Migratie en Ontwikkelingssamenwerking; de samenhang tussen twee beleidsterreinen

4 oktober 2005 - nr.43
Samenvatting

De Nederlandse regering streeft naar een coherent beleid. Coherentie is geen gegeven vooraf, maar een moeilijk te realiseren opdracht. Een groot probleem hierbij is dat de perspectieven van waaruit verschillende partijen deze opdracht benaderen verschillen. De eigen missie van elk beleidsterrein staat centraal in de discussies over samenhangend beleid. Dat geldt ook voor de onderdelen ontwikkelingsbeleid en migratiebeleid. Het ontwikkelingsbeleid is gericht op duurzame armoedebestrijding. Daartoe moeten de oorzaken van armoede worden aangepakt. Migratiebeleid is gericht op het reguleren van migratie. Daartoe moeten onder andere de oorzaken van ongereguleerde migratie worden aangepakt. Dit vloeit ook reeds voort uit een wereldwijde verantwoordelijkheid noden en bedreigingen op economisch en veiligheidsterrein te bestrijden.

De AIV kiest er bij het bevorderen van coherentie tussen ontwikkelingssamenwerking en migratiebeleid niet voor om één beleidsterrein over de hele linie dienstbaar te maken aan het andere. Op concrete raakpunten kan het ene beleid het andere wel ondersteunen. In dit verband betreft het belang van Nederland bij regulering (i.c. beperking) van migratie slechts enkele duizenden personen per jaar. Dat is een klein deel van de totale immigratie. De AIV stelt vast dat het niet altijd mogelijk is de betrokken belangen te verenigen.

De voornaamste oorzaken van migratie vallen uiteen in twee dimensies: de veiligheidsdimensie (conflicten en mensenrechtenschendingen) en de economische dimensie
(interne/binnenlandse en externe/internationale oorzaken van armoede).

Op het terrein van veiligheid kan de inzet vanuit ontwikkelingssamenwerking voor een integraal veiligheidsbeleid indirect zeker ook bijdragen aan het naderbij brengen van de doelstellingen van het migratiebeleid. Patronen van asielverzoeken geven grosso modo een beeld van de onveiligheid in de wereld. Deze onveiligheid moet worden bestreden, niet zozeer om migratie te beperken als wel om de levensomstandigheden van de mensen ter plaatse te verbeteren. De ervaring leert (a) dat toename van veiligheid samengaat met vermindering van (gedwongen) migratie; en (b) dat na een aanmerkelijke verbetering van de veiligheid een aanzienlijke remigratie is waar te nemen van degenen die om veiligheidsredenen zijn vertrokken. De inzet moet dus vooral gericht zijn op het voorkomen, verzachten of herstellen van verslechteringen in de veiligheidssituatie in een land. Nederland moet politiek, militair en financieel klaar staan om in een vroeg stadium bij te dragen aan een effectief integraal veiligheidsbeleid. Voor een deel is dit ook ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Door internationale coördinatie bestrijkt het integraal veiligheidsbeleid uiteindelijk alle onveilige regio’s.

Ook bij het mensenrechtenbeleid ligt een dergelijke parallellie voor de hand. Het voorkomen of beëindigen van mensenrechtenschendingen neemt een motief voor migratie weg.

Bij de economische oorzaken van migratie is het te verwachten effect echter minder duidelijk. Het bilaterale beleid op het terrein van ontwikkelingssamenwerking geeft weinig instrumenten die direct effect sorteren op oorzaken van migratie. Ontwikkeling is een langetermijnactiviteit. Een beperkend effect op migratie op afzienbare termijn is niet aantoonbaar. Ontwikkeling leidt op korte termijn dikwijls eerst tot toenemende migratie. Ontwikkelingsinspanningen kunnen beter worden gericht op de eigen doelstellingen van armoedebestrijding en het creëren van economisch perspectief. Naarmate deze inspanningen succes hebben zal op de lange termijn de urgentie om te migreren steeds minder worden en ook terugkeer van migranten aantrekkelijker worden.

Daarbij komt dat de herkomstlanden van asielzoekers en andere immigranten meestal geen partnerland van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking zijn. Van de landen waar de grootste aantallen asielzoekers vandaan komen staan er wel enkele op de lijst van partnerlanden. Men zou als remedie de landenkeuze kunnen aanpassen aan de lijst van herkomstlanden van migranten/asielzoekers. De AIV steunt deze gedachte niet. Zij past niet bij de keuze voor solidariteit met de armsten. Zij zal in de praktijk trouwens niet werken. Het is immers zeer de vraag of een concentratie van Nederlandse middelen op bepaalde landen (China, Irak, Somalië) voor Nederland zelfs op lange termijn het gewenste resultaat van een beperking van de migratiestromen zou opleveren. Zou een dergelijk beleid al enigszins effectief kunnen zijn, dan is er in ieder geval beduidend meer slagkracht nodig. Dit past beter bij de EU. De EU kan meer politiek en financieel kapitaal inzetten in de relatie met landen van herkomst en transit. Daarnaast beschikt de EU over een nabuurschapsbeleid waarmee landen worden bestreken waar veel migranten vandaan komen (Turkije, Marokko, de GOS-landen). Ook bij de EU zou beleid dat louter gericht is op het beperken van migratie niet ten koste van bestedingen voor ontwikkelingssamenwerking moeten gaan. De betrokkenheid van de EU heeft nog een andere achtergrond. Regulering van migratie door individuele Europese landen heeft geen toekomst. Het ombuigen van de instroom naar andere EU-landen is op EU niveau zonder resultaat. Voorts zullen migranten zich, door het vrije verkeer van personen, na verloop van tijd ook kunnen vestigen over de binnengrenzen van de EU heen.

De AIV steunt niet de gedachte dat landen die onvoldoende meewerken aan het laten terugkeren van eigen onderdanen worden gekort op Nederlandse of Europese ontwikkelingsgelden. De AIV is van mening dat ontwikkelingssamenwerking vooral het belang van ontwikkelingslanden voor ogen moet hebben. Met het dreigen met terugtrekken van assistentie zijn ontwikkelingslanden geenszins gebaat. De AIV ondersteunt wel de inzet van donorgelden voor goed bestuur, capaciteitsbevordering en het migratiebeleid van de herkomstlanden, wat op termijn ook soepeler internationaal verkeer naderbij zal brengen.

Na deze beschouwing over middelen ten bate van migratiebeleid wordt het perspectief omgekeerd: hoe kan migratiebeleid bijdragen aan het bevorderen van ontwikkeling? Daarbij blijkt dat een restrictief migratiebeleid problematisch kan uitwerken voor ontwikkeling.

Als migratie voor ontwikkelingslanden en migranten een strategie is voor ontwikkeling, moet worden bekeken of deze strategie ook door de Nederlandse regering kan worden benut.

De onderhandelingen in GATS over diensten zouden moeten opleveren dat er meer ruimte komt voor werkgevers om gebruik te maken van kortlopende diensten, aangeboden vanuit ontwikkelingslanden.

In lijn met de strategie die migratie inzet voor ontwikkeling, zouden overheden van partnerlanden extra mogelijkheden moeten bieden om hun burgers te laten rekruteren voor werk in Nederland.

Om transnationale migrantengemeenschappen actief te houden en uitwisseling op het gebied van handel, onderwijs en cultuur levendig te houden, kan worden gekeken naar de wensen van de migranten op het terrein van personenverkeer, bijvoorbeeld waar het tijdelijke verblijfsvergunningen betreft. Overigens kan dit ook in het belang van Nederland zijn, gegeven de op termijn dreigende tekorten in specifieke sectoren van de arbeidsmarkt. Vanuit het CWI en de sectoren moeten deze behoeften blijken. Bij het oplossen van deze tekorten, die het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid thans in kaart brengt, moet mede worden gekeken naar aanbod uit partnerlanden en andere ontwikkelingslanden.

Naast arbeidsmigratie en handel is outsourcing een verschijningsvorm van de inzet van arbeidskracht van elders. In het algemeen is het zowel in het belang van ontwikkelingslanden als van Nederland om ‘outsourcing’ naar locaties met lage productiekosten te realiseren. Ondersteuning van de economische mogelijkheden van ontwikkelingslanden via programma’s als PSOM en de activiteiten van het Centrum voor de Bevordering van Importen uit ontwikkelingslanden (CBI) verdienen mede uit dat oogpunt verdere steun.

De inbreng van migranten in de ontwikkeling van hun land van herkomst is een positieve zaak die ondersteuning verdient. De inbreng van migranten en hun organisaties in buitenlands beleid, ontwikkelingsbeleid en op het thema ‘ontwikkeling en migratie’ heeft voordelen voor betrokkenen, het herkomstland en Nederland zelf. De migranten vormen een reservoir aan informatie, expertise en te rekruteren menskracht. Zij beschikken soms over politieke invloed in het land van herkomst die interessant is voor Nederland. De voorwaarden voor een effectieve dialoog kunnen worden verbeterd. Aan organisaties kan het verder faciliteren van een overlegstructuur worden aangeboden. Voorts zou er voor migranten gerichte steun beschikbaar moeten zijn voor het opstellen en realiseren van kleine ontwikkelingsprojecten in de regio van herkomst. De huidige aanzetten om migranten te betrekken bij het ontwikkelingsbeleid moeten op hun effecten worden geëvalueerd.

Hoewel migranten zelf zeggenschap hebben over hun financiële overdrachten naar hun land van herkomst (remittances), betekent dit niet dat het scheppen van voorwaarden voor het stimuleren van ontwikkelingseffecten buiten de orde is. Het aanbieden van faciliteiten kan een zekere mate van sturing opleveren. Met nationale en internationale initiatieven moet worden gewerkt aan vergroting van het volume officiële remittances, verbetering van de kanalen, verbetering van investeringsmogelijkheden ter plaatse en begeleiding van projecten. Op nationaal terrein zou een interdepartementale aanpak van de gevoelde algemene belemmeringen plus een loket voor concrete bijstand een aanwinst zijn.

Op het terrein van feitelijke terugkeer naar het land of de regio van herkomst zijn al vele initiatieven ontplooid. Een vertroebelende factor is dat afgewezen verzoekers van een verblijfsvergunning niet in dezelfde beginsituatie zitten als degenen die er bewust voor kiezen in hun land van herkomst een economische toekomst op te bouwen. Een van de gewonnen inzichten is dat terugkeer kan worden bevorderd door een vangnet gereed te houden in de vorm van hernieuwde toelating tot Nederland. Recent onderzoek kon nog onvoldoende de ontwikkelingseffecten van terugkeerprojecten aantonen, afgezien van activiteiten in de bouw. Er is grootschaliger onderzoek noodzakelijk. Niettemin lijken dergelijke, arbeidsintensieve, projecten wel potentie te hebben voor de betrokkenen.

De Nederlandse overheid streeft naar een coherent migratiebeleid en een coherent ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Voor de inbreng vanuit het perspectief van ontwikkeling moet voldoende kennis gemobiliseerd kunnen worden. Dit moet kennis zijn van het verschijnsel migratie, van belangen van ontwikkelingslanden, migranten en westerse landen en tevens van beleidsontwikkelingen hier en in het buitenland. Rond het voorbereiden van de regeringsnotitie over Migratie en Ontwikkeling en in het daaropvolgende traject is veel van deze kennis bijeengebracht. Er moet een modus worden gevonden om de kennis te behouden en te kunnen combineren met expertise op het terrein van projecten. De AIV stelt geen specifieke structuur voor, maar acht het onderhouden en verdiepen van deze kennis wel wenselijk. Ook de inmiddels interdepartementaal ontwikkelde kennis zal behouden moeten blijven.

Een falende staat kan worden omschreven als een staat die:

De AIV constateert dat het beleid op een aantal terreinen baat zou hebben bij het beschikbaar maken van meer precieze gegevens. Voor nadere studie lenen zich de volgende onderwerpen:

  • Illegalen (aantallen en typologie naar verblijfsmotieven);
  • inbreng migranten in economische zin, met recentere cijfers dan bestaand onderzoek van het Centraal Planbureau uit 2003;
  • behoefte aan arbeidskrachten in specifieke sectoren in de verdere toekomst, ook gezien de vergrijzing (de lopende inventarisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal hierop licht werpen);
  • voortgezet onderzoek, op Europese schaal, naar de ontwikkelingseffecten van terugkeerprojecten.

Adviesaanvraag

Aan
De Voorzitter van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken mr. F. Korthals Altes

Den Haag, november 2003

In het werkprogramma voor 2003 van de AIV is, mede op mijn verzoek, een adviesaanvraag opgenomen over Asiel en migratie, in relatie tot ontwikkelingssamenwerking, waarbij is aangegeven dat uitwerking van deze adviesaanvraag kan doorlopen tot in 2004. Gaarne doe ik u bijgaand een nadere toelichting toekomen op de punten die ik in dit verband onderzocht zou willen zien.

Achtergrond
In de afgelopen jaren zijn de relaties tussen asiel, migratie en ontwikkelings-samenwerking (OS) door de Tweede Kamer en de regering nadrukkelijk op de agenda gezet. Kamerleden stelden vragen over een veelheid aan mogelijke relaties (mogelijke rol OS in het terugkeerbeleid en/of in het terugdringen van illegale migratie en/of brain drain, visies op arbeidsmigratie) en vroegen om integratie van migratiebeleid in het buitenlands beleid. De AIV werkt reeds uit eigen beweging aan een advies inzake een Europees asiel- en migratiebeleid. In aanvulling daarop is behoefte aan een advies dat specifiek gericht is op de relaties tussen ontwikkelingssamenwerking en migratie.

Gezien de breedte van de beleidsterreinen is het van belang de adviesaanvraag enigszins in te perken. Aan migratie zijn immers vele aspecten te onderscheiden: zuid-noord-migratie, zuid-zuid-migratie, asielmigratie, arbeidsmigratie, migratie in het kader van gezinshereniging of -vorming, illegale migratie, misbruik van asielprocedures, et cetera. Ook aan ontwikkelingssamenwerking zijn vele aspecten te onderscheiden. Zo is een belangrijk onderscheid te maken tussen de structurele OS gericht op armoedevermindering en duurzame ontwikkeling en de meer humanitair gerichte nood- en wederopbouwhulp.

De adviesaanvraag zal zich met name richten op de zuid-noord-migratie, en daarbinnen op de landen van herkomst waarmee Nederland een OS-relatie heeft.
De migratie in het kader van gezinsvorming of -hereniging zal dan ook niet worden onderzocht. Weliswaar is deze categorie migranten thans getalsmatig de grootste binnen de legale migratie naar Nederland en is juist in deze categorie sprake van problemen met de integratie, maar het verband met OS is zwak. Deze migratie wordt immers in hoge mate bepaald door Nederlands binnenlands beleid. Bovendien komt van deze categorie migranten de meerderheid uit middeninkomenslanden die niet behoren tot de ontwikkelingslanden of tot de prioriteitslanden van de Nederlandse OS.

De adviesaanvraag zal zich richten op twee terreinen:

  • in de eerste plaats de mogelijke bijdragen van migranten in Nederland (en Europese landen) aan de ontwikkeling van hun landen van herkomst, en de mogelijke rol van OS in dit verband;
  • in de tweede plaats het streven naar coherentie tussen het OS-beleid en het Nederlandse (en Europese) asiel- en migratiebeleid.

Bijdragen van migranten aan de ontwikkeling van landen van herkomst
In de afgelopen jaren is het besef gegroeid dat migratie uit ontwikkelingslanden een blijvend verschijnsel is met grote gevolgen voor de ontwikkeling van die landen. In het algemeen blijken de netto effecten van migratie op de ontwikkeling van de landen van herkomst positief, vooral als gevolg van de financiële overmakingen door migranten naar hun familie in het land van herkomst. Toch zijn er ook aanwijsbare negatieve effecten, zoals het vertrek van hooggeschoolden (brain drain). Overigens blijkt dat migranten veelal deel blijven uitmaken van transnationale netwerken van landgenoten in het land van herkomst en in verschillende landen van bestemming.
Tegen deze achtergrond zijn op verschillende plaatsen binnen de donorgemeenschap ideeën ontwikkeld en uitgeprobeerd om de bijdrage van migranten in de diaspora aan de ontwikkeling van hun land van herkomst te ondersteunen. Te denken valt aan het Franse concept van co-développement en aan het Migration for Development in Africa (MIDA) programma van de Internationale Organisatie voor Migratie. Nederland ondersteunt een proefproject MIDA Ghana.
Graag zie ik in de adviesaanvraag een analyse van de ervaringen van Nederland en de verschillende Europese landen en internationale organisaties op dit gebied, met het oog op het identificeren van lessons learnt en best practices.

Coherentie tussen het OS-beleid en het Nederlandse (en Europese) migratiebeleid
Gezien de bevinding dat het algemene effect van migratie op ontwikkelingslanden veelal positief is bestaat er een spanning tussen de doelstellingen van het OS-beleid en de doelstellingen van het migratiebeleid, dat immers gericht is op het beheersbaar houden van de immigratie naar Nederland en Europa. Voor de regering is het dan ook van belang een coherent beleid te voeren op beide beleidsterreinen.
Op drie onderdelen van beleid zou ik graag meer inzicht verwerven hoe een coherent beleid vormgegeven kan worden, mede op grond van de ervaringen opgedaan elders in de wereld:

  • conflictbeleid;
  • terugkeer;
  • arbeidsmigratie.

Conflictbeleid is een van de aspecten waaraan de OS in de komende jaren meer aandacht zal geven. Naast het algemene belang van deze extra aandacht in het kader van het Nederlandse buitenlandse beleid, draagt dit beleidsaccent potentieel ook bij aan het beheersbaar houden van migratie naar Nederland en Europa. Asielmigratie blijkt immers nauw samen te hangen met internationale conflicten, gezien het feit dat de grote meerderheid van de asielzoekers van de afgelopen jaren in Nederland afkomstig is uit landen in (burger)oorlog. Succesvolle conflictpreventie, -beheersing en -oplossing zullen in de eerste plaats leiden tot afname van primaire vluchtelingenbewegingen (grotendeels zuid-zuid), maar naar verwachting ook van secundaire migratie (onder meer zuid-noord). Een belangrijke vraag is of ook een versterking van de bescherming en integratie van oorlogsvluchtelingen en -ontheemden in de regio van het conflict zal leiden tot afname van secundaire zuid-noord-migratie. De UNHCR ontwikkelt in dit verband het concept van de Conventie Plus. De discussie over dit onderwerp wordt ook in Europees verband gevoerd, op initiatief van de Britse premier Blair. De regering heeft eind mei 2003 een eerste notitie over het onderwerp Bescherming in de regio aan de Tweede Kamer gezonden, die in september 2003 zal worden gevolgd door een tweede brief.

In de verdere ontwikkeling van dit beleidsconcept dient zich een aantal vragen aan:

  • Hoe kan OS het meest effectief bijdragen aan preventie, beheersing en oplossing van conflicten en aan wederopbouw na conflicten? Is meer structurele, preventieve, samenwerking met risico-landen effectief? Draagt in de post-conflict-fase een meer structurele overgang van de humanitaire hulp naar wederopbouwhulp en armoedebestrijding bij aan verduurzaming van de conflictoplossing? De UNHCR ontwikkelt in dit kader het concept van de 4R (repatriation, rehabilitation, reintegration, reconstruction).
  • in hoeverre draagt een conflictgerelateerd buitenlands/OS-beleid bij aan het terugdringen van primaire en secundaire vluchtelingen- en migratiebewegingen? In hoeverre draagt versterking van bescherming in de regio bij aan het terugdringen van secundaire migratie? In hoeverre is synergie te verwachten wanneer een conflictgerelateerd buitenlands/OS-beleid voor een regio samengaat met een beleid van versterking van bescherming in die regio? Heeft een beleid gericht op Bescherming in de regio vooral kans van slagen als het gekoppeld wordt aan een conflictgerelateerd beleid?

Terugkeer van illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen en van afgewezen asielzoekers neemt een centrale plaats in binnen het Nederlandse vreemdelingenbeleid. In de praktijk blijkt het echter niet gemakkelijk het terugkeerbeleid uit te voeren (brief aan de Tweede Kamer van 1 februari 2002). Inmiddels wint het terugkeerbeleid aan effectiviteit, mede doordat steeds vaker gedwongen terugkeer volgt indien vreemdelingen niet vrijwillig terugkeren.
Ook in EU-kader wordt veel aandacht besteed aan het bevorderen van terugkeer, onder meer door het afsluiten van Terug- en Overname-overeenkomsten met in eerste instantie de landen rond de EU.
Voor de uitvoering van terugkeerbeleid is de medewerking van de landen van herkomst noodzakelijk. Vele westerse landen hebben overwogen het al dan niet verlenen van OS aan landen van herkomst te gebruiken als onderhandelingsinstrument ter verkrijging van deze medewerking. Sommige westerse landen hebben geëxperimenteerd met vormen van koppeling van OS aan bereidheid tot samenwerking op het gebied van terug- en overname. Nederland heeft in de afgelopen jaren op beperkte schaal OS-middelen ingezet ter ondersteuning van de terugkeer van vreemdelingen (het project Gefaciliteerde Terugkeer van Afgewezen Asielzoekers in de jaren 1996 - 2000, en recenter activiteiten, zie de brieven aan de Tweede Kamer over terugkeerbeleid van 1 oktober 2001 en 1 februari 2002). Daarnaast is de regering voornemens landen die niet willen meewerken aan terug- en/of overname niet langer in aanmerking te laten komen voor ontwikkelingshulp.
In dit kader is grote behoefte aan een analyse van de ervaringen van Nederland en andere landen, in de vorm van lessons learnt en best practices, gericht op de volgende vragen:

  • In welke gevallen (voor welke landen) is een negatieve dan wel een positieve koppeling tussen OS en terug- en overnamebereidheid (het meest) effectief?
  • In welke gevallen is OS het meest geëigende drukmiddel, in vergelijking met andere onderdelen van het buitenlands beleid?

Arbeidsmigratie wordt in vele internationale studies gezien als op de lange termijn positief voor de ontwikkeling van alle betrokken landen. Voor Nederland zijn er echter aanwijzingen dat in de huidige situatie de effecten van arbeidsmigratie vooral negatief zijn (CPB: Immigration and the Dutch Economy). Nederland voert dan ook geen beleid gericht op het aantrekken van economische migranten, anders dan het mogelijk maken van tijdelijke migratie voor moeilijk vervulbare vacatures.
Ook voor ontwikkelingslanden zijn de effecten van arbeidsmigratie niet eenduidig: enerzijds worden de overmakingen van migranten naar het land van herkomst en de ervaringen en netwerken die migranten rijker worden als een belangrijk positief effect gezien, anderzijds heeft de brain drain belangrijke negatieve effecten. Toch zien de meeste ontwikkelingslanden arbeidsmigratie vooral als een middel om de eigen economie te stimuleren. Bij de huidige WTO-ronde over een General Agreement on Trade and Services staat de wens van ontwikkelingslanden tot verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke arbeidsmigratie uitdrukkelijk op de agenda. Ook in EU-verband wordt beleid op het gebied van arbeidsmigratie ontwikkeld.
De vraag doet zich dan ook voor in hoeverre het regeringsbeleid zich moet richten op verruiming van de mogelijkheden voor (tijdelijke) arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden naar Nederland en de EU.
Ook op dit terrein ontvang ik graag de analyse van de AIV.

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de                                                          Directie Personenverkeer, Migratie en

Tweede Kamer der Staten Generaal                                           Vreemdelingenbeleid

Binnenhof 4                                                                             Afdeling Asiel en Migratie

Den Haag                                                                                Bezuidenhoutseweg 67

                                                                                              Postbus 20061

                                                                                              2500 EB Den Haag

 

Datum              9 januari 2006

Kenmerk           DPV/AM-446/05

Betreft              Beleidsreactie op het AIV-advies

                        ‘Migratie en Ontwikkelingssamenwerking;

                        de samenhang tussen twee beleidsterreinen’

 

 

 

De toenemende nationale en internationale belangstelling voor de relatie tussen ontwikkeling en migratie was voor mij in november 2003 aanleiding om de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) om een advies te verzoeken naar de relatie tussen migratie en ontwikkelingssamenwerking (OS).

 

In de tijd tot aan het verschijnen van het advies heb ik – conform mijn toezegging aan de Tweede Kamer – samen met de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in juli 2004 een beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie aan de Kamer voorgelegd. Het doet mij genoegen te zien dat veel van de conclusies en aanbevelingen uit het AIV-advies duidelijke raakvlakken vertonen met deze beleidsnotitie. Vele aanbevelingen worden reeds geïmplementeerd of zijn onderwerp van overleg met verschillende vakdepartementen of binnen de EU.

 

De aandacht voor het onderwerp ontwikkeling en migratie is sinds mijn verzoek aan de AIV alleen maar toegenomen. Zo kwam de Europese Commissie daags na het verschijnen van het AIV-advies met een mededeling Migration and Development: Some concrete Orientations. Op november 2005 zijn mede op basis van deze mededeling Raadsconclusies over migratie in relatie tot de externe relaties aangenomen. Daarnaast presenteerde de Global Commission on International Migration (GCIM, een VN-Commissie die door de SGVN is geformeerd) begin oktober haar rapport over migratiebeleid in een internationale context. In de tweede voortgangsrapportage Ontwikkeling en Migratie, die op 21 december 2005 naar de Tweede Kamer is verzonden, geven de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en ik een reactie op dit GCIM rapport. De conclusies en aanbevelingen uit dit rapport zullen worden meegenomen bij de voorbereiding van een politieke dialoog op hoog niveau, die volgend jaar in de AVVN zal worden gehouden. Mede in het licht van deze ontwikkelingen heb ik het AIV-advies met belangstelling gelezen. De aanbevelingen daarin zullen bij de beleidsdiscussies worden betrokken.

 

Verschillende vakdepartementen zijn betrokken bij het onderwerp ontwikkeling en migratie; het AIV-advies is daarom met meerdere departementen besproken. Mede namens de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, de minister van Economische Zaken en de staatssecretaris voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zet ik hieronder, aan de hand van thema’s zoals door de AIV geïdentificeerd, mijn reactie uiteen. In de tweede voortgangsrapportage Ontwikkeling en Migratie gaan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en ik uitgebreid in op recente ontwikkelingen op dit terrein.

 

Coherentie van beleid

De AIV concludeert dat armoedebestrijding in algemene zin coherent is met de migratiedoelstellingen en geeft aan hoe het OS-beleid en migratiebeleid elkaar over en weer kunnen ondersteunen. Daarbij wordt gesteld dat beide beleidsterreinen zich in eerste instantie vooral op de eigen doelstellingen moeten richten. Voorts wordt vastgesteld dat het niet altijd mogelijk is de betrokken belangen te verenigen.

 

De conclusie van de AIV komt overeen met de beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie. Ook daar wordt gesteld dat er in algemene zin geen incoherentie bestaat tussen het migratie- en OS-beleid. Het belang van een coherent beleid vereist dat de regering meer dan in het verleden zal kijken waar ontwikkelings- en migratiedoelstellingen elkaar raken en wederzijds kunnen versterken. De relatie tussen ontwikkeling en migratie is echter niet altijd een vanzelfsprekendheid. Vanuit het oogpunt van coherent beleid zullen er in het geval van conflicterende belangen, politieke keuzes moeten worden gemaakt. Het regeringsbeleid ten aanzien van ontwikkeling en migratie biedt hiervoor een uitstekend kader. 

 

Veiligheid en mensenrechten

De AIV stelt dat op het terrein van veiligheid de inzet vanuit OS voor een integraal veiligheidsbeleid kan bijdragen aan het naderbij brengen van de doelstellingen van het migratiebeleid. Daarbij dient Nederland zich vooral te richten op het voorkomen, verzachten of herstellen van verslechteringen in de veiligheidssituatie in een land.

 

De AIV constateert tevens dat een effectief mensenrechtenbeleid kan leiden tot resultaten die passen bij het migratiebeleid. Ook bij de verbetering van opvang en bescherming in de regio van personen die hun land ontvluchten, zijn de doelstellingen van beide beleidsterreinen in harmonie. De AIV meent dat de nadruk moet liggen op het bieden van perspectief aan vluchtelingen. Een wenselijk bijkomend effect hiervan kan zijn dat zij niet doormigreren.

 

Met de AIV hecht de regering sterk aan een integraal veiligheidsbeleid en een effectief mensenrechtenbeleid. Hoewel het belang van deze beleidsterreinen uiteraard breder is dan de relatie ontwikkeling en migratie, is het onmiskenbaar dat een succesvol beleid op deze terreinen betekent dat mensen niet hun land of regio behoeven te verlaten als gevolg van geweld of angst voor vervolging.

 

Ten aanzien van vluchtelingen staat zowel voor de AIV als voor de regering het bieden van bescherming en het bevorderen van duurzame oplossingen voorop. Dit uitgangspunt sluit aan bij het beleid van UNHCR. De VN-Vluchtelingenorganisatie tracht al sinds haar oprichting duurzame oplossingen te vinden voor concrete vluchtelingensituaties. In de afgelopen jaren is via het Conventie-Plus initiatief getracht de samenwerking tussen bestemmingslanden en landen in de regio te bevorderen, juist met het oog op het vinden van oplossingen voor situaties waarbij vluchtelingen vaak al jarenlang worden opgevangen zonder dat uitzicht wordt geboden op terugkeer naar het land van herkomst, of lokale integratie dan wel hervestiging. Conventie Plus is niet in alle opzichten een succes geworden. Maar het heeft er wel toe bijgedragen dat het belang van een directe Noord-Zuid dialoog over praktische vluchtelingensituaties duidelijker op de agenda van UNHCR staat.

 

Daarnaast werkt de regering actief mee aan de initiatieven die in Europees verband worden genomen op dit gebied. In september 2005 heeft de Europese Commissie voorstellen gepresenteerd voor EU pilots met Regionale beschermingsprogramma's in regio's van oorsprong en transit. De regering blijft zich inzetten voor pilots die aansluiten bij de oorspronkelijke doelstelling van het beleid: vluchtelingen zo snel mogelijk en zo dicht mogelijk bij huis bescherming bieden en op afzienbare termijn een duurzame oplossing vinden. De pilots zullen alleen kans van slagen hebben als ze worden ontwikkeld in samenwerking met het betrokken land of de betrokken regio van opvang, UNHCR en andere relevante internationale organisaties. De pilots dienen verder aandacht te besteden aan de noden van de lokale bevolking en coherent te zijn met het OS en externe beleid van de Unie.

 

Partnerlanden

De AIV acht het niet wenselijk de landenkeuze bij te stellen om deze meer te laten overeenkomen met migratiebeleid. Deze keuze moet ook in de toekomst gebaseerd blijven op ontwikkelingsdoelstellingen. De AIV ziet wel een rol voor de EU om binnen het Europese ontwikkelingsbeleid meer aandacht te besteden aan samenwerking met derde landen op het gebied van migratie. De AIV is er geen voorstander van OS-gelden te gebruiken als sanctie-instrument in de relatie met derde landen op het gebied van migratiemanagement.

 

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de AIV dat de landenkeuze gebaseerd dient te zijn op het bereiken van ontwikkelingsdoelstellingen. In sommige gevallen dient echter onderkend te worden dat adequaat migratiemanagement bij kan dragen aan ontwikkeling. Tegen deze achtergrond sta ik dan ook in beginsel positief tegenover voorstellen van betrokken partnerlanden om in het kader van de Nederlandse ontwikkelingsinspanningen ook aandacht te besteden aan capaciteitsopbouw op het gebied van migratiemanagement.

Het beleid inzake ontwikkeling en migratie heeft echter een wijder bereik dan alleen de OS-partnerlanden. De belangrijkste herkomst- en transitlanden zijn veelal geen OS-partnerland. Ik onderschrijf de rol die de AIV voor de EU ziet om binnen het Europese ontwikkelingsbeleid meer aandacht te besteden aan samenwerking op het gebied van migratie met derde landen. Samenwerking binnen en met de EU betekent, zoals de AIV ook aangeeft, een grotere slagkracht en meer kans op succes.

 

Arbeidsmigratie, circulaire migratie

De AIV is voorstander van verruiming van de mogelijkheden van arbeidsmigratie uit partnerlanden en andere ontwikkelingslanden. Daarnaast ziet de AIV een taak voor Nederland weggelegd voor een aanpak van het verschijnsel ‘brain drain’. Ook stelt de AIV dat vanuit de EU, onder mode 4 van GATS, ruimere aanbiedingen dienen te worden gedaan voor dienstverlening vanuit ontwikkelingslanden. Tevens pleit de AIV voor het oprekken van de definitie van ‘specialist’ onder de GATS. ‘Outsourcing’ van bedrijven naar locaties met lage productiekosten is volgens de AIV in het algemeen zowel in het belang van ontwikkelingslanden als van Nederland.

 

Over arbeidsmigratie vindt met regelmaat interdepartementaal overleg plaats. In de regeringsreactie op het Groenboek ‘over het beheer van de economische migratie: een EU-aanpak’ dat in het voorjaar 2005 is verschenen, is het volgende opgenomen: “Voor arbeidsmigranten uit derdelanden kan tijdelijke migratie naar EU-lidstaten de mogelijkheid bieden om via verrijking van kennis, vaardigheden en het verdienen van een inkomen, bij te dragen aan de ontwikkeling van hun land van herkomst. Nederland wil de mogelijkheden die het huidige arbeidsmigratiebeleid biedt ter bevordering van dit doel optimaal benutten. Nader onderzoek is nodig om te bezien welke positieve prikkels en/of sancties voor zowel migranten als werkgevers in de bestemmingslanden een effectieve bijdrage kunnen leveren om de tijdelijkheid beter te garanderen.”

In het kader van het Project Reguliere Toelating wordt thans gekeken naar de toelatingscriteria voor tijdelijke en circulaire arbeidsmigratie. De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie zal de uitkomsten van dit project in het voorjaar van 2006 presenteren en aan de Kamer voorleggen in de vorm van een beleidsnotitie. De regering zal in 2006 eveneens de SER om een advies vragen over het faciliteren en reguleren van tijdelijke arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden. Uw adviezen zullen in de voortgaande discussies en onderzoeken worden meegenomen.

 

Nederland neemt actief deel aan internationale discussies over ‘brain drain’ om dit verschijnsel wereldwijd te beperken. Nederland zoekt daarbij naar mogelijkheden om de positieve elementen van circulaire migratie te versterken. Dit zal vooral in EU-verband worden aangepakt. De suggestie van de AIV om voorwaarden te scheppen voor het bevorderen van permanente of tijdelijke retourmigratie zal ik daarin meenemen. Daarnaast zal ik ook bezien of en hoe het aantal partnerschappen en twinnings met instituten in ontwikkelingslanden om kennisoverdracht en uitwisseling te vergroten en versterken kan worden uitgebreid. 

 

In mijn brief aan de AIV van 9 mei, DDE-174a/2005, waarin ik reageer op het AIV-advies ‘Dienstenliberalisering en Ontwikkelingslanden; leidt openstelling tot achterstelling?’ heb ik aangegeven de mogelijkheden ter ondersteuning van circulaire migratie te onderzoeken. In die brief komen eveneens de onderwerpen GATS mode 4, publiek-private samenwerking en ‘outsourcing’ aan de orde.

Inmiddels heeft de EU een gezamenlijk verzoek van de Minst Ontwikkelde Landen ontvangen om verruiming van de markttoegang voor tijdelijke arbeidskrachten onder Mode 4 en vergroting van de transparantie van de daarvoor geldende procedures. In dat kader wordt thans onder andere bezien of het mogelijk is ruimere verplichtingen aan te gaan voor professionele dienstverleners, in het bijzonder voor de categorie ‘technicians and associate professionals’. Ter verhoging van de transparantie van de verplichtingenschema’s voor Mode 4 heeft de Europese Commissie, ondersteund door Nederland, inmiddels ook voorstellen gedaan voor een gezamenlijke terminologie voor categorieën van dienstverleners en voor precisering van het begrip ‘tijdelijk’ in de Mode 4 context.

 

Globalisering en ‘outsourcing’ zijn processen die samengaan met de toenemende internationale specialisatie van de economie. Het zijn geen processen die we moeten tegenhouden. Sterker nog, ook de Nederlandse economie profiteert van ‘outsourcing’ van andere landen. Voor het aantrekken van activiteiten uit het buitenland is wel van belang dat we een aantrekkelijk vestigingsklimaat hebben èn houden. De gevolgen van ‘outsourcing’ zijn ingrijpend voor de betrokken bedrijven en werknemers. De overheid heeft aandacht voor deze negatieve kanten. Juist daarom is het van belang dat de flexibiliteit en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie hoog is, zodat de betrokken medewerkers die hun baan verliezen snel elders aan de slag kunnen.

 

De relatie tussen het bedrijfsleven en het onderwerp migratie is een relatie die ook in bredere zin steeds vaker wordt gelegd. Organisaties en stichtingen als The Hague Process on Refugees and Migration, Oikos, Cordaid en Intent organiseren debatten en concrete initiatieven over migratie en ondernemerschap en over de verantwoordelijkheid en invloed van het bedrijfsleven ten aanzien van migratie. Ik juich dit soort activiteiten die de betrokkenheid van het bedrijfsleven bevorderen bij het maatschappelijk debat over migratie toe en wil zien hoe ontwikkelingen op dit vlak de komende tijd verder kunnen worden versterkt.

 

Betrokkenheid van de diaspora

De AIV is van mening dat de inbreng van migranten en hun organisaties in buitenlands beleid, ontwikkelingsbeleid en op het thema ontwikkeling en migratie voordelen heeft voor betrokkenen, het herkomstland en Nederland zelf. Aan organisaties kan het verder faciliteren van een overlegstructuur worden aangeboden, om de dialoog te verbeteren. Voorts zou er voor migranten gerichte steun beschikbaar moeten zijn voor het opstellen en realiseren van kleine ontwikkelingsprojecten in de regio van herkomst. De huidige aanzetten om migranten te betrekken bij het ontwikkelingsbeleid moeten op hun effecten worden geëvalueerd.

 

Ik onderschrijf het advies van de AIV dat meer gebruik kan worden gemaakt van de expertise van migranten in Nederland. Die tendens is in Nederland ook zichtbaar. Bij de voorbereiding van de beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie zijn migranten(organisaties) betrokken geweest. Ik heb het voornemen om het contact met migranten(organisaties) volgend jaar verder te versterken. Ook ben ik voorstander van de betrokkenheid van migranten bij de ontwikkeling van hun land van herkomst toe. In dat verband sta ik open voor projecten op het gebied van tijdelijke terugkeer.

 

Er bestaan voor migrantenorganisaties verschillende financieringsmogelijkheden om ontwikkelingsprojecten in hun landen van herkomst uit te voeren. Het ministerie heeft deze uitbesteed aan relevante organisaties (zoals de NCDO en de MFO’s, zie ook bijlage V van de beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie). Deze organisaties bieden in vele gevallen ook ondersteuning bij de formulering en uitvoering van projecten. Het opstarten van en deelnemen aan projecten in het land van herkomst is in de eerste plaats een individuele beslissing. Dit moet volgens de regering overigens niet in de weg staan aan integratie in de Nederlandse samenleving.

 

‘Remittances’

De AIV noemt het gepast en nuttig dat de overheid beleid ontwikkelt om de impact van ‘remittances’ op ontwikkeling te optimaliseren. Tevens ziet de AIV een rol voor de overheid weggelegd om transactiekosten voor ‘remittances’ naar beneden te krijgen. 

 

‘Remittances’ kunnen een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van landen van herkomst. Overmakingen door migranten zijn echter in de eerste plaats een privé-aangelegenheid, waarbij niet direct een rol voor de overheid is weggelegd. De aandacht van de regering gaat in dit verband vooral uit naar de producten en dienstverlening die in de financiële markten worden aangeboden; beleid en regelgeving daaromtrent zijn de verantwoordelijkheid van het ministerie van Financiën. In de voortgangsrapportage wordt aangegeven dat het ministerie van Financiën momenteel twee relevante onderzoeken uitvoert op dit terrein. Over de uitkomsten zal de Kamer te zijner tijd worden geïnformeerd.

 

Terugkeer

Op het punt van terugkeer constateert de AIV dat migranten een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van hun land van herkomst. Zij zouden door betrokken landen meer als potentieel moeten worden benaderd dan als probleem, en de ontwikkelingsfactor, alsmede begeleiding bij terugkeer, zal meer nadruk moeten krijgen.

 

Op het gebied van tijdelijke terugkeer zijn ervaringen opgedaan met het zogenaamde Return of Qualified Afghans project van IOM, waarbij Afghaanse statushouders tijdelijk gingen werken in Afghanistan om zo een bijdrage te leveren aan de wederopbouw van het land. Gelet op het aantal deelnemers vanuit Nederland – éénderde van het totaal – kan worden geconstateerd dat het project kwantitatief een succes is. Een kwalitatieve analyse van dit project was door de Commissie eerder voor afgelopen zomer toegezegd, maar is volgens de laatste berichten vanuit de Commissie uitgesteld naar februari 2006. Onlangs is vanuit Nederland een vergelijkbaar IOM-project gestart, het zogeheten MIDA-project, waarbij Ghanese medici tijdelijk terugkeren naar Ghana om de medische sector die ernstig heeft te lijden onder brain drain te versterken. Ik zal in overleg met de Minister voor Integratie en Vreemdelingenzaken bezien hoe de tijdelijke terugkeer van migranten ten behoeve van wederopbouw en ontwikkeling verder kan worden gestimuleerd.

 

Naast tijdelijke terugkeer kan ook de definitieve terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers een bijdrage leveren aan de (weder)opbouw van het land van herkomst. Enerzijds doordat de Nederlandse overheid aan terugkerende (ex-)asielzoekers een herintegratiebijdrage verschaft via ondermeer de Herintegratieregeling Project Terugkeer en de zogenoemde REAN+regelingen. Anderzijds door de kennis en ervaring (genoten opleiding) die met name terugkerende AMA’s hebben opgedaan.

Daarnaast worden vanuit het programma voor Terugkeer, Migratie en Ontwikkeling (TMO) aanvullende herintegratieprojecten gericht op de terugkeer en herintegratie van uitgeprocedeerde asielzoekers gefinancierd.


Tot slot

In het AIV-advies is nog eens helder aangegeven waar zowel het OS- als het migratiebeleid versterkt kunnen worden om de coherentie en de effectiviteit te vergroten. Ik waardeer het dat de AIV zowel heeft gekeken naar hoe OS het migratiebeleid kan ondersteunen als ook hoe het migratiebeleid bij kan dragen aan de ontwikkelingsdoelstellingen. De conclusies en aanbevelingen van de AIV zijn nuttig voor de verdere beleidsvorming.

 


De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

 

 

 

 

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven

 

Persberichten

Persbericht Adviesraad Internationale Vraagstukken

Advies AIV: Migratie en Ontwikkelingssamenwerking, de samenhang tussen twee beleidsterreinen

AIV belicht samenhang in beleid tussen migratie en ontwikkelingssamenwerking.
De bijdrage van ontwikkelingssamenwerking aan migratiebeleid is maar beperkt te realiseren en aan te tonen. Omgekeerd moet er ook oog zijn voor de rol van migratiebeleid bij het bevorderen van ontwikkeling.

Op vrijdag 19 augustus heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken op verzoek van minister Van Ardenne een advies gepubliceerd over beleid op het terrein van migratie en ontwikkelingssamenwerking.

De bijdrage van ontwikkelingssamenwerking aan het migratiebeleid De AIV wijst op de beperkte mogelijkheden van het inzetten van ontwikkelingssamenwerking voor het beheersen van migratie. Pas op de lange termijn zijn resultaten van algemeen beleid verwachtbaar. Onveiligheid in de wereld moet worden bestreden, niet zozeer om migratie te beperken als wel om de levensomstandigheden van de mensen ter plaatse te verbeteren. Dit kan een motief voor migratie wegnemen. Bij het bestrijden van economische oorzaken van migratie is een beperkend effect op de migratie op afzienbare termijn niet aantoonbaar. De AIV wijst erop dat een relatief beperkt deel van de immigratie in Nederland voor rekening komt van ongereguleerde binnenkomst van personen uit ontwikkelingslanden. Hij ziet geen reden om het ontwikkelingsbeleid juist op dit terrein op een andere manier te gaan inzetten en is dus niet voor het kiezen van nieuwe partnerlanden van Nederland. Ook steunt de AIV niet de gedachte dat landen die onvoldoende meewerken aan het laten terugsturen van eigen onderdanen worden gekort op Nederlandse of Europese ontwikkelingsgelden. Het ondersteunen van migratiemanagement met gericht beleid wordt wel ondersteund. Dit moet op termijn soepeler internationaal verkeer naderbij brengen.

De bijdrage van migratiebeleid aan ontwikkeling Dat ontwikkelingslanden hun arbeidspotentieel willen inzetten voor ontwikkeling moet ook een factor zijn in het beleid van rijke landen. In een mondialiserende wereld gaat het ten dele om het toelaten van arbeidsmigranten die banden hebben in verschillende samenlevingen, regelmatig van verblijfplaats wisselen en dus behoefte hebben aan flexibele migratie. Outsourcing vervult hier ook een positieve rol. De AIV vindt dat de Nederlandse overheid een taak heeft om zich in te zetten voor het wegnemen van belemmeringen die migranten ondervinden bij het overmaken van geld naar hun herkomstland. Er moet worden bevorderd dat migranten hun bijdrage kunnen leveren aan ontwikkeling in het land van herkomst. Volgens de AIV is er verder onderzoek nodig, bij voorkeur op Europese schaal, naar de effecten van terugkeerprojecten.

De Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft sinds zijn oprichting in 1997 als taak om de regering te adviseren over buitenlands beleid, in het bijzonder het beleid op de terreinen vrede en veiligheid, ontwikkelingssamenwerking, de rechten van de mens en Europese integratie. De AIV wordt voorgezeten door mr. Frits Korthals Altes, minister van Staat. Het advies is voorbereid door een commissie onder leiding van professor Arie de Ruijter (hoogleraar sociale wetenschappen en multiculturaliteit in Tilburg en Utrecht).