Falende Staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid

4 oktober 2005 - nr.35
Samenvatting

Een falende staat kan worden omschreven als een staat die:

  • niet bij machte is (grote delen van) zijn grondgebied te beheersen, noch de veiligheid van zijn burgers te garanderen, aangezien hij zijn monopolie op het gebruik van geweld verloren heeft;
  • niet langer in staat is de interne rechtsorde te handhaven;
  • zijn bevolking geen openbare diensten meer kan leveren noch de voorwaarden daartoe kan scheppen.

Een staat die zijn bevolking onderdrukt en afkeurenswaardige keuzes maakt bij het verlenen van diensten aan zijn bevolking is geen falende staat (maar kan dit op termijn wel worden).

Een staat die faalt blijft als juridische entiteit bestaan. Het algemene beginsel dat het verboden is om in te grijpen op het grondgebied van die staat blijft intact. De theoretische aansprakelijkheid voor het optreden, en niet-optreden, van de falende staat kan veelal pas lange tijd na het herstel tot eventuele praktische consequenties leiden. Afgezien van staatsaansprakelijkheid kunnen individuen en gewapende oppositiegroepen op basis van internationaal humanitair recht en/of het internationale strafrecht aansprakelijk worden gesteld. Onder bepaalde voorwaarden kunnen individuen worden berecht door het Internationaal Strafhof. Ook bestaan er mogelijkheden om multinationale ondernemingen voor een nationale rechter te dagen voor onrechtmatig handelen, waarbij een schending van de rechten van de mens wordt gesteld als element van onrechtmatigheid.

Het falen van staten is goeddeels mensenwerk. Slechte omstandigheden kunnen een druk op de staat veroorzaken. Staatsinstituties (van moderne snit) kunnen te lijden hebben van afstotingsverschijnselen van de kant van de (traditionele) maatschappij. Maar machthebbers in het land kiezen ervoor om misbruik te maken van hun positie in de staat ten bate van zichzelf en hun groep. Daarmee ondergraven ze de staatsstructuur net zo lang tot deze verkruimelt. Daarbij speelt altijd een buitenlandse dimensie mee. Profiteurs en belanghebbenden buiten het land versterken dit proces.

Het falen brengt vele negatieve effecten met zich mee voor de eigen bevolking, de regio, de wereldgemeenschap en individuele derde staten. Met deze effecten corresponderen gronden voor bemoeienis: solidariteit met de bevolking, zorg om regionale stabiliteit, zorg om vrede en veiligheid en zorg om specifieke belangen van staten. Deze gronden komen uiteindelijk ook dicht bij eigenbelang, zeker ook voor westerse landen als Nederland: een stabiele wereld is de beste omgeving voor het bevorderen van economische belangen, het handhaven van de internationale rechtsorde en het bestrijden van criminaliteit, ziekten, gevaren voor het milieu en terrorisme.

De ‘moderne’ staat als kader voor economische opbouw, met evenwicht van machten, transparantie en dienstbare overheidsapparaten, levert uiteindelijk de beste voorwaarden voor het realiseren van de rechten van de mens.

Het is dus zaak de staat te bewaren, niet zozeer voor de staat als instituut maar voor de bevolking (en uiteindelijk ook de mensen verder weg). Het falen moet worden voorkomen vanwege de enorme materiële en immateriële kosten die het falen met zich meebrengt. Beleidsmiddelen moeten worden gericht op alle factoren die een rol spelen bij het falen.

Het voorkómen van het falen van staten en (bij gebrek aan succes) het herstellen van deze staten vormen voorbeelden bij uitstek van de noodzaak van geïntegreerd beleid. Beleidsmiddelen uit de sfeer van ontwikkelingssamenwerking, politiek, diplomatie, economie en defensie moeten gezamenlijk worden ingezet. Het plaatsen van deze middelen in de sleutel van het voorkomen van het falen van staten en het herstellen van falende staten zou men een nieuw paradigma kunnen noemen. Vanuit dat perspectief moet ook naar het inzetten van ontwikkelingsgelden worden gekeken. Het tegengaan van de onmetelijke schade die het falen van staten met zich meebrengt is een legitiem beleidsdoel, ook gezien de Nederlandse belangen.

De coördinatie van beleid moet nationaal plaatsvinden, maar vooral ook internationaal. Het gaat om het totale beleid en de meest effectieve inzet van middelen in het kader van een bundeling van krachten.

In het proces van het falen van staten kunnen verschillende fasen worden onderscheiden: groeiende tegenstellingen, verval en het falen zelf. Met het in elkaar overlopen van de fasen verandert de aard van de inzetbare beleidsmiddelen.

In de fase van groeiende tegenstellingen zijn er drie aangrijpingspunten voor preventief beleid. Dergelijke maatregelen zouden in principe in iedere staat het risico van falen kunnen verkleinen.

Er moet in de eerste plaats worden gepoogd de effecten van de beperkende omstandigheden die de staat onder druk zetten en kwetsbaar maken (bevolkingsdruk, niet-productieve economie, werkloosheid, proliferatie van kleine wapens et cetera) te verminderen. Dit betreft (slechts) algemeen voorwaardenscheppend beleid. In feite valt het grootste deel van het huidige ontwikkelingsbeleid in deze categorie.

In de tweede plaats moet meer gericht beleid de effecten van de frictie tussen instituties van verschillende herkomst verminderen. De bevolking van de staten in kwestie moet in de gelegenheid worden gesteld om in een authentieke vorm van zelfbeschikking, gebaseerd op participatie van alle groepen uit de samenleving zelf, een bestuursvorm te vinden en de prioriteiten voor de toekomst te definiëren. Actoren uit het buitenland kunnen een dergelijke interne dialoog niet sturen; zij kunnen hooguit voorwaarden scheppen. Dit geldt ook voor het economische beleid. Uitgangspunt van de bemoeienis moet de realisering van de rechten van de mens van de bevolking zijn. Deze zijn einddoel, maar tegelijk ook maatstaf en middel voor effectieve participatie.

In de derde plaats moet ook het misbruik van macht door leidende overheidsfunctionarissen (tijdig) aan banden worden gelegd, door middel van gericht beleid. Dit betekent: internationale normen stellen, monitoren, technische bijstand bieden en politieke dialoog. Daarnaast is het scheppen van voorwaarden voor transparantie een belangrijke bijdrage aan het terugdringen van misbruik. Zowel nationale als internationale actoren kunnen immers vervolgens hierop voortbouwen met ‘naming, shaming and praising’. Het past westerse landen ook in het eigen beleid conclusies te verbinden aan het openbaar worden van misstanden waarbij aldaar gevestigde bedrijven zijn betrokken.

In de fase van verval zal beïnvloeding van het lot van de staat met ontwikkelingsbeleid nauwelijks meer mogelijk zijn. Dan komt het accent te liggen op politieke activiteiten en eventueel sancties die gericht zijn op de beïnvloeding van de voornaamste politieke actoren.

Op het moment van het intreden van de fase van het falen zelf is de reactie van de wereldgemeenschap niet meer vrijblijvend. Zij is verantwoordelijk voor het toepassen van effectieve middelen. Als logisch sluitstuk, maar chronologisch niet achteraan moet de optie van militair ingrijpen worden overwogen. Naast het beoordelen van de rechtmatigheid van het ingrijpen gaat het hierbij om een afweging van de doelmatigheid en de risico’s van het ingrijpen.

Het falen van staten is geen eigenstandige grond voor ingrijpen door de VN of andere staten. Het algemene geweldverbod en de bestaande uitzonderingen blijven gelden. De Veiligheidsraad mag altijd ingrijpen, ook preventief, met toepassing van de concepten uit hoofdstuk VII van het VN-Handvest zoals dat van bedreiging van de vrede (artikel 39). Staten mogen zich verdedigen als zij worden aangevallen. In heel bijzondere gevallen is te verdedigen dat staten, om humanitaire redenen (en buiten de Veiligheidsraad om), en volgens strikte criteria, ingrijpen in falende staten. Zij kunnen echter niet buiten de Veiligheidsraad om preventief reeds troepen stationeren. Aangezien staten wel worden getroffen door vele nadelige effecten maar, onder het huidige volkenrecht, zelf militair nauwelijks iets mogen doen, rust op de VN een grote verantwoordelijkheid alert en slagvaardig te zijn. Unilateralisme kan dit slechts ondergraven.

Goed dient afgewogen te worden in welke fase en op welke wijze de inzet van militaire middelen een bijdrage kan leveren aan het voorkomen van het falen dan wel het herstellen van een falende staat. De doelstelling moet concreet worden gedefinieerd, zoals het herstellen van het geweldsmonopolie of het verminderen van bepaalde negatieve effecten van het falen. Daarna moet worden bepaald in welke omstandigheden de militairen terechtkomen, wie bereid en in staat is om aan een operatie bij te dragen, of de aangeboden middelen de doelstelling haalbaar maken en wat de kosten zouden zijn in termen van slachtoffers aan alle zijden. Voor het vergroten van de kans op succes moet uitgegaan worden van de inzet van ruim voldoende middelen, ook al met het oog op het verkleinen van de risico’s voor de militairen zelf. Daarnaast is een effectieve bevelvoering nodig, juist in gevallen van een intrastatelijk conflict. In de praktijk betekent dat eerder de inzet van een ‘gelegenheidscoalitie’ dan een VN-troepenmacht. Naast een kortetermijndoelstelling voor de militaire operatie moet er een vervolgplan zijn voor de richting van de toekomst van de staat in kwestie. De uiteindelijke lakmoestest is of het lot van de bevolking zal zijn verbeterd na ingrijpen. In het geval van specifieke nadelige effecten van het falen van een staat op derde staten moet men ook kijken naar het lot van de bevolking in derde staten.

Inhoudelijk komen bij herstel ook weer alle factoren aan de orde die een rol hebben gespeeld bij het falen. Dit betekent dat de staat niet in letterlijke zin moet worden hersteld zoals hij was. Er dient een plan te zijn om in de structuur van de staat en in het inhoudelijk beleid garanties in te bouwen tegen een herhaling van het falen. In toenemende mate wordt beseft dat dit niet geheel aan de staat zelf kan worden overgelaten.

De huidige bemoeienis van de VN met het herstel van falende staten is een gevolg van het koppelen van civiele taken aan een vredesoperatie. In de geschiedenis van de vredesoperaties was dit een begrijpelijke en juiste stap. Mede door een extensieve interpretatie van begrippen uit het Handvest van de VN kon op deze wijze in vele operaties een substantiële bijdrage worden geleverd aan het herstel van staten. Er zijn echter ook nadelen. De militaire missies zijn naar hun aard van kortere duur dan een missie voor de wederopbouw van een staat. Vaak is terugtrekking veeleer gekoppeld aan militaire omstandigheden en criteria en niet aan de duurzaamheid van de wederopbouw. De noodzaak van coördinatie tussen beide dimensies staat buiten kijf. De AIV en de CAVV menen dat de VN voor de wederopbouw een politiek coördinerend orgaan zou moeten instellen. Dat zou het democratisch tekort verkleinen en unilateralisme kunnen ontmoedigen. Een permanente commissie van de Veiligheidsraad kan dergelijke taken het best vervullen. Na eventueel ingrijpen van de VN komt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de vervulling van de overgenomen staatstaken bij deze Commissie te liggen.

De statuur van de commissie dient door te werken in het gezag van de Tijdelijk Bestuurder die de VN ter plaatse vertegenwoordigt. Deze moet sterke coördinerende bevoegdheden hebben. Op beide niveaus kunnen grote donoren en VN-agentschappen worden gehoord. Door de specialisatie dient de commissie een eigen dynamiek en esprit de corps te ontwikkelen. Onder toezicht van de commissie kan een eenheid van het VN-secretariaat ook reeds in de fase van de preventie actief zijn met raad en daad, op verzoek van de staat in kwestie. Dit past ook onder de verantwoordelijkheden van de Veiligheidsraad onder hoofdstuk VI van het Handvest.

Voor het werk onder verantwoordelijkheid van de commissie heeft de VN flinke financiële armslag nodig. In de huidige stijl van de behandeling van de VN-begroting komt deze niet in zicht. Er is een omslag nodig. De kans hierop hangt af van de gevoelde politieke urgentie. Deze zal toenemen naarmate de nadelige effecten van falende staten verder om zich heen gaan grijpen. Een onmiddellijk aan te spreken fonds zou een gewenst instrument zijn voor het tijdig op gang brengen van internationale betrokkenheid.

Algemene beleidsconclusies

Het geheel overziende, formuleren de AIV en CAVV de volgende algemene beleidsconclusies:

De problematiek van falende staten is uit de discussie over het internationale beleid niet meer weg te denken. Mensenrechten, veiligheid en kansen voor ontwikkeling staan daarbij voorop. De gevolgen van dit (de laatste tijd in omvang en ernst toenemende) verschijnsel raken mensen ter plaatse, maar ook ver weg. Op basis van solidariteit, èn eigenbelang, moeten effectievere middelen worden gezocht voor het bestrijden van deze ontwikkeling.

Fenomenen als terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit en drugsmaffia's, ongecontroleerde wapenhandel en verspreiding van technologie van massavernietigingswapens, en chaotische vluchtelingenstromen (al dan niet gepaard gaand met etnisch geweld) vinden vaak hun oorsprong en voedingsbodem in falende staten. Op hun beurt kunnen zij ook het falen van staten in de hand werken.

Actoren die over de nodige middelen beschikken moeten zoveel mogelijk samen hun beleid dienstbaar maken aan het voorkomen, afwenden en terugdraaien van het falen van staten. En voorzover het niet is gelukt tijdig een bepaalde situatie ten gronde aan te pakken, moeten ten minste de negatieve gevolgen zoveel mogelijk worden verzacht. Op basis van gezamenlijke analyse moet daartoe de inzet van beleidsmiddelen worden gebundeld en strikter afgestemd naarmate de middelen meer ingrijpend zijn. Aangezien de middelen per definitie eindig zijn en de effectiviteit van de middelen soms beperkt is, zal men selectief moeten zijn.

Daarbij zijn coalities noodzakelijk die zich voor de langere termijn willen binden, in samenwerking met de staten in de regio van de falende staat. Zulk beleid kan pas succes hebben bij een ruime inzet van middelen, mensen en politiek gewicht voor een lange periode.

Militair ingrijpen is het zwaarste middel, maar dit betekent niet dat het pas kan worden ingezet na het beproeven van alle andere middelen; vroegtijdige inzet kan heilzaam zijn. De hoofdverantwoordelijkheid voor het gebruik van militaire middelen ligt krachtens het VN-Handvest bij de Veiligheidsraad. Deze dient zo alert en effectief op te treden, dat ingrijpen buiten de Veiligheidsraad om (anders dan tijdelijk, voor zelfverdediging) geen optie hoeft te zijn. Is aanmerkelijk robuuster optreden dan met een klassieke ‘blauwhelmen’-operatie vereist, dan verdient het verre de voorkeur daartoe een bestaande constellatie met de nodige slagkracht te mandateren, zij het dat zulk optreden zorgvuldig moet worden ingebed in een geïntegreerde aanpak. Daartoe moeten de Veiligheidsraad en het VN-secretariaat zo worden bewerktuigd, dat zij zowel meer preventief als meer effectief en meer consistent kunnen optreden.

Door creatieve interpretatie van het Handvest heeft de Veiligheidsraad, wiens verantwoordelijkheid immers al begint bij bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid, op ad hoc-basis inmiddels reeds veel ruimte geschapen voor een VN-rol zowel bij preventie van een crisis, als bij het ingrijpen bij bedreiging van de vrede als ook bij de opbouw van staten.

Terwille van de consistentie en de duurzaamheid van zulk beleid menen de AIV en de CAVV dat de verantwoordelijkheid voor de problematiek van falende staten zou moeten worden gelegd bij een permanente commissie van de Veiligheidsraad (Committee on UN Administration and Governance Assistance, naar het model van het Counter-Terrorism Committee). Deze commissie neemt hetzij op verzoek, hetzij op basis van een ingrijpen van de Veiligheidsraad, bestuurstaken over die worden gedelegeerd aan een lokaal opererende VN-functionaris met sterke bevoegdheden en steun van een gespecialiseerde afdeling van het VN-secretariaat. Het einde van een dergelijke operatie moet worden bepaald aan de hand van een exitstrategie die primair gebaseerd is op de vraag of de oorzaken van het falen zijn aangepakt.

Om de onderdelen van het VN-systeem de mogelijkheid te geven snel en slagvaardig te reageren dient er een snel aanspreekbare financieringsbron te komen voor post-conflictbeleid.

Nederland kan alleen in een sterk coalitieverband voorstellen in bovenstaande zin helpen vormgeven en er succesvol aan bijdragen. Het eerst aangewezen forum om een dergelijk beleid te bevorderen is de EU, die de problematiek van de falende staten al expliciet in haar Strategisch Concept van december 2003 heeft opgenomen. In dat kader dient, naar de mening van de AIV en de CAVV, de politieke discussie in eerste instantie te worden geëntameerd. Bij gebleken steun kan deze worden voortgezet op VN-niveau.

Adviesaanvraag

Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag

De voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum  28 mei 2003
Auteur  Saïd Fazili
Kenmerk  DMV/VG-47/03
Telefoon  +31 (0)70-3485337
Fax  +31 (0)70-3484486
E-mail  dmv-vg@minbuza.nl

Betreft  Adviesaanvraag falende staten

  

Zeer geachte heer Korthals Altes,

De gebeurtenissen van 11 september 2001 hebben het fenomeen falende staten in een nieuw daglicht geplaatst. Zij hebben duidelijk gemaakt dat falende staten geen geïsoleerd en veraf probleem meer zijn. Tegenwoordig vormen deze staten niet alleen een bedreiging voor hun eigen bevolking, maar tevens voor omliggende staten en voor de wereldgemeenschap als geheel.

Het is niet eenvoudig om een sluitende definitie te geven van het fenomeen falende staten. Waar houdt een slecht functionerende staat op en begint een falende staat? Het gaat in elk geval om een staat die:

  • niet bij machte is zijn grondgebied te controleren, noch de veiligheid van zijn burgers te garanderen, aangezien hij zijn monopolie op geweld verloren heeft;
  • niet langer in staat is de interne rechtsorde te handhaven;
  • zijn bevolking geen openbare diensten meer kan of wil leveren.

De facto is het gezag van de staat dermate uitgehold, dat (een deel van) het grondgebied (bij tijd en wijle) in een bestuurlijk vacuüm verkeert. Het gebrek aan autoriteit van de staat wordt doorgaans opgevuld door de zeggenschap van niet-statelijke actoren, zoals gewapende rebellengroepen, politiek gemotiveerde - al of niet langs etnische of religieuze lijnen georganiseerde - bewegingen, lokale krijgsheren en criminele of terroristische netwerken, ook van buiten de grens.

Falende staten vormen een bedreiging op drie onderscheiden niveaus:

  • Nationaal: een falende staat biedt zijn burgers geen veiligheid. Het zeer zwakke politieke bestel werkt economische malaise en maatschappelijke ontwrichting in de hand. Hierdoor zal de armoede toenemen. De mensenrechten zijn niet meer gewaarborgd en straffeloosheid is wijdverbreid. Meestal is sprake van intern gewapend conflict, dat aanleiding kan vormen tot schendingen van het humanitair oorlogsrecht.
  • Regionaal: door diverse grensoverschrijdende effecten kunnen conflicten in falende staten de regionale stabiliteit en veiligheid in gevaar brengen. Zo kan het bestuursvacuüm in een falende staat een aanzuigende werking hebben op tal van criminele elementen uit de regio. Er is vaak sprake van negatieve gevolgen voor de regionale handel en economie. Voorts zoeken grote groepen vluchtelingen hun heil in eerste instantie in nabije omstreken. Dit alles kan een destabiliserende werking op een regio hebben.
  • Mondiaal: ook buiten de eigen regio kunnen falende staten een bedreiging vormen voor de veiligheid. Deze staten vormen vaak een toevluchtsoord voor criminele organisaties en een uitvalsbasis voor terroristische netwerken, die hun invloed in beginsel over de hele wereld kunnen doen gelden. Tevens worden, als gevolg van de implosie van de nationale staat en de toename van lokale conflicten, internationale vluchtelingenstromen op gang gebracht.

Zoals bekend vergt het vervolgens een zeer grote inspanning van de internationale gemeenschap om tot remedial action over te gaan, in de vorm van humanitaire hulp, internationale bemiddelingspogingen, vredeshandhaving met inzet van militaire middelen, wederopbouwhulp, remigratie-inspanningen, eerste aanzetten tot ontwikkelingssamenwerking, et cetera. Bovendien blijken dergelijke inspanningen niet steeds effectief. Daarbij is het de vraag hoe intensief de bemoeienis van de internationale gemeenschap op het gebied van nation building kan/moet zijn. Dient het centrale staatsgezag van buitenaf te worden hersteld door bijvoorbeeld het opleggen van enigerlei vorm van internationaal bestuur? Of is een dergelijke curatele onacceptabel, omdat daarmee de eigen zeggenschap en verantwoordelijkheid van een staat in het gedrang komt?

Een ander probleem is dat falende staten het functioneren van de internationale rechtsorde frustreren, gebaseerd als deze is op het uitgangspunt van de soevereiniteit van nationale staten. Internationale veiligheid berust immers voor een belangrijk deel op het vermogen van staten om nationale chaos, en verspreiding daarvan over de grenzen, tegen te gaan. Het valt te betwijfelen of nog wel gesproken kan worden van staatsaansprakelijkheid in gebieden waar het erkend gezag haar autoriteit in werkelijkheid allang verloren heeft. In dit verband dient zich - niet exclusief maar wel bij uitstek - in falende staten de vraag voor, hoe om te gaan met misdrijven van niet-statelijke actoren, die als schendingen van de mensenrechten zouden worden aangemerkt, ingeval zij zouden zijn begaan door (vertegenwoordigers van) staten.

Het is tegen deze achtergrond dat wij u verzoeken om het inzicht in de problematiek van falende staten te verscherpen en advies uit te brengen omtrent een mogelijke aanpak van dit fenomeen. Daarbij willen wij u, als leidraad, in elk geval de volgende vragen voorleggen:

  1. Wat is een werkbare definitie van het begrip falende staat? In welke situaties en op welke gronden zou de internationale gemeenschap (VN, IFI's, NAVO, regionale organisaties) moeten bijdragen aan het voorkomen dan wel herstellen van falende staten? Welke rol is daarbij weggelegd voor Nederland respectievelijk de Europese Unie?
  2. Over welke hulpmiddelen beschikt de internationale gemeenschap om te voorkomen dat staten geleidelijk aan ineenstorten en om staten die reeds gefaald zijn weer op de been te helpen? Hoe kunnen politieke en economische instrumenten, inclusief ontwikkelingssamenwerking, het beste worden ingezet? En speelt de verlening van humanitaire hulp een specifieke rol of juist niet?
  3. Onder welke omstandigheden verdient de inzet van militaire middelen overweging? Hoe verhouden dergelijke interventies van buitenaf zich met het leerstuk van de staatssoevereiniteit en het non-interventiebeginsel? Kunnen preventief, dat wil zeggen voordat het staatsgezag geheel instort, militaire eenheden worden gestationeerd? En wanneer is het overheidsgezag dermate hersteld dat een vredesoperatie kan worden beëindigd zonder het gevaar te lopen van een hervatting van de strijd? Kunnen zowel voor de pre- als voor de post-gevechtsfase indicatoren worden ontwikkeld die aangeven dat een staat niet langer of juist weer wel op eigen benen kan staan?
  4. Zijn er ontwikkelingen in het internationale recht die het de internationale gemeenschap mogelijk maken om niet-statelijke actoren aan te spreken op misdrijven, die als mensenrechtenschendingen zouden worden aangemerkt, ingeval zij zouden zijn gepleegd door (vertegenwoordigers van) staten? Welke inhoud heeft het begrip staatsaansprakelijkheid nog in falende staten en hoe dient het volkenrecht te worden toegepast in situaties, waarin niet langer duidelijk is wie ten rechte de falende staat vertegenwoordigt?

Deze aanvraag is mede voorgelegd aan de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken. Wij vertrouwen erop dat beide adviesorganen zullen samenwerken in het uitbrengen van een eenduidig advies. Dit advies zien wij met veel belangstelling tegemoet.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken

De Minister van Defensie

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
’s Gravenhage

Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
 

Datum11 maart 2005
BetreftRegeringsreactie op het AIV/CAVV-advies ‘Falende Staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid’
C.c.- Adviesraad Internationale Vraagstukken
(AIV)
- Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
(CAVV)
  

Op 28 mei 2003 richtte de regering zich tot de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) met het verzoek om een gemeenschappelijk advies over ‘falende staten’. Het advies van de AIV en CAVV, ‘Falende staten: een wereldwijde verantwoordelijkheid’, werd op 15 juli 2004 aan de regering aangeboden.

Op 29 oktober 2004 liet de regering per brief aan uw Kamer1 weten dat haar reactie op het advies zou worden uitgesteld tot na het uitkomen van het rapport van het High-Level Panel2 (HLP) van de Verenigde Naties, hetgeen inmiddels is geschied. De bevindingen van het HLP-rapport zijn waar relevant zoveel mogelijk meegenomen in deze reactie.

Algemeen
De regering dankt de AIV en de CAVV voor het gegeven advies. Het advies biedt een nuttige analyse van het begrip ‘falende staat’ en schetst een goed beeld van de complexe problematiek die gepaard gaat met dit fenomeen. De regering deelt de conclusie van het advies dat falende staten een bedreiging vormen, ook voor Nederland en de Europese Unie. Ook in de Veiligheidsstrategie van de EU wordt gesteld dat falende staten één van de grootste bedreigingen voor Europa zijn. De regering is dan ook van mening dat het voorkomen dat staten falen en het weer op de been helpen van falende staten van groot belang is. Hiervoor dient het gehele scala aan voorhanden zijnde instrumenten op geïntegreerde wijze te worden ingezet.
Het advies geeft een goede omschrijving en een heldere analyse van falende staten. Er is echter geen internationaal overeengekomen definitie of geaccepteerde lijst van falende staten en het is ook niet te verwachten dat op dit gebied internationale overeenstemming wordt gevonden. Dit betekent dat in het beleid ten aanzien van falende staten altijd sprake zal zijn van een ruime mate van beleidsvrijheid, waarin politieke keuzes doorslaggevend zijn. Het proces van falen verloopt niet lineair en zelfs binnen een staat kunnen verschillende regio’s op verschillende manieren en in uiteenlopende mate falen. Er bestaat dan ook geen eenduidige receptuur of oplossing.

Geïntegreerd beleid
Voor de verschillende fasen en mate van falen is een op de specifieke context toegesneden geïntegreerde en coherente inzet van beleidsinstrumenten van groot belang. De inzet in een land als Afghanistan laat zien dat een gelijktijdige en coherente inzet van zowel politieke, militaire als ontwikkelingsgerelateerde instrumenten noodzakelijk is om de overgang van conflict naar een meer stabiele situatie te begeleiden. Er dient gelijktijdig te worden ingezet op onder meer de terreinen conflictpreventie, conflictbemiddeling, vredeshandhaving en vredesopbouw, waaronder hervormingen binnen de veiligheidssector, demobilisatie- en reïntegratieprogramma’s, en specifiek op de context toegesneden vormen van wederopbouw.
Om deze geïntegreerde aanpak te concretiseren, heeft de regering besloten tot het oprichten van het Stabiliteitsfonds, waarin de expertise van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Defensie wordt samengebracht. Dit fonds maakt het mogelijk op snelle en flexibele wijze ondersteuning te bieden bij activiteiten op het snijvlak van vrede, veiligheid en ontwikkeling en de verschillende beleidsinstrumenten en middelen op een meer coherente en geïntegreerde wijze in te zetten. Zo is het in het kader van het Stabiliteitsfonds mogelijk om in landen waar Nederlandse militairen zijn ingezet ook bij te dragen aan capaciteitsopbouw op het gebied van de veiligheidssector. In het kader van het beleid gericht op wederopbouw en vrede, veiligheid en ontwikkeling wordt in grote mate samengewerkt tussen de verschillende ministeries en worden beleidsmatige keuzes besproken en op elkaar afgestemd. Uw Kamer zal hierover binnenkort nader worden geïnformeerd in de regeringsnotitie “Wederopbouw na gewapend conflict”.

Zoals in de regeringsreactie op het AIV-advies “Nederland en crisisbeheersing: drie aspecten”3 is vermeld, is de regering ervan overtuigd dat op dit moment een tekort aan middelen niet het grootste obstakel voor een geïntegreerd veiligheidsbeleid vormt, maar juist de complexiteit van en relatieve onbekendheid met deze problematiek en de manier waarop hieraan beleidsmatig en praktisch invulling moet worden gegeven. Bij de evaluatie van het Stabiliteitsfonds na twee jaar (eind 2005 / begin 2006) kan de omvang en het functioneren van het fonds nader worden bezien.

Legitimering voor ingrijpen in falende staten
Het advies constateert terecht dat falen op zichzelf geen eigenstandige volkenrechtelijke grond of verplichting tot ingrijpen (zowel civiel als militair) in een staat door externe actoren verschaft. Ook legt het soevereiniteitsbeginsel beperkingen op aan extern ingrijpen. Deze constateringen versterken de conclusie dat vooral politieke overwegingen ten grondslag liggen aan de beslissing al dan niet in te grijpen. Naarmate het falen en de gevolgen daarvan ernstiger worden, zal de politieke verplichting tot ingrijpen zwaarder zijn en zullen ook zwaardere instrumenten nodig zijn. Omgekeerd vraagt de inzet van zwaardere instrumenten om een zwaardere politieke onderbouwing en een breder politiek draagvlak. Dat laatste geldt in de sterkste mate voor militair ingrijpen. Een politieke beslissing tot militair ingrijpen zou idealiter moeten berusten op een volkenrechtelijke basis, te weten:

  • op uitnodiging van de legitieme regering van de staat in kwestie;
  • op artikel 51 van het VN-Handvest in het geval van zelfverdediging; of
  • op een resolutie van de Veiligheidsraad waarin het gebruik van geweld wordt geautoriseerd.

De regering deelt de mening van de AIV en de CAVV dat de vroegtijdige inzet van militaire middelen heilzaam kan zijn om afglijden van staten te voorkomen. De regering onderschrijft eveneens de nadruk die de AIV en de CAVV leggen op de centrale rol van de Veiligheidsraad bij de besluitvorming op dit punt. De regering is het ermee eens dat de Veiligheidsraad zo alert en effectief dient op te treden dat ingrijpen buiten de Veiligheidsraad om, anders dan ter zelfverdediging, niet nodig is.

De Veiligheidsraad zou zich eerder en krachtiger dienen uit te spreken over falende staten: ‘early warning’ zou moeten leiden tot ‘early action’. De door het High-Level Panel voorgestelde vijf criteria voor legitimiteit van ingrijpen door de Veiligheidsraad lijken een geschikte toetsingslijst aan de hand waarvan de Veiligheidsraad zou moeten vaststellen of militair ingrijpen noodzakelijk is.4

In uitzonderlijke gevallen waarbij de Veiligheidsraad niet optreedt, een situatie zoals genoemd in de motie-Van Baalen c.s. (Kamerstuk 29800 V nr. 34) kan er echter een verantwoordelijkheid bestaan tot ingrijpen. De regering verwijst hiervoor naar haar reactie op het AIV- en CAVV-advies ‘Humanitaire Interventie’ en de uitwerking van het toetsingskader, zoals dat tot stand is gekomen in conferenties gehouden te Noordwijk en Scheveningen5.

Rol van de Verenigde Naties
Het advies bepleit de instelling van een nieuw politiek VN-orgaan. Dat zou moeten leiden tot meer samenhang in de inbreng van donoren en daarmee voorzien in de behoefte aan goed gecoördineerde internationale samenwerking. De regering deelt de mening dat in het algemeen de coördinerende rol van de VN in het proces van herstel zou moeten worden versterkt. Het reeds genoemde rapport van het High-Level Panel gaat diep in op dit specifieke onderwerp en doet evenals de AIV en de CAVV aanbevelingen voor een sterkere rol van de VN vooral in de post-conflict fase6. Het HLP-rapport stelt dat vredesopbouw en wederopbouw op lange termijn essentieel zijn in het voorkomen van terugval tot conflict en dat het VN-systeem onvoldoende is toegerust om een algemene coördinerende taak te spelen in de ondersteuning van staten in hun transitie van oorlog naar vrede. Het rapport adviseert om een Peacebuilding Commission (PBC) op te richten voor het hele continuüm van ‘early warning’ naar post-conflict wederopbouw. In het VN-secretariaat zou tevens een Peacebuilding Support Office (PSO) moeten komen voor ondersteuning en om te zorgen dat de Secretaris-Generaal brede actie met zonodig inschakeling van het gehele VN-systeem kan ondernemen. De PSO zou ook actoren in het veld moeten ondersteunen. Het rapport beveelt tevens aan de functie van Speciale Vertegenwoordiger te versterken, zodat deze ter plaatse een sterk coördinerende rol kan vervullen.

De regering is van mening dat met name op het gebied van post-conflict wederopbouw inderdaad een nieuwe coördinatie- en samenwerkingsstructuur tot stand dient te komen. De regering verwijst tevens naar de brief aan de Tweede Kamer inzake de hervormingen in de VN, waarin eveneens gepleit is voor een meer permanente structuur voor de aanpak van het probleem van falend bestuur in staten7. De voorkeur gaat uit naar een flexibele structuur die gebruik maakt van reeds bestaande instrumenten en organisaties en waarbij continuïteit verzekerd is. Nauwe samenwerking met de Bretton Woods instellingen en andere VN-organisaties, alsmede relevante regionale organisatie, is daarbij essentieel. Een in te stellen commissie zou, vanwege voldoende autoriteit, onder de Veiligheidsraad moeten ressorteren. De door de AIV en de CAVV voorgestelde nieuwe structuur wordt echter nogal zwaar en centralistisch geacht. De structuur zoals in het HLP-rapport weergegeven lijkt flexibeler, met een coördinerende in plaats van een direct besturende taak, waarbij alle betrokken spelers vertegenwoordigd zijn. Uitgangspunten zijn dat de structuur niet moet leiden tot extra bureaucratie. De commissie moet zoveel mogelijk gebruik maken van bestaande kennis, zoals van UNDP alsook van de expertise van het ‘Department for Peace Keeping Operations’ (DPKO), dat sinds het ‘Brahimi-rapport’8 naar een meer geïntegreerde benadering van vredesopbouw streeft. Deze zouden tevens vertegenwoordigd dienen te zijn in de voorgestelde structuur. Een op te richten Peacebuilding Support Office (PSO) zou ook zoveel mogelijk gebruik moeten maken van de reeds aanwezige expertise. De rol van de Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal dient tevens versterkt te worden. Deze zou krachtig en effectief moeten kunnen optreden, zowel in de beginstadia van falend bestuur alsook in post-conflictsituaties, wanneer een vredesmissie bezig is zich terug te trekken en de continuïteit van wederopbouw verzekerd dient te zijn.
Het nut van het instellen van een multilateraal post-conflictfonds voor falende staten dat kan bijdragen aan de samenhang tussen vrede, veiligheid en ontwikkeling, zoals voorgesteld door de AIV/CAVV, wordt onderschreven. Een post-conflictfonds zou gebruik moeten maken van de reeds bestaande structuren. Het High-Level Panel doet een soortgelijke aanbeveling en is van mening dat er een Peacebuilding Fund moet komen van minstens $ 250 miljoen. Dit fonds zou moeten worden ingezet voor activiteiten gericht op reïntegratie en rehabilitatie, alsmede terugkerende kosten van de overheid9. De regering is van mening dat het fonds breder inzetbaar zou moeten zijn om een gefragmenteerde en niet-coherente inzet tegen te gaan. Een dergelijk fonds zou moeten worden ingebed in bestaande structuren. Het lijkt efficiënter om één fonds te hebben waaruit alle stabiliteitgerelateerde uitgaven gedaan kunnen worden, op basis van overeenstemming binnen de PBC. Een voorbeeld van een soortgelijk fonds is het ‘Thematic Trust Fund for Crisis Prevention and Recovery’, beheerd door het ‘Bureau for Crisis Prevention and Recovery’ van de UNDP, waaraan vanuit het Stabiliteitsfonds een bijdrage is geleverd.

De regering benadrukt verder dat op het terrein van economisch herstel met name de Wereldbank (alsook het IMF) met zijn financiële expertise een belangrijke rol kan vervullen. In dit verband kan nog worden opgemerkt dat in de discussie inzake VN-hervorming en de discussie inzake donorharmonisatie ook sterk wordt ingezet op een effectiever stelsel van multilaterale instellingen. Zoals bekend worden de ontwikkelingsactiviteiten van de VN verricht door een veelheid aan instellingen. Daarnaast zijn er ook de Bretton-Woodsinstellingen. Verminderde fragmentatie, een meer solide en meer voorspelbare financiering door donoren, alsmede een heldere taakverdeling tussen de VN en met name de Wereldbank/IDA zou de slagkracht van deze instellingen bij wederopbouwactiviteiten in belangrijke mate kunnen vergroten.

Inzet van militaire middelen door Nederland
In het kader van militaire inzet geeft het advies aan dat Nederland aan kortdurende missies hoog in het geweldsspectrum zou moeten deelnemen. De regering deelt deze mening en verwijst hiervoor verder naar de regeringsreactie op het AIV-advies “Nederland en crisisbeheersing: drie aspecten”10. Ook indien wordt besloten tot een langdurige betrokkenheid bij stabilisatie en wederopbouw van een staat kan de krijgsmacht een essentiële bijdrage leveren aan het herstel en de hervorming van veiligheidsstructuren.
De inzet van militaire expertise kan ook in een eerder stadium plaatsvinden. Het betreft hierbij vooral omstandigheden waarbij de specifieke deskundigheid van de krijgsmacht wenselijk is, zoals in het kader van ‘Security Sector Reform’ (SSR) alsmede voor de militaire integratie van ex-soldaten in het kader van ‘Disarmament, Demobilisation and Reintegration’ (DDR). Goed bestuur van de veiligheidssector, die zowel de politie als de krijgsmacht omvat, is essentieel voor duurzame stabiliteit. Het opstellen en uitvoeren van programma’s gericht op SSR en DDR draagt bij aan het voorkomen van verder falen en aan het scheppen van voorwaarden voor wederopbouw en ontwikkeling. Deze militaire rol heeft overigens, anders dan de AIV/CAVV suggereert, niet het karakter van CIMIC. CIMIC-activiteiten staan primair in het teken van de ondersteuning van de veiligheid van de betrokken vredesmacht (force protection) en facilitering van de betreffende operatie (force acceptance) en beperken zich dus tot aan de vredesmissie gerelateerde activiteiten.
De inzet van militaire middelen kan dus verder strekken dan de klassieke crisisbeheersingsoperatie die een situatie moet stabiliseren. Ook kan het, ter vergroting van de veiligheid van de eigen troepen en voor het op verantwoorde wijze kunnen terugtrekken van Nederlandse troepen, wenselijk zijn in het gebied waar Nederlandse eenheden zijn gestationeerd ook wederopbouwactiviteiten te overwegen. Een ruimere inzet van ontwikkelingsactiviteiten in een land waar Nederlandse militairen zijn ingezet dient derhalve in ogenschouw te worden genomen, maar een automatische koppeling tussen beide zou echter aan beide kanten een effectieve uitvoering van het wederopbouwbeleid kunnen belemmeren.

Inzet van Nederland bij wederopbouw
Gezien het grote aantal landen dat zich in een wederopbouwfase na een conflict bevindt en de beperkte financiële middelen zal de Nederlandse inzet voor herstel van falende staten zich noodzakelijkerwijs moeten beperken tot steun aan een relatief klein aantal landen. De huidige inzet kan als volgt worden verhelderd.
Een aantal landen wordt, in een regionale benadering, gesteund bij het proces van post-conflict stabilisatie tot aan de fase van structurele wederopbouw. Dit betreft met name de drie prioritaire regio’s voor ontwikkelingssamenwerking, te weten de Grote Meren regio, de Hoorn van Afrika en de Westelijke Balkan (zie de nota ‘Aan Elkaar Verplicht’). Daarnaast kan Nederland in specifieke gevallen ook buiten deze gebieden landen ondersteunen bij de bevordering van vrede, veiligheid en stabiliteit.
Een kleine groep wederopbouwlanden kan rekenen op langdurige en gediversifieerde Nederlandse ondersteuning en daartoe op termijn deel uitmaken van de groep partnerlanden voor ontwikkelingssamenwerking. Op dit moment vindt een dergelijke ondersteuning plaats in landen op de Balkan en in Afghanistan.

Nieuw paradigma
Het AIV/CAVV-advies stelt een nieuw paradigma voor bij de beleidsvorming van het Nederlands buitenlands beleid, namelijk dat voorkómen van het falen van staten en van de bijbehorende schade een groter netto-effect heeft dan verdere voortgang in op zichzelf stabiele staten. Een integrale afweging van Nederlandse belangen zou volgens dat paradigma moeten leiden tot een grotere inzet van middelen ter preventie van het falen van staten.
De regering onderschrijft de stelling niet dat het voorkomen van het falen van staten een groter netto effect heeft op de ontwikkeling dan de verdere vooruitgang van stabiele staten. Natuurlijk is het voorkómen dat staten falen en in conflict ten onder gaan te prefereren boven het herstellen van staten die falen. Het structureel voorkómen van het falen van staten (in tegenstelling tot het korte termijn ingrijpen in crisistijd) is echter veelal onmogelijk omdat zowel de volkenrechtelijke gronden als de politieke wil tot ingrijpen ontbreken. Tevens wijst de regering erop dat de mogelijkheden om op effectieve wijze de structurele oorzaken van falen weg te nemen in staten die niet voldoen aan de basisvoorwaarden op het gebied van goed bestuur, beperkt zijn.
De huidige keuze voor inzet van ontwikkelingsmiddelen in staten waar tenminste een zekere positieve trend op het gebied van goed bestuur waarneembaar is, is mede ingegeven door internationale ervaring dat de inzet hier effectiever is dan inzet in staten waar niet wordt voldaan aan deze basisvoorwaarden.

Slotopmerkingen
In het advies van de AIV en de CAVV wordt ruime aandacht besteed aan de inzet van het militair instrumentarium en een ‘wederopbouwscenario’, waarbij de oplossing voor herstel voornamelijk wordt gezocht in (tijdelijke) internationale bestuursorganen. Alternatieven voor een dergelijke grootscheepse overname van bestuursverantwoordelijkheden worden niet of nauwelijks besproken. De hedendaagse praktijk wijst echter uit dat een grootscheepse overname van het bestuur niet altijd mogelijk dan wel wenselijk is. Vaker wordt een concept toegepast waarbij een lokaal gevormde regering sturend is en waarbij de internationale gemeenschap bijdraagt aan het herstelproces. Hoe een complete bestuurlijke overname in landen ter grootte van de Democratische Republiek Congo zou dienen plaats te vinden blijft onduidelijk in het advies. Verder wordt wel nadruk gelegd op het belang van mensenrechten, democratisering en de rechtstaat, maar welke zaken concreet nodig zijn voor het voorkomen van falen en bij het opnieuw opbouwen van staten blijft in het ongewisse.

Essentieel in het hele proces van opbouw van een falende staat blijft de verantwoordelijkheid van regionale actoren en voor zover of zodra mogelijk die van het land zelf. Het is een stap voorwaarts dat in het voorstel van het HLP regionale organisaties van het begin af aan betrokken worden in de PBC. De regering onderschrijft ook de opvatting in het rapport dat regionale organisaties versterkt moeten worden11. In de Afrikaanse context lijkt in het bijzonder behoefte te bestaan aan een nieuwe structuur die zich richt op het herstel van falende staten. Hierbij kan wellicht worden aangesloten bij de in Addis Abeba bestaande structuur van de Economic Commission for Africa (ECA). Dit zal het verwerven van draagvlak in Afrika voor het herstel van falende staten sterk bevorderen.
Overigens hebben de lidstaten van de Afrikaanse Unie recent aanvaard dat de Unie het recht heeft om ingrijpen in een lidstaat te autoriseren bij zwaarwegende omstandigheden, te weten oorlogsmisdaden, genocide en misdaden tegen de menselijkheid12. De bevoegdheid om terzake te beslissen, is mede gedelegeerd aan de 'Peace and Security Council' (PSC) van de AU. De AU en al haar organen zullen eerst pogen te beslissen met consensus, maar de PSC heeft, indien die consensus niet kan worden bereikt, vervolgens het recht om met tweederde meerderheid van de stemmen te beslissen13.

Daarmee heeft de AU een rechtsbasis gecreëerd om daadwerkelijk in te grijpen bij zorgelijke situaties.
 

De Minister van        De Minister van
Buitenlandse Zaken,        Defensie,
          
Dr. B.R. Bot
 
        H.G.J. Kamp
 

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

A.M.A. van Ardenne- Van der Hoeven


1Kamerstuk II, 2004-2005, 29800, nr.6 (29 oktober 2004)
2Rapport van het High-Level Panel on Threats, Challenges and Change: "A more secure world: our shared responsibility" (General Assembly, A/59/565), 29 november 2004
3Kamerstuk II 2003-2004, 29521 nr. 5 (29-06-2004)
4Ibid 2, para. 207-208
5AIV/CAVV advies nr. 13, Humanitaire Interventie, Den Haag, april 2002 en de Notitie Humanitaire Interventie van 30 oktober 2001; Kamerstuk II nr. 27.742, 2001-2002, nr. 5
6ibid. 2, para. 261-269
7Kamerstuk II 2003-2004, 24832, nr.5 (1 juni 2004)
8Rapport van het 'Panel on United Nations Peace Operations' (A/55/305 - S/2000/809), 21 augustus 2000
9Ibid 2, para. 228
10Kamerstuk II 2003-2004, 29521 nr. 5 (29-06-2004)
11Ibid 2, para. 270-272
12Art. 4, Principles, sub (h) van de 'Constitutive Act' van de Afrikaanse Unie
13Ibid. art. 8 sub 13

 

 


Voorlopige regeringsreactie d.d. oktober 2004

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
 

Datumoktober 2004
  
BetreftRegeringsreactie AIV/CAVV advies Falende Staten
  

Hierbij informeer ik u, mede namens de minister van Defensie en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, over de stand van zaken aangaande de regeringsreactie op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) over het onderwerp Falende Staten, dat uw Kamer op 16 augustus jl. is aangeboden (buza040255).

De regering onderkent de problematiek die in het advies wordt beschreven en spant zich reeds via diverse kanalen reeds in om deze problematiek aan te pakken. De AIV en CAVV geven in het advies tevens een interessante suggestie voor het oprichten van een nieuw VN-orgaan dat zich specifiek met de problematiek van de falende staten bezig zou moeten gaan houden. De regering bestudeert op dit moment het advies, inclusief het genoemde voorstel, maar is van mening dat een regeringsreactie rekening dient te houden met de op dit moment lopende internationale discussie over de hervorming van de VN.

Dit onderwerp wordt op dit moment besproken door het ‘High Level Panel on Threats, Challenges and Change’. De regering acht het zinvol de bevindingen van het Panel af te wachten alvorens een reactie op het advies te geven, opdat de aanbevelingen van het ‘High Level Panel’ kunnen worden meegenomen. Per brief van 1 juni 2004 bent u nader geïnformeerd over de ontwikkelingen inzake VN-hervormingen en de Nederlandse inzet op dit terrein (TK 24832, nr.5).

Na de officiële uitkomst van het advies van het Panel, verwacht december 2004, zal de regeringsreacties op het AIV/CAVV advies u zo spoedig mogelijk begin volgend jaar toekomen. Dit betekent dat de gebruikelijke reactietermijn van drie maanden zal worden overschreden.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken,

Dr. B.R. Bot

Persberichten

Persbericht AIV en CAVV
Datum: 14 juli 2004
Embargo 15 juli 2004, 00.00 uur
MIN VAN BZ/MINDEF:
ADVIES AIV EN CAVV: ‘Falende staten, een wereldwijde verantwoordelijkheid’
 

persbericht

‘Falende staten, een wereldwijde verantwoordelijkheid’

Er moet een gespecialiseerde commissie van de Veiligheidsraad worden ingesteld om het probleem van falende staten het hoofd te bieden, aldus het vandaag verschenen advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV). Op verzoek van de ministers van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Defensie hebben beide adviesorganen een advies uitgebracht dat ingaat op de omschrijving, gevolgen, oorzaken en aanpak van het probleem.

Omschrijving
Een falende staat heeft niet langer het monopolie op geweld in handen. Zij kan het recht niet meer handhaven en de burgers geen diensten meer bieden. Staten die deze mogelijkheden wel hebben maar bewust hun burgers onderdrukken, vallen hier niet onder.

Gevolgen
Het falen van een staat heeft niet alleen gevolgen voor de eigen burgers. Elders in de wereld kan het leiden tot instabiliteit, criminaliteit, terrorisme, chaotische vluchtelingenstromen, verspreiding van ziekten en milieuproblemen.

Oorzaken
Het advies noemt drie oorzaken van het falen van staten: moeilijke omstandigheden, frictie tussen moderne staatsinstellingen en lokale tradities, en machthebbers die misbruik maken van hun positie. Uiteindelijk is het falen mensenwerk, aldus het advies.

Aanpak
Er is een wereldwijde verantwoordelijkheid, zowel uit het oogpunt van solidariteit als van eigen belang, om het falen van staten te voorkomen, af te wenden of terug te draaien. Hierbij moeten middelen van buitenlands beleid,, ontwikkelingssamenwerking, economisch beleid en defensie op geïntegreerde wijze worden ingezet. Deze inzet is alleen zinvol binnen internationale samenwerking. Voor succes is een blijvende betrokkenheid bij de problematiek van de diverse falende staten noodzakelijk.

Militair ingrijpen kan nodig zijn om eerst orde en rust te herstellen. Een beslissing hierover is voorbehouden aan de Veiligheidsraad. Deze kijkt niet of een staat faalt, maar of er sprake is van een bedreiging van de vrede en veiligheid. Door creatieve interpretatie van het Handvest heeft de Veiligheidsraad op ad hoc-basis inmiddels reeds veel ruimte geschapen voor een VN-rol zowel bij crisispreventie, als bij het ingrijpen in concrete gevallen, als ook bij de opbouw van staten. Het advies benadrukt dat de Veiligheidsraad de verantwoordelijkheid heeft om zó alert en effectief op te treden dat ingrijpen buiten de Veiligheidsraad om (anders dan voor zelfverdediging) geen optie hoeft te zijn. De VN zou beter toegerust moeten worden om deze taken aan te pakken.

Een permanente commissie van de Veiligheidsraad voor VN-Bestuur en Bestuursbijstand zou hierbij volgens de AIV en de CAVV een positieve rol kunnen vervullen. Dit ‘Committee on UN Administration and Governance Assistance’ kan worden opgezet naar het zelfde model als het in 2001 opgerichte Counter-Terrorism Committee. De nieuw op te richten commissie krijgt, namens de Veiligheidsraad, de verantwoordelijkheid voor bestuurstaken in de falende staat. Een gespecialiseerd onderdeel van het VN-secretariaat ondersteunt dit werk. De uitvoering van de bestuurstaken in het land zelf wordt, als gebruikelijk, gedelegeerd aan een lokaal opererende VN-functionaris met sterke bevoegdheden.

Om de onderdelen van het VN-systeem de mogelijkheid te geven snel en slagvaardig te reageren dient er volgens het advies een snel aanspreekbare internationale financieringsbron te komen voor postconflictbeleid.

Alleen in een sterk coalitieverband kan Nederland de bovenstaande voorstellen uitwerken en gestalte geven. Naar de mening van de AIV en de CAVV is het eerst aangewezen forum de EU, die de problematiek van de falende staten al expliciet in haar Strategisch Concept van december 2003 heeft opgenomen. Bij gebleken steun kan het debat worden voortgezet op VN-niveau.