Preëmptief optreden

4 oktober 2005 - nr.36
Samenvatting
  1. De aanleiding voor het debat dat tot de adviesaanvraag heeft geleid, is de publicatie van de Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten in 2002. Het advies beoogt niet om op alle elementen daarvan commentaar te leveren, maar belicht slechts die aspecten die voor de vraagstelling van belang zijn. Overigens moet worden benadrukt dat de strategie geen juridisch document is, maar een actueel politiek document dat niet voor alle denkbare scenario’s een strikt omschreven gedragslijn biedt. De toepassing van de strategie zal gaandeweg gestalte krijgen tegen het licht van nieuwe ontwikkelingen. Tot die ontwikkelingen behoort ook het internationale politieke debat waaraan het onderhavige advies een bijdrage wil leveren. Bij het formuleren van veiligheidsbeleid stuit men onvermijdelijk op de spanning tussen de begrippen ‘reguleren’ en ‘veiligheid’. Staten hebben tot taak de veiligheid van hun burgers te garanderen. De middelen daartoe dienen vanzelfsprekend effectief te zijn, maar tegelijkertijd dienen zij verenigbaar te zijn met het recht. In het licht van zogenaamde ‘nieuwe dreigingen’ voor de internationale vrede en veiligheid zijn beide aspecten van groot gewicht. Staten hebben behoefte aan doeltreffende middelen ter verdediging, maar tegelijkertijd aan een effectieve rechtsorde die juist het optreden van staten, in zijn algemeenheid, inperkt. Bij het opstellen van het advies is gepoogd aan deze spanning recht te doen.
     
  2. In het advies wordt eerst een analyse van de begrippen ‘preventief’ respectievelijk ‘preëmptief’ militair optreden gegeven. Vervolgens schetst het advies de aard van de nieuwe dreigingen en de VS-veiligheidsdoctrine, die gebaseerd is op de gedachte van militair optreden. De doctrine maakt daarbij geen onderscheid tussen peëmptief en preventief optreden. Daarna toetst de AIV/CAVV de volkenrechtelijke toelaatbaarheid van een dergelijk militair optreden aan de uitzonderingen op het in artikel 2 lid 4 van het VN-Handvest neergelegde geweldverbod, nl. het gebruik van geweld door of namens de Veiligheidsraad en het recht op zelfverdediging.

    Wat het recht op zelfverdediging betreft, is door de AIV/CAVV in de eerste plaats gekeken naar artikel 51 van het VN-Handvest, dat voorziet in het recht op zelfverdediging in geval van een gewapende aanval. Vervolgens is te bezien of een ruime interpretatie van het begrip ‘gewapende aanval’ mogelijk is ter rechtvaardiging van anticiperende zelfverdediging of preëmptief militair optreden. Daarbij is getoetst aan de zogenaamde Caroline-doctrine (dat wil zeggen de plotselinge, overweldigende dreiging die geen moment van reflectie en geen keuze van middelen toelaat) alsmede aan de statenpraktijk sinds 1945. De AIV/CAVV concludeert dat die statenpraktijk beperkt en onduidelijk is en dat het daardoor niet goed mogelijk is om op grond daarvan tot stellige conclusies te komen over de vraag of in het huidige volkenrecht de Caroline-criteria nog van toepassing zijn.

    Niettemin is de AIV/CAVV van oordeel dat in gevallen van ‘nieuwe dreigingen’ (terrorisme al dan niet in samenhang met de proliferatie van massavernietigingswapens), waaraan op geen enkele andere manier het hoofd kan worden geboden, de Caroline-criteria een passend handvat vormen bij de mogelijke inroepbaarheid van artikel 51 van het Handvest. In gevallen van een plotselinge overweldigende dreiging, die geen moment van reflectie en geen keuze van andere middelen toelaat, met inachtneming van de proportionaliteit, zou gebruik van geweld in anticiperende zelfverdediging toelaatbaar kunnen zijn, mits deze criteria strikt worden toegepast.
     

  3. De AIV/CAVV constateert evenwel dat de veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten niet alleen doelt op het neutraliseren van onmiddellijke dreigingen (preëmptief optreden), maar ook op het voorkomen van de realisering van zich ontwikkelende dreigingen (preventief optreden). Tevens constateert de AIV/CAVV dat de strategie ook in dat opzicht ziet op gebruik van militair geweld en zich daarbij niet lijkt te richten op een door de VN-Veiligheidsraad te ontwikkelen beleid. Daarom zou de veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten alleen kunnen worden gerechtvaardigd op grond van de tweede uitzondering op de regel van het geweldverbod namelijk zelfverdediging. Aangezien in het Amerikaanse document in het geheel geen criteria zijn te vinden die grenzen zouden stellen aan het daar genoemde militair optreden, behalve dat een dergelijk optreden niet gebruikt mag worden als een voorwendsel voor agressie, concludeert de AIV/CAVV dat de Veiligheidsstrategie, voorzover deze boven de Caroline-criteria uitgaat, niet in overeenstemming is met het volkenrecht. De AIV/CAVV stelt daarbij dat de Veiligheidsstrategie op gespannen voet lijkt te staan met het uitgangspunt dat een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid conform artikel 39 van het Handvest uitsluitend door de Veiligheidsraad mag worden vastgesteld en dat het bijgevolg ook de Veiligheidsraad is die de noodzakelijke maatregelen dient te nemen.
     
  4. In aansluiting op de volkenrechtelijke analyse van de toelaatbaarheid van preventief militair optreden heeft de AIV/CAVV gekeken naar het internationale politieke kader – en ontwikkelingen daarin – van de strijd tegen nieuwe dreigingen. De AIV/CAVV is daarbij van oordeel dat de conclusie dat het huidige volkenrecht preventief militair optreden zonder mandaat van de Veiligheidsraad niet toestaat, een uitgangspunt dient te zijn bij het vervullen door de Nederlandse regering van haar grondwettelijke opdracht om de internationale rechtsorde te bevorderen (artikel 90 van de Grondwet).
     

De AIV/CAVV doet in dit verband enkele suggesties voor de versterking van het collectieve veiligheidsstelsel. Deze suggesties strekken allereerst tot verbetering van het functioneren van de Veiligheidsraad. Daarnaast wijst de AIV/CAVV op de mogelijkheden die het Handvest biedt om ook de Algemene Vergadering van de VN meer in te schakelen, waarbij wordt erkend dat deze mogelijkheden tot nu toe vrij theoretisch zijn gebleken.

Naast versterking van het collectieve veiligheidsstelsel meent de AIV/CAVV dat ook andere, niet-militaire, preventieve maatregelen zoals verbeteringen op het gebied van ‘early warning’, armoedebestrijding, bevordering van ‘good governance’ en van de mensenrechten, bijdragen aan de strijd tegen de nieuwe dreigingen. Voorts doet de AIV/CAVV voorstellen voor versterking van specifieke internationale instrumenten tegen de nieuwe dreigingen, waarbij massavernietigings-wapens en terrorisme duidelijk worden onderscheiden.

Tenslotte heeft de AIV/CAVV gekeken naar de vraag van de politiek/militaire wenselijkheid of noodzakelijkheid van preventief militair optreden in een situatie dat van de Veiligheidsraad verwacht had mogen worden dat deze zou optreden en het besluitvormingsproces in de Raad stagneert of wordt gefrustreerd op politieke gronden. De AIV/CAVV meent dat het geen aanbeveling verdient om – anticiperend op een mogelijk falen van de Veiligheidsraad – een toetsingskader voor een dergelijke noodsituatie te ontwikkelen, waarbij militair ingrijpen alsnog aanvaardbaar of zelfs gewenst zou kunnen zijn. Als een dergelijke noodsituatie zich voordoet, is de enige waarborg tegen willekeur het insisteren op een zo breed mogelijke consensus, bijvoorbeeld een zo groot mogelijk en zeker aan de formele meerderheidseis beantwoordende stemverdeling in de Veiligheidsraad, zonder daarbij rekening te houden met het vetorecht van de permanente leden. Ook een ruime meerderheid in de Algemene Vergadering zou in voorkomend geval een optreden buiten de officiële besluitvorming van de Veiligheidsraad om meer politiek aanvaardbaar kunnen maken. De prioriteit blijft echter het voorkomen van een dergelijk noodscenario met alle middelen die het Handvest biedt.

Adviesaanvraag

Prof. dr. K.C. Wellens
Voorzitter van de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken

Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken

Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Den Haag, 30 juni 2003

In de brief aan de Kamer van 15 november 2002 (28600 V, nr. 12) heeft de Regering haar standpunt gegeven over de nieuwe Amerikaanse veiligheidsstrategie. Hierin is tevens ingegaan op het prominent in de veiligheidsstrategie figurerende concept van 'pre-emptive action' ('preëmptief optreden'). Tijdens de behandeling van de begroting van Buitenlandse Zaken op 4 december 2002 heb ik, in antwoord op een vraag van de heer Van Aartsen, de Tweede Kamer een vervolgnotitie over het aspect van 'pre-emption' toegezegd.

In dit licht acht ik het zinvol op een aantal punten advies te ontvangen. Gezien het feit dat het onderwerp zowel politieke als volkenrechtelijke aspecten omvat, ligt het voor de hand de aanvraag aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken gezamenlijk te richten. Mede namens de Minister van Defensie wil ik u het volgende voorleggen.

De genoemde brief waarin het regeringsstandpunt over de nieuwe Nationale Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten wordt verwoord, is als bijlage bijgevoegd. Hoofdstuk 3 van deze veiligheidsstrategie handelt over nieuwe dreigingen en 'pre-emptive action.' De Amerikaanse regering heeft, speciaal sinds 11 september 2001, maar ook daarvoor al, benadrukt het recht te hebben onder bepaalde omstandigheden over te gaan tot 'preëmptief optreden' tegen terroristen en tegen schurkenstaten die massavernietigingswapens hebben verworven of deze trachten te verwerven. In de veiligheidsstrategie van 1999 stelde de toenmalige Amerikaanse regering al dat zij proportioneel, preëmptief optreden tegen een 'imminent threat' gerechtvaardigd achtte in het geval van een aanzienlijke dreiging voor de nationale veiligheid. In de huidige veiligheidsstrategie krijgt deze optie meer gewicht in het licht van de nieuwe dreigingen die niet 'deterrable' zijn. De Amerikaanse inzet blijft om zich van de steun van de internationale gemeenschap te verzekeren, maar indien dat mogelijk is, zullen de VS, indien nodig, het recht van zelfverdediging uitoefenen en desnoods eenzijdig preëmptief optreden tegen terroristen en 'schurkenstaten'. Als rechtvaardiging wordt gesteld dat onder erkend internationaal recht 'nations do not need to suffer an attack before they can lawfully take action to defend themselves against forces that represent an imminent danger of attack.'

In de opvatting van de Regering over de Amerikaanse veiligheidsstrategie zou in de discussie over het concept van 'onmiddellijke dreiging' de vraag centraal moeten staan aan welke politieke en juridische voorwaarden een militair optreden daartegen zou moeten voldoen. Van belang is te komen tot een nadere omschrijving van de redenen voor dergelijke acties, de proportionaliteit en de rechtvaardigingsgrond, met inbegrip van maatregelen tegen misbruik van het concept.

In relatie tot 'preëmptief optreden' is de kwestie van non-proliferatie en de mate waarin bestaande instrumenten voldoen van belang. Non-proliferatie en 'preëmptief optreden' zijn, in de nieuwe Amerikaanse veiligheidsanalyse, nauw met elkaar verbonden. De AIV is in de adviezen 'De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig: van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid' van september 1999 en 'De Amerikaanse plannen voor raketverdediging nader bekeken: voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid' van september 2002 reeds ingegaan op de gevaren van de proliferatie van massavernietigingswapens. De in wapenbeheersings- en ontwapeningsverdragen neergelegde normen zijn van essentieel belang, maar ze kunnen proliferatie nooit helemaal voorkomen. Er is op ontwapeningsgebied niet zo zeer behoefte aan nieuwe initiatieven, maar aan de beantwoording van de vragen hoe naleving kan worden afgedwongen om de erosie van verdragen te voorkomen en hoe moet worden omgegaan met overtreders. In het algemeen dient er dus meer aandacht te komen voor de 'hardere' elementen van het non-proliferatiebeleid.

De Regering zou de volgende vragen aan AIV/CAVV willen voorleggen.

  1. Wat dient naar het oordeel van de AIV/CAVV te worden verstaan onder het begrip 'pre-emptive action' ('preëmptief optreden')?
     
  2. Kan de AIV/CAVV aangeven welke voorwaarden en omstandigheden 'preëmptief optreden' (in de onder vraag 1 genoemde zin) politiek/militair gewenst of noodzakelijk c.q. volkenrechtelijk toelaatbaar kunnen doen zijn? Moeten daarbij eisen worden gesteld - en zo ja, welke - aan het begrip dreiging (aard, omvang, onmiddellijkheid en verifieerbaarheid) en wat is de relevantie van het begrip proportionaliteit in dit verband?
     
  3. Welke waarborgen, c.q. welk toetsingskader zou(den) geschapen moeten worden om politiek/militair ongewenst c.q. volkenrechtelijk onrechtmatig 'preëmptief optreden' te voorkomen of daaraan beperkingen op te leggen?

Mr. J.G. de Hoop Scheffer

Regeringsreacties

Directie Veiligheidsbeleid
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Aan:
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Datum29 oktober 2004
  
BetreftAIV/CAVV-advies "Preëmptief optreden"

Op 30 juni 2003 richtte de regering zich tot de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) met een verzoek om een advies over de aanvaardbaarheid van preëmptief optreden in het licht van de nieuwe dreigingen, zoals terrorisme, proliferatie van massavernietigingswapens of een combinatie van beide.

Voornaamste aanleiding voor de adviesaanvraag was de Nationale Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten, met name het concept van de 'pre-emptive action' dat daarin wordt beschreven. In een brief aan de Kamer van 15 november 2002 (28600 V, nr. 12) is de regering reeds ingegaan op deze strategie. Deze brief vindt u in het addendum bij het advies. Tijdens de behandeling van de begroting van Buitenlandse Zaken op 4 december 2002 is door mijn voorganger een vervolgnotitie over het aspect van 'pre-emption' toegezegd. Met het oog daarop is advies gevraagd aan beide Commissies. Mede namens de Minister van Defensie zend ik u de volgende regeringsreactie op de conclusies van het advies "Preëmptief Optreden" van juli 2004, dat uw Kamer op 14 september jl. werd aangeboden (buza040290).
 

Preëmptief optreden

Het advies definieert preëmptief optreden als een militaire actie tegen 'een op handen zijnde aanval' (pagina 5). Daarmee staat het advies niet ver af van het Amerikaanse denken over 'pre-emption', dat uitgaat van het begrip 'imminent threat'. Al in de veiligheidsstrategie van 1999 stelde de toenmalige regering-Clinton dat zij proportioneel, preëmptief optreden tegen een 'imminent threat' gerechtvaardigd achtte in het geval van een aanzienlijke dreiging voor de nationale veiligheid. In soortgelijke bewoordingen wordt dit in de veiligheidsstrategie van 2002 herhaald (met name op pagina 15 van de Veiligheidsstrategie), waarbij opnieuw het begrip 'imminent threat' centraal staat.

Het is naar het inzicht van de regering voor de zuiverheid van de discussie van groot belang een duidelijk onderscheid te maken tussen preëmptief optreden en preventief optreden. Zoals uit het navolgende zal blijken, mag in het geval van 'nieuwe' dreigingen onder voorwaarden met een beroep op artikel 51 VN Handvest preëmptief worden opgetreden tegen een onmiddellijke dreiging.

Preventief optreden betreft maatregelen, waaronder zeker niet alleen het gebruik van geweld, die kunnen worden genomen als het niet gaat om een onmiddellijke dreiging. In dit verband kan gedacht worden aan een scala van instrumenten lopend van preventieve diplomatie en ontwikkelingssamenwerking tot aan sancties en de inzet van militaire middelen, zoals dat in de Europese Veiligheidsstrategie als 'preventive engagement' is omschreven. Indien dergelijke maatregelen gepaard gaan met het gebruik van geweld kunnen ze niet worden gebaseerd op artikel 51 Handvest en zijn ze dus alleen toegestaan na autorisatie van de Veiligheidsraad. Preventief optreden in al zijn facetten betreft een andere problematiek dan preëmptief optreden en zal in deze brief verder buiten beschouwing blijven. De regering richt zich in haar reactie op preëmptief optreden, waarvan ook de Amerikaanse veiligheidsstrategie spreekt en waarop de vraagstelling aan beide Commissies was gebaseerd.
 

VN-Handvest

Het Handvest van de Verenigde Naties bevat in artikel 2 lid 4 een duidelijk omschreven geweldsverbod. Daarop zijn slechts twee uitzonderingen mogelijk, namelijk het gebruik van geweld door of namens de Veiligheidsraad en het gebruik van geweld in het geval van individuele of collectieve zelfverdediging (artikel 51 Handvest). In het geval van artikel 51 gaat het om zelfverdediging tegen een gewapende aanval. Het artikel rept niet over een dreiging van een gewapende aanval. De AIV/CAVV is echter van oordeel dat in het geval van 'nieuwe' dreigingen (terrorisme al dan niet in samenhang met de proliferatie van massavernietigingswapens), welke op geen enkele andere manier het hoofd kan worden geboden, artikel 51 van het Handvest, zij het onder strikte voorwaarden, wel degelijk zou kunnen worden ingeroepen, indien het gaat om een plotselinge overweldigende dreiging, die geen moment van reflectie en geen keuze van andere middelen toelaat, onder inachtneming van de proportionaliteit (pagina 21). De Commissies baseren zich daarbij op de zogenaamde Caroline-criteria ('a necessity of self-defence, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment of deliberation') voor het vaststellen of een beroep op het recht van zelfverdediging bij een dreigende aanval al dan niet volkenrechtelijk rechtmatig kan worden geacht. Het advies stelt op pagina 18 dat aan het element van 'onmiddellijke dreiging' een centrale plaats toekomt in de Caroline-doctrine. Zoals hierboven uiteengezet, neemt ook de Amerikaanse veiligheidsstrategie de onmiddellijke dreiging ('imminent threat') als uitgangspunt bij preëmptief optreden.

De regering deelt de hoofdconclusie van het advies dat een land in het geval van een dreigende aanval door terroristen en/of met massavernietigingswapens onder voorwaarden een beroep kan doen op het recht van zelfverdediging zoals vervat in artikel 51 van het VN-Handvest. Van geen enkele staat kan immers worden gevraagd of verwacht dat hij niets doet als er duidelijke aanwijzingen zijn dat een aanval, door terroristen en/of met massavernietigingswapens, op zijn grondgebied of inwoners ophanden is.

Ook in de visie van de regering dient er daarbij wel sprake te zijn van een onmiddellijke dreiging ('imminent threat'). Teneinde de rechtmatigheid van een dergelijk beroep te kunnen toetsen, dient derhalve de vraag te worden beantwoord wanneer een dreiging als onmiddellijk of 'imminent' kan worden gekwalificeerd. De AIV/CAVV concludeert dat de Caroline-criteria een passend handvat vormen bij de beantwoording van deze vraag. Niet meer en niet minder dan een handvat, want het advies stelt tegelijkertijd dat het niet goed mogelijk is op grond van de statenpraktijk tot de stellige conclusie te komen dat in het huidige volkenrecht de Caroline-doctrine nog van toepassing is (pagina 21).
 

De Caroline-doctrine

De regering constateert dat in het internationale debat over preëmptief optreden steeds vaker wordt teruggegrepen op de Caroline-criteria. Tegelijkertijd is de regering het eens met de Commissies dat de statenpraktijk terzake 'beperkt en onduidelijk' is, zoals het advies stelt op pagina 21. De regering deelt in beginsel de stelling van AIV/CAVV dat de criteria een passend handvat vormen voor de mogelijke inroepbaarheid van artikel 51. Wel vraagt zij zich af of, met name in het geval van nieuwe dreigingen, de criteria wel voldoende houvast bieden en of ze op termijn niet verder moeten worden verfijnd. Als voorbeeld kan hier worden genoemd een dreiging van een digitale aanval op voor de veiligheid van een land essentiële computernetwerken. Hoewel hier geen sprake is van een traditionele gewapende aanval in de zin van artikel 51 VN Handvest (er is immers geen sprake van wapens), is het moeilijk voorstelbaar dat optreden, met inbegrip zonodig van gebruik van geweld, tegen een dergelijke aanval of dreiging daarvan op voorhand geheel moet worden uitgesloten. Om die reden heeft een land als Australië voor dergelijke gevallen expliciet gepleit voor 'pre-emptive' optreden, zoals het advies zelf ook stelt (pagina 10 en voetnoot 18). Maar wanneer is een dergelijke dreiging voldoende 'imminent' om gewapend te mogen ingrijpen? Of, in de formulering van de Caroline-doctrine, wanneer is deze dreiging voldoende plotseling en overweldigend, dat er geen tijd meer is om nog andere oplossingen te zoeken? Pas als nog net niet op de knop is gedrukt? Of, kijkend naar het verleden, wanneer zou de dreiging van de aanval op de Verenigde Staten op 11 september 2001 voldoende plotseling en overweldigend zijn geweest om met recht te hebben mogen ingrijpen? Pas op het moment dat de vliegtuigen zich in gebouwen dreigden te boren? Op het moment dat de kapers het vliegtuig betraden? Op het moment dat zij ergens in een woestijn voor hun dodelijke missie werden getraind? Of al op het moment dat zij hun plannen beraamden? Of op het moment dat Al Qa'ida de VS en het westen de oorlog verklaarde? Moeilijk te beantwoorden vragen, waarbij de noodzaak van betrouwbare intelligence een sleutelrol zal spelen.

Hierbij zij opgemerkt dat bij het neutraliseren van een concrete dreiging niet altijd behoeft te worden teruggevallen op het gebruik van grootschalig geweld tegen een land. In een aantal gevallen zal kunnen worden volstaan met beperkte, gerichte acties, bijvoorbeeld uitgevoerd door zgn. special forces en gericht tegen bepaalde locaties of groepen. Dergelijk optreden heeft dan meer het karakter van een politionele actie dan van militair optreden in het kader van oorlogsvoering.
 

Nieuwe dreigingen en het Handvest

De AIV/CAVV vraagt zich af of de 'nieuwe dreigingen' in alle gevallen wel zo nieuw zijn (pagina 7, 8). En omdat dat lang niet altijd het geval zou zijn, wordt in het advies geconcludeerd dat het in het VN-Handvest uitgewerkte systeem van collectieve veiligheid op zichzelf voldoende flexibel is om rekening te houden met nieuwe en reële veiligheidseisen, mits de mogelijkheden van het Handvest voldoende worden benut (pagina 24). De 'nieuwe dreigingen' vormen volgens de commissies daarom onvoldoende redenen om een verruiming van het Handvest, met name van de interpretatie van artikel 51 (het recht van zelfverdediging na een gewapende aanval), te rechtvaardigen.

De regering onderschrijft het belang van een optimale inzet van alle middelen die het Handvest biedt, om vrede en veiligheid te waarborgen. Daarbij is het van belang te constateren dat de Veiligheidsraad nieuwe dreigingen als terrorisme en massavernietigingswapens expliciet als bedreiging van de vrede en veiligheid heeft bestempeld, zoals het advies terecht constateert (pagina 24). Daarmee heeft het VN-systeem zich flexibel getoond en ingespeeld op de nieuwe dreigingen.

Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het VN-systeem inmiddels bijna zestig jaar oud is. Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog streefde men ernaar om oorlog en geweld te elimineren als gebruikelijke instrumenten van buitenlandse politiek van staten. Hoewel artikel 51 Handvest het recht van zelfverdediging niet beperkt tot een gewapende aanval van een staat, gaat het VN-stelsel in beginsel uit van verhoudingen tussen staten. Het Handvest is niet in eerste instantie geschreven om het hoofd te bieden aan de 'moderne' dreigingen, zoals het hedendaagse terrorisme dat zich onder meer kenmerkt door zelfmoordaanslagen van 'non-state actors' die met relatief eenvoudige middelen streven naar zoveel mogelijk slachtoffers onder de burgerbevolking. Dit hedendaagse terrorisme vormt, al dan niet gecombineerd met de toenemende verspreiding van massavernietingswapens, en geholpen door snelle ontwikkelingen in de informatietechnologie en de mobiele communicatietechnologie, een dreiging die er niet was en die ook niet kon worden voorzien ten tijde van de opstelling van het Handvest. De regering meent derhalve dat er wel degelijk sprake is van nieuwe (of wellicht beter gezegd moderne) dreigingen.

Deze constatering dient naar het inzicht van de regering ook gevolgen te hebben voor het antwoord op de vraag wanneer er sprake is van een onmiddellijke dreiging. In dat licht bezien kan de regering zich vinden in de stelling uit de Amerikaanse veiligheidsstrategie dat 'we must adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of today's adversaries' (pagina 15 Veiligheidsstrategie). Wellicht dat de tijd zal leren of de Caroline-criteria daarvoor voldoende ruimte laten.
 

Amerikaanse veiligheidsstrategie

De regering constateert dat het advies niet stelt dat de Amerikaanse veiligheidsstrategie niet in overeenstemming is met het volkenrecht, maar alleen dat de strategie "voor zover deze boven de Caroline doctrine uitgaat, niet in overeenstemming is met het volkenrecht" (pagina 22). Los van het feit dat de Caroline-doctrine zich in de praktijk nog niet heeft bewezen, deelt de regering de stelling van de AIV/CAVV niet dat in de Amerikaanse tekst in het geheel geen criteria te vinden zijn die grenzen stellen aan anticiperende zelfverdediging, behalve dat deze niet gebruikt mag worden als voorwendsel voor agressie (pagina 21). Op de eerste plaats stelt de strategie als nadrukkelijk voorwaarde dat bij preëmptief optreden sprake moet zijn van een 'imminent threat', zoals ook de Caroline-doctrine dat doet en ook volgens het advies moet doen. Daarnaast wijst de regering erop dat de Amerikaanse veiligheidsstrategie geen volkenrechtelijk document is, maar een beleidsdocument. Hoewel typisch volkenrechtelijke doctrines als de Caroline daarin niet met name worden genoemd, bevat de strategie wel een aantal criteria die in de praktijk eenzelfde doel hebben, namelijk dat van het stellen van voorwaarden aan het eenzijdig gebruik van geweld als zelfverdediging (duidelijke reden, proportionaliteit en goede rechtvaardiging), zoals in de hierboven genoemde brief van 15 november 2002 ook was beschreven.
 

Gebruik van geweld in noodsituaties

Naast het legitieme recht op zelfverdediging in het geval van een dreigende aanval onder toepassing van de Caroline-criteria (dat immers niet afhankelijk is van instemming van de Veiligheidsraad), noemt het advies in paragraaf III.5 de mogelijkheid dat de Veiligheidsraad niet optreedt terwijl dat wel verwacht had mogen worden, bijvoorbeeld in het geval van een veto van een van de permanente leden. "Men kan de ogen voor zulk een mogelijke situatie niet sluiten in de wereld zoals die is", stelt het advies terecht op pagina 33. Bij militair optreden in een dergelijke noodgeval moet volgens AIV/CAVV geïnsisteerd worden op een zo breed mogelijke consensus, in de Veiligheidsraad, maar wellicht ook in de Algemene Vergadering (AVVN). De regering onderschrijft de noodzaak van zo breed mogelijke steun voor militair optreden in noodgevallen anders dan in geval van zelfverdediging.
 

Toetsingskader

De AIV/CAVV meent dat het geen aanbeveling verdient om een toetsingskader voor preëmptief optreden te ontwikkelen. De commissies beschouwen het onwenselijk vooruit te lopen op ruimere vormen van zelfverdediging dan het VN-Handvest toestaat. De constatering dat in noodsituaties (als de Veiligheidsraad niets doet waar het dat wel had moeten doen) wel degelijk sprake zal zijn van militair optreden (pagina 33), doet daaraan niet af.

De regering heeft begrip voor deze redenering. Uitgangspunt dient immers te allen tijde te zijn dat unilateraal gebruik van geweld zoveel mogelijk wordt vermeden. Het opstellen van een kader waarbinnen dergelijk geweldgebruik wel zou mogen, zou dan niet opportuun zijn.
 

Conclusie
De regering onderschrijft de hoofdconclusie van AIV/CAVV dat het recht van zelfverdediging kan worden ingeroepen in het geval van 'nieuwe' dreigingen, zoals terrorisme en massavernietigingswapens. Ook de conclusie dat er dan wel sprake moet zijn van een onmiddellijke dreiging ('imminent threat') wordt door de regering gedeeld. Zij constateert dat ook de Amerikaanse veiligheidsstrategie een dergelijke dreiging als uitgangspunt neemt. Of de Caroline-criteria vandaag de dag afdoende zijn om te bepalen of er inderdaad sprake is van een dreiging die voldoende onmiddellijk is om de uitoefening van het recht op zelfverdediging te rechtvaardigen, zal de praktijk moeten uitwijzen. Deze criteria vormen inderdaad een nuttig handvat, maar het kan niet worden uitgesloten dat ze op termijn verder dienen te worden verfijnd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
 

Dr. B.R. Bot

Persberichten

'Volkenrecht begrenst concept preëmptief optreden'

ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
Persbericht
Datum: 14 september 2004

AIV/CAVV: Volkenrecht stelt grenzen aan preëmptief optreden zoals geformuleerd in Amerikaanse Veiligheidsstrategie.

In hun vandaag 14 september 2004 verschenen advies Preëmptief Optreden wijzen de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) erop, dat het internationale recht duidelijke grenzen stelt aan de toelaatbaarheid van militair optreden. Zij uiten zich kritisch over het concept 'preëmptief optreden' zoals dat bekend is geraakt uit de Amerikaanse Veiligheidsstrategie van 2002.
De regering had beide Adviesraden op 30 juni 2003 gevraagd om advies over de politiek/militaire wenselijkheid c.q. volkenrechtelijke toelaatbaar-heid van preëmptief optreden.

Het advies geeft allereerst een analyse van de relevante begrippen. Preëmptief optreden is een militaire actie tegen een ophanden zijnde aanval. Preventief optreden is erop gericht om te zorgen dat een dreiging zich niet ontwikkelt tot het stadium van een ophanden zijnde aanval.
Ook wordt ingegaan op de aard van wat ‘nieuwe dreigingen’ wordt genoemd.

De adviesorganen onderzoeken of preëmptief en preventief optreden volkenrechtelijk toelaatbaar kan zijn in de zin van de twee bestaande uitzonderingen op het geweldverbod uit het Handvest van de Verenigde Naties: ten eerste gebruik van geweld met toestemming van de Veiligheidsraad en ten tweede gebruik van geweld uit zelfverdediging. De AIV en de CAVV concluderen dat het huidige volkenrecht preventief militair optreden zonder mandaat van de Veiligheidsraad niet toestaat. Preëmptief optreden kan toelaatbaar zijn, als vorm van zelfverdediging, mits aan bepaalde criteria wordt voldaan. In dat verband merken zij op dat de Amerikaanse Veiligheidsstrategie, voorzover deze van een ruimer geformuleerde uitzondering op het geweldverbod uitgaat, niet in overeenstemming is met het volkenrecht.

De AIV en CAVV menen dat Nederland bij het vervullen van zijn grondwettelijke opdracht om de internationale rechtsorde te bevorderen als uitgangspunt moet nemen dat preventief militair optreden niet geoorloofd is. Om te voorkomen dat landen hun toevlucht nemen tot het gebruik van geweld buiten dit collectieve stelsel om doen de Raden enkele suggesties voor de versterking van de VN. Zij gaan daarbij ook in op maatregelen tegen ‘nieuwe dreigingen’.

Het kan voorkomen dat van de Veiligheidsraad verwacht had mogen worden dat hij zou optreden en dat deze niets doet bijvoorbeeld op grond van motieven die met het probleem zelf of met de bevordering van de vrede en veiligheid geen verband houden. Over de vraag naar wenselijkheid of noodzakelijkheid van preventief militair optreden in geval de Veiligheidsraad niet tot besluiten in staat is en een noodsituatie onstaat, stellen de Raden het volgende: Het verdient geen aanbeveling daarop te anticiperen door middel van het ontwerpen van een toetsingskader, zoals in de adviesaanvraag door de regering wordt gesuggereerd. Mocht een dergelijke noodsituatie zich voordoen, dan dient te worden geïnsisteerd op een zo groot mogelijke consensus in de besluitvorming, bij voorkeur in Veiligheidsraad en/of Algemene Vergadering van de VN. Prioriteit blijft het voorkomen van een dergelijk noodscenario.

Dit advies werd voorbereid door de Commissie Preëmptief Optreden die onder Voorzitterschap stond van Prof. Dr. K.C. Wellens (Commissie voor Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken). Prof. Dr. C. Flinterman (Adviesraad Internationale Vraagstukken) trad op als vice-voorzitter.

-------------------