De hervormingen van de Verenigde Naties: het rapport Annan nader beschouwd.

4 oktober 2005 - nr.41
Samenvatting

Samenvattend concludeert de AIV dat het van belang is te streven naar een hervormde, meer effectieve VN. Om een dergelijk ‘effectief multilateralisme’ te bevorderen is het wenselijk de voorstellen van de SGVN een serieuze kans te geven en zoveel mogelijk te steunen. Op hoofdlijnen doet de AIV dat in dit advies dan ook. Op onderdelen worden kanttekeningen geplaatst en wordt gewezen op alternatieve opties. Daarbij is tevens gekeken naar de speciale bijdrage, die Nederland aan de hervormingen zou kunnen leveren.

Breed veiligheidsbegrip
In lijn met zijn eerdere adviezen verwelkomt de AIV de SGVN in zijn keuze voor het hanteren van een breed veiligheidsbegrip. Om succesvol te zijn stelt een dergelijke keuze echter nieuwe, zware eisen aan de taakopvatting en handelingssnelheid van de organen van de VN, met name de Veiligheidsraad. De voorstellen van de SGVN om op het terrein van preventie, wederopbouw, mensenrechtentoezicht en ontwikkeling nieuwe instrumenten te ontwikkelen verdienen daarom steun.

Responsibility tot protect
De SGVN kiest voor het concept van collectieve verantwoordelijkheid voor de bescherming van mensen (‘responsibility to protect’). Indien een staat niet in staat of bereid is zijn onderdanen te beschermen, komt de verantwoordelijkheid om te beschermen en zonodig in te grijpen bij de statengemeenschap als geheel te berusten. Dit heeft gevolgen voor de operationele capaciteiten die de VN nodig heeft om op te treden en mede vanuit die gedachte onderschrijft de AIV dan ook dit uitgangspunt als een nieuwe hoeksteen van collectieve veiligheid.

Terrorisme: definitie en strategie
De aanbeveling te komen tot een samenhangende en alomvattende strategie van het voorkomen en bestrijden van terrorisme, met inachtneming van de rechten van de mens, wordt door de AIV ondersteund. Ook op organisatorisch terrein kan binnen de VN nog het nodige verbeteren. Hoewel het misschien moeilijk zal zijn op korte termijn resultaten te bereiken, dringt de AIV er bij de Nederlandse regering op aan juist bij de onderhandelingen op deze terreinen een voortrekkersrol te vervullen. In dit verband beveelt de AIV aan in de onderhandelingen vooral aan te sluiten bij de recente besluitvorming van de Veiligheidsraad en de stellingname van de SGVN waarin hij de door de HLP gepropageerde definitie van terrorisme onderschrijft.

Massavernietigingswapens
Het belang van de veelomvattende en zeer verschillende problemen inzake massavernietigingswapens en de noodzaak het hoofd te bieden wordt onderschreven. De AIV zal dit aspect in een separaat advies behandelen. Voorts ondersteunt hij de oproep van de SGVN te komen tot nieuwe internationale regelgeving om de internationale handel in kleine wapens aan banden te leggen.

Vredesoperaties/vredesopbouw
De aandacht voor vredesoperaties en naoorlogse vredesopbouw wordt door de AIV onderschreven. Hij wijst in dat verband op een aantal recente adviezen, waarin expliciet op deze materie is ingegaan. Het ingenomen standpunt over de troepenleveranties en de samenwerking met (inter)regionale organisaties wordt door de AIV onderschreven, maar moet wel enigermate worden gerelativeerd. In de visie van de AIV ware het verstandig als elke organisatie zich eerst zou richten op datgene waar hij goed in is. Regionale organisaties, en in het bijzonder de Afrikaanse Unie, verdienen daarnaast alle steun van de westelijke landen bij hun streven om capaciteit op te bouwen om crisisbeheersingstaken en vredestaken voor de VN uit te kunnen voeren.

De AIV constateert dat klassieke ‘blauwhelmen’-vredesoperaties een belangrijke taak zullen blijven voor de VN, al was het maar omdat de VN soms de enige uitvoerende organisatie is. Het is zaak deze troepen zo goed mogelijk uit te rusten en van een ‘robuust’ mandaat te voorzien. Militaire interventie, waarbij daadwerkelijk gebruik van geweld waarschijnlijk of zeker is, zou in principe vooral moeten worden overgelaten aan een daarvoor toegeruste (inter)regionale organisatie, al dan niet met steun van of in samenwerking met anderen. Dat de VN zelf zou moeten beschikken over eigen militaire capaciteiten met dergelijke kwaliteiten is daarom voor de AIV niet evident. Het gaat er om een goed geïntegreerde aanpak te stimuleren. Vooral op het terrein van preventie, wederopbouw en ontwikkeling is nog veel te winnen en deze terreinen zijn van essentieel belang voor het bereiken van een duurzame verbetering van de situatie.

Geschillenbeslechting
Het belang dat wordt gehecht aan vreedzame geschillenbeslechting, wordt door de AIV nadrukkelijk onderschreven. Alle beschikbare middelen op het terrein van preventieve diplomatie, verzoening en bemiddelingen moeten daartoe worden benut. Dat hiervoor extra fondsen nodig zijn, is logisch.

De oprichting en inwerkingtreding van het Internationaal Strafhof (ICC) vormt een ongekende ontwikkeling en de AIV acht het van het grootste belang dat het zo min mogelijk wordt meegezogen door de internationale politiek en/of de interne politiek in een conflictgebied. Het Strafhof zou zich moeten beperken tot strafrechtelijk onderzoek, vervolging en berechting. Voor een goede taakuitoefening van het ICC zijn een goede samenwerking met de Veiligheidsraad en ondersteunend en flankerend beleid van de VN nodig.

De AIV steunt de SGVN in zijn aansporing meer gebruik te maken van het Internationaal Gerechtshof. Een nog verdere vereenvoudiging en transparantie van procedures en meer openbaarheid van de stukken kan mogelijk een nog grotere betrokkenheid van de staten bewerkstelligen. Dat is ook noodzakelijk omdat het functioneren van het Hof wordt belemmerd door capaciteitsproblemen. Om dat op te lossen is politieke en financiële steun van alle staten nodig.

Gebruik van geweld
Met betrekking tot het gebruik van geweld, ondersteunt de AIV de interpretatie van de SGVN dat preëmptief optreden tegen op handen zijnde aanvallen gedekt wordt door het recht op zelfverdediging, zoals verwoord in artikel 51 van het VN-Handvest. De AIV/CAVV hebben hun oordeel daaromtrent uitvoerig beargumenteerd in een recent advies.

De AIV is eveneens van mening dat de Veiligheidsraad de primaire verantwoordelijkheid heeft voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en deze ook dient te nemen. Met de aanzienlijk ruimere interpretatie van het begrip ‘bedreiging van de vrede’ heeft de Veiligheidsraad dat ook dikwijls al gedaan en zowel diplomatieke als dwangmaatregelen ingezet om aan dergelijke bedreigingen het hoofd te bieden. De AIV onderschrijft de aanbeveling te komen tot criteria voor mogelijk geweldsgebruik onder auspiciën van de Veiligheidsraad. Dergelijke criteria kunnen, zelfs indien deze niet in een resolutie worden vastgelegd, toch een eigen leven gaan leiden en de AIV beveelt de regering daarom aan de inhoud van deze criteria te ondersteunen.

Bij de problematiek van ‘humanitaire interventie’, blijft de centrale vraag wat moet er gebeuren als de Veiligheidsraad vanwege interne verdeeldheid niet optreedt? De AIV onderschrijft volledig de stellingname dat het functioneren van de Veiligheidsraad zodanig moet verbeteren dat die vraag niet aan de orde is. De AIV meent evenwel dat, in de harde werkelijkheid van een soms diep verdeelde en verlamde Veiligheidsraad en ingeval van een humanitaire noodsituatie, de in eerdergenoemde adviezen beschreven voorwaarden een humanitaire interventie niet mag worden uitgesloten.

Institutionele hervormingen/Veiligheidsraadsuitbreiding
De AIV onderschrijft het uitgangspunt dat de samenstelling van de Veiligheidsraad moet veranderen. Het is voor de AIV van belang dat wordt gestreefd naar een Veiligheidsraad, die meer representatief is over een zo breed mogelijk geografisch bereik. Indien dit bereikt kan worden, zou Nederland zich voor iedere mogelijke consensus daarover moeten inzetten. De AIV betreurt het dat de regering de doelstelling ‘verhoogde representativiteit’ niet meer als zodanig noemt. Een dergelijk standpunt verhoudt zich slecht met de uit algemeen belang noodzakelijke herziening van de samenstelling van de Veiligheidsraad. De AIV onderschrijft het uitgangspunt dat er een beter evenwicht moet komen tussen de bijdragen die een land levert aan de VN en de mate waarin dit land zeggenschap heeft in de besluitvorming en is ook van oordeel dat leden van de Veiligheidsraad hierop, vooruitlopend op de herziening, moeten worden aangesproken. Dit is overigens ook geheel in lijn met artikel 23.1 van het Handvest. De AIV deelt de onvrede van de regering over de miskenning van de inspanningen van lidstaten in VN-kader, die het gevolg zou zijn van een louter toerbeurtsysteem in het kader van regionale groepen. Logischerwijs zal deze herziening van de omvang van de Veiligheidsraad leiden tot een verkleining van de invloed van de numeriek momenteel oververtegenwoordigde (westerse) Europese landen. Ook voor Nederland zal dat gevolgen hebben. Om deze consequentie bij de verkiezing van niet-permanente leden meer te verzachten zou, in de visie van de AIV, ernst moeten worden gemaakt met het toepassen van kwaliteitscriteria (zoals bijdragen aan internationale vredeshandhaving en ontwikkelingssamenwerking) en het toewerken naar een EU-zetel in de Veiligheidsraad. Omdat dit voorlopig weinig haalbaar lijkt, is het een interessant idee om aan een eventuele Duitse zetelbezetting een vertegenwoordiger van het Raadssecretariaat toe te voegen. Ook de in artikel 19 van het Verdrag van Amsterdam voorziene consultatie van EU-lidstaten door EU-lidstaten, die (al dan niet tijdelijk) lid van de Veiligheidsraad zijn, dient zo serieus mogelijk te worden genomen.

Commissie voor Vredesopbouw
De voorstellen om over te gaan tot het instellen van een Commissie voor Vredesopbouw, bijgestaan door een Support Office binnen het Secretariaat, vertoont grote overeenkomst met de aanbevelingen die de AIV/CAVV zelf in hun advies inzake Falende Staten al in mei 2004 hebben gedaan. De SGVN stelt echter dat deze Commissie zich louter moet richten op de naoorlogse fase van wederopbouw en in beginsel geen rol bij conflictpreventie en vroegtijdige waarschuwing toekomt. Het genoemde advies heeft daarentegen geconstateerd dat de internationale gemeenschap er vaak te laat bij betrokken is en dat conflictvoorkomende en conflictbeheersende activiteiten in de fase van groeiende tegenstellingen juist dan van groot belang zijn. Deze wat gekunstelde beperking is daarom in het geheel niet overtuigend. De AIV geeft er voorts verre de voorkeur aan het in te stellen fonds te voeden uit reguliere middelen. Ingeval dat op politieke problemen stuit, zal op zijn minst moeten worden voorzien in een basisvoorziening, die het mogelijk maakt te opereren in de eerste fase. Deze basisvoorziening zou afkomstig moeten zijn uit het reguliere budget. Dat de Commissie voor Vredesopbouw louter adviserend zou moeten worden en op basis van consensus zou moeten opereren, vindt de AIV een té ernstige beperking. In dat verband benadrukt de AIV tevens dat deze Commissie een orgaan moet worden van de Veiligheidsraad en aldus wordt voorzien van de noodzakelijke slagkracht. In de fase van wederopbouw zou vervolgens een toenemende rol aan de ECOSOC kunnen worden toegekend. Wel ondersteunt de AIV de aanbevelingen het secretariaat beter uit te rusten.

Raad voor de Rechten van de Mens
Het voorstel om over te gaan tot instelling van een nieuwe Raad voor de Rechten van de Mens wordt door de AIV ondersteund. Om mensenrechten op gelijke voet te plaatsen met de andere beleidsgebieden, is een Handvestwijziging noodzakelijk. Omdat dit waarschijnlijk geruime tijd zal vergen, stelt de AIV voor dat de Raad voor de Rechten van de Mens, vooruitlopend hierop, voorlopig zou kunnen gaan fungeren als orgaan van de AVVN. Met betrekking tot het lidmaatschap streeft de SGVN naar een ‘society of the committed’. Dat voorstel acht de AIV nog niet voldoende doordacht. Veeleer moet worden gedacht aan andere voorwaarden, zoals de AIV ook al eerder heeft verwoord en dan nog is het de vraag of ernstige schenders van de rechten van de mens buiten dergelijke instellingen gehouden kunnen worden. De AIV heeft voorts geen uitgesproken voorkeur voor het exacte aantal leden, mits wordt voldaan aan een minimumeis van representativiteit, geloofwaardigheid én besluitvaardigheid.

Over de voorgestelde rol en functie van de nieuw in te stellen Raad heeft de AIV op onderdelen twijfel. Het stelsel van ‘peer review’, doet de vraag rijzen of een politiek orgaan als de Raad voor de Rechten van de Mens zelfstandig deze taak zou verrichten. De AIV acht het daarbij zorgelijk dat nauwelijks aandacht is geschonken aan de rol van huidige speciale procedures en verdragsmechanismen. Het zou ernstig te betreuren zijn als deze hervormingsoperatie dit toezichthoudende stelsel zou verzwakken of zelfs zou doen vervallen en dit moet worden voorkomen. Voorts zouden dergelijke onderzoeken op vrijwillige basis plaats gaan vinden en is het onduidelijk welke informatie daartoe zou worden gebruikt. Notoire en ernstige schenders van de rechten van de mens krijgen in een dergelijke opzet alle kans om de dans te ontspringen en dat kan niet de bedoeling zijn.

De SGVN gaat uit van vestiging van de Raad in Genève; hét centrum van de meeste VNmensenrechtenactiviteiten en ook van belang in verband met de samenwerking met de Hoge Commissaris (HCRM). Deze functionaris speelt een instrumentele rol op het terrein van de inbedding van de rechten van de mens in alle onderdelen van de VN (‘mainstreaming’). De AIV acht betrokkenheid van de HCRM bij de discussies en onderhandelingen in de Veiligheidsraad zeer toe te juichen. Een tot op heden nog wat onderbelicht onderdeel in die taakstelling betreft het toezicht op de naleving van de mensenrechten door de VNorganisatie zelf. Die leemte verdient invulling. Dat geldt ook voor het verzamelen van informatie over schendingen van internationaal humanitair recht en het opbouwen en beschikbaar stellen van expertise met betrekking tot onderzoek naar strafbare feiten volgens de internationale rechten van de mens en internationaal humanitair recht. De AIV onderschrijft verder hetgeen wordt aangegeven over verbetering van communicatie en samenwerking. Dat het programma van de HCRM daartoe zou moeten kunnen beschikken over meer fondsen en personeel (ook te velde) spreekt voor de AIV voor zich.

Alles overwegend is de AIV van oordeel dat een opgewaardeerde en meer besluitkrachtige Raad voor de Rechten van de Mens in de toekomst wellicht beter in staat is om de rechten van de mens ingebed te krijgen in alle onderdelen van de activiteiten van de VN. Zijn voorstellen terzake verdienen dan ook steun en de AIV beveelt de regering aan zich in te zetten voor aanvaarding van de instelling van een Raad, maar met behoud van de rol van de specifieke procedures en betrokkenheid van NGO’s.

VN-secretariaat
De SGVN is op grond van het Handvest van de VN de bewaker en aanjager van de organisatie en in feite ook de hoeder van het algemene belang. Het is zijn taak de naleving van het ‘common interest’ te bevorderen. Zijn voorstellen om tot een slagvaardiger organisatie te komen moeten een deel van de oplossing voor deze problemen verzorgen. De wens om te komen tot een staf met een andere soort betrokkenheid en capaciteiten is logisch en rechtvaardigt een besluit tot goedkeuring van de daartoe noodzakelijke middelen. De AIV beveelt de regering aan om voorstellen op intern management gebied, mits goed onderbouwd, te steunen. De al door de SGVN ondernomen stappen te komen tot een ‘cabinetstyle decision-making system’ moeten in toekomst vruchten gaan afwerpen. Om die reden steunt de AIV deze stappen.

NGO’s en de particuliere sector
Over het belang en de rol van NGO’s en de particuliere sector heeft de AIV zich al meermalen, ook hierboven weer, expliciet uitgesproken. Daarbij is geconstateerd dat deze op vele terreinen een wezenlijke bijdrage hebben geleverd, ook aan de ontwikkeling van het normatieve bouwwerk. De rol van NGO’s voor de verdere ontwikkeling van de VN kan dan ook niet worden onderschat en de AIV roept de regering ook op om tijdens het hervormingsproces doorlopend voldoende aandacht aan dit belangrijke aspect te blijven besteden. Dit speelt temeer, omdat het gevaar bestaat dat landen van de gelegenheid gebruik zullen maken om, de in hun ogen, bevoorrechte positie van NGO’s, te beknotten. De AIV is van oordeel dat dit moet worden voorkomen.

De SGVN ziet daarnaast een belangrijke rol weggelegd voor bedrijven om de doelen van de VN te bewerkstelligen. De AIV onderschrijft deze belangrijke rol van de particuliere sector, recentelijk nader toegelicht in het bijgevoegde briefadvies met een reactie op het Sachsrapport. Daarin wordt specifiek ingegaan op de relatie tussen ontwikkeling en veiligheid en de private sector. Het belang van die relatie en de noodzaak om deze te versterken om de problemen in vele ontwikkelingslanden in de wereld op een effectieve manier aan te pakken, wordt hierbij door de AIV nogmaals onderstreept.

Coherentie en effectiviteit
Een belangrijke consequentie van het gebruik en omarmen van een breed veiligheidsbegrip, is de noodzaak te komen tot een goede coördinatie tussen de verschillende onderdelen van de VN. Op dat punt is nog een wereld te winnen. De SGVN besteedt in zijn rapport veel aandacht aan dit aspect, maar doet te weinig concrete en veelal korte termijnvoorstellen.

De AIV constateert tot slot dat de aanbevelingen over de verbetering van de effectiviteit van de VN-ontwikkelingsinstellingen zich concentreren op de versterking van de plaatselijke VNvertegenwoordiging. Dit wordt gesteund. Tevens wordt voorgesteld een Raad van Ontwikkelingsdeskundigen in te stellen; een voorstel waarvan het effectieve nut overigens niet erg duidelijk wordt uitgewerkt. De voorstellen op het terrein van humanitaire hulp verdienen in de visie van de AIV steun. Op het terrein van systeembrede coherentie op het gebied van milieu stelt de SGVN voor een beter geïntegreerde structuur te creëren. De regering acht deze voorstellen van belang, maar te beperkt. De AIV onderschrijft deze stellingname.

Tot slot
De AIV onderstreept de wenselijkheid optimaal het thans ontstane momentum voor hervormingen te benutten. Het zestigjarige bestaan van de organisatie, de politieke statuur van de Secretaris-Generaal en de kwaliteit van de voorstellen in zijn rapport In Larger Freedom scheppen een unieke mogelijkheid daartoe. In deze wereld, die wordt geconfronteerd met nieuwe bedreigingen én grote uitdagingen, bestaat nu een kans om te bereiken dat in alle activiteiten van de VN een meer daadkrachtige en samenhangende strategie wordt gevolgd waarbij ontwikkeling, vrede en veiligheid en de rechten van de mens hand in hand gaan. Dat is de winst van de voorstellen van de SGVN en die winst verdient het om te worden verzilverd. Aldus kan de Verenigde Naties een nieuwe kans krijgen.

Adviesaanvraag
De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
 
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Verenigde Naties en
Financiële Instellingen (DVF)
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
 
Datum     19 april 2005
Betreft    VN-hervormingen
Behandeld    Kanta Adhin
E-mail           dvf-ci@minbuza.nl
 
 
Mede namens de ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking wend ik mij tot u met betrekking tot het thema “De VN-hervormingen” waarover in het werkprogramma van de Adviesraad Internationale Vraagstukken voor 2005 het volgende staat: “Naar verwachting zal de SG VN begin 2005 uit de aanbevelingen van het High-level Panel dat eind 2004 aan hem zal worden aangeboden een selectie maken en voorbereidingen treffen met het oog op besluitvorming in de AVVN van 2005. Een tijdig (brief)advies van de AIV is nodig, nog voor de zomer 2005, dat aangeeft welke elementen gekozen door de SG VN van blijvende waarde zullen zijn voor de Nederlandse multilaterale inzet en hoe deze kunnen worden verankerd in de VN en in het beleid van Nederland en de EU.”

Het betreffende rapport van de Secretaris-Generaal van de VN – “In larger freedom: towards development, security and human rights for all” - is op 21 maart jl. uitgekomen. Met het oog op bovenstaande verzoek ik uw raad zijn visie te geven op het rapport en daarbij bijzondere aandacht te geven aan een drietal hieronder te noemen onderwerpen. Bij uw advisering kunt u ook betrekken de zienswijze van de Nederlandse regering op het rapport van het High-level Panel (“A more secure world: our shared responsibility”), alsmede op het rapport van het UN Millennium Project Team (“Investing in Development – A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals”), die op 25 februari jl de Tweede Kamer is toegegaan. Mij is bekend dat uw raad zich op eigen initiatief buigt over laatstgenoemd rapport.

Voorts zijn bij uw raad ook in behandeling twee adviesaanvragen die raakvlakken hebben met de onderhavige materie, te weten de “Positionering van Nederland in de nieuwe EU, NAVO en de VN” en “Strategie tegen proliferatie van massavernietigingswapens en de traditionele ontwapeningsfora”. Bij uw advisering ten aanzien van de onderhavige aanvraag verzoek ik u bijzondere aandacht te besteden aan:

  1. versterking van de rol van de VN als het geëigende forum ter bespreking en behandeling van wereldwijde problemen en daaraan gekoppeld een sterkere positie van de Secretaris- Generaal als degene die aandacht vraagt voor dergelijke problemen en de internationale agenda terzake helpt formuleren vanuit de notie van het algemeen belang. Welke aanknopingspunten ziet uw raad in het onderhavige rapport om dit punt verder te voeren?
     
  2. verbetering van de effectiviteit van de VN-ontwikkelingsinstellingen. In zijn rapport doet de Secretaris-Generaal een aantal aanbevelingen voor de kortere termijn, die overigens beperkter zijn dan hetgeen reeds is vastgelegd in de resolutie van de AVVN over de Triennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations system (A/RES/59/250) en aansluiten bij door Nederland en gelijkgezinde landen gedane voorstellen op dit punt. Voor de langere termijn worden drastische hervormingen voorgesteld, met name een hergroepering van alle instellingen tot “tightly managed entities”, die zich onderscheidenlijk bezighouden met ontwikkeling, het milieu en humanitaire actie (par. 197 van het SG-rapport). Graag verneem ik de visie van uw raad hierop.
     
  3. De rol van het maatschappelijk middenveld en de private sector. In het kader van de noodzaak voor collectieve actie om de hedendaagse dreigingen het hoofd te bieden, benadrukt de Secretaris-Generaal het belang van de rol van een actief maatschappelijk middenveld en een dynamische private sector, naast de rol van staten en intergouvernementele organisaties, maar gaat daar nauwelijks nader op in. Ook hierop zou ik graag de visie van de raad vernemen.

Zoals in het werkprogramma aangegeven, zou een tijdig advies nog voor de zomer op prijs worden gesteld, met het oog op de in september a.s. te houden top voorafgaand aan de 60-ste AVVN (14-16 september 2005). De Tweede Kamer heeft reeds verzocht in verband met een voorgenomen algemeen overleg in juni a.s., uiterlijk 1 juni te worden geïnformeerd over de Nederlandse inzet voor de Top.

Mede namens mijn ambtgenoten van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking zie ik met belangstelling uit naar uw spoedige advisering.

Afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.


De Minister van Buitenlandse Zaken,

Dr. B. R. Bot

Regeringsreacties

Directie Verenigde Naties en
Financiële Instellingen (DVF)
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag

Aan: De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datumjuni 2005
  
BetreftReactie op AIV-advies inzake VN-hervormingen
  

Mede namens de minister van Defensie danken wij de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken voor het advies “De hervormingen van de Verenigde Naties: Het rapport Annan nader beschouwd”, dat is uitgebracht naar aanleiding van onze adviesaanvraag van 19 april jl. De Raad verwijst voor zijn visie op het onderdeel “ontwikkeling” van het rapport van de Secretaris-Generaal naar het in april op eigen initiatief uitgebrachte briefadvies “Reactie op het Sachs-rapport: Hoe halen wij de Millennium Doelen”. Zoals bekend heeft de regering daar reeds een reactie op gegeven bij brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van 6 juni jl.

De regering verheugt zich erin dat het onderhavige advies, evenals het hierboven genoemde briefadvies, in hoge mate aansluit bij door de regering ingenomen standpunten met betrekking tot hervorming van de VN, zoals deze ook in diverse brieven aan de Tweede Kamer zijn vervat. Evenals de regering beoordeelt de Raad de kwaliteit van de voorstellen voor VN-hervorming in het rapport van Secretaris-Generaal Kofi Annan - “In larger freedom: towards development, security and human rights for all” – positief en beschouwt deze als een unieke mogelijkheid om op daadkrachtige en samenhangende wijze tot VN-hervormingen over te gaan. Het uitgangspunt hierbij is de noodzaak van collectieve actie en versterking van de VN om te voorkomen dat dreigingen die nog veraf zijn, acuut worden en die welke acuut zijn, destructief worden.

Evenals de Raad acht de regering het hierbij van groot belang dat tijdens de Top 2005 in september, ter gelegenheid van 60 jaar VN, resultaten worden geboekt op een aantal cruciale punten: aanvaarding van het concept Responsibility to Protect; aanvaarding van criteria voor gebruik van geweld; versterking van mechanismen op de terreinen van terrorismebestrijding; ontwapening en non-proliferatie; betere samenwerking tussen de VN en regionale organisaties; het legitiemer maken van de Veiligheidsraad; instelling van een Commissie voor Vredesopbouw en van een Mensenrechtenraad; grotere coherentie van het VN-systeem, alsook een goed functionerend secretariaat en versterking van de samenwerking tussen de VN en maatschappelijke actoren. In deze opsomming horen uiteraard ook ferme afspraken om de MDG’s te halen thuis, maar zoals eerder vermeld, wordt daarop in het onderhavige advies niet ingegaan.

De regering is van mening dat het ontwerpslotdocument, dat op 3 juni op basis van gevoerde consultaties over het SG-rapport werd gepresenteerd door de voorzitter van de Algemene Vergadering, een goede basis biedt voor besluitvorming tijdens de Top op genoemde terreinen, alhoewel het op een aantal punten kan worden versterkt. Zij verwijst in dit verband naar de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 24 juni waarin de Nederlandse inzet voor de Top is weergegeven. In aanvulling hierop kan in reactie op het onderhavige advies nog het volgende worden gemeld.

Ten aanzien van de uitbreiding van de Veiligheidsraad heeft de regering haar zienswijze onlangs uiteengezet in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer dd 9 juni jl. In deze brief wordt benadrukt dat in Nederlandse optiek de hervorming niet in hernieuwde impasse mag geraken. De Veiligheidsraad heeft behoefte aan een versterkte legitimiteit en daartoe is een meer representatieve samenstelling geboden. Om daarbij de effectiviteit te waarborgen wijst de Nederlandse regering additionele vetorechten af. Voorts wordt gepleit voor een tijdslimiet aan de huidige hervorming, zodat over 10 tot 15 jaar opnieuw kan worden bezien of de Veiligheidsraad voldoet aan de dan geldende politieke realiteit. Ook kan dan het instellen van een gezamenlijke zetel voor de Europese Unie nogmaals worden bestudeerd. In de brief wordt voorts aandacht gevraagd voor het belang van criteria bij de bepaling van de samenstelling van de Veiligheidsraad.

De Raad beschouwt de Peacebuilding Commission (Commissie voor Vredesopbouw) als een institutionele vertaling van de Responsibility to Protect. Zoals ook eerder in brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer aangegeven, ziet de regering het beginsel Responsibility to Protect als een opkomende rechtsnorm die ervan uitgaat, dat daar waar staten onwillig dan wel onmachtig zijn om ernstige en grootschalige schendingen van fundamentele mensenrechten te voorkomen of te beëindigen, er op de internationale gemeenschap, in het bijzonder de Veiligheidsraad, een verantwoordelijkheid rust om actief op te treden ter voorkoming van een humanitaire catastrofe. De regering heeft steeds aangegeven dat in dit soort situaties vroegtijdige waarschuwing moet leiden tot vroegtijdige actie. Deze actie kan op diverse terreinen van VN- instellingen en -mechanismen plaatsvinden, zo ook - maar zeker niet alleen of in eerste aanleg - op het terrein van de in te stellen Peacebuilding Commission. De regering heeft begrip voor de keuze van de SG voor een mandaat gericht op de postconflictfase van wederopbouw en niet tevens op conflictpreventie. Hierbij acht de regering het wel van belang dat andere mechanismen op het terrein van conflictpreventie, waaronder de rol van de SGVN, dienen te worden versterkt. Voor de Commissie ziet de regering eerder een adviserende en coördinerende dan een besluitvormende rol weggelegd. Dit hangt nauw samen met het feit dat veel VN- organisaties en instellingen als de Wereldbank eigen specifieke mandaten hebben op het terrein van vredesopbouw en wederopbouw. De regering heeft echter steeds bepleit dat de Commissie een vorm van zeggenschap krijgt over het nieuw in te stellen Vredesfonds.

De Raad stelt voor om de oprichting van een Human Rights Council (Raad voor de Rechten van de Mens) ‘getrapt’ aan te pakken, dat wil zeggen eerst als subsidiair orgaan van de AVVN en later als hoofdorgaan. Argument hiervoor is dat voor dit laatste een wijziging van het Handvest nodig is, die waarschijnlijk geruime tijd zal vergen. De regering erkent dat dit in de praktijk een werkbare oplossing zou kunnen zijn, maar benadrukt dat het principebesluit tot oprichting van de nieuwe raad als hoofdorgaan van de VN tijdens de Top moet worden genomen. Oprichting als subsidiair orgaan van de AVVN heeft weinig meerwaarde ten opzichte van de huidige situatie. Het enige voordeel zou zijn dat ook als subsidiair orgaan van de AVVN de Human Rights Council permanent in zitting zou zijn. Maar dan moet ook het mandaat aanwezig zijn om dit voordeel uit te buiten. Naar de mening van de regering moet het wezenlijke belang van mensenrechten, op hetzelfde niveau als veiligheid en ontwikkeling, zoals verwoord in het SG-rapport, tijdens de Top erkenning vinden door een besluit inzake een hoofdorgaan voor mensenrechten op dezelfde voet als de Veiligheidsraad en ECOSOC.

Ten aanzien van coherentie van het VN-ontwikkelingssysteem is de Raad van mening dat deze zich vooral moet richten op het landenniveau. Zoals in haar reactie op het AIV-briefadvies inzake het Sachs-rapport aangegeven, is dit voor de regering een prioriteit op korte termijn. Op de langere termijn zijn radicalere hervormingen nodig om ervoor te zorgen dat het systeem relevant blijft en slagvaardig kan optreden.
Ten aanzien van het voorstel van de SG tot instelling van een raad van ontwikkelingsdeskundigen is goed voorstelbaar dat de SG gesterkt kan worden in zijn rol op ontwikkelingsterrein, indien hij wordt geruggensteund door een team van wijze personen. In die zin staat de regering positief tegenover dit idee.

Voor wat betreft eerdere voorstellen van onder meer Frankrijk om een Wereld Milieu Organisatie op te richten, waar de Raad ook naar verwijst, heeft Nederland zich in het verleden terughoudend opgesteld. Dit, omdat slechts beoogd werd de UNEP tot een gespecialiseerde organisatie om te vormen, zonder dat daarbij werd gestreefd naar een effectievere en beter geïntegreerde milieuarchitectuur in den brede. Naar aanleiding van het SG-rapport wordt de discussie thans meer in deze laatste richting gevoerd. Nederland zet zich dan ook in om deze lijn tijdens de Top te bevestigen.

De regering is het met de Raad eens dat de SGVN in de praktijk van vandaag beperkte politieke en operationele speelruimte heeft om effectieve invulling te geven aan de in het Handvest toegekende rol van bewaker en aanjager van de organisatie en in feite ook als hoeder van het algemeen belang (‘common interest’). Ten aanzien van hervormingen van het secretariaat die de SG zelf kan doorvoeren en deels al heeft doorgevoerd, staat de regering evenals de Raad positief. Deze bieden mogelijkheden voor grotere slagvaardigheid en geloofwaardigheid.

De Raad geeft aan separaat advies over de rol van maatschappelijk actoren te willen uitbrengen, omdat nu vanwege het strakke tijdschema voor het uitbrengen van het onderhavige advies, slechts op hoofdlijnen op dit onderwerp wordt ingegaan. Dit wordt door de regering verwelkomd, waarbij ervan wordt uitgegaan dat geen separate adviesaanvraag nodig is. De regering is het met de Raad eens dat NGO’s een wezenlijke rol spelen op vele terreinen, met name ontwikkeling, milieu en mensenrechten en daarbij ook hebben bijgedragen aan het normatieve bouwwerk.. Hetzelfde geldt voor het bedrijfsleven. In het rapport van het High-level Panel was terecht een aanbeveling opgenomen inzake samenwerking van de VN met diverse actoren, waaronder NGO’s en het bedrijfsleven, ten aanzien van normstelling op het gebied van het beheer van natuurlijke hulpbronnen ten behoeve van landen die net een conflict achter de rug hebben of aan het risico van conflict blootstaan.

De regering heeft naar aanleiding van het Cardoso-rapport steun uitgesproken voor een verbeterde relatie tussen de VN en maatschappelijke actoren. Het ligt ook voor de hand dat deze actoren worden betrokken bij het werk van de Peacebuilding Commission. De SGVN heeft reeds het initiatief genomen om vlak voor het begin van de Algemene Vergadering uitgebreide consultaties te houden met deze actoren. Vanwege de Top dit jaar zullen deze consultaties op 23/24 juni plaatsvinden. De besprekingen over de resolutie inzake het Cardoso-rapport verlopen zeer stroef en lijken zich toe te spitsen op stroomlijning van accreditatieprocedures. De regering acht dit een gemiste kans om de belangrijke rol van maatschappelijke actoren bij de mondiale kwesties voor het voetlicht te brengen en nodigt de Raad uit hieraan aandacht te besteden in zijn separaat advies over dit onderwerp.

Wij danken u tot slot nogmaals voor het onderhavige advies en zien met belangstelling uit naar uw vervolgadvies over de rol van maatschappelijke actoren.

Afschrift van deze brief zenden wij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.

 

De Minister van     De Minister voor
Buitenlandse Zaken,     Ontwikkelingssamenwerking
        
Dr. B. R. Bot       A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Persberichten

Persbericht Adviesraad Internationale Vraagstukken

AIV: ‘Hervorming VN bittere noodzaak’

Om te voorkomen dat de organisatie zijn geloofwaardigheid verliest en wordt gepasseerd, moet de Verenigde Naties effectief en daadkrachtig reageren op bedreigingen van deze tijd. Daartoe zijn drastische hervormingen noodzakelijk. Dit standpunt verwoordt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen rapport ‘De Hervorming van de Verenigde Naties, het rapport van Annan nader beschouwd’.

Met het oog op de voorbereidingen voor de Topontmoeting van wereldleiders in september 2005 in New York, heeft de Nederlandse regering de AIV gevraagd advies te geven over de voorstellen van de Secretaris-Generaal van de VN, Kofi Annan. In zijn rapport In Larger Freedom van maart 2005, doet Annan vele voorstellen. Het is het meest verstrekkende en veelomvattende rapport met verbeteringsvoorstellen dat gedurende de zestig jaar dat de VN bestaat is opgesteld. Het wordt gepresenteerd als één pakket van samenhangende maatregelen. De kern van de boodschap van Annan is dat moet worden gestreefd naar gelijkwaardige en noodzakelijke aandacht voor de drie hoofddoelen: ontwikkeling, vrede en veiligheid en de rechten van de mens. Deze boodschap wordt door de AIV nadrukkelijk onderschreven.

Uitgaande van een breed veiligheidsbegrip stelt Kofi Annan een gecombineerde strategie voor, bestaande uit preventie, bescherming van het individu, terrorismebestrijding, wapenbeheersing en grotere effectiviteit van vredesoperaties. Dit moet worden gecombineerd met vreedzame geschillenbeslechting en versterking van de mechanismen voor conflictpreventie en bescherming van de rechten van de mens. De AIV onderschrijft dit streven.

De AIV onderschrijft de mening dat de Veiligheidsraad de primaire verantwoordelijkheid heeft voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. De Raad dient deze dan ook te nemen en niet vleugellam te geraken. De Raad dient meer representatief en meer aanspreekbaar te worden, zonder dat trage besluitvormingsprocessen de effectiviteit in gevaar mogen brengen. De AIV roept de regering zich in te zetten voor iedere mogelijke consensus voor voorstellen die tot een meer representatieve en effectieve Veiligheidsraad kunnen leiden. Ook roept de AIV, in navolging van Kofi Annan, de Veiligheidsraad op te komen tot criteria voor mogelijk geweldgebruik onder auspiciën van de Veiligheidsraad, waaronder noodzaak, zuiver oogmerk, niet-militaire middelen als alternatief, proportionaliteit en kans of succes. Ook al zou het niet lukken deze criteria vast te leggen, dan nog kunnen deze, hoe omstreden ook, een eigen leven gaan leiden bij discussies over mogelijk geweldgebruik. Daarom beveelt de AIV de regering aan de discussie om te komen tot deze criteria te ondersteunen.

Ook het instellen van een Commissie voor Vredesopbouw (‘Peacebuilding Commission’), die landen kan bijstaan in de overgangsfase van oorlog naar vrede en herstel acht de AIV gewenst, zij het dat naar de mening van de Raad de huidige voorstellen van Annan nog onvolledig zijn. Deze Commissie moet zich, in de visie van de AIV, ook gaan richten op eerdere fases, zoals conflictpreventie en conflictbeheersing. Dan pas kan het een écht effectief mechanisme worden.

De AIV steunt wel het voorstel om een nieuwe, opgewaardeerde en besluitkrachtige Raad voor de Rechten van de Mens in te stellen, maar merkt op dat een deel van de voorstellen nog onvoldoende uitgewerkt en doordacht zijn. Met name in de waarborging van de rol en positie van NGO’s en van de huidige toezichthoudende mechanismen is onvoldoende voorzien.

Tot slot wijst de AIV er op dat de VN uit vele verschillende onderdelen bestaan, die vaak een eigen agenda, bevoegdheden en financieringsstructuren hebben. Om te komen tot een effectieve en daadkrachtige VN is het van groot belang een samenhangende, centrale regie te ontwikkelen, die de samenhang tussen de verschillende onderdelen moet gaan waarborgen en beter in staat is voor het algemeen belang van de wereldgemeenschap op te komen.

Dit advies over de voorstellen in het rapport van Kofi Annan is voorbereid onder voorzitterschap van prof. mr. N.J. Schrijver (hoogleraar volkenrecht, Universiteit Leiden) in een gecombineerde commissie, die bestond uit leden uit alle geledingen van de AIV. Het advies is vastgesteld op 27 mei 2005 door de AIV, die onder de leiding staat van minister van Staat, mr. F. Korthals Altes.