Vervolgadvies Turkije: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie

4 oktober 2005 - nr.37
Samenvatting

Turkije is, sinds het besluit van de Europese Raad van 1999, kandidaat-lid van de Europese Unie. Gelet op de lange voorgeschiedenis is het evident dat de vraag of Turkije in beginsel lid kan worden hiermee is beantwoord. In deze lange voorgeschiedenis heeft de Europese Raad nooit een ander signaal gegeven en Turkije mag er dus op rekenen dat het tot de Europese Unie kan behoren. In enkele andere gevallen is zo’n verzoek op voorhand afgewezen, bijvoorbeeld in het geval van Marokko.1

De AIV is het hiermee eens. De vraag is nu of onderhandelingen kunnen beginnen. Bij de beantwoording van deze vraag heeft de AIV zich gebaseerd op enkele uitgangspunten:

  1. Turkije mag erop rekenen niet anders te worden behandeld dan de onlangs toegetreden lidstaten. Zoals al vermeld, is dit uitgangspunt vastgesteld door de Europese Raad van december 2002, die concludeerde dat Turkije met het oog op toetreding aan dezelfde criteria moet voldoen als andere kandidaat-lidstaten;
  2. de ontwikkeling naar democratisering en het volledig voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria door Turkije heeft tijd nodig en kan, zo leert de jongste geschiedenis, nog met terugslagen worden geconfronteerd;
  3. de Europese Unie moet leren van de fouten die bij de laatste toetredingsonderhandelingen zijn gemaakt, al kan dit op gespannen voet staan met het eerste uitgangspunt.2 Hierbij heeft de Europese Unie zich onvoldoende aan de eigen spelregels gehouden en daardoor aan geloofwaardigheid ingeboet. Zo voldoet de situatie van de Roma in sommige nieuwe lidstaten niet aan Europese standaarden voor omgang met minderheden, maar dit is geen beletsel gebleken, noch voor het starten van onderhandelingen, noch voor toetreding. Hoewel de economische criteria en de overname van het acquis geen meetlat zullen vormen voor de beslissing in december 2004, zullen deze enerzijds wel de achtergrond vormen voor deze beslissing en anderzijds aan de orde komen tijdens toetredingsonderhandelingen. En ook hier heeft de Europese Unie fouten gemaakt waarvan zij moet leren. Zo is de Europese Unie, gedurende de onderhandelingen over de overname van het acquis, ermee akkoord gegaan dat hoofdstukken niet langer werden afgesloten op basis van behaalde resultaten, maar op grond van beloftes de afronding tijdig te zullen bewerkstelligen. De toen gekozen reparatie door de introductie van toezichtsmechanismen en vrijwaringsmaatregelen bleek niet effectief, omdat in de praktijk is gebleken dat deze noodgrepen niet dan onder zeer grote politieke druk konden worden ingeroepen;
  4. de omvang van Turkije en de bijzondere ligging maken dat de Europese Unie bij de onderhandelingen met andere risico’s van doen heeft dan bij andere nieuwe lidstaten. Hierbij is de opnamecapaciteit, de handhaving van de effectiviteit en bestuurbaarheid van de bestaande Unie in het geding, nog meer dan bij de laatste uitbreiding.3 Het land heeft anno 2004 ruim 68 miljoen inwoners, maar kan op termijn een groter aantal inwoners tellen dan de huidige grootste EU-lidstaat, Duitsland. Anno 2004 bleek bij de onderhandelingen over een nieuw Verdrag voor de Europese Unie al hoe moeilijk vooral de institutionele vraagstukken zijn. En dan nog is de vraag of deze hervormingen voldoende zullen blijken om de bestuurbaarheid van de Unie te garanderen. Een uitbreiding met Turkije zal niet alleen de instituties van de Unie zwaar op de proef stellen, maar ook ingrijpende wijzigingen van programma’s als het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de Structuur- en Cohesiefondsen vereisen.4

Voordat de AIV, op basis van deze uitgangspunten, aanbevelingen formuleert, staat hij stil bij de kwestie Cyprus. Een oplossing van deze kwestie kan geen prealabele voorwaarde vormen voor een beslissing om de onderhandelingen te openen. Wel moet een bevredigende oplossing worden gevonden, voordat Turkije uiteindelijk lid kan worden van de Europese Unie. In het vorige advies beval de AIV aan dat de lidstaten en de Europese Unie diverse politieke en financiële instrumenten zouden inzetten om het hoofd te bieden aan de veto-politiek van Griekenland. De rol van Griekenland is, zoals eerder aangestipt, verschoven. Maar mutatis mutandis beveelt de AIV aan dat, vijf jaar na dato, de Nederlandse regering er in de Europese Unie op aandringt dat alles wordt ingezet om een eventuele veto-koers van (Grieks-) Cyprus te omzeilen en zodoende te vermijden dat het integratieproces tussen Turkije en de Europese Unie wordt gefrustreerd.

Aangaande Cyprus heeft de AIV eerder in dit advies vastgesteld dat een bevredigende oplossing moeten worden gevonden vóór eventuele toetreding van Turkije, omdat het op zijn zachtst gezegd merkwaardig zou zijn wanneer de ene lidstaat een militaire macht van 35.000 man op het grondgebied van een andere lidstaat heeft gestationeerd, zonder diens uitdrukkelijke toestemming. Om een oplossing te vinden voor de kwestie Cyprus voordat Turkije lid wordt van de Europese Unie, beveelt de AIV aan dat de komende periode getracht wordt om, ondanks het mislukte referendum van 24 april 2004, initiatieven te ontwikkelen in de lijn van het plan-Annan. Dit is de manier om de weg vrij te maken voor een geleidelijke terugtrekking van Turkse troepen van het eiland.

Het is in dit geactualiseerde advies niet de bedoeling mogelijke oplossingen verder uit te werken. Het stof van het referendum is nog amper neergedwarreld, de effecten van de economische EU-steun aan het ‘Turkse’ deel van het eiland en van het personenverkeer, met name in de vorm van toerisme, tussen de twee delen van het eiland doen zich nu nog niet gevoelen en er is nog ruimschoots de tijd om verder te werken aan mogelijke verbeteringen in het plan-Annan. Het volstaat hier vast te stellen dat de lidstaten en de Europese Unie de plicht hebben druk te blijven uitoefenen voor een werkbare oplossing.

De AIV beveelt dan ook aan dat de EU-lidstaten met alle geëigende middelen druk blijven uitoefenen om een werkbare oplossing te bereiken, waarbij Turkije zich moet realiseren dat dit ook consequenties zal hebben voor zijn troepenmacht op het eiland.

En nu de centrale vraag: wat beveelt de AIV de Nederlandse regering aan met betrekking tot het al dan niet openen van toetredingsonderhandelingen met Turkije?
Op grond van de hierboven geschetste vier uitgangspunten adviseert de AIV de Nederlandse regering om in de beleidsvorming in de Europese Unie erop in te zetten dat de Europese Unie

  1. Turkije meedeelt dat onderhandelingen over uiterlijk 24 maanden of zoveel eerder als mogelijk is, zullen aanvangen indien het land heeft voldaan aan een aantal gespecificeerde actiepunten, gebaseerd op de politieke Kopenhagencriteria, waaraan tot nog toe niet is voldaan. Het gaat hierbij dus om concrete en duidelijk gespecificeerde zaken. De Europese Raad neemt daartoe in december 2004 de beslissing dat onderhandelingen kunnen beginnen en delegeert aan de Europese Commissie het toezicht op de voortgang van deze actiepunten. Het is dan aan de Europese Commissie om vast te stellen wanneer zij met Turkije de feitelijke onderhandelingen in kan. Een dergelijke beslissing zal aan de ene kant de Europese Unie meer zekerheid verschaffen dat Turkije bij de start van de onderhandelingen zal gaan voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria, en zal aan de andere kant een positief signaal geven aan Turkije dat geen nieuw Raadsbesluit daarna meer nodig is. Met een besluit in december 2004 heeft Turkije het feitelijke begin van de onderhandelingen in eigen hand en qua tijdshorizon binnen handbereik. Een lijst met concrete actiepunten volgt na punt 6.
  2. Turkije op voorhand duidelijk maakt dat lidmaatschap aanzienlijk langer op zich zal laten wachten dan bij eerdere toetreders het geval is geweest. De ontwikkeling naar democratisering en het voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria heeft tijd nodig en kan, zo leert de jongste geschiedenis, nog met terugslagen worden geconfronteerd. Daar komt bij dat ongekend grote economische verschillen moeten worden overbrugd en de absorptiecapaciteit van de Europese Unie op de proef zal worden gesteld.
  3. geen toetredingsdatum noemt. Dit zou onrechtvaardig zijn, aangezien hiermee niet alleen valse verwachtingen worden gewekt, maar ook omdat zorgvuldigheid ondergeschikt wordt gemaakt aan een kunstmatige en dus politiek beladen tijdsdruk. De toetredingsonderhandelingen zouden hierdoor onnodig onder spanning komen te staan.
  4. ijkpunten inbouwt op het gebied van de politieke Kopenhagencriteria. De AIV beveelt aan dat de Europese Unie in december 2004 besluit bij de start van de feitelijke onderhandelingen een 'ijkpuntenkaart’ te hanteren. Hierbij zal de nadruk moeten liggen op het meten van de feitelijke toepassing van wetgeving. Hierbij past de kanttekening dat dergelijke spelregels niet alleen op Turkije van toepassing moeten zijn, maar op alle kandidaat-lidstaten.
  5. deze ijkpunten zo construeert dat de onderhandelingen worden opgeschort telkens wanneer bij één van de ijkpunten blijkt dat Turkije de overeengekomen doelstellingen (nog) niet heeft bereikt. Lidmaatschap is nooit een onomkeerbaar automatisme na het begin van onderhandelingen, maar altijd het gezamenlijke doel. In elk geval geven ijkpunten de Europese Unie en Turkije de mogelijkheid om ervoor te zorgen dat er geen gat bestaat, c.q. blijft bestaan tussen wetgeving en de toepassing ervan;
  6. helder vaststelt dat de hoofdstukken van het acquis tijdens de onderhandelingsfase daadwerkelijk en successievelijk dienen te worden afgesloten en dat de Unie zich niet tevreden stelt met slechts toezeggingen en beloftes dit te doen. De Europese Unie moet zich dus aan de eigen spelregels houden.

Onder punt 1 is aangegeven dat de AIV aanbeveelt dat onderhandelingen starten als Turkije heeft voldaan aan een aantal concrete actiepunten, zodat alle betrokkenen bij het feitelijke onderhandelingsbegin weten dat ook wat betreft implementatie de vaart er door de Turkse regering in is gehouden. Het is aan de Europese Commissie toe te zien op de voortgang van deze actiepunten. De AIV beveelt concreet aan dat Turkije ten minste de volgende actiepunten verwezenlijkt:

  • wat betreft de vrijheid van meningsuiting in de praktijk van de rechtshandhaving en de feitelijke maatregelen laten blijken dat de (nieuwe) wetgeving geen verdere restricties beoogt dan door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) worden toegestaan en ervoor zorgt dat effectieve toepassing ervan kan worden afgedwongen via het rechtssysteem;
  • de bepaling opheffen die het verenigingen verbiedt op te komen voor internationaal erkende culturele rechten;
  • het gemaakte voorbehoud bij het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten en het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten van de Verenigde Naties, met betrekking tot het recht op onderwijs en de rechten van minderheden, intrekken;
  • in daden laten blijken dat het ernst is met de effectieve toegang tot radio- en televisie-uitzendingen in andere talen dan het Turks;
  • foltering en wrede en onmenselijke behandeling effectief bestrijden, en, indien deze situaties zich toch voordoen, in de praktijk laten zien dat wordt gezorgd voor effectieve vervolging;
  • het toezicht door de regering op verenigingen en niet-gouvernementele organisaties aanpassen aan de jurisprudentie van de Raad van Europa over vrijheid van vereniging en vergadering;
  • in woord en daad laten blijken dat het haar ernst is met de uitroeiing van het gebruik van geweld tegen vrouwen en alles in het werk stellen om dit soort praktijken te voorkomen, op te sporen en te vervolgen;
  • bewerkstelligen dat de voorgestelde wijzigingen in de strafwet, op basis waarvan het geweld tegen vrouwen beter kan worden bestreden, inderdaad worden aangenomen;5
  • de staatsveiligheidsrechtbanken daadwerkelijk afschaffen;6
  • bij wet bepalen dat de duur van de procesgang in overeenstemming wordt gebracht met de normen gesteld in het EVRM;
  • de aanbevelingen, gericht tot Turkije, van de ILO en de Raad van Europa op het gebied van werknemers- en vakbondsrechten integraal overnemen.

De punten zijn zo geformuleerd dat ze een objectief inzicht kunnen verschaffen in de mate waarin de Turkse regering voornemens en wetgeving weet om te zetten in daden. De AIV beveelt aan dat de Europese Commissie over de vorderingen bij het behalen van deze actiepunten periodiek rapporteert. Als naar het oordeel van de Europese Commissie aan deze actiepunten is voldaan, beginnen de onderhandelingen in december 2006, of zoveel eerder als mogelijk is, te weten zodra Turkije aan deze actiepunten heeft voldaan.

De AIV beveelt ten slotte aan dat de Europese Unie en de nationale regeringen zich grote inspanningen getroosten om het draagvlak voor eventuele toetreding voor Turkije te vergroten. Zoals al eerder aangestipt bestaan in verschillende landen van de Unie aarzelingen over het hele project van een eventueel Turks lidmaatschap, niet alleen vanwege mogelijke grote immigratiestromen vanuit dit land, maar ook vanwege het idee dat Turkije ‘anders is’.7 Hoewel de Europese Raad telkens verdergaande toezeggingen aan Turkije over het lidmaatschap heeft gedaan, zijn er geen serieuze pogingen ondernomen de bevolking te informeren over het wat en waarom van deze beslissingen en de mogelijke consequenties ervan.

 


 1 Marokko heeft in 1987 een officiële aanvraag voor het lidmaatschap ingediend. Dit verzoek werd van de hand gewezen met het argument dat Marokko geen Europees land is en niet voldoet aan de eisen die aan het EG-lidmaatschap worden gesteld.

 2 De Europese Commissie heeft aangekondigd in het najaar van 2004 een mededeling uit te brengen over de lessen die kunnen worden geleerd van de laatste uitbreiding, ‘lessons learned’.

 3 Tijdens de Europese Raad van Kopenhagen van juni 1993 is het volgende criterium voor toetreding geformuleerd: ‘de EU moet in staat zijn de nieuwe leden op te nemen, zonder dat daarbij het Europese integratieproces wordt gehinderd.’

 4 De Europese Commissie zal in haar voortgangsrapport over 2003, dat op 6 oktober 2004 zal verschijnen, aandacht besteden aan, c.q. projecties maken van de mogelijke gevolgen van een Turks lidmaatschap voor (instellingen, financiën en programma's van de) Europese Unie.

 5 Zie rapport van Amnesty International 'Turkey: ‘Women Confronting Family Violence’ van mei 2004.

 6 Hierbij past de kanttekening, die al eerder is gemaakt, dat in een recente zaak de rechter heeft geoordeeld dat geen zaken meer voor de staatsveiligheidsrechtbanken kunnen dienen, omdat zij zijn afgeschaft op grond van de laatste grondwetswijziging.

 7 Zie ook bijlage II, waaruit voor Nederland blijkt dat er aarzelingen bestaan over een Turks lidmaatschap.

Adviesaanvraag

Aangezien het hier een advies uit eigen beweging betreft, ligt er geen adviesaanvraag voor. Dit advies is te zien als een vervolgadvies op de eerdere AIV-publicatie 'Naar rustiger vaarwater: Een advies over betrekkingen tussen turkije en de europese unie'.

Regeringsreacties

Regeringsreactie op het AIV vervolgadvies 'Turkije. De weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie'

Op 25 augustus 2004 publiceerde de Adviesraad Internationale Vraagstukken het vervolgadvies 'Turkije. De weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie'. Dit is een vervolg op het AIV-advies uit 1999. Het werd op initiatief van de AIV uitgevoerd, omdat deze meende dat er in de context van de besluitvorming in de Europese Raad over de toetredingsonderhandelingen met Turkije op 17 december 2004 behoefte bestond aan een geactualiseerd advies.

Uitgangspunten van het vervolgadvies
In navolging van de conclusie van het advies van 1999 stelt de AIV dat het feit dat Turkije een andere cultuur-historische en religieuze achtergrond heeft dan de andere EU lidstaten geen reden mag zijn om toetreding tot de EU af te wijzen. Ook is de AIV van mening dat de EU zodanige verwachtingen bij Turkije heeft gecreëerd, dat ervan mag worden uitgegaan dat lidmaatschap het uiteindelijke doel is.1
Ook concludeerde de AIV in 1999 dat Turkije op veel terreinen nog een lange weg te gaan had voordat het zou voldoen aan de Kopenhagencriteria. Het ging hier met name om het ontbreken van een pluralistisch, democratisch stelsel. Hieruit kwamen problemen voort op het gebied van de rechten van de mens en de democratie, met name t.a.v. de verhouding tussen de civiele en militaire delen van de samenleving en de behandeling van de Koerden.

De AIV wijst erop dat er sinds 1999 veel is veranderd in de internationale context. De relatie Turkije-Griekenland is sterk verbeterd, de kwestie Cyprus is in de EU 'geïmporteerd' op 1 mei, Turkije is minder dan voorheen gericht op de regio en de VS en steeds meer op EU. In het vervolgadvies bevestigt de AIV de conclusies uit het rapport van 1999 en gaat zij in op de ontwikkelingen op de aandachtsterreinen tussen 1999 en 2004.

Hervormingen sinds 1999, steun en duurzaamheid
De AIV is van mening dat Turkije op veel gebieden die in het rapport van 1999 genoemd werden vooruitgang geboekt heeft op weg naar het vervullen van de politieke Kopenhagencriteria. Het land heeft maatschappelijke en juridische hervormingen doorgevoerd, met name op het gebied van mensenrechten en democratisering. De AIV is van mening dat de AKP, de partij van Premier Erdogan, de invoering van hervormingen versneld heeft. De korte-termijn doelstellingen van de partij lijken parallel te lopen met de door de EU gevraagde aanpassingen. De hervormingen worden breed gesteund door de bevolking, en te verwachten valt daarom dat hervormingen niet terug zullen worden gedraaid. Ook de legertop ondersteunt (interne) hervormingen om een positief besluit in december niet in de weg te staan, ook al betekent dit een inkrimping van de eigen rol.

Waar is nog vooruitgang nodig?
Ondanks de erkenning dat er significante vooruitgang is op deze gebieden, wijst het rapport er tevens op dat Turkije er nog niet is. Woorden moeten nog meer dan tot nu toe in daden worden omgezet. Er bestaan nog beperkingen ten aanzien van de uitoefening van sommige burgerlijke, politieke en culturele rechten. Ten aanzien van de mensenrechten en fundamententele vrijheden noemt de AIV in dit verband vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging, werknemers- en vakbondsrechten, het functioneren van instellingen op het gebied van rechtshandhaving en de zorg omtrent verdwijningen, buitengerechtelijke executies, wrede en onmenselijke behandeling en foltering, rechterlijke macht, bescherming van culturele rechten en rechten van vrouwen. Liberalisering, opheffing en vermindering van beperkingen, effectieve toepassing van wetswijzigingen, verandering van houding en mentaliteit zijn de kernwoorden voor het oplossen van de problemen op de bovengenoemde gebieden.

De AIV wijdt een apart hoofdstuk aan het economisch perspectief, ondanks het feit dat de economische Kopenhagencriteria geen voorwaarde zijn voor de besluitvorming in december. Geconstateerd wordt dat de regering sinds 1999 een flink aantal verbeteringen heeft weten te bewerkstelligen, maar dat de werking van de markteconomie nog niet optimaal is. Speciale aandacht is er in die context voor migratiestromen. De AIV geeft aan dat de zorgen over toenemende arbeidsmigratie reden voor aarzelingen over toetreding van Turkije vormen bij verschillende landen, en acht deze zorgen reëel. De AIV verwacht dat een positief besluit in december een positief economische effect zal hebben en hervormingen zal helpen bestendigen. Lidmaatschap van de EU is evenwel niet mogelijk voordat Turkije ook aan de economische Kopenhagencriteria voldoet.

Aanbevelingen
In algemene zin concludeert het rapport dat Turkije een lange weg heeft afgelegd richting het lidmaatschap van de EU, waarvan het nooit een ander signaal heeft gekregen dan dat het op termijn tot de Unie zal kunnen behoren. De AIV stelt zich vervolgens de vraag of de onderhandelingen nu kunnen beginnen. De AIV heeft om deze vraag te beantwoorden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

  • Turkije mag rekenen op eenzelfde behandeling als onlangs toegetreden lidstaten;
  • Turkije heeft tijd nodig en moet dit ook krijgen om volledig te voldoen aan de eisen, dit om teleurstellingen te voorkomen;
  • de EU moet leren van fouten die bij de laatste toetredingsonderhandelingen zijn gemaakt, al kan dit op gespannen voet staan met de gelijke behandeling;
  • de omvang en bijzondere ligging van Turkije zorgen voor meer risico's bij onderhandelingen met de EU, m.n. van belang voor de opnamecapaciteiten, handhaving van effectiviteit en bestuurbaarheid van de Unie. Bij uitbreiding met Turkije zijn radicale aanpassingen van o.a. gemeenschappelijk landbouwbeleid, structuur- en cohesiefondsen onvermijdelijk.

Ook staat het rapport stil bij de kwestie Cyprus. Alhoewel dit geen voorwaarde mag zijn voor het starten van de onderhandelingen, is het wel nodig dat een bevredigende oplossing wordt gevonden vóór toetreding van Turkije. De AIV adviseert dat het Nederlands Voorzitterschap probeert een Cypriotisch veto te voorkomen. Daarnaast beveelt de AIV aan dat de EU initiatieven ontwikkelt langs de lijnen van het verworpen Annan-plan. Ook beveelt de AIV aan dat de EU-lidstaten met alle geëigende middelen druk blijven uitoefenen om een werkbare oplossing te bereiken, waarbij Turkije zich moet realiseren dat dit ook consequenties zal hebben voor zijn troepenmacht op het eiland.

De AIV beveelt de Nederlandse regering aan dat de EU:

  1. Turkije meedeelt dat onderhandelingen over uiterlijk 24 maanden of zoveel eerder als mogelijk is zullen aanvangen, indien het land heeft voldaan aan een aantal gespecificeerde actiepunten, gebaseerd op de politieke Kopenhagencriteria.2 Daarbij zou de EU moeten aangeven dat hierna geen nieuw Raadsbesluit nodig is voor het openen van de onderhandelingen;
  2. Turkije duidelijk maakt dat lidmaatschap aanzienlijk langer op zich zal laten wachten dan bij andere toetreders het geval is geweest;
  3. geen toetredingsdatum noemt;
  4. ijkpunten inbouwt op het gebied van de politieke Kopenhagencriteria. Met gebruik van een 'ijkpuntenkaart' moet de nadruk liggen op het meten van feitelijke toepassing van wetgeving;
  5. deze ijkpunten zo construeert dat de onderhandelingen worden opgeschort telkens wanneer bij één van de ijkpunten blijkt dat Turkije de overeengekomen doelstellingen (nog) niet heeft bereikt. Lidmaatschap is nooit een onomkeerbaar automatisme na het begin van onderhandelingen maar altijd het gezamenlijke doel;
  6. helder vaststelt dat de hoofdstukken van het acquis tijdens de onderhandelingsfase daadwerkelijk en successievelijk dienen te worden afgesloten en dat de Unie zich niet tevreden stelt met slechts toezeggingen en beloftes die dit doen. De EU moet zich dus aan de eigen spelregels houden.

Appreciatie
Het kabinet waardeert het eigen initiatief van de AIV om in de aanloop naar de Europese Raad in december een vervolgadvies over Turkije uit te brengen. In combinatie met het eerste rapport geeft het een interessant overzicht van de ontwikkelingen in Turkije over een langere periode. Het kabinet is van mening dat het rapport een goede analyse geeft van de rol en positionering van het leger in deze hervormingen. Het advies adresseert een aantal belangrijke vragen en zorgen die in de Nederlandse maatschappij, evenals in diverse andere lidstaten leven. Het vervolgadvies vormt in combinatie met de andere rapporten die dit jaar verschenen (Commissie, WRR, SER) een nuttige bijdrage aan de formulering van een gefundeerde en gebalanceerde Nederlandse positie.

Het advies van de AIV aan het Voorzitterschap om te proberen een Cypriotisch veto te voorkomen is in lijn met de Nederlandse doelstellingen. Dat geldt echter niet voor het advies van de AIV aan het Voorzitterschap initiatieven te ontwikkelen langs de lijnen van het Annan-plan. Het kabinet vindt dat het mandaat hiervoor nog altijd bij de VN ligt. Ook is het kabinet van mening dat een oplossing in eerste instantie van het eiland moet komen, en dat de EU hierbij slechts een ondersteunende en stimulerende rol kan spelen.

De aanbevelingen van de AIV komen op veel punten overeen met het Commissierapport over Turkije dat op 6 oktober werd gepresenteerd. Er zijn echter ook enkele belangrijke verschillen. Het Commissierapport stelt dat Turkije, op voorwaarde dat zes gespecificeerde wetten in werking treden, in voldoende mate beantwoordt aan de politieke Kopenhagencriteria, en adviseert tot het openen van de onderhandelingen. De AIV stelt niet expliciet dat Turkije (in voldoende mate) aan de politieke Kopenhagen criteria beantwoordt, maar noemt een aantal aanbevelingen voor het moment waarop dat wel het geval zal zijn. In tegenstelling tot de AIV, die een termijn van maximaal 24 maanden noemt, geeft de Commissie geen termijn waarbinnen de onderhandelingen gestart zouden moeten worden. Beide rapporten adviseren een controlemechanisme in te bouwen in het onderhandelingskader (ijkpunten/monitoring, opschorting/noodrem) om zo de voortgang van de hervormingen te controleren en te waarborgen. Ten aanzien van de voorgestelde ijkpunten merkt het kabinet op dat een aantal van deze punten inmiddels reeds verouderd is, aangezien het AIV advies veelal gebaseerd is op gegevens die zijn gepubliceerd in 2003.

Het kabinet is van mening dat de Europese Raad in december a.s. kan besluiten dat met Turkije toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend zodra de bedoelde zes wetten in werking zullen zijn getreden, omdat alsdan Turkije in voldoende mate aan de politieke Kopenhagencriteria beantwoordt. Indien dit niet het geval is wordt de start van de onderhandelingen uitgesteld tot het moment waarop Turkije wél aan de voorwaarden voldoet. Het is mogelijk dat dit langer dan 24 maanden duurt.
Het kabinet onderschrijft de aanbeveling van de AIV dat, in het geval van een positief besluit in december, het belangrijk is om eerlijk te zijn over het feit dat er sprake zal zijn van een langdurig proces waarvoor de tijd moet worden genomen om zo tegenslagen en teleurstellingen te voorkomen. Het kabinet kan zich ook vinden in het advies geen streefdatum voor toetreding te noemen.
Het kabinet onderschrijft de aanbeveling dat er een mogelijkheid moet worden ingebouwd om indien noodzakelijk de onderhandelingen op te schorten. De modaliteiten hiervan zullen in samenspraak met de andere lidstaten en de Commissie nader moeten worden gedefinieerd. Tot slot kan het kabinet zich vinden in de aanbeveling van de AIV dat tijdens de onderhandelingsfase hoofdstukken dienen te worden afgesloten op basis van daadwerkelijke aanpassing van wetgeving en implementatie van het acquis. Ook de Commissie beveelt zulks aan.


 1 Dit is sinds 1999 benadrukt door de conclusies van de Raad in Helsinki, waarin staat dat 'Turkije een kandidaat-lidstaat is die voorbestemd is om toe te treden tot de EU op basis van dezelfde criteria als die welke voor andere kandidaat-lidstaten gelden', het sterke commitment van de Turkse regering aan de Kopenhagencriteria, en de conclusies van de Raad van Kopenhagen in 2002, waarin de ER van december 2004 wordt aangewezen als besluitmoment t.a.v. het voldoen van Turkije aan de Kopenhagencriteria.

 2 De AIV noemt een aantal actiepunten als minimumeisen, op het gebied van rechtshandhaving, verenigingen die opkomen voor internationaal erkende culturele rechten, intrekking van voorbehoud bij BUPO en ESOCUL rechten, effectieve toegang tot radio- en televisie-uitzendingen in andere talen dan het Turks, effectieve bestrijding en vervolging van foltering en wrede en onmenselijke behandeling, aanpassing toezicht regering op verenigingen en NGO's op basis van Raad van Europa jurisprudentie, uitroeiing van geweld tegen vrouwen, wijzigingen strafwet, afschaffing staatsveiligheidsrechtbanken, procesgang in overeenstemming brengen met EVRM, overname van werknemers- en vakbondsrechten van ILO en Raad van Europa.

Persberichten

Persbericht 25 augustus 2004

"Onderhandelingen met Turkije over EU-lidmaatschap moeten binnen 24 maanden beginnen"

Nederland moet erop inzetten dat de Europese Raad in december aanstaande beslist dat binnen 24 maanden onderhandelingen met Turkije over het EU-lidmaatschap beginnen. De tussenliggende periode kan Turkije dan gebruiken om een aantal concrete actiepunten uit te voeren ter versterking van democratie en rechtstaat. Het is verder aan de Europese Commissie om te beslissen over het precieze moment van begin van de onderhandelingen.

Als de onderhandelingen eenmaal begonnen zijn moet een 'ijkpuntenkaart' worden gebruikt: telkens wanneer bij één van de ijkpunten blijkt dat Turkije de afgesproken doelen (nog) niet heeft gehaald, worden de onderhandelingen opgeschort. Een toetredingsdatum moet niet worden genoemd, omdat dit valse verwachtingen wekt en zorgvuldigheid aan een kunstmatige, politiek beladen tijdsdruk zou kunnen worden opgeofferd.

Dit adviseert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), die een eerder advies over Turkije uit 1999 heeft geactualiseerd.

In december van dit jaar moet de Europese Raad onder Nederlands voorzitterschap beslissen of de onderhandelingen met Turkije over het lidmaatschap van de Europese Unie wel of niet zullen beginnen. Dit was voor de AIV aanleiding om een eerder advies over de betrekkingen tussen de Europese Unie en Turkije uit 1999 te actualiseren. De AIV handhaaft in dit nieuwe advies zijn principiële overwegingen uit 1999, dat het 'anders zijn' van Turkije, de andere cultuur-historische achtergrond en het feit dat de meeste Turken moslim zijn, geen reden is het land buiten de Europese Unie te houden. Het opnemen in de Europese Unie van een land met een overwegend islamitische bevolking is dan wel nieuw, maar niet principieel verschillend van eerdere uitbreidingen. De islam moet hoe dan ook een plaats krijgen in Europa, alleen al omdat intussen ruim 20 miljoen moslims in de Unie wonen. Daar komt bij dat de Europese Unie Turkije al sinds 1959 de wortel van een lidmaatschap heeft voorgehouden, en telkens verdergaande toezeggingen over zo'n lidmaatschap heeft gedaan. Zo is Turkije sinds 1999 kandidaatlidstaat, en heeft de Europese Raad in 2002 beloofd om in december 2004 te beslissen over het al dan niet openen van toetredingsonderhandelingen.

Deze beslissing hangt af van het antwoord op de vraag of Turkije een stabiele democratie is, een rechtsstaat die garant staat voor de mensenrechten en de rechten van minderheden, van de zogeheten politieke Kopenhagencriteria. De AIV constateert dat de hervormingen van de Turkse regering op deze punten in een sneltreinvaart zijn doorgevoerd, en dat hiervoor brede steun is onder de bevolking. Toch beveelt de AIV aan om tot uiterlijk 2006 de tijd te nemen om te laten zien dat het land ook in staat is om wetgeving te vertalen in concrete werkelijkheid.

De koers die de AIV aanbeveelt houdt ook rekening met het feit dat Turkije vanwege zijn omvang en ligging anders is dan de nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost Europa: de opnamecapaciteit, de handhaving van de effectiviteit en bestuurbaarheid van de bestaande Unie komt makkelijk in het geding. En ten slotte vindt de AIV dat de Unie zelf leren van de fouten die ze bij de laatste uitbreiding heeft gemaakt, toen zij zich niet aan de eigen spelregels heeft gehouden.

-------------------