De rol van NGO's en bedrijven in internationale organisaties

22 november 2006 - nr.51
Samenvatting

Algemene observaties en specifieke aanbevelingen

 

In dit hoofdstuk formuleert de AIV allereerst een aantal algemene observaties. Deze zijn bedoeld als referentiekader. Vervolgens wordt per internationale organisatie aangegeven welke stappen de regering naar de opvatting van de AIV zou moeten zetten ter versterking van de rol van NGO’s en bedrijven in deze organisaties. De AIV hecht belang aan de volgende algemene observaties:

-     Met de groeiende rol van niet-statelijke actoren nemen ook de kritiek en de verantwoordelijkheden toe. Vooropgesteld moet worden dat staten, bedrijven en NGO’s naar hun aard principieel verschillende entiteiten zijn en dat hun rollen en functies dienoverenkomstig van elkaar verschillen. Het is uiteindelijk de taak van regeringen en de daarop van toepassing zijnde controlemechanismen als parlementen, om de complexe en vaak ingrijpende internationale besluitvorming tot een goed einde te brengen. NGO’s en bedrijven kunnen daarbij een belangrijke signaal- en informatievertrekkende functie vervullen, maar mogen niet optreden als medebesluitvormer.

-     De organisaties die in dit advies aan de orde zijn gekomen, hebben in de loop der jaren hun werkterrein flink zien groeien. In veel gevallen hadden zij al een breed mandaat, terwijl zij daarnaast, vaak in het licht van nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen, kwesties hebben aangepakt die voorbij hun oorspronkelijke mandaten reiken. Om de vele doelstellingen te realiseren zijn de (extra) kennis en/of middelen waarover de NGO-wereld en bedrijven beschikken in toenemende mate onontbeerlijk gebleken. Veel staten onderkennen dat inmiddels.

-     Er bestaan nauwelijks verplichtingen in het internationale recht om NGO’s en andere maatschappelijke actoren te consulteren of anderszins in te schakelen. Er is echter wel een trend in die richting waar te nemen. Het beeld van internationale organisaties als raamwerk voor intergouvernementeel overleg verschuift daardoor naar een beeld waarbij verschillende actoren met elkaar wedijveren en samenwerken. Daarbij is duidelijk dat NGO-deelname op het terrein van de rechten van de mens en het milieu tot de verworvenheden behoort, terwijl deze op financieel-economisch en veiligheidsgebied in ontwikkeling is.

-     De expertise die NGO’s, het bedrijfsleven en bedrijven te bieden hebben, kunnen bijdragen aan het versterken van internationale organisaties in plaats van deze te ondermijnen. Competente inbreng van niet-statelijke entiteiten vergroot en verbetert ook de output van staten vis-à-vis andere staten.

-     Betrokkenheid van NGO’s en bedrijven bij internationale besluitvormingsprocessen kan, nog meer dan thans het geval is, bijdragen aan het vergroten van de legitimiteit van internationale organisaties. Het kan de afstand tot de burger verkleinen en bijdragen aan een draagvlak voor besluitvorming. De bijdrage van NGO’s aan internationale organisaties ligt vooral in het verstrekken van (aanvullende) kennis, het transparanter maken van internationale betrekkingen, het vragen van aandacht voor waarden die de belangen van afzonderlijke staten overstijgen en het vervullen van specifieke rollen in het toezicht op de naleving van het internationale recht. Dat laatste zou kunnen worden aangeduid als een volwaardige erkenning van de rol van countervailing power die NGO’s in beleidsmatige zin al decennia lang (trachten te) spelen.

-     Naarmate hun positie steviger wordt, hebben NGO’s vaker moeten ervaren dat hun legitimiteit ter discussie wordt gesteld. Dat is wellicht niet zozeer een Nederlands verschijnsel, als wel een van dictatoriaal geregeerde landen, waarin alle middelen worden aangewend om het werk van NGO’s te ondermijnen. Het is daarbij van belang onder ogen te zien dat niet alle NGO’s, opererend in internationale organisaties, op verantwoorde wijze handelen. Om geloofwaardigheid en steun, en daarmee legitimiteit, te winnen zouden deze organisaties minder het eigen NGO-ego moeten laten spreken en vaker gezamenlijk moeten optreden.1 Dat coalitievorming moet worden aangemoedigd is overigens een besef dat in NGO-kringen steeds breder leeft.

-     Er wordt wel beweerd dat een NGO-rol in internationale organisaties nationale democratische processen zou ondermijnen.2 NGO’s zouden zich in deze redenering tot hun nationale overheid moeten wenden, die vervolgens de desbetreffende belangen internationaal zou moeten behartigen. Staten hanteren echter eigen agenda’s. Als onderwerpen op nationaal niveau geen prioriteit hebben, zal dat ook zo zijn op internationaal niveau. Daarom hebben (gezaghebbende) NGO’s in de ogen van de AIV het recht voor dergelijke belangen op te komen.

-     In dit advies is steeds gekeken naar twee NGO-rollen: hun bijdragen aan het totstandkomen van normen en hun rol bij de implementatie van en het toezicht op de naleving van internationale regels. Daarbij valt op dat NGO’s met name toegang hebben tot mensenrechtenorganen, maar veel minder tot andere organisaties en beleidsvelden. Deels is de relatief grote NGO-deelname in mensenrechtenorganen het gevolg van de bijzondere aard van de rechten van de mens. De promotie en bescherming van de mensenrechten is principieel ondenkbaar zonder de actieve deelname van (groepen) individuen, zijnde de dragers van de rechten vis-à-vis de staten die de standaarden hebben opgesteld. Vergelijkbare argumentaties doen intussen echter opgeld op andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld dat van de internationale milieubescherming. NGO’s hebben ook daar vergaande deelnamemogelijkheden verworven. In dit advies is enkele malen verwoord waarom de deelname van NGO’s en, in voorkomende gevallen, bedrijven zich ook zou moeten uitstrekken tot andere terreinen dan mensenrechten en milieu. NGO’s en bedrijven kunnen naar de mening van de AIV op het werkterrein van bijvoorbeeld de internationale financiële en economische instellingen en dat van de VR eveneens een waardevolle rol vervullen.

-     Het Cardoso-rapport onderkent de betekenis van niet-statelijke actoren voor de internationale orde. Desalniettemin is het rapport door NGO’s flink bekritiseerd, onder meer omdat het spreekt over coalities en partnerschappen zonder duidelijk te maken welke organisaties precies worden bedoeld. De AIV deelt die kritiek en is van opvatting dat het belangrijk is steeds een duidelijk onderscheid te maken tussen het NGO-veld en het bedrijfsleven/bedrijven, gezien hun (goeddeels) onderscheiden doelstellingen en de uiteenlopende taken waarop elk van beide kan worden aangesproken. Bovendien bestaat bij een al te losse omgang met het concept ‘partnership governance’ – zoals het geval is in het Cardoso-rapport – het gevaar dat de verwachtingen ten aanzien van NGO’s en bedrijven de aandacht zullen afleiden van de plichten en verantwoordelijkheden van de staten. Dat gevaar moet naar de opvatting van de AIV serieus worden genomen. Het pleidooi dat in dit advies wordt gehouden voor een grotere rol voor NGO’s en bedrijven mag niet leiden tot een evenredig ontlasten van de kernactor van de internationale rechtsorde bij uitstek, de staat.

 

Mede op basis van deze algemene observaties formuleert de AIV een aantal specifieke aanbevelingen, gericht op de internationale organisaties die in dit advies aan de orde zijn gesteld.

 

Verenigde Naties

-     De AIV is van opvatting dat de Nederlandse regering bij in gang zijnde en toekomstige hervormingen van de VN (bijvoorbeeld van de Mensenrechtenraad) steeds dient te waken voor behoud en waar mogelijk versterking van de bestaande NGO-deelname. Daarbij komt het aan op het bieden van tegenwicht tegen staten die een dergelijke rol liever niet zien, en op het voorkomen dat bestaande praktische problemen op het vlak van de NGO-deelname worden opgelost met principiële inperkingen van hun bevoegdheden. Deze deelname staat binnen de VN weliswaar formeel niet op de tocht, maar een zekerheid is zij evenmin.

-     In het Cardoso-rapport wordt sterk de nadruk gelegd op het ‘netwerkkarakter’ van de VN, in plaats van op de rol van de VN als de opsteller van regels en standaarden en de supervisie daarover. Deze benadering kan naar de opvatting van de AIV een verzwakking van de VN inhouden. Juist de rol van de VN als hoeder van het internationale recht dient naar de opvatting van de AIV te worden versterkt. Dat vereist veeleer een krachtiger zelfbewustzijn als zelfstandig opererende organisatie dan de positie van ‘netwerkbeheerder’.

-     Binnen de VN zijn de NGO-rollen tot nu toe het meest tot ontwikkeling gekomen binnen de ECOSOC. Wel is er groeiende kritiek op de wijze van besluitvorming over de consultatieve status van NGO’s en de accreditatiepraktijk. Het Cardoso-rapport geeft aan hoe de procedure zou kunnen worden verbeterd. De belangrijkste aanbeveling op dat vlak – het terugbrengen van de nu bestaande procedures van de VN tot één algemene procedure die wordt ondergebracht bij de AVVN – wordt door de AIV onderschreven. De kern van deze procedure zou moeten bestaan uit een inhoudelijke beoordeling van het werk van NGO’s door het VN-Secretariaat. Vooral dat laatste, naar analogie van de bestaande procedure binnen de Raad van Europa, zou naar de opvatting van de AIV een positieve verandering zijn. De EU heeft zich hiervan een voorstander getoond en de AIV roept de Nederlandse regering op die lijn met kracht voort te zetten.

-     De AIV erkent de noodzaak te komen tot een betere inhoudelijke samenwerking tussen de AVVN en de niet-gouvernementele sector. Ook in het verleden hebben de AVVN en haar commissies al inbreng gezocht en gekregen van de zijde van NGO’s en onafhankelijke universitaire deskundigen. Dat moet naar de opvatting van de AIV worden voortgezet. De SGVN bepleit in zijn reactie op het Cardoso-rapport een accreditatie bij de belangrijkste commissies en stelt verder voor dat voorafgaand aan grote bijeenkomsten hoorzittingen worden georganiseerd met NGO’s. De AIV onderschrijft dergelijke initiatieven, maar is tevens van mening dat zulke hoorzittingen de ontwikkeling naar verdergaande deelname niet moeten remmen. Zolang hierover echter geen overeenstemming is bereikt, moeten voorstellen ter intensivering van de informele contacten tussen de NGO’s en (commissies van) de AVVN worden ondersteund.

-     De AIV stelt vast dat de follow-up die intussen aan het Cardoso-rapport wordt gegeven zich vooral lijkt te concentreren op procedurele aspecten van NGO-deelname. Dit is naar de opvatting van de AIV een gemiste kans. Van belang is vooral de materiële waarde van NGO’s te integreren in de werkzaamheden van de verschillende VNorganen. Dit geldt bijvoorbeeld ook als het gaat om complexe zaken als herstel van de rechtsstaat en algehele wederopbouw in situaties waarbij de VR is betrokken. Betere procedures zijn welkom, maar daarnaast gaat het vooral om het beter benutten van het inhoudelijke potentieel van NGO’s.

-     De onlangs ingestelde Mensenrechtenraad biedt naar het inzicht van de AIV mogelijkheden om de NGO-rollen verder uit te diepen. Gedacht kan worden aan intensivering van de betrokkenheid van NGO’s bij het werk van de Speciale Rapporteurs en bij het jaarlijkse onderzoek naar de mensenrechtensituatie in de lidstaten van de Raad.

-     De relatie tussen de NGO-wereld en de VR moet naar de opvatting van de AIV ten principale worden versterkt. Zeker gezien de groeiende nadruk binnen de VR op conflictpreventie en vredesopbouw kunnen maatschappelijke organisaties een belangrijke rol spelen. Daarnaast houdt de VR zich in toenemende mate bezig met kwesties op het vlak van de bescherming van de rechten van de mens, hetgeen zowel de werklast als de behoefte aan specifieke deskundigheid doet toenemen. De AIV onderschrijft verder het voorstel uit het Cardoso-rapport om de contacten tussen de VR en de maatschappelijke actoren te versterken door de deelname aan de Arria-bijeenkomsten uit te breiden en nader te faciliteren. Daarnaast kan de rol van NGO’s op het terrein van vrede en veiligheid verder worden versterkt door uitvoering van het voorstel van de SGVN om NGO’s te betrekken bij de evaluatie van afgeronde vredesmissies.

-     De AIV dringt er verder bij de regering op aan dat NGO-deelname ook binnen het werk van de Commissie voor Vredesopbouw een belangrijke plaats krijgt. Dit is vooral van belang gezien de rol en ervaring van NGO’s in post-conflictgebieden en met processen van (weder)opbouw van de rechtsstaat. Ook moet ruimte worden gecreëerd voor vertegenwoordigers van gemeenschappen in post-conflictgebieden en voor onafhankelijke analyse van dergelijke conflicten. Verder moet de Commissie, naar de opvatting van de AIV, in een vroeg stadium veldmissies kunnen ondernemen om vertegenwoordigers van gemeenschappen ter plaatse te kunnen betrekken in het proces van vredesopbouw.

-     Ten aanzien van de VN en hun relaties met de NGO-wereld in het algemeen – en dus los van de afzonderlijke deelorganen van de VN – wijst de AIV nog op de noodzaak binnen de VN één orgaan verantwoordelijk te maken voor het contact met NGO’s. De idee om bij het Secretariaat een contactpersoon voor deze organisaties aan te stellen op het niveau van Onder-Secretaris-Generaal wordt dan ook gesteund. Een dergelijke post is van groot belang, zowel uit een oogpunt van coördinatie als ter onderstreping van het belang dat de VN hechten aan contacten met de NGO-wereld. In dit licht moet ook de financiering van de United Nations Non-Governmental Liaisons Service (NGLS), door de NGO-wereld zeer gewaardeerd, veilig worden gesteld.

-     In recente VN-rapporten en -documenten wordt ingegaan op de rol die bedrijven kunnen spelen bij de realisering van de doelstellingen van de VN. De AIV steunt die lijn ten volle. Dat daarbij gewaakt moet worden voor een vermenging van verantwoordelijkheden moge voor zich spreken, maar dient naar de opvatting van de AIV voortdurend te worden onderstreept. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat bedrijven niet altijd in positieve zin bijdragen aan realisering van de doelstellingen van de VN, alle aandacht voor het fenomeen van het maatschappelijk verantwoord ondernemen en vrijwillige gedragscodes ten spijt. Daarom moet erop worden gelet dat initiatieven als het Global Compact niet enkel worden gebruikt voor pr-doeleinden. Zelfregulering moet naar het oordeel van de AIV als uitgangspunt worden aangemoedigd. Indien dat niet goed werkt kan de weg naar meer bindende regulering echter aangewezen zijn, al was het maar met het oog op bedrijven die niet zijn onderworpen aan het kritische bereik van het Internet en de dienovereenkomstige macht van consumenten en hun organisaties.

-     Wat betreft de ILO signaleert de AIV dat de samenwerking tussen de klassieke ILOactoren en algemene NGO’s verder kan worden versterkt. Werknemers- en werkgeversorganisaties zijn reeds ILO-breed actief en nemen een groot deel van de maatschappelijke inbreng voor hun rekening. De samenwerking met NGO’s kan echter nog worden verbeterd en versterkt, met name ten aanzien van ILO-gerelateerde activiteiten die geheel of gedeeltelijk buiten het traditionele blikveld van de werkgevers- en werknemersorganisaties vallen.

 

De WTO

-     Met haar zeer effectieve, dwingende sanctiemechanisme neemt de WTO een bijzondere plaats in binnen het internationale recht. Tevens neemt, gezien recente ontwikkelingen rondom de geschillenbeslechtingssystematiek, de kans toe dat een panel of het Beroepslichaam wordt geconfronteerd met argumenten die buiten het strikte WTO-recht vallen, zoals argumenten ontleend aan internationaal erkende mensenrechten of de noodzakelijke bescherming van het milieu. Bovendien kan, meer in het algemeen, worden gesteld dat er een groeiende verwevenheid is van WTO-recht met andere delen van het internationale recht. Dat maakt de samenwerking met gespecialiseerde NGO’s in de ogen van de AIV eens te meer gewenst en noodzakelijk.

-     Geschillenbeslechting ten aanzien van handelskwesties kan ook fundamentele invloed hebben op andere terreinen, zoals de voedselveiligheid en werknemers- en vakbondsrechten. Ook met het oog hierop is het naar de opvatting van de AIV van groot belang dat de specifieke (mensenrechten- en andere) expertise van NGO’s binnen de WTO wordt aangewend, zowel in de onderhandelingen als in de geschillenbeslechtingprocedures. Dit zal ook bijdragen aan meer transparantie van de WTO en aan betere kennis bij het bredere publiek over deze organisatie. De AIV dringt er bij de Nederlandse regering op aan dat zij zich inzet voor het formeel vastleggen van de mogelijkheid van amicus curiae interventies door NGO’s binnen de WTO-geschillenbeslechtingprocedures. Op basis van een nader vast te stellen procedure kan een lijst worden opgesteld van streng geselecteerde, voor de WTO-geschillen-beslechting relevante NGO’s. Raadpleging van deze organisaties moet vervolgens worden aangemoedigd.

-     De Nederlandse regering moet zich, samen met de EU, naar de opvatting van de AIV blijven inzetten voor grotere openheid binnen de WTO. De zittingen van WTO-panels en het Beroepslichaam zouden naar de opvatting van de AIV als regel openbaar moeten zijn, met als uitzondering de mogelijkheid om gevoelige zaken achter gesloten deuren te behandelen.

-     Ten slotte is naar de opvatting van de AIV een grotere rol voor NGO’s gewenst bij het zogenaamd ‘Trade Policy Review Mechanism’ van de WTO. Zoals gebruikelijk is bij de rapportageprocedures bij mensenrechtenverdragen zouden NGO’s tenminste schaduwrapporten moeten kunnen indienen teneinde de WTO van extra informatie te voorzien.

 

Wereldbank en IMF

-     In de jaren tachtig zijn de Wereldbank en het IMF begonnen met het consulteren van NGO’s, zowel in de vorm van algemene discussiefora als in het kader van bijvoorbeeld het IMF/WB ‘Highly Indebted Poor Countries Initiative for Debt Relief’. Veel van die consultaties vinden echter niet rechtstreeks plaats met de Wereldbank of het IMF zelf, maar tussen het maatschappelijk middenveld en de overheden van de landen in kwestie. De AIV is van opvatting dat daaraan geleidelijk verandering in moet komen en beveelt de regering aan daartoe stappen te ondernemen.

-     Vergeleken met andere internationale economische organisaties, waaronder het IMF, heeft de Wereldbank aanzienlijke stappen gezet wat betreft NGO-deelname. Dit is voornamelijk te verklaren uit het feit dat de Bank zich is gaan bezighouden met onderwerpen als armoede, gender en het milieu, terreinen waarop NGO’s van oudsher expertise bezitten. Daarnaast heeft de Bank haar samenwerking met bedrijven geïntensiveerd, onder meer ter realisering van het Wereldbankaandeel in de Millenniumdoelstellingen. Van belang is verder dat NGO’s in Wereldbankkader een rol spelen in toezichthoudende procedures, waarbij met name kan worden gedacht aan het ‘Inspection Panel’. Vergeleken met de Wereldbank zijn de relaties van het IMF met maatschappelijke actoren onderontwikkeld, al heeft ook het IMF de laatste jaren enkele stappen gezet om de betrekkingen met de NGO-wereld en bedrijven te verbeteren. Deze contacten zijn vooral in de jaren negentig toegenomen, maar er is geen permanent forum waarbinnen deze plaatsvinden. Wel heeft NGO-druk geleid tot meer transparantie bij het IMF: veel documenten zijn nu openbaar en ook is er een ‘External Relations Department’ opgericht, dat op zijn beurt een contactpersoon voor de NGO-wereld heeft. De AIV beveelt de regering aan binnen het IMF te bevorderen dat deze beginnende trend de komende jaren wordt doorgetrokken.

-     De AIV constateert dat NGO-deelname, overigens deels door optreden van eigen vertegenwoordigers, aan de jaarlijkse vergaderingen van de Wereldbank en het IMF steeds moeizamer verloopt. Door de keuze van (onbereikbare) vergaderoorden, stringente veiligheidseisen en het toewijzen van afgezonderde vergaderruimtes aan NGO’s, wordt ook het functioneren van bonafide NGO’s echter zeer moeilijk gemaakt. De ervaringen dienaangaande tijdens de bijeenkomst in september 2006 in Singapore zijn daarbij tekenend. Naar het oordeel van de AIV moet de Nederlandse regering zich sterk blijven maken voor een effectieve toegang van NGO’s tot de jaarlijkse vergaderingen van beide financiële instellingen.

-     Op het vlak van het toezicht, tot slot, kent het IMF onder meer een ‘Independent Evaluation Office’. Dit Office wendt zich bij tijd en wijle tot onder meer economische onderzoeksinstituten, bijvoorbeeld ter verificatie van informatie, maar NGO’s spelen binnen de procedures van het Office nauwelijks een rol. De AIV beveelt de Nederlandse regering aan om na te gaan hoe daarin, in het licht van de teneur van het onderhavige advies, verandering kan komen.

 

EG/EU

-     De NGO-wereld kan naar de opvatting van de AIV een belangrijke rol vervullen bij het verbinden van het nationale met het Europese. Het tij om zich in te zetten voor nietgouvernementele deelname binnen de EU is gunstig, ook al omdat ‘het engagement om belanghebbenden meer kansen te geven het beleid van de EU actief mee vorm te geven’ behoort tot de Strategische Doelstellingen 2005-2009. Naar het inzicht van de AIV rust mede op de Nederlandse regering de taak ervoor te zorgen dat de desbetreffende (fraaie) voornemens ten volle in praktijk worden gebracht.

-     De Europese Commissie heeft voorgesteld een registratiesysteem in te voeren voor lobbyisten en lobbyende organisaties. Verder zou er een gemeenschappelijke gedragscode of een stel gemeenschappelijke minimumvoorschriften moeten worden ontwikkeld voor deze lobbyisten. Daarnaast roept de Commissie op te komen tot een sterker (zelfregulerend) systeem van toezicht en stelt zij disciplinaire maatregelen in het vooruitzicht bij incorrecte registratie en/of overtreding van de gedragscode. De AIV beveelt de regering aan deze tweevoudige lijn te steunen.

-     Meer in algemene zin moet de ontwikkeling naar deelname aan het democratisch proces binnen de EU worden gestimuleerd door het formuleren van een juridische grondslag voor niet-statelijke participatie. Nu het onduidelijk is op welke wijze wordt omgegaan met het door Frankrijk en Nederland afgewezen Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, staat wellicht ook de verdere ontwikkeling naar participerende democratie op de tocht. De AIV adviseert de regering na te gaan of dit punt apart kan worden geregeld.

 

Raad van Europa

-     Ten aanzien van de versterking van de NGO-deelname in de Raad van Europa en de inzet van de Nederlandse regering daarbij heeft de AIV op dit moment weinig te wensen. Zo is Nederland, zij het na lang aarzelen, partij geworden bij de collectieve klachtenprocedure onder het Europese Sociale Handvest. Verder heeft de Raad van Europa, tot nu toe als enige internationale organisatie, een juridisch bindend instrument inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van NGO’s aangenomen. Nederland heeft dat Verdrag wel getekend, maar de ratificatieprocedure nog niet afgerond. De AIV heeft echter kennisgenomen van het voornemen van de regering het Verdrag nog voor 22 november 2006 in de Eerste Kamer te behandelen en rekent erop dat de procedure dan tot een goed einde wordt gebracht.

 

Slotopmerking

Voor internationale organisaties is het belangrijk om ‘naar buiten gericht’ te blijven. Hier kunnen NGO’s en bedrijfsleven/bedrijven een belangrijke rol spelen, onder meer door internationale organisaties te helpen bij het identificeren van de belangrijke kwesties die moeten worden aangepakt, door hen te blijven wijzen op het esoterische en soms navelstaarderige karakter van hun aanpak van sommige problemen, en door bijvoorbeeld tendensen tot bureaucratisering te hekelen. Verder zijn zowel NGO’s als bedrijfsleven en bedrijven van vitaal belang om de mondiale politiek en de weidse vergezichten van internationale organisaties te verbinden met het lokale en regionale leven van alledag.

_____________________

 

1     Zie ook Voorstel nr. 23 uit het Cardoso-rapport, op. cit.

2     In het verleden onder andere naar voren gebracht door John Bolton, de huidige ambassadeur van de VS bij de VN: John R. Bolton, ‘Should We Take Global Governance Seriously?’, Chicago Journal of International Law, Vol. 1, No. 2, Fall 2000.

Adviesaanvraag

Advisering over de rol van het maatschappelijk middenveld en de private sector

In advies 41, ‘Hervormingen van de Verenigde Naties; het rapport Annan nader beschouwd’ heeft de AIV kort aandacht besteed aan de rol van het maatschappelijk middenveld en de private sector. De AIV heeft daarbij aangegeven, gezien het belang van het onderwerp,  graag een separaat advies te willen uitbrengen. In de regeringsreactie op het onderhavige advies wordt advisering daarover verwelkomd. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat geen separate adviesaanvraag nodig is. De regering is het met de AIV eens dat NGO's een wezenlijke rol spelen op vele terreinen, met name ontwikkeling, milieu en mensenrechten en daarbij ook hebben bijgedragen aan het normatieve bouwwerk. Hetzelfde geldt voor het bedrijfsleven. In het rapport van het High-level Panel was terecht een  aanbeveling opgenomen inzake samenwerking van de VN met diverse actoren, waaronder NGO’s en het bedrijfsleven, ten aanzien van normstelling op het gebied van het beheer van natuurlijke hulpbronnen ten behoeve van landen die net een conflict achter de rug hebben of aan het risico van conflict blootstaan.

Verder geeft de regering aan dat Nederland, naar aanleiding van het Cardoso-rapport, steun heeft uitgesproken voor een verbeterde relatie tussen de VN en maatschappelijke actoren. Het ligt ook voor de hand dat deze actoren worden betrokken bij het werk van de in te stellen Commissie voor Vredesopbouw. De besprekingen over de resolutie inzake het Cardoso-rapport verlopen zeer stroef en lijken zich toe te spitsen op stroomlijning van accreditatieprocedures. De regering acht dit een gemiste kans om de belangrijke rol van maatschappelijke actoren bij de mondiale kwesties voor het voetlicht te brengen en nodigt de AIV uit hieraan aandacht te besteden in zijn separaat advies over dit onderwerp. In het kader van de noodzaak voor collectieve actie om de hedendaagse dreigingen het hoofd te bieden, benadrukt de Secretaris-Generaal van de VN het belang van de rol van een actief maatschappelijk middenveld en een dynamische private sector, naast de rol van staten en intergouvernementele organisaties, maar gaat daar nauwelijks nader op in. Ook hierop zou de regering graag de visie van de AIV vernemen.

De AIV heeft besloten deze advisering ter hand te nemen en dat heeft geleid tot AIV-advies no. 51.

Regeringsreacties

De Voorzitter van de Adviesraad                                    Directie Verenigde Naties en

Internationale Vraagstukken                                          Internationale Financiële Instellingen

Mr. F. Korthals Altes                                                    Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061                                                            2594 AC  Den Haag

2500 EB  Den Haag

 

Datum:               februari 2007

Kenmerk:            DVF/CI-038/07

Betreft:                Reactie op AIV-advies “De rol van NGO’s

                        en bedrijven in internationale organisaties”

 

 

Wij danken de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken voor het advies “De rol van NGO’s en bedrijven in internationale organisaties”. Dit is een vervolg op het advies “Hervormingen van de Verenigde Naties: Het rapport Annan nader beschouwd”, dat werd uitgebracht naar aanleiding van het in maart 2005 gepresenteerde rapport van voormalig Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan, “In Larger Freedom: towards Security, Development and Human Rights for All”. In dit rapport wordt benadrukt dat het maatschappelijke middenveld en de private sector onmisbare partners zijn in het bereiken van veiligheid, ontwikkeling en mensenrechten. In zijn eerste advies besteedde de Raad summiere aandacht aan de relatie van de VN met NGO’s en bedrijven. In het onderhavige advies wordt daar uitgebreider op ingegaan. Tevens worden enkele andere organisaties in het advies meegenomen, te weten de Wereldhandelsorganisatie, de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds, de Europese Gemeenschap/Europese Unie en de Raad van Europa.

 

De regering stelt met genoegen vast dat de visie van de Raad met betrekking tot de betrokkenheid van NGO’s en bedrijfsleven bij internationale organisaties aansluit bij het vigerende beleid. Dit gaat ervan uit dat in een wereld van snelle veranderingen,  waarin het vermogen van nationale staten afneemt om in te spelen op die veranderingen en de daarmee gepaard gaande mondiale uitdagingen, de betrokkenheid van niet-statelijke actoren als partner onontbeerlijk is. Gestreefd wordt dan ook naar versterking van hun positie in de structuren van het internationale besluitvormingsproces. Uiteindelijk is dit proces gediend met een dynamisch maatschappelijk middenveld dat zich inzet voor mondiale gemeenschappelijke belangen -  zoals het behalen van de Millenniumontwikkelingsdoelen, conflictpreventie en -beheersing, wederopbouw en de bescherming en bevordering van mensenrechten - en daarmee een tegenwicht kan vormen tegen de neiging van nationale staten om alleen hun eigen nationaal belang te behartigen. De regering betreurt het dat het in juni 2004 uitgebrachte rapport van het Panel of Eminent Persons (Cardoso-panel, in 2003 ingesteld door voormalig SG Kofi Annan) over de relatie tussen de VN en niet-statelijke actoren in de context van globalisering, niet heeft geleid tot een inhoudelijke discussie in het kader van versterking van de VN.

 

Het advies van de Raad, dat specifiek is gericht op NGO’s en bedrijven, is gebalanceerd en geeft een goed beeld van de positieve en negatieve aspecten van de rol van deze actoren in internationale organisaties. Hierbij wordt wel opgemerkt dat de rol van bedrijven minder wordt belicht dan die van NGO’s. In het hiernavolgende wordt eerst ingegaan op enkele algemene observaties van de Raad, daarna op specifieke aanbevelingen per organisatie.

 

In het advies wordt terecht niet zozeer aandacht besteed aan de operationele rol die met name NGO’s op landenniveau spelen, als wel aan de rol als medespeler op mondiaal niveau. Het is juist deze laatste rol die naar de mening van de regering meer erkenning dient te krijgen. Participatie van NGO’s in internationale fora zou een formele basis moeten krijgen. Uiteraard gaat de regering niet voorbij aan het belang van de inbreng van lokale NGO’s in beleidsplannen van de overheid en aan goede samenwerking op landenniveau tussen veldkantoren van internationale organisaties en  lokale NGO’s. Ook daar kan een verbeterslag worden gemaakt.

 

De Raad constateert dat de inbreng van NGO’s sterk is toegenomen en dat hun rol op het gebied van informatievoorziening, kennis en expertise en soms als deelnemer aan toezichthoudende procedures in toenemende mate wordt geaccepteerd. Toch, zoals de Raad ook opmerkt, is dit nog steeds geen gelopen race. Zoals is gebleken bij de oprichting van de nieuwe Mensenrechtenraad en Peacebuilding Commission, is NGO-deelname niet voor alle lidstaten een vanzelfsprekendheid. Vastlegging ervan vergt nog steeds de nodige inspanning.

 

Er is nog altijd een groep landen, niet per se totalitaire landen, die het primaat van het intergouvernementele karakter van internationale organisaties vooropstellen en voor NGO’s een rol aan de zijlijn zien. Over deze opstelling zou meer discussie moeten plaatsvinden, niet alleen bij de internationale organisaties, maar ook in landen zelf. Met betrekking tot deelname van mensenrechten NGO’s aan de Mensenrechtenraad wordt in EU verband reeds het een en ander ondernomen, maar de regering neemt zich voor het punt van versterking van de rol van NGO’s op mondiaal niveau ook in bredere zin in de bilaterale (EU-) dialoog met landen mee te nemen. Daarnaast is hierin een rol weggelegd voor lokale NGO’s zelf. Veel NGO’s in ontwikkelingslanden worden rechtstreeks door (NGO’s uit) westerse landen gefinancierd. Zoals de raad ook opmerkt, wekt dit vaak wantrouwen bij hun regeringen. Lokale NGO’s moeten ook worden gestimuleerd om via dialoog dit wantrouwen bij hun regering weg te nemen en te wijzen op hun eigen rol in het mondiale proces. De regering neemt zich voor dit actief onder de aandacht te brengen van Nederlandse NGO’s met partnerorganisaties in betreffende landen.

 

De Raad verwijst naar de aanbeveling uit het ‘Cardoso-rapport’ met betrekking tot de instelling van een centraal VN-fonds om deelname van NGO’s uit ontwikkelingslanden op mondiaal niveau mogelijk te maken. De vraag is of dit wel een reële oplossing is. Bestaande fondsen, die in het centrale fonds geïncorporeerd zouden moeten worden, kampen met structurele tekorten. Bovendien zullen donoren, die wel voor een specifieke bijeenkomst (bv. thematische topconferentie) NGO-deelname willen financieren, minder bereid zijn deze middelen in een algemeen fonds te stoppen. Ook Nederland financiert op ad-hocbasis deelname van NGO’s aan internationale bijeenkomsten. De regering erkent evenwel dat gezocht moet worden naar een formule waarmee structurele deelname van NGO’s uit ontwikkelingslanden aan internationale fora bevorderd kan worden.

 

De regering is het eens met de Raad dat NGO’s aan legitimiteit kunnen winnen door geloofwaardig en effectief optreden. Van een dergelijk optreden is vooral sprake als ze kunnen steunen op een wereldwijd draagvlak en een kwalitatief goede organisatie hebben. Dan gaat het voornamelijk om gerenommeerde internationale NGO’s. Dat efficiënte bundeling ook leidt tot goede resultaten is bijvoorbeeld gebleken bij de onderhandelingen over het Internationale Strafhof en het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Tegenwoordig is steeds vaker te zien dat NGO’s uit het westen optrekken met NGO’s uit ontwikkelingslanden.

 

De effectiviteit van NGO’s  wordt ook bepaald door de waarden of belangen die zij vertegenwoordigen. Zo worden NGO’s die voor een zeer beperkt thema opkomen (bijvoorbeeld voor of tegen abortus) of zich juist op een vrij breed, vaag thema richten (‘vrede’), in het multilaterale spel al snel als niet serieus bestempeld. NGO’s die zich schuldig maken aan ernstig ordeverstorend optreden zetten zichzelf buiten spel.

In het kader van verantwoording verwelkomt de regering de eigen inspanningen van NGO’s, zoals de totstandkoming van het International Non Governmental Organisations Accountability Charter en andere vrijwillige gedragscodes waaraan zij zich verbinden. Evenals de Raad is de regering een voorstander van zelfregulering. Regulering van bovenaf zou koren op de molen zijn van regeringen die NGO’s liever kwijt dan rijk zijn.

Voor wat betreft bedrijven deelt de regering de mening van de Raad dat deze vanwege de commerciële aard van hun activiteiten, een andersoortige positie hebben dan NGO’s, maar dat ook daar zelfregulering het uitgangspunt dient te zijn.

 

Zoals eerder opgemerkt gaat de Raad minder uitgebreid in op de rol van bedrijven. De Raad onderkent de belangrijke bijdrage die bedrijven kunnen leveren aan mondiale doelstellingen, maar gaat vervolgens vooral in op het maatschappelijk verantwoord ondernemen. De Raad verwijst naar het groeiende aantal partnerschappen van de VN met bedrijven als een positieve ontwikkeling, maar gaat hier niet verder op in. In dit verband kan worden opgemerkt dat vaak de kritiek wordt gehoord dat bedrijven teveel invloed zouden krijgen op de internationale prioriteiten; ook dat partnerschappen buiten het VN-systeem ontstaan en dat de keuze van bedrijven voor snelle resultaten ten koste zou kunnen gaan van een alomvattend coherent beleid gericht op duurzaamheid. Dergelijke partnerschappen zouden daardoor juist verzwakking van de VN in de hand kunnen werken.

 

Los van mogelijke risico’s is terecht het besef doorgedrongen dat bedrijven een waardevolle rol kunnen spelen bij de aanpak van grote wereldproblemen, zoals klimaatverandering, extreme honger, verspreiding van hiv/aids en andere ziekten. Hun actieve betrokkenheid daarbij is onmisbaar. In dit verband valt ook te denken aan het beheer van natuurlijke hulpbronnen in situaties van (post)conflict. Daarnaast nemen bedrijven de laatste jaren een belangrijke positie in als donor. De uitgaven van de Bill and Melinda Gates Foundation benaderen bijvoorbeeld inmiddels USD 2 miljard op jaarbasis. In Nederland zijn er diverse bedrijven die op jaarbasis tientallen miljoenen euro’s doneren. Genoemd kan nog worden de bijdragen van bedrijven wereldwijd aan het fonds dat is gelieerd aan de UN Foundation, die werd opgericht met de filantropische gift van USD 1 miljard van Ted Turner ter ondersteuning van de VN-doelstellingen.

 

De Raad benadrukt de onderscheiden rollen van staten, NGO’s en bedrijven in het besluitvormingsproces. Gebruik moet worden gemaakt van de kennis en expertise van de twee laatstgenoemde actoren, maar ze mogen niet optreden als medebesluitvormer. De regering onderkent de verschillende verantwoordelijkheden, maar wijst erop dat er ook goede voorbeelden zijn  van samenwerking op het terrein van besluitvorming. Genoemd kunnen worden partnerschappen als de Global Alliance for Vaccines and Immunisation en het Global Fund to fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, die zich met uitvoering van beleid bezighouden, en waar niet-statelijke actoren ook een stem hebben in de besluitvormingsorganen.

 

Voorts zijn er nieuwe vormen van samenwerking, waarbij overheden, NGO’s en bedrijven gezamenlijk de verantwoordelijkheid nemen voor regelgevende besluitvorming en het naleven ervan in mondiaal verband. Hierbij valt te denken aan het Kimberley Process (regelgeving betreffende certificering van oorsprong van diamanten en de monitoring daarvan), Extractive Industries Transparency Initiative (EITI: regelgeving en certificering m.b.t. accountantscontrole en transparantie van inkomsten uit grondstoffen) en de Forest Stewardship Council (FSC: certificering van oorsprong en verantwoord beheer van hout). 

 

De regering waardeert het dat de Raad zich in het advies niet heeft beperkt tot de VN, maar ook andere organisaties onder de loep heeft genomen. Hierna wordt ingegaan op de diverse aanbevelingen, waarbij een duidelijk accent op de VN ligt.

 

Verenigde Naties

In het kader van de hervormingsvoorstellen van Kofi Annan heeft Nederland zich ook uitgesproken voor een grotere betrokkenheid van NGO’s en de private sector. Daarbij is het wel van belang de nodige maatregelen te treffen om de legitimiteit, beheersbaarheid, effectiviteit en efficiëntie van deze processen te garanderen.

 

Met de Raad is de regering van mening dat de wijze van besluitvorming over de consultatieve status van NGO’s en de accreditatiepraktijk verbetering behoeft. Het NGO-comité van de ECOSOC, waar de eerste selectie van NGO’s met consultatieve status plaatsheeft, is sterk gepolitiseerd. Het valt op dat juist landen die niet erg NGO-gezind zijn, belangstelling hebben om in het comité zitting te nemen. Vorig jaar, bijvoorbeeld, bracht het comité een negatieve aanbeveling uit met betrekking tot een drietal NGO’s die opkomen voor de rechten van homo-, bi- en transseksuele personen, terwijl deze voldeden aan de gestelde criteria. Een intensieve lobby van de EU heeft ertoe bijgedragen dat de ECOSOC toch een positief besluit nam.

 

Aangezien Nederland (en de EU) ook voorstander is van NGO-betrokkenheid bij alle organen van de VN, wordt steun gegeven aan de invoering van een algemene procedure, die wordt ondergebracht bij de AVVN, en een eerste selectie door het Secretariaat (zoals ook voorgesteld in het Cardoso-rapport). Hierbij kan nog worden opgemerkt dat er ook een accreditatieprocedure voor NGO’s bestaat bij het Department of Public Information van het Secretariaat. Gegeven de geheel andere aard van deze samenwerkingsrelatie - verspreiding van kennis over de VN -, is het niet gewenst om deze procedure te doen samengaan met de vorige.

 

Om het belang van relaties van de VN met NGO’s (en andere niet-statelijke actoren) te benadrukken en een coherent beleid te verzekeren, is een versterkte structuur daarvoor binnen het secretariaat wenselijk. De aanstelling van een onder- of assistent secretaris-generaal kan hiertoe een oplossing zijn. De huidige plannen van de nieuwe SGVN voor herstructurering van het Secretariaat voorzien vooralsnog niet hierin. De regering is wel van mening dat moet worden gewaakt voor onwenselijke bureaucratische effecten die de toegang van NGO’s juist bemoeilijken. Een alternatief dat gesteund kan worden, is de versterking van het UN NGO Liaison Service.

 

De regering verwelkomt de nu al bestaande praktijk bij de Algemene Vergadering (AVVN) van hoorzittingen, informele debatten, bijeenkomsten van de voorzitter en co-voorzitters voor bepaalde onderwerpen met NGO’s en steunt verdere uitwerking ervan. Op 21 november 2006 vond een Forum on General Assembly and Non-Governmental Organization Relations plaats, georganiseerd door het Bureau van de AVVN-voorzitter en de United Nations Foundation, waarin (verdere) mogelijkheden voor NGO-participatie werden besproken. Een pijnpunt is de fysieke beperking van het VN-gebouw voor grote aantallen niet- gouvernementele vertegenwoordigers. Bij de uitwerking van het Capital Master Project (renovatie van het VN-hoofdkwartier in New York) wordt daar wel rekening mee gehouden.

 

De regering deelt de mening van de Raad dat de contacten van de Veiligheidsraad (VNVR) met NGO’s verder kunnen worden uitgediept. De Raad ziet in de aanbevelingen van het Cardoso-rapport concrete mogelijkheden om dit te bewerkstelligen. Het Cardoso-rapport biedt een aantal interessante en op het oog ook goed te realiseren handreikingen. Toch zou de regering hier vooral de nadruk willen leggen op de verbetering die in de praktijk al heeft plaatsgevonden en er daarom voor willen waken om de oplossingen te zoeken in een verdere institutionalisering of het  opschroeven van het aantal formele bijeenkomsten. De VNVR doet in toenemende mate reeds zijn voordeel met de kennis en expertise die bij NGO’s voorhanden is. In veel VNVR-resoluties wordt expliciet gewezen op de belangrijke rol die NGO’s spelen bij het bevorderen van een duurzaam wederopbouwproces. In de rapporten van de SGVN aan de VNVR wordt dankbaar gebruik gemaakt van de informatie die veldkantoren mede dankzij reguliere contacten met NGO’s ter beschikking hebben. Ook voert de VNVR bij gelegenheid zelf veldbezoeken uit, zoals recent naar Afghanistan en eerder naar het Grote Meren-gebied. Tijdens deze bezoeken vindt intensief contact plaats met de (lokale) NGO-wereld. 

 

Met de Raad is de regering voorstander van sterke betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en de private sector bij de Peacebuilding Commission (PBC). De Rules of Procedures, die tijdens de eerste bijeenkomst in juni 2006 zijn vastgesteld, maken melding van voorzieningen die de voorzitter moet treffen om op regelmatige basis genoemde actoren te consulteren. Echter, tot op heden is geen overeenstemming bereikt over regulering van hun daadwerkelijke participatie aan PBC-vergaderingen en landenspecifieke bijeenkomsten. Totdat een daartoe aangestelde werkgroep uitkomst biedt, is besloten dat de PBC-voorzitter van geval tot geval over de mate van participatie zal beslissen. Voor de bijeenkomsten over Burundi en Sierra Leone is conform de Nederlandse inzet besloten tot deelname van en spreektijd voor NGO’s en andere niet-gouvernementele actoren. 

 

De regering deelt de opvatting van de Raad dat veldmissies van de PBC naar een land op de agenda in een vroeg stadium wenselijk zijn om betrokkenheid van alle relevante actoren te garanderen. De regering meent wel dat dit niet de vorm mag aannemen van een continue begeleiding of sturing vanuit het PBC-hoofdkwartier in New York. De landen zijn zelf eerstverantwoordelijk voor het proces en de PBC mag hierbij slechts een faciliterende en ondersteunende rol spelen.

 

Evenals de Raad is de regering van oordeel dat NGO-betrokkenheid bij de  Mensenrechtenraad (MRR) verder kan worden uitgediept, in het bijzonder bij het nieuwe instrument van periodieke onderzoeken naar de mensenrechtensituatie van lidstaten (Universal Periodic Review, UPR). Niet alle MRR-leden delen die visie en werpen verschillende barrières op voor NGO-deelname, die zelfs een achteruitgang ten opzichte van de vroegere Mensenrechtencommissie zouden betekenen. Evenwel zal de regering zich met EU-partners blijven inzetten voor een betekenisvolle deelname van NGO’s aan de UPR. Voor wat betreft intensivering van de rol van NGO's in het werk van de Speciale Rapporteurs kan worden gemeld dat secretariaten al regelmatig contacten onderhouden met de NGO's. Hoe zich dat vertaalt in concrete samenwerking tussen de NGO's en de mandaathouders zelf, hangt veelal af van de persoon van  laatstgenoemden. Voorgenomen landenbezoeken van Speciale Rapporteurs zijn meestal van tevoren bekend. Dit geeft NGO’s de mogelijkheid een actieve inbreng te leveren. Tijdens de tweede sessie van de MRR (september/oktober 2006) viel de actieve deelname van NGO’s aan de dialoog met Speciale Rapporteurs op. Dit was zeker geen gemeengoed ten tijde van de Mensenrechtencommissie. Inmiddels is afgesproken dat er een gedragcode voor Speciaal Rapporteurs zal worden opgesteld. De EU zal zich inzetten voor handhaving van de huidige handelingsvrijheid van Speciaal Rapporteurs, inclusief de interactie met NGO’s.

 

Verder zijn er binnen het VN-systeem bijzondere vormen van samenwerking met niet-statelijke actoren. De Raad noemt de ILO, waar werknemers- en werkgeversorganisaties op gelijke voet met staten deelnemen. De regering deelt de visie van de Raad dat het ook van belang is ILO-aangelegenheden met een bredere maatschappelijke blik te bezien en ziet hier vooral een rol voor de deelnemende  organisaties om deze bredere blik via hun netwerken in te brengen. Een ander voorbeeld van bijzondere NGO-participatie is UNAIDS, het in 1996 opgerichte VN-programma dat alle activiteiten binnen de VN ter bestrijding van hiv/aids coördineert. Naast de 10 VN-organisaties en 22 individuele lidstaten hebben 5 NGO’s zitting in het centrale besluitvormingsorgaan van UNAIDS. Ze hebben alleen spreekrecht, geen stemrecht. Momenteel zijn er discussies gaande over versterking van de positie van NGO’s, inclusief de mogelijkheid van toekenning van stemrecht.

 

Een andere bijzondere samenwerkingsvorm is te zien bij UNESCO. UNESCO is de enige instelling binnen het VN-systeem die beschikt over een uitgebreid netwerk van Nationale Commissies. Deze vormen de schakel tussen de organisatie en individuele lidstaten onder meer door contact te onderhouden met hun eigen nationale overheid en de belangrijkste nationale gouvernementele en niet-gouvernementele instellingen. 

 

De regering onderschrijft de visie van de Raad dat met het Global Compact een belangrijk instrument binnen de VN is gecreëerd voor samenwerking met bedrijven. Deze worden aangemoedigd om op vrijwillige basis VN-beginselen op het terrein van mensenrechten, fundamentele arbeidsstandaarden, milieu en anti-corruptie te helpen bevorderen door een gedragscode daartoe te onderschrijven. De VN steunt op zijn beurt de bedrijven om deze beginselen te incorporeren in de bedrijfspraktijk. Daarbij is het van belang dat bedrijven het Global Compact niet slechts gebruiken voor pr-doeleinden. Het UN Global Compact Office dat belast is met het algemene beheer van het Compact en de steun aan bedrijven, houdt een openbare lijst bij van bedrijven die niet aan hun jaarlijkse rapportageverplichting voldoen. Inmiddels zijn 538 bedrijven,  die twee jaar lang niet rapporteerden, van de deelnemerslijst geschrapt (335 in oktober 2006 en 203 in januari 2007). Het bureau speelt ook een rol bij het bevorderen van partnerschappen met organisaties binnen het VN-systeem. Het is echter nog geen vaststaande praktijk dat VN-organisaties via dit bureau partnerschappen met bedrijven aangaan met het oog op bewaking van de beginselen van het Global Compact. Bij het Global Compact zijn ook diverse Nederlandse bedrijven aangesloten; in 2006 namen enkele het initiatief tot de oprichting van een Nederlandse afdeling.

 

In dit verband kan nog worden opgemerkt dat de VN-Mensenrechtencommissie (voorganger van de Mensenrechtenraad) in 2005 het mandaat van Speciaal Vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal (SV) inzake mensenrechten en transnationale bedrijven en andere ondernemingen heeft ingesteld. De regering werkt actief mee aan dit mandaat en heeft vorig jaar uitgebreid geantwoord op een questionnaire over nationaal beleid ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het eindrapport van de SV wordt in juni 2007 aan de Mensenrechtenraad gepresenteerd.

 

Zoals eerder aangegeven noemt de Raad wel het groeiende fenomeen van partnerschappen, maar gaat daar niet verder op in. Bijvoorbeeld, op welke terreinen partnerschappen met bedrijven zeer gewenst zijn en op welke terreinen minder.

Een succesvol voorbeeld is het partnerschap van de World Food Programme (WFP) met het Nederlandse bedrijf TNT. Voor een totale omvang van jaarlijks minimaal 5 miljoen euro levert TNT aan WFP dienstverlening en technische kennis teneinde de effectiviteit en bedrijfsmatige kennis van de organisatie te optimaliseren. WFP zet momenteel actief in op soortgelijke partnerschappen.

 

Twee grote partnerschappen op het terrein van gezondheid zijn eerdergenoemde Global Alliance for Vaccines and Immunisation (GAVI, 1996) en het Global Fund to fight AIDS, Tuberculosis and Malaria (GFATM, 2002). GAVI is tot stand gekomen uit de noodzaak die binnen het VN-systeem werd gevoeld om bedrijven op gelijke voet als lidstaten te betrekken om de dramatische teruggang in immunisatie in met name Afrika het hoofd te bieden. NGO’s zijn hierbij ook betrokken, maar in minder sterke mate. In het GFATM daarentegen participeren private sector, NGO’s, lokale gemeenschappen, staten en internationale organisaties op gelijke voet. Voor dit fonds werden geheel nieuwe structuren buiten het VN-systeem gecreëerd. De ervaring leert dat belangrijke industrieën, zoals op het terrein van levensmiddelen, farmaceutische producten, tabak en alcohol, van buitenaf grote invloed kunnen uitoefenen. Zo hebben zij diverse malen voor hen nadelige richtlijnen van de WHO lange tijd kunnen tegenhouden. Vormen van constructieve samenwerking zijn daarom zeer welkom. Tegelijkertijd is het van belang te waken voor verzwakking van de positie van de VN.

 

Wereldhandelsorganisatie (WTO)

De regering deelt de visie van de Raad, dat naast de lobby en informatieverstrekkende functie, die NGO’s hebben bij de WTO hun rol bij het toezichtsmechanisme kan worden versterkt. Inbreng van kennis van NGO’s die gespecialiseerd zijn op terreinen die nauw verweven zijn met het WTO-terrein, is daarbij uiteraard zeer nuttig. Dit zou in aanvulling kunnen zijn op reeds door de WTO aangewende deskundigheid van onafhankelijke experts.

 

Zoals de Raad ook constateert, zet de EU zich actief in voor een verbeterde toegang van NGO’s. Dit betreft ook de formele vastlegging van de mogelijkheid van amicus curiae interventies door NGO’s binnen de geschillenbeslechtingsprocedure en de openbaarheid van zittingen van panels en het Beroepslichaam. Vooral dit laatste ligt  zeer gevoelig bij leden van de G77, zoals bleek in de zaak naar aanleiding van EG-maatregelen betreffende vlees en vleesproducten (‘Hormonenzaak’), waar de EU en de VS het initiatief tot openbaarheid namen. In het kader van het Trade Policy Review Mechanism verwelkomt de regering schaduwrapportages van NGO’s op het gebied van handel. Dergelijke rapportages kunnen een goed tegenwicht vormen tegen de vaak steriele rapportage van lidstaten.

 

Zoals de Raad stelt, hebben bedrijven geen rechtstreekse toegang tot de geschillenbeslechtingsprocedure. Maar omdat het hier in essentie om handelsgeschillen gaat, die meestal hun oorsprong hebben in een klacht van een bedrijf, zijn zij er op deze wijze bij betrokken. 

 

Wereldbank en IMF

De regering deelt de visie van de Raad dat directe relaties van Wereldbank/IMF met NGO’s wenselijk zijn. Zoals de Raad ook constateert is er een positieve trend in dezen te zien. In dit verband kan nog worden opgemerkt dat het reeds bestaande praktijk is dat de veldkantoren contact onderhouden met lokale NGO’s en andere maatschappelijke actoren. Ook bij veldbezoeken vanuit het hoofdkantoor vinden  ontmoetingen met deze actoren plaats.

 

Voor wat betreft de toegang van NGO’s tot de jaarvergaderingen, moet ervoor worden gewaakt dat incidenten, zoals in Singapore, tot een trend worden opgeblazen. De Wereldbank en het IMF hebben de toegang van NGO’s tot de jaarvergadering niet afgesloten. Zij hadden eerder al bezwaren kenbaar gemaakt tegen het stringente optreden van Singapore met betrekking tot de deelname van NGO’s. Ook de EU heeft, mede op Nederlands verzoek, en marge van de ASEM-top op 13 september 2006 een verklaring afgelegd waarin bezwaar werd gemaakt tegen de handelswijze van de autoriteiten van Singapore. Deze druk heeft er uiteindelijk toe geleid dat het merendeel van NGO-vertegenwoordigers, die op een zwarte lijst waren geplaatst, alsnog werd toegelaten.

 

De aanbeveling van de Raad om het Independent Evaluation Office (IEO) te vragen NGO’s bij hun werk te betrekken ondersteunt de regering. Aan de Nederlandse Bewindvoerder zal worden gevraagd dit punt onder de aandacht van IEO te brengen.

 

EG/EU

De regering onderschrijft de visie van Raad dat de NGO-wereld een belangrijke rol kan vervullen bij het verbinden van het nationale met het Europese proces en dat het tij om zich in te zetten voor niet-gouvernementele deelname binnen de EU gunstig is. De aanbeveling van de Raad om belanghebbenden meer kansen te geven om het beleid van de EU mede vorm te geven, sluit aan bij de Nederlandse inspanningen ter zake.

 

Met het doel de transparantie van het EU bestuur te vergroten en de legitimiteit ervan te versterken, bracht de Commissie op 3 mei 2006  het groenboek “Europees Transparantie-initiatief” uit. De Raad pleit voor Nederlandse steun van daarin gedane voorstellen met betrekking tot de invoering van een  registratiesysteem voor lobbyisten en lobbyende organisaties. In haar reactie op het groenboek (zie Kamerstuk 22112, nr. 463) verwelkomt de regering de suggestie van de Commissie voor aanpassing van de bestaande CONECCS-database (Consultation, the European Commission and Civil Society), die duidelijk maakt welke belangengroepen of lobbyisten deelnemen aan bepaalde vormen van consultaties. Hierdoor kan de database gaan functioneren als een vrijwillig registratiesysteem voor alle belangengroepen en lobbyisten bij de EU-instellingen.  Voor wat betreft EU-regels voor lobbyisten vindt de regering het op dit moment - nu er nog geen concreet voorstel van de Commissie ligt - te vroeg om te pleiten voor strengere regels. Het vrijwillige registratiesysteem voor belangengroepen kan zo worden ingericht dat er voldoende prikkels zijn om ruime deelname te bereiken. Gedacht kan worden aan voorrang bij voorziening van bepaalde informatie, standaard op bepaalde uitnodigingslijsten staan, meer mogelijkheden voor toegang tot Commissieambtenaren en publicatie van de lijst met lobbyisten die hun positie en betrouwbaarheid versterkt zien door de registratie.     

 

Voor wat betreft een juridische grondslag voor een meer gestructureerde samenwerking van alle organen met het maatschappelijk middenveld, onderschrijft de regering het belang van artikel 1-47 uit Titel VI van het Grondwettelijk Verdrag, waarin de participatieve democratie wordt erkend. Echter, ook zonder een formele juridische grondslag voor niet-statelijke participatie gebeurt er al het nodige om hun invloed in het Europese speelveld te vergroten. In dit verband kunnen onder andere worden genoemd de verruiming van de openbaarheid van raadsvergaderingen en de consultaties die de Commissie, als beleidsinitiërende instantie, regelmatig voert met niet-statelijke actoren. De regering is er geen voorstander van om de juridische  grondslag apart – buiten een eventuele verdragswijziging om – te regelen. Dit zou naar haar mening een te zwaar middel zijn om een praktijk vast te leggen die zich inmiddels  autonoom heeft ontwikkeld en bewezen.

 

Raad van Europa

In het kader van de Raad van Europa kan worden gemeld dat de regering inmiddels de goedkeuringsprocedure voor het Europees Verdrag inzake de Erkenning van de Rechtspersoonlijkheid van Niet-Gouvernementele Organisaties heeft afgerond. De ratificatie vindt op korte termijn plaats, zodat het verdrag voor Nederland op 1 mei 2007 in werking kan treden.  

 

De regering onderschrijft de visie van de Raad, tot slot, dat een ‘naar buiten gerichte’ opstelling van internationale organisaties van groot belang is. NGO’s en de private sector hebben niet alleen een rol bij het identificeren van kwesties die de hele internationale gemeenschap aangaan, maar ook bij de daadwerkelijk aanpak ervan. Vooral NGO’s met hun kennis van de lokale problemen en behoeften spelen een belangrijke rol bij het praktisch verbinden van internationale en regionale processen met lokale. De regering is zich ervan bewust dat de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld op mondiaal niveau als een tegenwicht tegen beperkte eigen belangen van staten geen eenvoudig proces is. Zij zal zich, mede in EU-verband, hiervoor blijven inzetten. Daarnaast zal zij maatschappelijke actoren blijven stimuleren ook hun eigen verantwoordelijkheid daarin te nemen. 

 

Afschrift van deze brief zenden wij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.

 

 

 

De Minister van                                                De Minister voor

Buitenlandse Zaken,                                         Ontwikkelingssamenwerking

 

 

 

 

 

 

Dr. B. R. Bot                                                   A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven

 

Persberichten

Er is geen persbericht beschikbaar.