Het Brits-Franse voorstel voor een ‘Agency’ als uitkomst van het ECAP-proces draagt daaraan bij. De WEAG - komende jaren onder Nederlands voorzitterschap - kan een aanvullende rol spelen (het antwoord op de vraag in hoeverre de defensiebegroting van een land de EU- en NAVO-doelstellingen ten goede komt, zou overigens voor Nederland wel eens gunstig uit kunnen vallen);
  3. de politieke betrokkenheid wordt verhoogd. De NAVO scoort op dit punt vooralsnog beter dan de EU;
  4. op termijn een gezamenlijk strategisch concept voor de EU wordt ontwikkeld. Het is geen absolute voorwaarde voor verdere vooruitgang, maar het zou wel nuttig zijn bij de besluitvorming over de inzet van militairen.

6. Samenwerking op een lager niveau dient te passen in het zich ontwikkelende EU/NAVO bouwwerk.

Nederland is de vaste overtuiging toegedaan dat de toekomst ligt bij verdergaande militaire samenwerking tussen de Europese landen. De AIV deelt deze mening. Sinds 1995 heeft de ontwikkeling en versterking van verbanden waarvan Nederland in dit kader deel uitmaakt, een zekere vlucht genomen. Deze samenwerkingsvormen zijn ad hoc tot stand gekomen. Een overkoepelende strategie lag aan hun totstandkoming niet ten gronde. In EU- en NAVO-verband is sinds kort sprake van de wording van een kader waarin zo’n strategie kan ontstaan. Onmiskenbaar is aldus een ‘kapstok’ aan het ontstaan voor het aangaan van internationale samenwerkingsverbanden, die voor toekomstige samenwerkingsverbanden als leidraad moet gelden.

7. Samenwerkingsverbanden op lager niveau zouden moeten voldoen aan een te ontwikkelen ‘Toets Internationale Militaire Samenwerking ’.

In het voorafgaande is beschreven dat met betrekking tot militaire samenwerkingsverbanden in Europa geen sprake is van een ideale stand van zaken. Wij moeten het daarom voorlopig hebben van ‘second best’-oplossingen: samenwerking in kleinere verbanden. Dan moet daarbij wel de EU/NAVO daarvoor als kader dienen. En ook dan blijft het centrale uitgangspunt van het vasthouden aan soevereine beslissingsbevoegdheid.

Bij het zoeken naar samenwerkingsverbanden die de tekorten op de ECAP- en PCC-lijsten wegnemen, moet Nederland er rekening mee houden, dat per krijgsmachtdeel andere partners voor de hand liggen. Zo is de Koninklijke Landmacht meer op Duitsland gericht en de Koninklijke Marine meer op het VK. De consequentie daarvan kan zijn dat Nederland beperkt is in politieke bewegingsvrijheid en in de mogelijkheid om andere samenwerkingspartners te kiezen.

Leidende principes voor investeringen in samenwerkingsverbanden door Nederland, die eventueel zijn in te brengen in een Toets Internationale Militaire Samenwerking zijn:

  • samenwerking brengt Nederland niet in conflict met ondubbelzinnig te definiëren nationale kerntaken van de militaire capaciteiten;
  • samenwerking moet op termijn leiden tot vergroting van militaire capaciteit, die zo direct mogelijk valt te herleiden tot de capaciteiteninitiatieven van EU en NAVO;
  • samenwerking komt zowel de NAVO als de EU ten goede;
  • samenwerking leidt tot een vergroting van de interoperabiliteit, binnen EU- zowel als NAVO-kader;
  • de gevolgen van samenwerking voor nationale beslissingsbevoegdheden worden bij besluitvorming over het aangaan van militaire samenwerkingsverbanden in de overweging betrokken en zijn daarna nationaal zowel als internationaal duidelijk;
  • samenwerking is over langere tijd vol te houden. Dit betekent dat voor de deelnemende partners geldt dat een engagement voor langere tijd wordt aangegaan, met duidelijke tussentijdse toetsingen. Dit om de partners te overtuigen van elkaars betrouwbaarheid;
  • bij samenwerking houdt Nederland rekening met zijn relatieve plaats in EU/NAVO.

Samenwerking is geen doel op zich. Soms is kosten-efficiëntie er een resultaat van. Niet altijd. Als door samenwerking en coördinatie gelden vrij komen die vervolgens voor effectieve investeringen worden gebruikt, kan dit leiden tot ‘meer defensie voor hetzelfde geld’. Maar altijd geldt dat samenwerking gevolgen heeft voor soevereiniteit en autonomie. Dat vergt steeds weer een zorgvuldige afweging.

8. De AIV beveelt de opstelling aan van een multilaterale toets in het kader van het EVDB en de NAVO.

De nationale invulling door de lidstaten van de prioriteiten zoals die gesteld zijn door ECAP en PCC, is vooralsnog een zaak van nationale beslissingsbevoegdheid. De mate waarin deze exercities op nationaal niveau als richtsnoer worden genomen bij de defensieplanning, is aan de lidstaten in kwestie. Nederland en andere lidstaten stellen dat zij ECAP en PCC bij hun defensieplanning betrekken. Het zou goed zijn als op het bovennationale niveau een beoordeling daarvan kon plaatsvinden. Dat heeft alleen zin als alle lidstaten hun plannen aan zo’n extra toets zouden onderwerpen. Zo zou de Nederlandse regering het initiatief kunnen nemen om op basis van het PCC en de Headline Goal in EU/NAVO-verband te komen tot het opstellen van een toets voor alle betrokken lidstaten met betrekking tot hun defensie-inspanningen. Dit zou goed kunnen aansluiten bij de Brits-Franse plannen voor een ‘Agency’ zoals eerder beschreven.

***

Tenslotte vraagt de AIV zich af of de interne departementale exercitie ‘joint plan’ (sinds kort ook wel Integraal Defensie Plan genoemd) ten behoeve van de komende begroting wel afdoende basis biedt om een voldoende antwoord te geven op de vraag wat van de Nederlandse krijgsmacht in de nabije toekomst verwacht mag worden en hoe deze kwantitatief en kwalitatief moet worden gestructureerd.

Het gaat daarbij om twee kwesties. De eerste is die van wat in dit advies de ‘nationale ondergrens’ of ‘kerntaken’ is genoemd, dat wil zeggen de militaire capaciteiten waarvan Nederland vindt dat deze onder geen voorwaarde kunnen worden geruild met een andere staat. Het is een terrein dat in beweging is, denk bijvoorbeeld aan de gevolgen van de toenemende dreiging die uitgaat van internationaal terrorisme. Het is van belang dat deze kerntaken duidelijk worden gedefinieerd aan de hand van een actuele dreigingsperceptie.
De tweede is het ‘ambitieniveau voor de krijgsmacht’ dat Nederland minimaal in stand wil houden en waarvoor het dan bereid moet zijn de bijbehorende financiële middelen te reserveren.

Naar de mening van de AIV vragen deze twee kwesties om de formulering van strategische uitgangspunten over de Nederlandse doelstellingen met betrekking tot de taken en functies van onze krijgsmacht op buitenlands zowel als binnenlands terrein, voorzien van hun financiële consequenties. Een dergelijk kader zou niet alleen een basis bieden bij het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten. Het zou ook continuïteit verschaffen ten aanzien van doelstellingen, ambitieniveau en dus begrotingspolitiek; een continuïteit die onontbeerlijk is om een betrouwbare en aantrekkelijke partner te zijn bij het aangaan van militaire samenwerkingsverbanden. Dat is nodig, als de regering - zoals blijkt uit de adviesaanvraag - serieus overweegt om verdere stappen te zetten op de ingeslagen weg van militaire samenwerking.

Uit voorgaande is gebleken dat de realiteit ons gebiedt om op afzienbare termijn de mogelijkheden voor vergaande samenwerking vooral te zoeken bij die vormen van samenwerking waarbij het verlies aan beslissingsbevoegdheid het minst ingrijpend is. Desalniettemin dient het streven naar bredere vormen van samenwerking op de langere termijn niet te worden verlaten. Totstandkoming van een multilateraal kader van samenwerking waarbinnen samenwerkende partners bereid zijn afstand te doen van delen van hun soevereine beslissingsbevoegdheid - hoe moeilijk dit momenteel ook haalbaar lijkt -kan op lange termijn helpen om de huidige impasse te doorbreken.

Adviesaanvraag

Aan:
de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

 

Onderwerp
De verdere ontwikkeling van de Europese defensiecapaciteiten

Inleiding
Nederland heeft in het kader van het Europees Veiligheids en Defensiebeleid (EVDB) de afgelopen jaren verschillende initiatieven ontplooid ter versterking van de Europese militaire capaciteiten en ter bevordering van de militaire samenwerking. Diverse bilaterale en multinationale projecten en, uiteraard, het European Capabilities Action Plan (ECAP) waren hiervan het resultaat. De capaciteitsinitiatieven van de Navo (DCI/PCC) en de EU (Headline Goal) zijn de katalysator van de huidige ontwikkelingen in Europa. De Nederlandse visie hierop is onder meer uiteengezet in de toespraak van de minister van Defensie van 15 januari 2001 op het Navo-symposium over Defence Planning in Oberammergau (Duitsland). Ook recente brieven van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie met het oog op de Navo-top in Praag verdienen in dit verband vermelding. De taakstelling in het Strategisch Akkoord onderstreept de noodzaak het beleid gericht op de versterking van de Europese militaire capaciteiten met kracht voort te zetten.1

Tegen deze achtergrond vraagt de regering de AIV om advies over aanvullende mogelijkheden om bij de planning, de verwerving, de instandhouding en de inzet van militaire capaciteiten de samenwerking tussen de Europese landen te intensiveren. Zoals hieronder wordt uiteengezet, staat de regering een pragmatische 'bottom-up'-benadering voor. Zij zou het dan ook op prijs stellen als de raad zijn advies hierop zou toespitsen.2

DCI en Headline Goal
Versterking van de militaire capaciteiten staat sinds de Kosovo-crisis permanent op de Europese politieke agenda. In 1999 lanceerde de Navo het Defence Capability Initiative (DCI) en stelde de Europese Unie zich in het kader van het EVDB de verwezenlijking van de Headline Goal ten doel. Ging de aandacht de laatste jaren vooral uit naar de Headline Goal, sinds enige maanden ligt het accent wat meer bij de capaciteitsversterking ten behoeve van de Navo. Het betreft met name het 'Prague Capability Commitment' waarmee een vervolg is gegeven aan het DCI en de vorming van de NATO Respons Force (NRF). Het zijn evenwel twee zijden van dezelfde medaille; versterking van de Europese militaire capaciteiten komt immers zowel de Navo als de EU ten goede.

De capaciteitsinitiatieven van de Navo en de EU hebben nog niet geleid tot een aanzienlijke versterking van de Europese militaire capaciteiten. Dat hangt samen met de beperkte financiële middelen van de Europese landen, de versplinterde Europese defensie-inspanningen en de langdurige verwervingstijd van militaire capaciteiten. Toch kan worden geconstateerd dat het DCI en de Headline Goal reeds vergaande gevolgen hebben gehad voor de Europese krijgsmachten:

  • Beide initiatieven hebben de noodzaak onderstreept om de Europese krijgsmachten ingrijpend te moderniseren. Het ontbreekt aan afdoende operationeel vermogen en de bijbehorende capaciteiten, vooral op het terrein van commandovoering, strategisch transport en inlichtingenvergaring en -verwerking. Tevens is het nodig de interoperabiliteit tussen de krijgsmachten sterk te verbeteren. Landen, zeker de kleinere, treden alleen nog op in internationaal verband. Moderne crisisbeheersingsoperaties zijn ondenkbaar zonder de multinationale en modulaire inzet van militaire eenheden;
  • Het DCI en de Headline Goal hebben het inzicht doen groeien dat de behoefte aan bepaalde capaciteiten is afgenomen. Dat heeft geleid tot discussie, onder meer in Navo-verband, over de vraag of landen hun defensieprioriteiten niet moeten heroverwegen;
  • Navo- en EU-landen beschikken met het DCI/PCC en de Headline Goal voor het eerst over een rudimentaire, gemeenschappelijke behoeftestelling en over fora om gecoördineerd in de vastgestelde behoeften te kunnen voorzien. Zo wordt de Headline Goal nagestreefd met behulp van het ECAP, waarin militaire tekortkomingen via landenpanels van vertegenwoordigers van geïnteresseerde landen in overleg worden aangepakt. Komend voorjaar komt er een rapport over de voortgang in ECAP.

Het Nederlandse EVDB-beleid
Het DCI en de Headline Goal hebben ook in Nederland hun uitwerking op het defensiebeleid niet gemist. De versterking van de Europese militaire capaciteiten is een van de speerpunten van het Nederlandse defensiebeleid. Het aanpakken van de Europese militaire tekortkomingen, vooral die op het terrein van inlichtingenverzameling, strategisch transport en commandovoering, is de kern van het Nederlandse EVDB-beleid. Het PCC van de Navo bestrijkt vier capaciteitsterreinen: 1) de verdediging tegen chemische, biologische, radiologische, en nucleaire aanvallen; 2) het verzekeren van veilige verbindingen en commandovoering en 'information superiority'; 3) de verbetering van de interoperabiliteit en de gevechtskracht van ontplooide eenheden en 4) de verzekering van de snelle ontplooiing en het voortzettingsvermogen van strijdkrachten.

De regering is zich bewust van de vele obstakels die moeten worden overwonnen om vérgaande Europese militaire samenwerking te verwezenlijken. Defensie bevindt zich tot dusver, niettegenstaande de langdurige samenwerking binnen de Navo en de vergaande samenwerking bij de uitvoering van vredesoperaties, nog steeds nadrukkelijk binnen het domein van de nationale soevereiniteit. Verder ontnemen institutionele vraagstukken, zoals de relatie tussen het EVDB en de Navo, de ontwikkeling van een Europees materieelbeleid en de verschillende pijlers in de EU, het zicht op een gecoördineerde Europese defensie-inspanning. Niettemin lijkt vergaande samenwerking voor de Europese landen, zeker de kleinere, de enige manier om op termijn een toereikende defensiecapaciteit te verwezenlijken en in stand te houden. Operationeel, materieel en financieel is er geen andere keuze mogelijk. De ontwikkelingen in de Navo en de EU weerspiegelen dit. De aandacht in het advies zou echter niet in eerste instantie moeten uitgaan naar deze institutionele vraagstukken.

Uitgangspunt van het Nederlandse EVDB-beleid is dat, naast de beschikbaarstelling van extra middelen, de defensiesamenwerking tussen de Europese landen in het licht van de huidige versplinterde defensie-inspanningen moet worden versterkt. Nederland zet zich daarom krachtig in voor een gecoördineerde Europese aanpak, onder meer via het initiatief voor het bovengenoemde ECAP. Ook bilateraal en in groter verband (bijvoorbeeld in de 'European Air Group' en het 'European Maritime Initiative') maakt Nederland zich sterk voor intensivering van de samenwerking. Dat heeft de afgelopen jaren geleid tot een reeks projecten, gedeeltelijk gefinancierd uit de EVDB-voorziening, die met één of meer Europese bondgenoten ter hand zijn genomen. Recente voorbeelden zijn de ontwikkeling van een gezamenlijke UAV-capaciteit met Frankrijk, de luchttransportovereenkomst met Duitsland en de versterking van het hoofdkwartier van het Duits-Nederlandse legerkorps.

Met een dergelijke pragmatische benadering wil Nederland actief bijdragen aan de versterking van de Europese militaire capaciteiten en de vergroting van de effectiviteit en de doelmatigheid van de Europese defensie-inspanningen. Dat kan op verschillende manieren, waaronder gezamenlijke verwerving, modulevorming, 'pooling' van militaire middelen en rol- en taakspecialisatie. Daarbij kan het gaan om de handhaving, de uitbreiding en de afstoting van taken. Over de toepasbaarheid en de wenselijkheid van deze en andere samenwerkingsvormen verschillen de meningen, onder meer in het licht van de gevolgen die de gemeenschappelijke inzet van eenheden kan hebben voor de nationale besluitvorming (met name het Toetsingskader). En kan de gemeenschappelijke inzet van eenheden wellicht de politieke samenwerking tussen de betrokken landen bevorderen? Wellicht dat de raad ook daarover zijn licht kan doen schijnen.

 

Hoe verder?
De taakstelling van het Strategisch Akkoord heeft de noodzaak van grensoverschrijdende militaire samenwerking nog eens onderstreept. De instandhouding en de verwerving van capaciteiten zullen in toenemende mate afhangen van de mogelijkheden deze internationaal in te bedden. Tegen deze achtergrond vraagt de regering de raad advies uit te brengen over aanvullende mogelijkheden om bij de verwerving, de instandhouding en de inzet van militaire capaciteiten, alsmede de daaraan voorafgaande planning, de samenwerking tussen de Europese landen verder te intensiveren. Hierbij zou ook gekeken kunnen worden naar de verschillende waarvan tot nu toe is gebruikgemaakt financieringsmogelijkheden (zoals via gemeenschappelijk budget, leasing etc.), de voordelen en de nadelen daarvan en mogelijke alternatieven.

Hoogachtend,

DE MINISTER VAN DEFENSIE

DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

 


1 Over de gevolgen van het Strategisch Akkoord hebben de minister en de staatssecretaris van Defensie 8 november jl. een brief aan het parlement gestuurd.

2 In dit verband is van belang te melden dat onlangs een Interdepartementaal Beleidsonderzoek inzake taakspecialisatie is gestart. De vraagstelling van de IBO luidt: 'Welke taken lenen zich voor taakspecialisatie en op welke wijze en onder welke randvoorwaarden kan taakspecialisatie voor de Nederlandse krijgsmacht bijdragen aan een vergroting van de Europese militaire capaciteiten uitgaande van budgettaire neutraliteit.'

Regeringsreacties

 

Ministerie van Defensie                            Ministerie van Buitenlandse Zaken 
Postbus 20701                                           Postbus 20061
2500 ES  “s-Gravenhage                              2500 EB  "s-Gravennhage
Telefoon 070 – 3188188                              Telefoon 070-3486486

 

 

 

Aan:
De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

 

 

 

 

Ons nummer        D2003003309
Datum                17 oktober 2003
Onderwerp          Reactie op het AIV-rapport 'Europese militaire samenwerking: beperkingen en mogelijkheden'.

 

 

 

 

De regering heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op 12 december 2002 advies gevraagd over aanvullende mogelijkheden om binnen het kader van de samenwerking tussen de Europese landen de planning, de verwerving, de instandhouding en de inzet van militaire capaciteiten te intensiveren. Het werk van de Adviesraad heeft in april jl. geresulteerd in het AIV-rapport "Europese militaire samenwerking: beperkingen en mogelijkheden". Normaliter reageert de regering met een afzonderlijke brief op AIV-adviezen, maar ditmaal is voor een andere weg gekozen. Vanwege de raakvlakken van het AIV-rapport met het lBO-rapport "Taakspecialisatie: het schiet niet echt op" en met de Prinsjesdagbrief van de bewindslieden van Defensie is ervoor gekozen de regeringsreactie op beide rapporten te integreren en als annex bij de Prinsjesdagbrief aan de Tweede Kamer te voegen. Op deze manier kan de Tweede Kamer het AIV-advies en het lBO-rapport desgewenst betrekken bij de behandeling van de Prinsjesdagbrief, die thans is voorzien voor 20 oktober a.s.. Door het rapport nadrukkelijk onder de aandacht van de Tweede Kamer te brengen, hebben wij tevens onze waardering voor het werk van de adviesraad tot uitdrukking willen brengen.

 

 

De Prinsjesdagbrief, met inbegrip van de regeringsreactie die 16 september jl. aan het parlement is aangeboden, is als bijlage gevoegd.

 

 

 

Hoogachtend,

 

 

 

 

DE MINISTER VAN DEFENSIE                                    DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

 

 

[getekend]                                                                   [getekend]

Bijlage bij de Prinsjesdagbrief

Reactie van het kabinet op het rapport "Militaire samenwerking in Europa: mogelijkheden en beperkingen" van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en het Indepartementale Beleidsonderzoek "Taakspecialisatie: het schiet niet echt op".

 

In het licht van het toenemende belang van de internationale inbedding van de Nederlandse krijgsmacht heeft het kabinet de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op 12 december jl. om advies gevraagd over aanvullende mogelijkheden om bij de planning, verwerving, instandhouding en inzet van militaire capaciteiten de samenwerking tussen de Europese landen te versterken. Dezelfde maand begon een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar de mogelijkheden van taakspecialisatie. De AIV en de desbetreffende IBO-werkgroep hebben hun werkzaamheden inmiddels voltooid. Gelet op de diverse raakvlakken tussen de beide rapporten en de maatregelen waartoe het kabinet heeft besloten, bevat deze bijlage de reactie op hoofdlijnen op de aanbevelingen van de AIV en de uitkomsten van het IBO. De desbetreffende rapporten kunnen desgewenst ook worden betrokken bij de parlementaire behandeling van deze brief.

 

Nederlandse inzet inzake internationale samenwerking

Het kabinet vroeg de AIV om advies in de vaste overtuiging dat zeker kleinere landen zonder vergaande internationale samenwerking op de lange termijn geen relevante en betaalbare krijgsmacht in stand kunnen houden. De AIV en het IBO onderschrijven deze opvatting, evenals de mogelijkheden tot intensivering van die samenwerking. Dat laatste is ook nodig om de huidige versnippering van de Europese defensie-inspanningen te verminderen. Deze versnippering vormt een van de belangrijkste obstakels voor een effectief Europees militair vermogen. De AIV en het IBO zijn evenals het kabinet de opvatting toegedaan dat de vergroting van de doelmatigheid van de algehele Europese defensiebestedingen door verbetering van de internationale samenwerking een belangrijke voorwaarde is voor de versterking van het Europese militaire vermogen. Deze opvatting is mede ingegeven door de veronderstelling dat de defensie-uitgaven van Europese landen de komende jaren waarschijnlijk niet zó sterk zullen stijgen dat op die manier de noodzakelijke versterking kan worden bereikt. Deze opvatting lag tevens ten grondslag aan het actieve samenwerkingsbeleid dat Nederland op dit vlak de afgelopen jaren heeft gevoerd en dat heeft geresulteerd in concrete resultaten met Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, onder meer in de vorm van diverse EVDB - en PCCprojecten.

 

Voor- en nadelen van militaire samenwerking

Met AIV en IBO ziet het kabinet belangrijke voordelen in nauwere militaire samenwerking.Zij weerspiegelt immers de verstrengeling van int ernationale belangen en het grensoverschrijdende karakter van veel problemen en van de aanpak van deze problemen. Er is wat betreft internationale militaire samenwerking bovendien nog een wereld te winnen op financieel (schaalvoordelen, evenwichtige lastenverdeling), politiek (versteviging relatie, transparantie, ervaring met samenwerking) en militair terrein (vergroting interoperabiliteit, toegang tot middelen waarover Nederland niet zelf beschikt, verwerving en instandhouding van capaciteiten). Deze voordelen nemen toe naarmate de intensiteit van de samenwerking toeneemt. De AIV plaatst hierbij de kanttekening dat samenwerking op korte termijn niet per definitie besparingen oplevert. Ook het kabinet is zich ervan bewust dat de kost vaak voor de baat gaat.

 

De AIV wijst ook op de nadelen van militaire samenwerking. Daarbij gaat het vooral om het verlies aan autonome beslissingsbevoegdheid dat groter wordt naarmate de samenwerking intensiever wordt (met taakspecialisatie en taakverdeling als eindpunt).

De AIV beschouwt dit tevens als belangrijkste obstakel voor verdergaande samenwerking. Ook het IBO komt tot deze conclusie op grond van een inventarisatie van de opvattingen van bondgenoten en partners. Zowel kleinere als grote landen staan om redenen van soevereiniteit terughoudend tegenover taakspecialisatie. Grote landen willen hoe dan ook de beschikking houden over een zo volledig mogelijk militair instrumentarium. Het kabinet is het eens met de suggestie van de AIV om de politieke besluitvormingsprocedures in de betrokken landen beter op elkaar af te stemmen om de mogelijkheden voor samenwerking te bevorderen. In dat verband oppert de AIV onder meer de suggestie om parlementen voorafgaand en tijdens operaties nauwer met elkaar in contact te brengen (via een gemengde commissie) en om een binationaal toetsingskader op te stellen. Dergelijke stappen zouden naar de mening van het kabinet inderdaad ruimte kunnen scheppen voor verdergaande samenwerking, maar het is vooralsnog niet overtuigd van de haalbaarheid en de wenselijkheid van een binationaal toetsingskader. Het kabinet hecht vanzelfsprekend belang aan de opvattingen van de Tweede Kamer hierover.

 

Mogelijkheden voor taakspecialisatie

Het IBO-rapport ziet op grond van het eerder genoemde onderzoek naar het internationale draagvlak voor taakspecialisatie feitelijk geen mogelijkheden om op korte termijn hierover bi- of multinationaal afspraken te maken. Het is wel mogelijk stapsgewijs en met gebruikmaking van bestaande internationale samenwerkingsverbanden de mogelijkheden voor internationale taakspecialisatie te bevorderen. De AIV stelt in dat verband dat op korte termijn de beste mogelijkheden voor verdere samenwerking liggen bij de minst ingrijpende vormen van samenwerking, zoals "pooling" en materieelsamenwerking. Het kabinet onderschrijft deze stapsgewijze aanpak. Evenals de Navo meent zij dat de krijgsmacht zich nu al kan toeleggen op een beperkter aantal militaire capaciteiten zonder dat sprake is van vergaande vormen van taakspecialisatie en zonder dat de keuzemogelijkheden voor bijdragen aan internationale operaties te zeer worden beperkt. De ervaringen binnen het Duits-Nederlandse legerkorps illustreren dit.Een beperkte vorm van taakspecialisatie en –verdeling is in feite reeds mogelijk binnen het Duits-Nederlandse legerkorps. Met het snel inzetbare hoofdkwartier van dit legerkorps beschikt Nederland, samen met Duitsland, over een belangrijke module voor zowel het optreden in hogere delen van het geweldsspectrum als voor stabilisatiemissies.Wat de (gevechts)ondersteunende eenheden van dit hoofdkwartier betreft wordt gestreefd naar een taakverdeling met Duitsland en andere landen.

 

Het IBO-rapport bepleit in het licht van de beperkte mogelijkheden om op korte termijn afspraken te maken over bi- of multinationale taakspecialisatie een tweede, nationaal spoor dat naar taakspecialisatie leidt. Nederland zou volgens het IBO, rekening houdend met in internationaal verband vastgestelde overschotten en tekorten, op grond van zelfstandige keuzes zijn krijgsmacht kunnen inrichten voor de uitvoering van een beperkter aantal taken. Door zich niet afhankelijk te stellen van de bereidheid van bondgenoten en partners, kan Nederland al in de komende jaren tot taakspecialisatie overgaan. Om keuzes te maken zou volgens het IBO zoveel mogelijk rekening moeten worden gehouden met de in Navo- en de EU-verband vastgestelde behoeften. Als nadeel van deze benadering noemt het IBO het ontbreken van enige vorm van internationale coördinatie. Het kabinet hecht belang aan deze kanttekening. Wil Europa op termijn beschikken over voldoende hoogwaardige, flexibele en interoperabele strijdkrachten, dan is versterking van de internationale coördinatie immers noodzakelijk. Al decennialang krijgt onze defensieplanning gestalte in nauw overleg met andere landen, vooral via het planningsproces van de Navo. Wel moeten de bestaande planningmechanismen worden aangepast en aangevuld. Nederland heeft zich daar de afgelopen jaren voor ingezet, bijvoorbeeld met een voorstel voor de introductie van multinationale Navo "force goals".

 

Nederland zal initiatieven blijven ontplooien, onder meer om overtollige en verouderde Europese militaire capaciteiten aan te pakken. Het kabinet ziet evenals het IBO de nodige obstakels om hierover internationale afspraken te maken, maar dat maakt de aanpak van Europese overschotten, bijvoorbeeld via negatieve "force goals", niet minder belangrijk.

 

Het kabinet onderschrijft de opvatting van het IBO dat zelfstandige keuzes de komende jaren de beste mogelijkheden bieden om taakspecialisatie te bevorderen. Dergelijke keuzes zijn dan ook gemaakt. De instandhouding van overbodige capaciteiten, kwantitatief of kwalitatief, geeft geen pas in het licht van de schaarse financiële middelen en van de noodzaak om te investeren in tekortschietende capaciteiten. Dit laat onverlet dat het kabinet ook bij dit soort zelfstandige afwegingen belang hecht aan het overleg met bondgenoten en partners in de Navo en de EU.

 

Voorwaarden

De noodzaak van verdergaande samenwerking staat voor het kabinet, zoals gezegd, buiten kijf. Ook taakspecialisatie dient in dat verband te worden nagestreefd. Hieraan zijn echter wel voorwaarden verbonden. Met de AIV is het kabinet van mening dat er een nationale ondergrens bestaat. Er zijn nationale taken, zoals de beveiliging van vliegvelden en zeehavens, die de krijgsmacht altijd voor haar rekening zal moeten nemen. Ook het IBO-rapport onderschrijft dit.

 

Meer in het algemeen zal een zekere mate van autonomie het uitgangspunt moeten blijven voor de omvang en de inrichting van onze krijgsmacht. Zolang landen ten aanzien van de inzet van hun krijgsmacht vasthouden aan hun soevereine beslissingsbevoegdheid is de internationale militaire samenwerking aan beperkingen onderhevig. Ook Nederland zal zich daarom steeds moeten afvragen welke taken, nationaal dan wel in het kader van vredesoperaties, de krijgsmacht in hoge mate zelfstandig moet kunnen uitvoeren. Alleen bij volledige overdracht van alle nationale beslissingsbevoegdheden naar bovennationaal niveau zou het risico van partners die afspraken niet nakomen kunnen worden uitgesloten. Vooralsnog bestaat hierop geen uitzicht. Verder stelt de AIV terecht dat samenwerking alleen slaagt op basis van voldoende vertrouwen en vraagt om de bereidheid langdurig te investeren in de toevertrouwde capaciteiten. Tegen deze achtergrond pleit de AIV voor een "Toets Internationale Militaire Samenwerking". Het kabinet neemt dit voorstel in overweging.

 

Het kabinet wijst er voorts op dat zonder vérgaande politieke convergentie een zeker scala van keuzemogelijkheden behouden moet blijven om goed te kunnen inspelen op de politieke en de militaire behoefte in een gegeven situatie. Dit vereist dat de krijgsmacht blijft beschikken over een zekere verscheidenheid aan middelen en legt dus beperkingen op aan het streven naar taakspecialisatie. Dat laat het streven naar de vergroting van de (inter-) nationale doelmatigheid onverlet, vooral door het tegengaan van versnippering en de benutting van schaaleffecten. Het gaat er om een balans te vinden tussen beide elementen.

 

Beoordeling internationale omgeving

De adviesaanvraag aan de AIV plaatste samenwerking nadrukkelijk in de context van het European Capabilities Action Plan (ECAP) van de EU en het Prague Capabilities Commitment (PCC) van de Navo. De AIV en de IBO onderkennen evenals het kabinet de mogelijkheden die beide initiatieven bieden. De AIV spreekt over een "kapstok" voor multinationale oplossingen en samenwerking. Belangrijk winstpunt is volgens de AIV verder de consensus over de Europese militaire tekorten en overschotten, een belangrijke voorwaarde om prioriteiten te stellen. Het kabinet sprak in dat verband in de adviesaanvraag aan de AIV over een rudimentaire militaire behoeftestelling. Tegelijkertijd plaatst de AIV een kanttekening bij de "bottom up"-benadering ter versterking van de Europese militaire capaciteiten. Deze benadering weerspiegelt weliswaar de huidige politieke mogelijkheden, maar is tamelijk vrijblijvend en zonder garantie op een verzekerde uitkomst. Een "top down"-benadering is nodig om de nodige politieke betrokkenheid te waarborgen en de coördinatie te versterken. Ook het IBO wijst op knelpunten ten aanzien van het ECAP en het PCC, zoals het ontbreken van een Europees strategisch concept.

 

De AIV staat tegen deze achtergrond positief tegenover het agentschap voor capaciteitversterking en materieelverwerving, dat in de loop van 2004 zal worden opgericht. Verder zouden meer aandacht voor militaire "output", de multilaterale toetsing van de nationale defensieplannen en de beschikbaarheid van een strategisch concept kunnen bijdragen tot de totstandkoming van een optimaal multilateraal kader. Het kabinet kan zich vinden in bovenstaande kanttekeningen. In dat kader steunt het kabinet de oprichting van het agentschap, mede vanwege de mogelijkheid om via het agentschap militaire behoeftestellingen te harmoniseren en de mogelijkheden voor multilaterale toetsing te bevorderen. De AIV noemt dat terecht een belangrijke voorwaarde voor doelmatige Europese samenwerking op materieelgebied. Verder pleit Nederland voor bindende afspraken over de versterking van de capaciteiten door de ECAPprojectgroepen en geeft het prioriteit aan het gestand doen van de toezeggingen die in het kader van het PCC zijn gedaan tijdens de Navo-Top van Praag. Wat betreft het strategisch concept wijst het kabinet op de recente totstandkoming van de Euveiligheidstrategie (Solana-papier), die de komende maanden verder zal worden uitgewerkt.

 

IBO-voorstellen

De IBO-werkgroep was opgedragen concrete voorstellen te doen voor taakspecialisatie, in de vorm van in- en extensiveringspakketten en op basis van budgettaire neutraliteit. Vervolgens zijn de Nederlandse militaire capaciteiten beoordeeld aan de hand van criteria, in het bijzonder 1) de vraag of het een Europees overschot of tekort betreft en 2) inzetbaarheid en adaptief vermogen. Deze capaciteiten zijn verder getoetst op kosteneffectiviteit, hun relevantie voor internationaal beleid en hun belang voor nationale taken. Aan de hand van deze beoordeling zijn vervolgens in- en extensiveringspakketten samengesteld.

 

Het gaat stuk voor stuk om relevante criteria. Het kabinet plaatst hierbij de volgende kanttekeningen:

-    met betrekking tot overschotten die in Navo-kader zijn vastgesteld, onderschrijft het kabinet de kanttekening van het IBO (in de toelichting bij het "Koude Oorlog pakket") dat een deel van de extensiveringen kwalitatief hoogwaardige systemen betreft waaraan de Navo onverminderd behoefte heeft. Kwantiteit en kwaliteit dienen inderdaad te worden onderscheiden. Er is bijvoorbeeld een overschot aan verouderde jachtvliegtuigen, maar er zijn te weinig moderne jachtvliegtuigen met een "all weather capability" zoals de Nederlandse F-16s. Ook de Nederlandse onderzeeboten verdienen in dit verband vermelding. Dat neemt niet weg dat bij de maatregelen de in EU- en Navo-verband vastgestelde tekorten nadrukkelijk zijn betrokken; de politieke relevantie van een militaire capaciteit voor de verwezenlijking van internationaal beleid reikt verder dan de feitelijke inzet van middelen (gedurende de afgelopen jaren voor vredesoperaties). Het IBO-rapport verwijst ook naar de andere taken van krijgsmacht, maar wijdt geen aparte beschouwing aan het belang van de collectieve verdedigingstaak voor internationaal beleid. Het kabinet onderstreept nog eens dat de wederzijdse bijstandsverplichting in artikel 5 van het Noord Atlantische Verdrag een van de grondslagen blijft voor de samenwerking tussen de bondgenoten. Het kabinet onderschrijft het IBO-criterium inzake kosteneffectiviteit. Een sluitende begroting en voldoende ruimte voor investeringen zijn van cruciaal belang voor de toekomst van de krijgsmacht. Om diezelfde reden vindt het kabinet dat het IBO terecht veel aandacht heeft besteed aan het adaptief vermogen en, meer in het algemeen, de aanpassing van de krijgsmacht.

 

Diverse overeenkomsten tussen de IBO-opties en de brief bij deze bijlage springen in het oog. Daarbij gaat het onder meer om de afstoting van de maritieme patrouillevliegtuigen en de sluiting van het marinevliegkamp Valkenburg. Verder verdienen de verkleining van de mijnbestrijdingscapaciteit (mijnenjagers) en de vermindering van het aantal fregatten vermelding, zij het dat de aantallen in het IBO-rapport en de brief uiteenlopen. Het IBO en de brief voorzien beide in de vermindering van het aantal F-16´s en de sluiting van een luchtmachtbasis. Andere overeenkomsten tussen de brief en de IBO-opties betreffen de afstoting van het meervoudige raketsysteem MLRS, de afstoting van een deel van de gepantserde houwitsers, de stroomlijning van de luchtverdediging tot een krijgsmachtbrede gezamenlijke luchtverdedigingsorganisatie (met inbegrip van een rol voor TBMD). Ook de IBO-optie om het aantal Apache-helikopters te verminderen onder gelijktijdige "upgrading" van de resterende gevechtshelikopters spoort met de brief, zij het dat ook hier de aantallen uiteenlopen.

 

Het kabinet constateert eveneens diverse overeenkomsten met betrekking tot de IBOintensiveringen. Overeenkomstig het Nederlandse EVDB-beleid zijn deze gericht op de opheffing van Europese militaire tekortkomingen op de terreinen strategisch transport, logistiek (Reception, Staging and Onward Movement), strategische inlichtingen, genieeenheden, NBC-bescherming). Andere aandachtsgebieden van de brief en het IBO komen eveneens overeen, zoals het Soldier Modernisation Programme voor amfibische en andere eenheden en het Battlefield Management System voor de landstrijdkrachten. Bovenstaande parallellen berusten op een overeenkomstige analyse van de gewijzigde internationale veiligheidssituatie en militair-operationele ontwikkelingen. Tegelijkertijd plaatst het kabinet verschillende kanttekeningen bij de beoordeling van afzonderlijke capaciteiten en de pakketvoorstellen, die daarop berusten. Daarbij gaat het vooral om het etiket "Koude Oorlog" dat op een aantal capaciteiten wordt geplakt. Met het IBO is het kabinet van mening dat de huidige veiligheidssituatie de vermindering van diverse zware wapensystemen rechtvaardigt, maar de IBO-opties inzake de volledige afstoting van de Apache-gevechtshelikopters, veldartillerie en drie tankbataljons (het "Koude Oorlog" pakket ) gaan voorbij aan de huidige Navo-planning voor zware crisisbeheersingsoperaties. Daarin bestaat nog steeds behoefte aan deze wapens. Het kabinet wijst deze opties dan ook van de hand. Een tweede kanttekening betreft de onderlinge samenhang tussen wapensystemen en de organieke verbanden waarin zij opereren. De Koninklijke landmacht , bijvoorbeeld, zou bij de uitvoering van bovengenoemde opties niet langer kunnen optreden. Uiteindelijk zou het politieke ambitieniveau van de krijgsmacht in gevaar worden gebracht. De IBO-optie om de onderzeedienst af te stoten gaat, zoals gezegd, voorbij aan de Navo-behoefte aan kwalitatief hoogwaardige wapensystemen, maar eveneens aan het IBO-criterium inzake adaptief vermogen. De onderzeedienst levert immers een waardevolle bijdrage aan inlichtingenvergaring.

 

Het kabinet voelt zich gesterkt door de suggesties voor de internationale "pooling" van de Nederlandse luchttransportcapaciteit. Nederland spant zich binnen het kader van de European Air Group (EAG) en de European Airlift Co-ordination Cell (EACC) actief in voor "pooling". Verder vraagt het IBO terecht aandacht voor doelmatigheidsbesparingen op de infrastructuur. De brief onderstreept de mogelijkheden op dit terrein met vergaande ingrepen, waaronder de sluiting van de vliegbasis Twenthe en landmachtbasis Seedorf. De IBO-suggestie inzake de concentratie van helikopters op één basis is reeds onderwerp van studie in het kader van een conceptuele studie naar de mogelijk voor een joint helicopter command. Overigens bepaalt de brief al dat de helikopters uit Soesterberg worden overgeplaatst naar Gilze-Rijen. Het IBO bepleit verder de vermindering van het aantal vliegtuigtypen in de luchttransportvloot. Een studie daarover is thans gaande.

 

De financiële gegevens waarvan in het IBO is gebruik gemaakt wijken overigens gedeeltelijk af van die welke in de begroting worden gehanteerd. Dit hangt samen met het streven van het IBO om zoveel mogelijk per capaciteit de integrale kosten inzichtelijk te maken. Bij deze benadering past de kanttekening dat dergelijke kosten niet onmiddellijk volledig kunnen worden ingeboekt, mocht worden besloten de desbetreffende capaciteit of eenheid op te heffen. Vooral de indirecte kosten in verband methuisvesting, werkplek-- en ICT-voorzieningen zullen in veel gevallen pas veel later volledig vrijvallen. De ontwerpbegroting voor 2004 hanteert daarom andere gegevens.

 

Hoe verder?

De AIV heeft gepleit voor een nieuwe Defensienota. Hoewel wij, mede gelet op de financiële situatie bij Defensie, begrip hebben voor dit pleidooi, achten wij een dergelijke nota overbodig na de in de brief toegelichte, vergaande ingrepen en de brief van 28 mei jl. over de topstructuur van Defensie. De toegevoegde waarde van een dergelijke, doorgaans omvangrijke nota is twijfelachtig en de opstelling ervan zou de nodige tijd vergen. Voorts bepleit het IBO, anders dan de AIV, heroverweging van het ambitieniveau van de Nederlandse krijgsmacht. Het kabinet heeft inderdaad aanleiding gezien het ambitieniveau te herzien. Het herziene ambitieniveau van de krijgsmacht is verder toegelicht in paragraaf 6 van de brief.

 

De AIV stelt voorts dat de deelneming aan de NRF mogelijk op gespannen voet staat met de nationale besluitvormingsprocedures ten aanzien van de uitzending van militaire eenheden, aangezien de Navo moet kunnen rekenen op de inzet van de eenheden die hiervoor zijn aangemeld en samen hebben geoefend. De regering zal op dit vraagstuk nader ingaan in een aparte brief aan de Tweede Kamer over de precieze bijdrage die Nederland aan de NRF zal leveren. Deze brief zal u vóór de begrotingsbehandeling toegaan. De AIV is voorts gevraagd in zijn advies over crisisbeheersingsoperaties in te gaan op de vraag of de deelneming van de Nederlandse krijgsmacht aan internationale operationele samenwerkingsverbanden aanleiding vormt het toetsingskader aan te passen of dat de bestaande procedures toereikend zijn.

 

Defensie voelt zich door de AIV en het IBO gesterkt in haar pogingen te (blijven) investeren in de internationale militaire samenwerking. De reeks samenwerkingsprojecten die de afgelopen jaren tot stand zijn gekomen, in het bijzonder met Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, België en Noorwegen, zullen dan ook worden voortgezet. De krijgsmacht moet zich blijven richten op de versterking van bestaande multinationale samenwerkingsverbanden en op de bevordering van nieuwe samenwerkingsvormen, zoals 'pooling' en taakspecialisatie en -verdeling. Deze bieden goede mogelijkheden om de in internationaal verband vastgestelde tekorten op een doelmatige manier te helpen opheffen. Verder kunnen langs deze weg de kansen voor bi- en multinationale taakspecialisatie en taakverdeling verder toenemen.

 

Optimale gebruikmaking van de internationale samenwerkings mogelijkheden vraagt ook om de verankering ervan in het defensieplanproces en het defensiematerieelproces. Juist in de planningfase zijn die mogelijkheden het grootst. Vóórdat plannen worden vastgesteld, zullen voortaan de mogelijkheden voor internationale samenwerking worden onderzocht. Daarbij zijn drie vragen aan de orde: doet Nederland het zelf, doen we het samen of laten we het over aan andere landen. Overeenkomstig de opmerkingen van de AIV zal Defensie zich in dat verband ook steeds afvragen welke taken, nationaal dan wel in het kader van vredesoperaties, de krijgsmacht in hoge mate zelfstandig moet kunnen (blijven) uitvoeren. Mede tegen deze achtergrond zal Defensie in 2004 in overleg met de overige betrokken departementen een beleidskader internationale militaire samenwerking opstellen. De aanvullende mogelijkheden van internationale militaire samenwerking zullen ook steeds worden betrokken bij de jaarlijkse toetsing van de defensieplannen.

Persberichten

Persbericht

Adviesraad Internationale Vraagstukken:
Europese defensiesamenwerking - mogelijkheden en beperkingen

Zolang de Europese landen - waaronder ook Nederland - op het gebied van defensie onverminderd vasthouden aan hun soevereine beslissingsbevoegdheid, zal defensiesamenwerking niet resulteren in een wezenlijk doeltreffender Europese defensie en blijft het in hoofdzaak bij de huidige versnippering. Dit schrijft de AIV in een heden gepubliceerd advies Europese defensiesamenwerking - mogelijkheden en beperkingen. In een periode waarin veel intenties worden uitgesproken voor Europese samenwerking op defensieterrein heeft de AIV zich op verzoek van de regering verdiept in de praktische mogelijkheden en beperkingen op dat gebied.

Verdergaande samenwerking tussen de Europese landen wordt als nastrevenswaardig gezien, omdat er op den duur belangrijke voordelen mee te behalen zijn.
Samenwerking - met name taakverdeling - zou in het militair achteropgeraakte Europa kunnen leiden tot meer defensie voor hetzelfde (of zelfs minder) geld. Bij dalende budgetten lijkt dit een interessante weg om te volgen. Men mag evenwel niet uit het oog verliezen dat samenwerking in eerste instantie investeringen vergt (de kost gaat voor de baat uit), en bovendien een lange adem en sterk onderling vertrouwen. Succesvolle samenwerking vereist dat de partners ook in moeilijke omstandigheden op elkaar kunnen rekenen, niet in de laatste plaats op het gebied van inzetbereidheid. Dit kan eigenlijk alleen als ze voor het samenwerkings-verband bereid zijn delen van hun soevereine beslissings-bevoegdheid met elkaar (of in geval van multilaterale samenwerking met een bovennationale instantie) te delen - zeker bij de verdergaande vormen van samenwerking zoals taakverdeling. Vooralsnog is dit een aantal stappen te ver. Hierin schuilt het voornaamste dilemma van de zoektocht naar verdere mogelijkheden voor militaire samenwerking tussen de Europese landen.

De intensiteit waarmee dit dilemma zich voordoet is niet bij alle vormen van militaire samenwerking hetzelfde. Het is het meest aanwezig bij collectieve aanschaf en inzet van militaire middelen, taakverdeling binnen een multilateraal of bilateraal kader, en ook bij operationele samenwerking in multilaterale of bilateraal verband, daarentegen minder in geval van 'pooling' en materieelsamenwerking. Juist van de meer ingrijpende vormen van samenwerking valt de meeste winst te verwachten. Op de korte termijn zijn de meeste mogelijkheden voor verdere samenwerking echter te vinden op het gebied van pooling en materieelsamenwerking, waarbij het soevereiniteitsvraagstuk minder speelt. Voor multilaterale operationele samenwerking en taakverdeling ontbreken vooralsnog de noodzakelijke kaders. Binnen de NAVO en de EU wordt daaraan wel gewerkt. Bijvoorbeeld in het kader van de verschillende capaciteiteninitiatieven (ECAP en PCC), die weliswaar niet in meer defensiematerieel hebben geresulteerd, maar wel in een consensus over de tekorten, die dan als richtsnoer kunnen dienen voor de nationale defensieplanners. Tegen deze achtergrond beveelt de AIV als volgende stap aan dat de invulling door de lidstaten van de in EU en NAVO-kader gestelde prioriteiten aan een multilaterale toets wordt onderworpen. Dat betekent dat de EU en de NAVO daarover een oordeel moeten geven dat in nationale planning wordt meegenomen.

Bij de zoektocht naar mogelijkheden voor defensie-samenwerking zijn verder twee kwesties van groot belang.
De eerste is een heldere afbakening van de nationale kerntaken. Deze komen niet in aanmerking voor uitruil of samenwerking en vormen dus een 'ondergrens'. De tweede is het 'ambitieniveau voor de krijgsmacht' dat Nederland minimaal in stand wil houden en waarvoor het dan ook de financiële middelen moet reserveren. Naar de mening van de AIV vragen deze twee kwesties thans dringend om de formulering van strategische uitgangspunten voor de Nederlandse doelstellingen met betrekking tot de taken en functies van onze krijgsmacht op buitenlands zowel als binnenlands terrein, voorzien van hun financiële consequenties. Een dergelijk kader zou niet alleen een basis bieden bij het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten. Het zou ook de hoognodige continuïteit verschaffen ten aanzien van doelstellingen, ambitieniveau en dus begrotingspolitiek; een continuïteit die onontbeerlijk is om een betrouwbare en aantrekkelijke partner te zijn bij het aangaan van militaire samenwerkingsverbanden. Dat is nodig, als de regering - zoals blijkt uit de adviesaanvraag - serieus overweegt om verdere stappen te zetten op de ingeslagen weg van intensievere militaire samenwerking tussen de Europese partners.
Het advies werd voorbereid door een werkgroep onder voorzitterschap van Lt.gen. b.d. G.J.Folmer en prof.dr.B.A.G.M. Tromp.

Op 12 juni 2003 wijdt de Atlantische Commissie een bijeenkomst aan het onderwerp van dit advies.