De Raad van Europa; Minder en (nog) beter

4 oktober 2005 - nr.33
Samenvatting

De in de adviesaanvraag aan de orde gestelde vragen over de toegevoegde waarde en over de verbindende rol van de Raad van Europa in het Europa van de toekomst beantwoordt de AIV positief. Deze zullen liggen op het werkterrein, waarop de Raad van Europa van oudsher heeft geëxcelleerd en waarom deze alom wordt gerespecteerd, te weten de handhaving en verdere verwezenlijking van de rechten van de mens, van de ‘rule of law’ en de democratie. Deze keuze erkent dat er naast de Raad een OVSE is, die na de val van de Muur (goeddeels) is verlost van haar Oost-Westblokkades. Tevens ziet deze keuze onder ogen dat de EU op korte termijn wordt uitgebreid tot 25 leden. Daarmee wordt de overlapping in zowel ledental als relevante inhoudelijke onderwerpen met de Raad van Europa steeds groter. Dat alles brengt de AIV tot de constatering dat het goed zou zijn indien de Raad van Europa zich zou concentreren op bovengenoemde kerntaken. Samenwerking met andere organisaties op het terrein van de kerntaken verdient uiteraard aanbeveling, mits samenwerking geen doel op zich is. De Raad van Europa kan, als pan-Europese organisatie, juist op dat terrein een verbindende rol spelen en fungeren als forum voor discussie en als ‘voorportaal’ van besluitvorming op vele terreinen. Op andere terreinen moet worden bezien welke organisatie het meest geschikt is om die taken uit te voeren en welke vormen van coördinatie en informatieuitwisseling daarbij passen. Door op die wijze naar de toekomst te kijken, leveren lidstaten van de Raad van Europa en deze organisatie zelf in de ogen van de AIV de beste bijdrage aan de stabiliteit en juridische kwaliteit van de Europese samenleving.

Kerntaken
De Raad van Europa heeft, sinds zijn start in 1949, een zeer omvangrijk takenpakket ontwikkeld. Veel van deze activiteiten worden naar de waarneming van de AIV op kwalitatief hoog niveau uitgevoerd. Tegelijkertijd echter heeft het pakket een breedte aangenomen, die bedreigend is voor de uitvoering van de kerntaken van de Raad, door de AIV samengevat met: democratiebevordering (ook in begeleidende zin ten opzichte van ‘nieuwe’ lidstaten), bevordering van de ‘rule of law’, mensenrechtenbescherming, de bescherming van de rechten van (personen behorend tot) minderheden, behoud en bevordering van culturele waarden en diversiteit en begeleiding van nieuwe democratieën. De bedoelde breedte heeft te maken met de oorspronkelijke doelstellingen die in 1949 aan de Raad ten grondslag zijn gelegd en de invulling die daaraan later is gegeven door Stuurgroepen, de Parlementaire Assemblee, het secretariaat en het Comité van Ministers. Deze actoren zijn lang niet altijd in staat en bereid gebleken de samenhang van het gehele pakket van activiteiten en de aansluiting daarvan bij de kerntaken te bewaken. Daarbij zij aangetekend dat een aantal zaken die in eerste instantie niet tot de kerntaken lijken te behoren, daartoe bij nadere beschouwing soms alsnog kunnen worden gerekend.

Omdat de AIV in het bestek van dit advies uiteraard niet in staat is geweest het gehele scala aan activiteiten van de Raad alsook de wijze waarop daaraan thans invulling wordt gegeven systematisch door te lichten, beveelt hij de regering aan:

  • Bij de reeds bestaande activiteiten het accent te leggen op toespitsing en op de handhaving en de effectieve toepassing van de toezichtmechanismen van de Raad van Europa.
  • Een interdepartementale groep van experts samen te stellen die systematisch, aan de hand van geoperationaliseerde toetsstenen en contra-indicaties, een praktische handleiding opstelt voor wat wel en niet in Straatsburg prioriteit dient te krijgen. Deze groep dient zich daarbij te laten leiden door de, desgewenst aangescherpte, criteria die in dit advies worden geopperd: is er een rechtstreeks en onmiddellijk verband tussen de kerntaken en de (voorgenomen) actie, is het besluit daartoe noodzakelijk, is er sprake van een toegevoegde waarde en kan de activiteit ook daadwerkelijk met succes worden uitgevoerd?
  • Los van een dergelijke systematische doorlichting van de Raad kan, bij wijze van ‘quick scan’, reeds worden gekeken naar die verdragen uit de lijst van 192 die door slechts weinig staten zijn geratificeerd en die niet behoren tot de partiële overeenkomsten. Deze verdragen zouden, na zorgvuldige beoordeling, kunnen worden verbannen naar de ‘rommelzolder’ (‘shelving obsolete conventions’).

Kerntaken naast niet-kerntaken: ‘Wider Europe’
De AIV is er zich zeer wel van bewust dat de Raad door een groot aantal landen (en NGO’s) wordt gebruikt als een platform voor discussies over onderwerpen waaraan zij buiten de Raad niet toekomen – bijvoorbeeld omdat zij geen lid zijn van de EU –, terwijl de onderwerpen in kwestie weliswaar een raakvlak hebben met de kerntaken, maar in een aantal gevallen nauwelijks of slechts via een gekunstelde gedachtegang daarmee in verband te brengen zijn. Te denken valt aan thema’s als klonen, bio-ethiek, het beteugelen van voetbalrellen, grensoverschrijdende televisie, dopinggebruik in de sport, het gebruik van bepaalde detergenten en een aantal activiteiten op het terrein van ontwikkelingssamenwerking en milieu. Dergelijke thema’s kunnen alleen tot de kerntaken van de Raad worden gerekend, indien men van opvatting zou zijn dat ‘alles met alles samenhangt’, hetgeen ook voor een internationale organisatie als de Raad van Europa een dodelijk adagium is en zou leiden tot een volstrekt onwerkbaar totaalpakket. Bovendien gaat dan het onderscheidende ten opzichte van de EU en organisaties als de OVSE teloor.

Dat gezegd zijnde is de AIV van opvatting dat de staten die dergelijke onderwerpen belangrijk vinden – en waaraan de Raad voor hen mede en soms in belangrijke mate zijn betekenis ontleent! – het platform van de Raad moeten kunnen gebruiken om deze discussies te voeren. Het perspectief moet dan echter steeds zijn dat ofwel het onderwerp wordt behandeld vanuit een typisch Raad-van-Europa-perspectief – denk aan de mogelijkheid om in de eveneens in de Raad van Europa gevoerde discussie over terrorismebestrijding het accent te leggen op de mensenrechtelijke invalshoek en vervolgens andere organisaties die op dat vlak actief zijn (VN, OVSE, EU) met deze invalshoek te confronteren en te ‘voeden’ – ofwel dat men de kant opgaat van een mogelijke partiële overeenkomst. Dat laatste is een mogelijkheid om duidelijk te maken dat de activiteit in kwestie op zichzelf geen plaats verdient binnen de Raad van de Europa zelf, aangezien zij niet behoort tot de kerntaken, maar dat de Raad toevallig de beste of enige plaats is voor een dergelijk debat.

  • De AIV beveelt de regering aan de bredere betekenis die de Raad voor een reeks van landen heeft en die de kerntaken overstijgt, niet te veronachtzamen, en daarvoor het instrument van de partiële overeenkomst spaarzaam in te (laten) zetten.

Raad van Europa en de eigen verantwoordelijkheid van lidstaten
De vele activiteiten die de Raad van Europa ontwikkelt, ontslaan de lidstaten niet van hun verantwoordelijkheid ervoor zorg te dragen dat zij intern hun zaken op orde hebben, of het nu gaat om de kwaliteit van de rechtspraak danwel het beschermen van hun (leden behorend tot) nationale minderheden, om slechts enkele voorbeelden te noemen. De Raad kan de lidstaten daarbij helpen, en doet dat ook veelvuldig, maar kan in laatste instantie niet de eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten wegnemen, zowel omdat dat principieel fout is als omdat de Raad van Europa daardoor in grote moeilijk34 heden komt. Een voorbeeld van dat laatste is de overbelasting van het EHRM. De aanvullende rechtsbescherming die het EHRM biedt, zou aanzienlijk minder tijd vergen indien de lidstaten hun wetgeving en rechtspraktijk daadwerkelijk in overeenstemming zouden brengen met de standaarden die binnen de Raad door de lidstaten zelf tot stand zijn gebracht.

  • De AIV beveelt de regering aan de eigen verantwoordelijkheid van lidstaten om hun verplichtingen loyaal en eigener beweging na te komen, te blijven onderstrepen. Staten moeten daarop blijvend worden aangesproken. Dat laatste betekent ook het voortdurend oproepen tot ratificatie van, ten minste, de kernverdragen van de Raad, waarbij Nederland tevens het goede voorbeeld moet geven.

Gebruik bestaand instrumentarium
De Raad van Europa heeft in de loop van ca. 55 jaar een aanzienlijke set van implementatie- en toezichtmechanismen opgebouwd. Voordat de regering zich buigt over een mogelijke aanscherping daarvan (zie daarover de volgende aanbeveling), is het zaak het bestaande instrumentarium daadwerkelijk en beter ten nutte te maken dan thans vaak gebeurt. De AIV denkt daarbij aan het statenklachtrecht onder het EVRM en aan de rol van het Comité van Ministers bij het toezicht op de naleving van de uitspraken van het EHRM. Wat betreft het statenklachtrecht stelt de AIV vast dat het door de staten terecht wordt gezien als een zwaar middel, maar ook dat het soms aan de orde kan zijn om de geloofwaardigheid van de Raad te bewaken en kracht bij te zetten. Anders kan in de landen in kwestie al te zeer het beeld ontstaan dat de Raad weliswaar blaft, maar als het erop aankomt toch niet doorbijt. Dat laatste draagt bij aan een zekere verkwanseling van de waarden van de Raad. Hetzelfde geldt indien het Comité van Ministers bij zijn toezicht op de naleving van de uitspraken van het EHRM met twee maten meet of eenvoudigweg in meerderheid ‘niet thuis geeft’.

  • De AIV beveelt de regering aan het bestaande instrumentarium ten volle in te zetten, waar dat bezien vanuit de kernwaarden en de broodnodige geloofwaardigheid van de Raad, mondiaal alsook voor komende Europese generaties, gewenst is.

Verbetering bestaand instrumentarium
Het bestaande instrumentarium, variërend van een mogelijke gang naar het EHRM in Straatsburg, een landenbezoek door het CPT of een advies door het Adviescomité van het Kaderverdrag inzake Nationale Minderheden, is steeds weer ontwikkeld in een bepaalde tijd, onder een bepaald politiek gesternte en met de wijsheid en praktische problemen van dat moment in het achterhoofd. Anders gezegd: deze mechanismen zijn geen ‘rustig bezit’, maar moeten met enige regelmaat worden getoetst op hun effectiviteit. Een goed voorbeeld is de (noodgedwongen) hernieuwde revisie van de procedures voor het EHRM voor de Rechten van de Mens. Andere mechanismen die minder aandacht krijgen verdienen echter eveneens een nadere inspectie. Te denken valt daarbij aan de zuiver juridische procedures van de Raad, maar ook aan quasi-juridische zoals die onder het Europees Sociaal Handvest en het Kaderverdrag inzake Nationale Minderheden, en aan politiek en/of diplomatiek getinte procedures, zoals toegepast door de Parlementaire Assemblee, door de Europese Commissaris voor de Rechten van de Mens en het Comité van Ministers. Bij het doorlichten van het bestaande instrumentarium kan overigens ook blijken dat de Raad bepaalde zaken mist om efficiënt te kunnen functioneren. Zo zou naar voren kunnen komen dat in bepaalde gevallen meer presentie ter plaatse nodig is dan thans het geval is, terwijl aansluiting bij de OVSE-missies niet altijd een optie is.

  • De AIV beveelt de regering aan, in lijn met een traditie die de Nederlandse regering naar zijn inzicht dient hoog te houden en die tevens spoort met de Nederlandse Grondwet (artikel 90: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde’), tijdens het voorzitterschap een studie aan te besteden, waarin het bestaande instrumentarium wordt doorgelicht op zijn belang en effectiviteit.
  • Tevens beveelt de AIV de regering aan zelf al stappen te nemen waar dat in het licht van recente discussies over de verschillende toezichtmechanismen mogelijk is. De AIV denkt onder meer aan het voorstel het CPT in de gelegenheid te stellen langere bezoeken te brengen aan landen.

Het EHRM
Terwijl de vorige aanbeveling uitgaat van een middellange-termijnperspectief, moge het vanzelf spreken dat de discussie over herziening van de werkwijze en inrichting van het EHRM vraagt om een Nederlandse standpuntbepaling op de korte termijn. Op dit punt beveelt de AIV aan dat:

  • De regering zowel de rechtsvormende als de rechtsbeschermende functie van het EHRM onverminderd van belang en noodzakelijk blijft achten.
  • De regering zich bij de discussie actief en stimulerend zal opstellen en zich primair zal laten leiden door argumenten van inhoudelijke aard en efficiëntie en niet door financieel-economische motieven of door politiek gemotiveerde argumenten die tot doel hebben de individuele rechtsbescherming aan te tasten.
  • Mede ter ontlasting van het EHRM nadrukkelijk wordt gewerkt aan versterking van de implementatie van het EVRM op nationaal niveau.
  • Oplossingen worden gevonden voor de werklast, in het bijzonder door de ca. 90 duidelijk niet-ontvankelijke zaken sneller af te handelen en weg te werken door het instellen van een vijfde Kamer, en door het versterken van de griffie. Het instellen van het vereiste dat een klager ‘substantial disadvantage’ moet hebben geleden, behoort naar het oordeel van de AIV niet tot de gewenste oplossingen.

Verder herhaalt de AIV hier reeds zijn, in eerdere adviezen, geformuleerde aanbevelingen over toetreding van de EU tot het EVRM. Ook daarbij is het belangrijk dat het EHRM in staat wordt gesteld de zaken die reeds aanhangig zijn en die het EHRM in de toekomst zullen bereiken binnen acceptabele termijnen af te doen. Bovendien lijkt het aannemelijk dat de klachten over (organen van) de EU nieuwe juridische vragen zullen oproepen die het EHRM in Straatsburg veel hoofdbrekens en dus tijd zullen kosten.

De Commissaris voor de Rechten van de Mens en het secretariaat
Een ander instrument dat aandacht vraagt, is dat van de Commissaris voor de Rechten van de Mens. Het is naar de opvatting van de AIV van groot belang dat na de eerste termijn een systematische evaluatie wordt uitgevoerd van het mandaat en de uitvoering van het mandaat. De problemen die de AIV ten aanzien van de Commissaris reeds heeft gesignaleerd, betreffen onder meer de informatie-uitwisseling tussen de Commissaris en het secretariaat, de communicatie tussen de Commissaris en het Comité van Ministers, en de mogelijk veel sterkere rol die de Commissaris zou kunnen spelen bij het toezicht op de naleving van de uitspraken van het EHRM, het (helpen) verminderen van het aantal aanhangig gemaakte zaken bij het EHRM en het geven van de follow-up aan rapporten en uitspraken.

  • De AIV beveelt de regering aan tijdig een systematische evaluatie van het mandaat en de uitvoering van het mandaat van de Commissaris voor de Rechten van de Mens te bevorderen en er op toe te zien dat deze evaluatie zonodig leidt tot concrete aanbevelingen over de formuleringen van het mandaat, de wijze van uitvoering, de bewerktuiging en een profielschets voor de nieuw te benoemen functionaris.

De AIV erkent de dynamische en kwalitatief goede rol van het secretariaat. Tegelijkertijd lijken sommige activiteiten meer te zijn gericht op het instandhouden van de eigen func tie dan op het ondersteunen en opkomen voor de lidstaten en heeft het functioneren alle kenmerken van stroperigheid en bureaucratie. De AIV is van oordeel dat veel van de nu gesignaleerde nadelen van het functioneren van het secretariaat van de Raad van Europa kunnen worden tegengegaan door een grondige ‘opschudding’ van en na herbezinning op het functioneren van het secretariaat.

  • De AIV beveelt de regering aan een kritische doorlichting te laten uitvoeren naar de plaats en rol van het secretariaat bij de uitvoering van programma’s, besluitvormingsprocedures en de wijze van budgettoewijzingen. De al ingezette activiteiten gericht op een beter, op interne flexibiliteit en louter op kwaliteit gericht, personeelsbeleid verdienen daarenboven krachtige ondersteuning.

Samenwerking met andere internationale (Europese) organisaties
De mandaten van de beschreven organisaties overlappen op tal van terreinen. Op zichzelf is dat begrijpelijk en in de ogen van de AIV ook geen grote reden tot zorg, mits maar scherp zicht wordt gehouden op de behartiging van de belangen waarvoor de organisaties in het leven zijn geroepen en wordt gestreefd naar complementariteit. Wat de AIV wel zorgen baart is het gegeven dat (met name) de ‘oude’ lidstaten van weinig interesse blijkgeven voor deze nog steeds zeer belangrijke rol en het goed functioneren van de Raad van Europa maar hun aandacht hebben verlegd naar andere fora. De AIV is tegelijkertijd van opvatting dat er nog veel winst te behalen valt waar het gaat om de samenwerking tussen de organisaties bij het realiseren van deze, deels gezamenlijke, doelstellingen. Vele stuwende krachten binnen organisaties – wat betreft de Raad van Europa kan worden gedacht aan het eerder genoemde rijtje van Stuurgroepen, (leden van) de Parlementaire Assemblee, het secretariaat en het Comité van Ministers – hebben nu eenmaal de neiging te denken vanuit hun eigen organisatie en veel minder vanuit het perspectief van de problemen die om een oplossing vragen en die beter gezamenlijk kunnen worden aangepakt. Er zijn overigens reeds tal van voorbeelden te noemen waarbij de samenwerking tussen de verschillende organisaties al vorm heeft gekregen en goed loopt – zie de desbetreffende paragrafen in het advies voor een reeks van voorbeelden – maar de mogelijkheden voor betere afstemming en synergie blijven legio. Bovendien zou de Raad, met de eerder in dit advies geformuleerde inhoudelijke en procedurele criteria in de hand, bereid moeten zijn taken soms aan andere organisaties te laten, dan wel te accepteren dat de regie ter zake beter in handen van een meer gespecialiseerde organisatie kan liggen. De inbreng van de Raad van Europa kan zich dan concentreren op die aspecten waarin de organisatie uitblinkt. De AIV beveelt de regering derhalve aan:

  • Als uitgangspunt van de mogelijke overheveling van taken dan wel bij het aangaan van institutionele samenwerking steeds voor ogen te houden dat de relaties tussen de organisaties altijd zullen worden gekenmerkt door dubbele intenties: hechte samenwerking en synergie versus concurrentieoverwegingen en de neiging het eigen gebied uit te breiden. De wildgroei van gelijksoortige en soms grotendeels overlappende activiteiten en ingestelde organisatiestructuren tussen de organisaties moeten kritisch worden bezien en er moet niet automatisch worden gezocht naar oplossingen in de sfeer van institutionele samenwerking. Daarmee worden niet alle problemen opgelost. De samenwerkende partners dienen scherp zicht te houden op de behartiging van de belangen waarvoor zij in het leven zijn geroepen en te streven naar complementariteit. Daarbij is het van belang dat uitwisseling van informatie, behoud van expertise en adequaat toezicht gegarandeerd blijven.
  • Bij de noodzakelijke kritische beoordeling van het totaal van werkzaamheden en structuren, ook op die terreinen die naar het oordeel van de AIV behoren tot de kerntaken van de Raad van Europa, de door de AIV geformuleerde criteria en toetsstenen als uitgangspunt te nemen.

Het slijk der aarde
In de Raad van Europa gaat betrekkelijk weinig geld om. Met het huidige budget kunnen de werkzaamheden onmogelijk allemaal worden uitgevoerd. Desondanks is de organisatie op een nulgroei gesteld, en is het niet te verwachten dat regeringen bereid zijn tot additionele financiering, zelfs indien kerntaken van de Raad (zoals het functioneren van het EHRM) in het gedrang komen. Anders dan regeringen echter stelt de AIV de nulgroei ter discussie, voorzover dit voor een efficiënt uitvoeren van de kerntaken noodzakelijk is. Verder mag de operatie ‘opschonen Raad van Europa’ niet leiden tot de gedachte dat bezuinigingen mogelijk zijn. Integendeel, de vrijkomende gelden zijn naar de inschatting van de AIV buitengewoon hard nodig om het kernmandaat van de Raad uit te voeren op een niveau dat Europees geloofwaardig is en dat mondiaal tot voorbeeld blijft strekken. De Raad van Europa zal bovendien veranderingen moeten doorvoeren, wil hij bij de tijd blijven en een adequaat antwoord bieden op actuele problemen. Ook dat kost geld. In een combinatie van het bewaren van wat thans goed gaat, de bereidheid tot snoeien, het niet-aangaan van verplichtingen die niet tot de kerntaken behoren, en het aanpassen van de organisatie aan verander(en)de inzichten, ligt naar de opvatting van de AIV de sleutel tot een (nog) succesvolle(r) toekomst voor de Raad van Europa!

Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Den Haag, 7 januari 2003

 

Zeer geachte Voorzitter,

Hierbij stuur ik u een adviesaanvraag in het licht van het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van Europa van november 2003 tot mei 2004.

Met de oprichting van de Raad van Europa in 1949 is een Europese organisatie in het leven geroepen die zich richt op alle belangrijke vraagstukken van de Europese samenleving, met uitzondering van defensie. Waren aanvankelijk alleen de West-Europese landen lid, thans zijn nagenoeg alle Midden- en Oost-Europese landen lid van deze organisatie.

De Raad van Europa is met name bekend vanwege de activiteiten op het gebied van mensenrechten en de ontwikkeling van de rechtsstaat. Op deze terreinen zijn talrijke conventies en verdragen tot stand gekomen zoals het Europese Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.

De Raad van Europa zet zich daarnaast actief in op terreinen als migratie; sociale cohesie en sociale ontwikkeling; minderheden en hun talen; volksgezondheid, onderwijs, cultuur, media, sport, jeugd en milieu. Ook op deze terreinen zijn talrijke verdragen tot stand gekomen. Door een permanente uitwisseling van ervaringen en nieuwe opvattingen tussen deskundigen uit de hoofdsteden vindt een intergouvernementele samenwerking plaats die, vanwege de opgebouwde expertise en het vrijwel pan-Europese karakter van het overleg, op veel terreinen het voorportaal vormt van standpuntontwikkeling binnen de Europese Unie.

Naast de normstelling en de vorming van beleid monitort de Raad van Europa de implementatie van toetredingscriteria door nieuw toegetreden lidstaten en de naleving van het acquis door de oude lidstaten.

De Raad van Europa, de EU en de OVSE zijn deels werkzaam op dezelfde beleidsterreinen, te weten democratie, de rechten van de mens, en goed bestuur. De uitbreiding van de Europese Unie en de EU-discussie over institutionele vraagstukken laten de Raad van Europa dan ook niet onberoerd. Voorkomen moet worden dat met een uitgebreide EU binnen Europa een nieuwe scheidslijn tussen EU-lidstaten en niet EU-lidstaten ontstaat. In het licht van bovengenoemde ontwikkelingen alsook in het licht van het Nederlands voorzitterschap van de Raad van Europa, rijst de volgende vraag.

Wat is de specifieke kracht en toegevoegde waarde van de Raad van Europa ten opzichte van de OVSE en EU?

Een tweede - bredere - vraag in dit verband luidt: heeft de Raad van Europa binnen of buiten de Europese Unie een verbindende rol en/ of is er voor de Raad van Europa een nieuwe rol weggelegd voorbij de huidige grenzen van 'Wider Europe'?

Ik zie uw advies over bovengenoemde vragen met belangstelling tegemoet. Bovendien zou ik het op prijs stellen indien het advies over de eerste vraag binnen een periode van zes maanden beschikbaar zou kunnen zijn opdat het meegenomen kan worden in de voorbereidingen van het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van Europa dat in november 2003 van start zal gaan.

 

mr. J.G. de Hoop Scheffer

Regeringsreacties

Taakgroep Raad van Europa
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Aan:
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Datum2 maart 2004
  
BetreftRegeringsreactie AIV advies Raad van Europa
  

Op 24 oktober 2003 bracht de Adviesraad Internationale Vraagstukken het advies 'De Raad van Europa: minder en (nog) beter' uit. Naar aanleiding van uw verzoek van 20 november 2003, kenmerk 03-BuZa-76 is de afgelopen maanden door een interdepartementale werkgroep intensief samengewerkt aan de opstelling van een regeringsreactie.

Graag bied ik u hierbij, mede namens de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties; Justitie; Vreemdelingenzaken en Integratie; Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan, de regeringsreactie op het AIV advies 'De Raad van Europa, minder en (nog) beter'.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken,

Dr. B.R. Bot


AIV- advies minder en (nog) beter

Inleiding
Met dank en waardering heb ik kennis genomen van het advies over de Raad van Europa (RvE). In het advies zijn belangwekkende gedachten en adviezen geformuleerd die nopen tot bezinning over de plaats die is voorzien voor de Raad van Europa in het landschap van de Europese institutionele samenwerking.

Toen in januari 2003 de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) werd verzocht advies uit te brengen over de Raad van Europa was dat mede met het oog op het Nederlandse voorzitterschap. Het verzoek betrof de vraag naar de specifieke kracht en de toegevoegde waarde van de Raad ten opzichte van de Europese Unie (EU) en de Organisatie voor Vrede en Samenwerking (OVSE). Ook werd de AIV gevraagd om in te gaan op de verbindende rol van de Raad in Europa. Inzicht in de positie en taken van de Raad is mede wenselijk in verband met de discussie in Straatsburg over een Derde Top van de Raad van Europa (voorzien voor 2005), waar de toekomst en de taken van de Raad centraal staan. Deze Top dient een stimulans te geven aan de organisatie. Het AIV - rapport biedt Nederland een goede gelegenheid een inhoudelijke inbreng te leveren aan de internationale gedachtewisseling over de toekomst van de Raad in de context van de Europese multilaterale samenwerking.

Het rapport is aanleiding en inspiratiebron voor de ontwikkeling van een meer alomvattend beeld van de Raad. Onderstaand wordt dan ook nader ingegaan op de taken, functies en de belangrijkste aandachtsgebieden van de Raad, alsmede de instellingen en werkrelaties met andere organisaties.

De AIV geeft zijn visie op de taken die specifiek toegeschreven moeten worden aan de Raad; taken die op dit moment weliswaar reeds worden uitgevoerd, maar door de veelheid van verwachtingen ten aanzien van de Raad relatief onderbelicht blijven. Door het accent te leggen op de door de AIV aanbevolen kernactiviteiten, weerspiegelt het advies het belang dat Nederland hecht aan de versterking van de juridische onderbouwing van de internationale rechtsorde. Het advies richt zich met name op het functioneren van het Hof (de relevantie ervan staat niet ter discussie) en toezichthoudende activiteiten. Daarentegen gaat het rapport slechts in beperkte mate in op aard en omvang van de intergouvernementele samenwerking, taakstelling en functioneren van de andere belangrijke instellingen en de samenwerkingsrelatie van de Raad met andere internationale organisaties. Hierdoor ontstaat een onevenwichtig beeld van de taakgebieden van de Raad.

Historische context van de Raad van Europa
Terecht plaatst de AIV het advies in de historische context van de oorspronkelijke opdracht van de Raad, zijnde reconstructie van en vormgeving aan structurele Europese samenwerking. De reconstructie is inmiddels voltooid, maar het blijven vormgeven aan de Europese samenwerking is ook in het Europa van 2004 van actueel belang.

In de loop der tijd zijn de werkzaamheden van de Raad steeds verder uitgebreid. De proliferatie van werkzaamheden levert, mede in het licht van de budgettaire mogelijkheden, een probleem op. Niet alleen zijn niet alle werkzaamheden meer te financieren, maar ook leidt te veel proliferatie er toe dat er te weinig helderheid is over essentiële taken en doelstellingen. Dit komt de overzichtelijkheid van internationale activiteiten in Europa niet ten goede en vertroebelt het zicht op de specificiteit van de Raad in vergelijking met de andere instellingen die actief zijn in Europa. Prioriteitstelling en concentratie van alle werkzaamheden op kerntaken is derhalve gewenst.

Anders dan in 1949 is thans geen sprake meer van een Oost - West tegenstelling. De samenwerking heeft thans een waarachtig pan-Europees karakter. Buiten de Raad heeft een sterke verdieping plaatsgevonden van de multilaterale samenwerking in het kader van de EU, waarmee de Raad nauwe samenwerkingsrelaties onderhoudt. Met betrekking tot de Europese veiligheid zijn thans EU, OVSE en NAVO actief. Aangezien de Raad, EU en OVSE vanuit vergelijkbare grondgedachten tot stand zijn gekomen bestrijken zij overeenkomstige materiële aandachtsgebieden. Dit wekt de indruk van overlappende werkzaamheden. Daar waar sprake is van ongewenste overlapping moeten activiteiten worden afgebouwd.

De door de AIV geconstateerde verminderde belangstelling van de 'oude' lidstaten die ook lid zijn van de EU, is gebaseerd op met name verminderde ministeriële deelname aan de bijeenkomsten van het Comité van Ministers. Echter in de overige intergouvernementele werkzaamheden bij het Comité van Ministers (rapporteursgroepen, stuurgroepen) is vaker belangstelling van oude lidstaten aanwezig. Van de 15 rapporteur en werkgroepen worden er 9 voorgezeten door vertegenwoordigers van de 'oude' lidstaten. Nederland heeft samen met Noorwegen in 2003 voorstellen ingediend die moeten leiden tot grotere ministeriële deelname aan de ministeriële bijeenkomsten van het Comité van Ministers. De voorstellen beogen met name versterking van de rol van de Raad als pan-Europees politiek platform. De aanstaande 114e ministeriële bijeenkomst zal worden georganiseerd op basis van deze voorstellen.

De Raad van Europa: functies en aandachtsgebieden
Uitgangspunt is de appreciatie van de essentiële rol die de organisatie vervult ten aanzien van een verenigend Europa door middel van het ontwikkelen, handhaven en uitdragen van gemeenschappelijke waarden en normen. De pan-Europese dimensie van de Raad -er behoren lidstaten toe zoals de Russische Federatie, die ook op termijn geen lid van de EU zullen worden- en de bijdrage van de Raad aan het voorkomen van scheidslijnen in Europa staan hierbij centraal.

Daartoe vervult de Raad een veelheid van functies. De AIV legt in het advies de nadruk op het belang van de toezichthoudende activiteiten. De regering wordt aanbevolen het bestaande instrumentarium ten volle in te zetten, alsmede tijdens het voorzitterschap een studie aan te besteden, waarin dit wordt doorgelicht op zijn belang en effectiviteit. In beginsel worden deze adviezen onderschreven. Hierbij dient evenwel te worden bedacht dat de statenklacht, behalve een juridisch instrument, vooral een politiek drukmiddel is, waarmee omzichtig moet worden omgaan. De modaliteiten van een studie ter doorlichting van het bestaande instrumentarium dienen uiteraard nader door de regering te worden bekeken.

Door sterk de nadruk te leggen op de toezichthoudende activiteiten, verliest de AIV de andere functies van de organisatie enigermate uit het oog. Naar mijn oordeel vervult de Raad vijf belangrijke functies, te weten:

  • De Raad als normstellende organisatie;
  • De Raad als toezichthoudende organisatie (met het oog op naleving van het acquis);
  • De Raad als pan-Europees (politiek) platform;
  • De Raad als assistentieverlenende organisatie (met het oog op het faciliteren van het vorm geven aan het acquis);
  • De Raad als democratisch forum (inbreng Parlementaire Assemblee (PA) en het Congres van Lokale en Regionale Autoriteiten van Europa (CLRAE)).

Op grond hiervan kan worden gesteld dat de belangrijkste functies betrekking hebben op de normatieve en toezichthoudende werkzaamheden en op de verlening van assistentie aan de lidstaten bij het nakomen van hun verplichtingen. Daaraan kan worden toegevoegd de 'advocacy' werkzaamheden, zowel naar de leden als naar niet - lidstaten. Het is van belang dat deze functies in stand worden gehouden.

Kernactiviteiten van de Raad van Europa
Het AIV- advies stelt dat de Raad zich dient te concentreren op een aantal kernactiviteiten (door AIV aangeduid als kerntaken) en genoemd worden dan mensenrechten, democratie en rechtsstaat, alsmede de bescherming van nationale minderheden en behoud en bevordering van culturele waarden en diversiteit in lidstaten.

Ik ben van oordeel dat de toekomstige rol van de Raad gebaat is bij het zo volledig mogelijk benutten van de onderscheiden functies. De werkterreinen waarop de Raad zich begeeft dienen hierbij aan te sluiten. In dit licht ben ik met de AIV van oordeel dat de Raad zich dient te concentreren op kernactiviteiten. Volgens mij dienen dat te zijn:

  • Bevordering van mensenrechten (in dit verband wordt onder mensenrechten verstaan alle burgerlijke en politieke rechten, zoals neergelegd in EVRM, de sociale rechten, zoals neergelegd in het ESH en de rechten van leden behorende tot een minderheid);
  • Bevordering van de democratie in een pluralistische samenleving;
  • Versterking van de rechtsstaat.

Bescherming van nationale minderheden en bevordering van culturele waarden en diversiteit zijn een integraal onderdeel van de bevordering van mensenrechten, democratie en rechtsstaat. De werkzaamheden van de Raad van Europa op deze gebieden zijn dan ook van groot belang. Ik zie echter geen aanleiding deze activiteiten separaat aan te merken als kernactiviteit.

Ik deel de visie van de AIV dat alle activiteiten bezien moeten worden vanuit het perspectief van hun bijdrage aan de verwerkelijking van de in de kernactiviteiten beoogde doelstellingen. In dit verband geldt dat de AIV niet consistent is als het gaat om de toekenning van het belang van sociale cohesie, soms wel omschreven als kernactiviteit, soms niet. Sociale cohesie vormt volgens mij de 'enabling environment' voor de werkterreinen 'democratie', 'mensenrechten' en ' rechtsstaat'. Derhalve is van belang dat werkzaamheden op het gebied van sociale cohesie worden voortgezet, zij het dat veel nadrukkelijker dan thans het geval is de functionele relatie tussen deze werkzaamheden en de werkterreinen democratie, mensenrechten en rechtsstaat wordt getoetst. Echter de belangrijkste, algemene boodschap (die het AIV advies overigens ook uitademt) is dat voor alle activiteiten van de Raad selectiviteit noodzakelijk is. Ieder voorstel voor een nieuwe activiteit dient goed (ook financieel) onderbouwd te zijn voor wat betreft d inhoud, het verantwoordelijk gremium en de werkmethoden. Dit betekent ook een kritische houding over het instellen van nieuwe stuurgroepen.

De vraag of individuele activiteiten van de Raad van Europa waarvan de functionele relatie met de kernactiviteiten niet direct aan te geven is, ook in de toekomst thuishoren in het aandachtsgebied van de Raad, is niet op voorhand aan te geven. De functionele relatie tussen deze activiteiten en de kernactiviteiten noopt tot selectiviteit bij de allocatie van begrotingsmiddelen. Indien een programma of activiteit in het geheel niet bijdraagt aan de bevordering van democratie, mensenrechten en de rechtsstaat dient het programma of de activiteit te worden uitgefaseerd.

In de voorbereiding van de Derde Top zijn tot dusverre uiteenlopende suggesties naar voren gebracht gericht op concentratie van werkzaamheden van de Raad. De hierboven geschetste Nederlandse opvattingen terzake zijn bij de voorbereidingen van de Top ingebracht. In de ministeriële bijeenkomst van het Comité van Ministers van november 2003 in Moldavië hebben de ministers aangegeven dat de doelstellingen van bevordering van de democratie en rechtsstaat, bevordering van mensenrechten, met inbegrip van nationale minderheden en versterking van de sociale cohesie, van het hoogste belang blijven voor de Raad. Verwacht mag derhalve worden dat de Derde Top zal besluiten tot een zekere concentratie van de werkzaamheden en de voorgestane kernactiviteiten van de Raad. De verdere uitwerking hiervan zal zijn beslag moeten krijgen in de discussies over de prioriteiten, zoals deze periodiek door de Secretaris - Generaal worden voorgelegd aan het Comité van Ministers en in de gebruikelijke planning- en begrotingsprocessen. Bij deze processen is een rol weggelegd voor het Comité van Ministers (en de daarmee verbonden stuur- en rapporteursgroepen) die inhoudelijk en politiek de afwegingen zal moeten maken met betrekking tot de prioriteiten en de selectiviteit. Besluitvorming over deelakkoorden en vrijwillige bijdragen dient volgens Nederland onderdeel uit te maken van deze processen. Indien blijkt dat deze daartoe ontoereikend zijn, zullen zij moeten worden bijgesteld. Tegen deze achtergrond lijkt het op dit moment niet nodig in Nederland op korte termijn een deskundigengroep in te stellen die alle activiteiten de revue laat passeren om te bezien of deze passen in een 'geconcentreerde' Raad, uiteraard mits per sector de nieuw voorgestelde activiteiten wel steeds kritisch worden doorgelicht en onderbouwd. Mocht blijken dat daartoe toch de behoefte bestaat kan de groep alsnog worden ingesteld.

De AIV geeft enkele toetsstenen om te beoordelen waar de Raad zich in de toekomst op zou moeten concentreren. Verschillende criteria en (contra) indicaties zijn echter weinig bruikbaar. Zo lijkt het evident, dat wanneer acties geen uitvloeisel zijn van overeengekomen besluiten of noodzakelijk zijn voor handhaving van de gestelde regels, of dat geen praktische implementatie wordt verwacht, de Raad niet zal overgaan tot het uitvoeren van betrokken programma of activiteit. De toetssteen dat de ondernomen of voorgestelde actie een duidelijke toegevoegde waarde dient te hebben ten opzichte van bestaande of voorzienbare regelgeving van EU, VN of OVSE, gaat uit van de overtuiging dat werkzaamheden van deze organisaties a-priori relevanter zijn dan die van de Raad van Europa - een uitgangspunt dat ik niet deel.

Andere Europese multilaterale instellingen (bijv. de OESO) zijn de Raad voorgegaan in een poging om door aanscherping van hun mandaat en procedures te komen tot een meer doelgerichte en selectievere toepassing van schaarse middelen. Indien de Raad het eens kan worden over zijn normerende opdracht in een verenigend Europa en over de kernactiviteiten en functies die daarbij in het geding zijn, beschikt de Raad over een missie die, met minder, uitzicht biedt op een (nog) beter resultaat.

De door de AIV aanbevolen toetsing van de -thans- 192 verdragen van de Raad op actualiteit en aansluiting bij het mandaat vormt een welkom onderdeel van een bezinning op het acquis in het licht van toekomstige prioriteiten. Hierbij wordt opgemerkt dat het aantal ondertekenaars of ratificaties niet het enige criterium kan zijn waaraan de relevantie wordt getoetst. De verdragen zullen ook inhoudelijk moeten worden bekeken. Ik ben daarbij van mening dat deze oefening, wil zij effect sorteren voor de koersbepaling in de komende jaren, een integraal onderdeel dient te vormen van het multilateraal proces, waarin de belangen van alle leden -oude en nieuwe- evenredig tot hun recht komen.

Ik ben van oordeel dat weloverwogen met het instrument van partiële akkoorden moet worden omgesprongen. Deze akkoorden dienen te passen binnen het kader van de prioriteiten en zo min mogelijk een beroep te doen op de inzet van reguliere middelen van de organisatie. Een dergelijk beroep dient vooraf door het Secretariaat inzichtelijk te worden gemaakt. Mutatis mutandis geldt dit evenzeer voor wat betreft de vrijwillige bijdragen.

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Gezien de problemen waarmee het Europese Hof voor de Rechten van de Mens thans kampt wordt in het advies terecht specifieke aandacht gevraagd voor het Hof. De regering deelt over het algemeen de in het advies neergelegde visie. Gelet op de overweldigende werklast van het Hof is onmiskenbaar dat geen maatregel onbesproken mag blijven en dat de oplossing niet van één enkele maatregel verwacht kan worden. Een pakket van remedies is noodzakelijk. Het pakket dient zich te richten tegen de grote hoeveelheid kennelijk niet-ontvankelijke zaken, tegen zogenaamde "kloonzaken" en tegen triviale zaken. In de fase voorafgaand aan de beslissing over ontvankelijkheid dient te worden gezocht naar middelen om de werklast te verlichten of te spreiden, omdat daar grote winst kan worden behaald (tenminste 90 van de klachten betreft kennelijk niet-ontvankelijke zaken). Wat de kloonzaken betreft wordt thans gedacht aan het aanhouden van deze zaken nadat het Hof in een "pilot case" een uitspraak heeft gedaan, teneinde de aangeklaagde staat de kans te bieden met een oplossing op maat te komen. Indien het gaat om zaken waarvan de ongegrondheid niet bij voorbaat vaststaat, maar die naar hun aard triviaal kunnen worden genoemd, kan worden gedacht aan het opwerpen van een nieuwe ontvankelijkheidsdrempel; op die zaken valt in de ontvankelijkheidsfase winst te behalen. Ik acht het niet bij voorbaat strijdig met het individuele klachtrecht om de mogelijkheden van het Hof zaken niet-ontvankelijk te verklaren, iets uit te breiden, mits voorzien van de juiste waarborgen voor de handhaving van het individuele klachtrecht. De aanvaardbaarheid van een nieuwe ontvankelijkheidsdrempel op zich is al vastgesteld door het Comité van Ministers tijdens de zitting in mei 2003. Thans wordt nog gezocht naar de beste formulering. Tot slot zij benadrukt dat bovengenoemde en andere "Straatsburgse" maatregelen, gepaard zullen (moeten) gaan met maatregelen binnen de lidstaten zelf ter beteugeling van de klachtenstroom naar het Hof.

Instellingen van de Raad
Opvallend is dat de AIV weinig aandacht schenkt aan andere essentiële instellingen van de Raad, zoals het Comité van Ministers, de Parlementaire Assemblee en het Congres van Lokale en Regionale Autoriteiten van Europa, noch aan het Secretariaat. Ik ben van oordeel dat het functioneren van deze voorzieningen nadere aandacht behoeft. Met betrekking tot het Comité van Ministers zijn zowel de richtinggevende consultatieve als de controlerende functies van belang. Met betrekking tot de Assemblee gaat het in de eerste plaats om de democratische legitimering die deze verleent aan het takenpakket van de Raad.

Aan het Secretariaat wijdt het advies een korte, maar opvallend kritisch getoonzette passage. Zonder feitelijke analyse en onderbouwing wordt kortweg bepleit dat het Secretariaat een 'grondige opschudding' verdient omdat het 'algemeen wordt ervaren als nogal dubbel' en omdat 'het functioneren alle kenmerken heeft van stroperigheid'. Ik erken het vitale belang van een effectief en efficiënt functionerend Secretariaat voor de uitvoering van het breed geschakeerde takenpakket. Hoewel ik voor sommige Secretariaatsonderdelen de kritiek van de AIV herken, deel ik niet de algemene strekking ervan. Ik acht, mede gezien de gebrekkige onderbouwing in het advies, het dan ook niet opportuun te besluiten tot de uitvoering van een studie naar het functioneren van het Secretariaat. Het is daarbij de vraag of deze studie door Nederland zou moeten worden aanbesteed dan wel door het Comité van Ministers. Dit laatste vereist dan wel dat de kritiek van de AIV weerklank vindt bij de overige lidstaten. Daarvan is tot op heden niets gebleken.

Wel is het nodig dat kritisch wordt gekeken naar werkprogramma's en de rol van het secretariaat daarbij. Ik acht het van belang dat het Comité van Ministers een actievere rol speelt bij de vormgeving van het programma en betrokken is bij de uitvoering van de prioriteiten. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de organisatie versterkt. Indien zich in een later stadium redenen voordoen om tot de aanbevolen analyse te besluiten, dient deze het geheel van kernactiviteiten en functies van de Raad, als vorm gegeven in begroting en werkprogramma, als uitgangspunt te hanteren.

De AIV laat het belang van het Congres voor Lokale en Regionale Autoriteiten nagenoeg onvermeld. In het rapport worden verschillende voorbeelden genoemd van parallelle activiteiten van EU en Raad, waaronder de vele activiteiten op het terrein van lokale en regionale overheden. Het AIV- rapport onderkent evenwel onvoldoende de eigenstandige taken die de Raad van Europa op het terrein van lokale en regionale democratie ter harte neemt. In deze context kan onder meer worden gedacht aan het opstellen van normen of standaarden inzake de kwaliteit en inrichting van het lokaal en regionaal bestuur, alsmede de grensoverschrijdende samenwerking van lokale en regionale overheden en de periodieke monitoring van lokaal en regionaal bestuur door het congres.

De AIV beveelt een evaluatie aan van de taakstelling en het functioneren van de Commissaris voor de Mensenrechten. Gegeven de betrekkelijk korte tijd waarin de functie is vervuld en de wens van sommige lidstaten het mandaat van de Commissaris in te perken, wordt op dit moment een evaluatie van zijn mandaat en functioneren niet opportuun geacht.

De Raad van Europa in breder verband
Ontwikkelingen in de richting van convergentie van enerzijds lidmaatschap en anderzijds activiteiten tussen Europese organisaties bieden toenemende mogelijkheden tot samenwerking. Samenwerking versterkt de internationale rechtsorde en draagt bij tot een meer efficiënte uitvoering van de taken die de samenwerkende organisaties zich afzonderlijk ten doel stellen. Voor uitwisseling van taken en activiteiten tussen internationale organisaties, zoals door AIV aanbevolen, dient ruimte te bestaan.

Het valt op dat de AIV de gelegenheid voor een analyse van de relatie EU- Raad grotendeels voorbij heeft laten gaan. Het Europese streven naar integratie wordt momenteel vooral tot uitdrukking gebracht door de EU. De prioriteiten van de EU drukken dan ook een stempel op de politieke agenda van de Europese multilaterale samenwerking. De doelstellingen van een integrerend Europa liggen echter tevens ten grondslag aan de zorg van de Raad van Europa voor de pan-Europese normatieve identiteit.

Omdat de Europese Unie, ook in haar relatie met derde landen, een steeds sterkere rol krijgt bij het bepalen van het asiel- en migratiebeleid en de werkzaamheden van de Raad zich op dit dossier te ver buiten de kernactiviteiten begeven, meen ik dat de Raad, in tegenstelling tot het integratiedossier, zich dient terug te trekken van het asiel en migratiedossier, behoudens het door hem uitgeoefende toezicht op de toepassing van de relevante verdragen van de Raad.

Terecht voorziet de AIV een taak voor de Raad als bruggenbouwer naar niet - EU leden. Harmonisatie van het Europees normatief acquis vormt een van de belangrijkste opdrachten van de organisatie. Tevens kan de Raad de grondslag leggen voor standpuntontwikkeling in de EU. Lidmaatschap van de Raad is overigens niet noodzakelijk een voorportaal tot lidmaatschap van de EU. De EU uitbreiding heeft een eigen dynamiek.

In de betrekkingen tussen de Raad en de EU beperkt het advies zich nagenoeg geheel tot de relaties met de EU Commissie. Het is echter van belang om de gehele linie van Europese instellingen in de samenwerkingsrelatie te betrekken, waaronder ook de Europese Raad van Ministers en het Comité van Ministers van de Raad, de Europese Hoven in Luxemburg en Straatsburg, de beide parlementen en de instellingen verantwoordelijk voor lokale en regionale overheden.

Het advies is per saldo positief over de EU toetreding tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, maar voorziet praktische knelpunten in de institutionele sfeer. Ik ben van oordeel dat deze kunnen worden opgelost. Ik ben me er van bewust dat verbeteringen in de institutionele samenwerking niet noodzakelijkerwijs leiden tot een duidelijker profilering van de instellingen van de Raad in een verenigend Europa zonder scheidslijnen. De betrekkingen tussen de Raad en de EU berusten op politieke keuzes omtrent de richting van de Europese samenwerking. De pan-Europese normatieve opdracht van de Raad dient daarin voldoende tot zijn recht te komen.

Voor wat betreft de OVSE dient dat, daar waar de inspanningen en zorg van de Raad van Europa gericht zijn op de bevordering en de versterking van mensenrechten, democratie en rechtsstaat, de aandacht hiervoor van de OVSE voortkomt uit haar verantwoordelijkheid voor de handhaving van een integraal (politiek, economisch, humanitair) veiligheidsconcept.

Het Europese normatief erfgoed, zoals mede ontwikkeld door de Raad, contrasteert met de juridische tradities in de VS (onder meer afschaffing doodstraf, procesgang; maatregelen in de strijd tegen terrorisme). De Raad heeft zich vooralsnog weinig begeven in de verschillen, maar zou een belangrijke transatlantische brugfunctie tussen divergerende concepten kunnen vervullen. Dit is ook van belang voor de relatie tussen de Raad en de OVSE (waar de VS lid van is). Naast de rol van de Raad op het gebied van het formuleren van en het toezicht houden op normen en standaarden, is een rol voor de Raad weggelegd als uitdrager van de pan-Europese erfenis op het gebied van mensenrechten, democratie en rechtsstaat.

In de operationele sfeer bestaat nog steeds een aanzienlijk potentieel voor synergie. Veld presentie van OVSE en juridische expertise van de Raad van Europa vormen een goede wederzijdse aanvulling van de institutionele capaciteiten van de beide organisaties. De optimalisering van de samenwerkingsrelatie zal dan ook een uitgangspunt moeten vormen van de lidstaten van beide organisaties, onder erkenning van de uiteenlopende belangen die voortvloeien uit de niet-overeenkomstige mandaten en het verschil in ledenbestand.

De AIV bepleit een grotere aandacht voor de betrekkingen met de Verenigde Naties, maar werkt deze in het advies niet uit. Ik erken het groeiend belang van effectieve aansluiting tussen regionale en mondiale samenwerking met betrekking tot normerende werkzaamheden. Voor de Raad gaat het daarbij enerzijds om een grotere toegang tot de expertise van de gespecialiseerde organisaties van de VN en anderzijds om de inhoudelijke koppeling van in regionaal verband ontwikkelde concepten met overeenkomstige mondiale normen en standaarden. Voor de Raad van Europa zijn in dit verband vooral van belang de betrekkingen met UNESCO, de WHO en gespecialiseerde en regionale commissies van de VN. Hierbij dient er wel op toegezien te worden dat de Europese norm niet wordt afgezwakt en dat geen dubbele standaarden ontstaan.

Samenwerking tussen de Raad van Europa, VN, OVSE, en EU brengt het vraagstuk met zich mee wat gedaan moet worden aan overlappende activiteiten. Het spreekt voor zich dat wanneer organisaties daadwerkelijk dezelfde activiteiten uitvoeren, op dezelfde beleidsterreinen in dezelfde landen met dezelfde doelstellingen, een einde moet worden gemaakt aan de geconstateerde overlapping. Daar waar sprake is van werkelijke doublure van activiteiten, dient beoordeeld te worden bij welke organisatie deze activiteiten het beste op hun plaats zijn. Voor de Raad van Europa betekent dit een toets aan de kernactiviteiten die hierboven zijn genoemd. Activiteiten die hier niet onder vallen moeten worden afgebouwd.

Gezien de uiteenlopende karakteristieke kenmerken van EU, OVSE, Raad en VN, zal in de praktijk blijken dat lang niet altijd zonder meer gesproken kan worden van daadwerkelijke overlapping. In dergelijke situaties dient veeleer de complementariteit van de activiteiten te worden nagestreefd. Het simpele gegeven dat andere organisaties reeds een bepaald beleidsterrein bestrijken of nagenoeg identieke activiteiten uitvoeren, betekent niet a-priori dat de Raad zich hier verre van dient te houden. Wel is het van belang dat doublures voorkomen worden. In dit licht bezien is het aan de lidstaten van de onderscheiden organisaties om te beoordelen of deze activiteiten nog langer moeten worden uitgevoerd, dan wel dat de mandaten die daaraan ten grondslag liggen moeten worden aangepast.

Bevordering van samenwerking tussen internationale organisaties met meer effectieve contacten tussen secretariaten is ontoereikend. De voordelen van coördinatie komen pas tot hun recht, indien het proces wordt aangestuurd door onderlinge afstemming tussen de lidstaten van de betrokken organisaties, door consistentie bij de inbreng van individuele lidstaten in de verschillende organisaties, door betere benutting van de reguliere interinstitutionele overlegkaders en via waarnemerschap van betrokken organisaties over en weer.

Deze interinstitutionele samenwerking en afstemming zal door Nederland actief worden nagestreefd. In EU verband zijn de werkgroepen van de EU Raad hiertoe in beginsel wel geschikt. Daarnaast is er formeel overleg tussen de EU en de Raad. Tevens bestaan voor diverse sectoren geformaliseerde samenwerkingsafspraken (zoals tripartiete samenwerking tussen het secretariaat van de Europese Commissie, WHO en Raad over volksgezondheid). In breder Europees verband en op mondiaal niveau zijn de kaders hiervoor echter nog maar nauwelijks beschikbaar.

*****

Persberichten

Persbericht 27 oktober 2003

De Raad van Europa: minder en (nog) beter!

Vanaf volgende week zal Nederland het voorzitterschap van de Raad van Europa bekleden. Dit biedt de regering een uitgelezen kans te stimuleren dat deze organisatie wordt aangepast aan de vereisten van het inmiddels sterk wijzigende Europese landschap. Aldus concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een vandaag uitgekomen advies, getiteld 'De Raad van Europa, minder en (nog) beter'.

De AIV ziet ook voor de toekomst een belangrijke toegevoegde waarde en een verbindende rol voor de Raad van Europa, mits het gehele scala aan activiteiten van de Raad en de wijze waarop daaraan nu invulling wordt gegeven, systematisch wordt doorgelicht en de Raad van Europa zich gaat concentreren op kerntaken. Deze kerntaken liggen naar het oordeel van de AIV op het werkterrein, waarop de Raad van Europa van oudsher heeft geëxcelleerd en die door de AIV zijn samengevat met:

  • democratiebevordering (ook in begeleidende zin ten opzichte van 'nieuwe' lidstaten),
  • bevordering van de 'rule of law', mensenrechtenbescherming, de bescherming van de rechten van (personen behorend tot) minderheden,
  • behoud en bevordering van culturele waarden en diversiteit.

Nederland kan en moet, als één van de oprichters van de Raad van Europa, door een actieve inzet in de komende zes maanden bijdragen aan een hoger profiel voor en een effectiever functioneren van deze belangrijke organisatie. De AIV is van oordeel dat dit het beste kan door in het beleid duidelijke keuzen te maken en formuleert in het advies daartoe een aantal aanbevelingen en conclusies. De belangrijkste luiden:

  • De AIV beveelt aan dat een groep van experts wordt samengesteld, die systematisch een praktische handleiding opstelt voor wat wel en niet in Straatsburg prioriteit moet krijgen. Deze groep moet zich daarbij te laten leiden door de, desgewenst aangescherpte, criteria die in het advies worden voorgesteld.
  • Bij de bestaande activiteiten moet het accent worden gelegd op toespitsing en op de handhaving en de effectieve toepassing van de toezichtmechanismen.
  • Het bestaande instrumentarium moet ten volle worden ingezet, waar dat bezien vanuit de kernwaarden en de broodnodige geloofwaardigheid van de Raad, mondiaal alsook voor komende Europese generaties, gewenst is. Regeringen dienen hun eigen verantwoordelijkheid om hun verplichtingen loyaal en eigener beweging na te komen, Dit geldt zeker voor de ratificatie van de kernverdragen van de Raad. Nederland moet hierbij het goede voorbeeld te geven.
  • De AIV beveelt aan dat de regering zowel de rechtsvormende als de rechtsbeschermende functie van het EHRM onverminderd van belang en noodzakelijk blijft achten. De regering moet zich bij de discussie over de herzieningsvoorstellen van het functioneren van de het Europees Hof voor de Rechten van de Mens actief en stimulerend opstellen en zich primair zal laten leiden door argumenten van inhoudelijke aard en efficiëntie en niet door financieel- economische motieven of door politiek gemotiveerde argumenten die tot doel hebben de individuele rechtsbescherming aan te tasten.
  • De AIV beveelt de regering aan, tijdig een systematische evaluatie van het mandaat en de uitvoering van het mandaat van de Commissaris voor de Rechten van de Mens te bevorderen. Tevens beveelt de AIV de regering aan een kritische doorlichting te laten uitvoeren naar de plaats en rol van het secretariaat van de Raad van Europa
  • De wildgroei van gelijksoortige en soms grotendeels overlappende activiteiten en ingestelde organisatiestructuren tussen de bestaande Europese organisaties moet kritisch worden bezien en er moet niet automatisch worden gezocht naar oplossingen in de sfeer van institutionele samenwerking. De samenwerkende partners dienen scherp zicht te houden op de behartiging van de belangen waarvoor zij in het leven zijn geroepen en te streven naar complementariteit.
  • De AIV constateert dat de werkzaamheden met het huidige budget onmogelijk allemaal kunnen worden uitgevoerd. Anders dan regeringen echter stelt de AIV de nulgroei ter discussie, voorzover dit voor een efficiënt uitvoeren van de kerntaken noodzakelijk is.
  • De AIV is, tot slot, van oordeel dat in de combinatie van het bewaren van wat thans goed gaat, de bereidheid tot snoeien het niet-aangaan van verplichtingen die niet tot de kerntaken behoren, en het aanpassen van de organisatie aan verander(en)de inzichten, de sleutel ligt tot een (nog) succesvolle(r) toekomst voor de Raad van Europa!

Dit advies over de Raad van Europa is voorbereid in een commissie van de AIV onder voorzitterschap van prof. W.J.M. van Genugten. Het is vastgesteld op 3 oktober 2003 in de AIV, die onder de leiding staat van mr. F. Korthals Altes.