Benelux, nut en noodzaak van nauwere samenwerking

14 februari 2007 - nr.53
Samenvatting
 
Samenvatting
Hoofdstuk VI: De toekomst van de Benelux: conclusies en aanbevelingen

In de adviesaanvraag is de AIV gevraagd een oordeel te geven over de toegevoegde waarde van de Benelux-samenwerking op praktisch (BEU) en politiek (BPS) terrein. Naar de mening van de AIV heeft de Benelux-samenwerking op de beide genoemde terreinen een duidelijke meerwaarde. Om die reden staat de raad, zoals in de inleiding van dit advies reeds is gesteld, positief tegenover voortzetting van de Benelux-samenwerking en steunt hij het kabinet in zijn besluit deze samenwerking voort te zetten. Gesteld is dat de Benelux in de buitenwereld enerzijds als voorbeeld en rolmodel wordt erkend, en anderzijds als machtsfactor wordt gezien. Die betekenis zou bij de niet-voortzetting verloren gaan.[1]

Terug naar de meerwaarde. De AIV meent dat deze vooral tot uitdrukking komt in het bredere kader van de Europese samenwerking. Daarbij gaat het primair, maar niet alleen, om de politieke samenwerking in de Benelux. In het verleden is immers gebleken dat de drie landen door onderlinge afstemming van standpunten en door gezamenlijk initiatieven te nemen – onder andere via de Benelux-memoranda – een meer dan evenredige invloed op de Europese besluitvorming en agenda hebben kunnen uitoefenen en zo hun positie binnen de EU hebben kunnen versterken. Daarbij hebben zij kunnen profiteren van het gegeven dat de buitenwereld de Benelux-landen, mede op grond van hun reputatie als voorlopers en grondleggers van de Europese integratie en hun geschiedenis van nauwe samenwerking in het kader van het BEU-verdrag, als een natuurlijk samenwerkingsverband zien; vaak sterker dan in de drie Benelux-landen zelf het geval is. Feitelijk is de Benelux daarmee binnen de EU het enige als effectief beschouwde regionale samenwerkingsverband. Dit is een bijzondere positie, die vanaf het begin van het Europese integratieproces ook formeel erkend is in de vorm van de eerder genoemde machtigingsclausule. Dit betekent tevens dat de politieke samenwerking in EU-verband niet los kan worden gezien van de BEU-samenwerking. Die laatste fungeert, in de ogen van de AIV, evident als platform voor de politieke samenwerking.

De AIV concludeert dan ook dat de BPS, ook in haar huidige lichte vorm, een toegevoegde waarde heeft in het bredere kader van de EU. Met betrekking tot de toekomst ervan – en in het bijzonder dan de vraag of versterking van de BPS noodzakelijk is – moet, zo meent de AIV, deze samenwerking vooral worden bezien in het kader van het Europese krachtenveld.  De AIV voert in dit verband de volgende overwegingen aan voor voortzetting en waar mogelijk intensivering van de BPS.

1.      Allereerst heeft de uitbreiding van de EU onvermijdelijk het effect van verlies van machtspositie voor de afzonderlijke lidstaten. Hechtere trilaterale samenwerking en afstemming kan binnen een steeds grotere Unie dienen als middel ter compensatie van dit machtsverlies. Een aanvullend argument hierbij is de toenemende noodzaak tot vroegtijdige coalitievorming binnen de huidige EU. Door gebruik te maken van een beproefd en erkend verband als de Benelux-samenwerking kunnen de drie landen in dit immer complexe spel een voorsprongpositie verwerven.

2.      Daarnaast wijst de AIV op de meer manifeste samenwerking tussen de grote landen. Ook deze ontwikkeling dwingt de kleinere en middelgrote landen tot actievere samenwerking om hun belangen te verdedigen. In dit proces is hechte(re) samenwerking in Benelux-verband voor de hand liggend, ook in relatie tot de andere kleinere lidstaten.

3.      Tot slot is er de overweging dat in de Unie van 27 of meer landen nauwere samenwerking onontkoombaar wordt. Het Benelux-verband kan hierbij een voortrekkersrol spelen; een rol die het ook in het verleden heeft vervuld.

Bij het onderkennen van deze meerwaarde van de BPS is de AIV zich ervan bewust dat de politieke samenwerking tussen de Benelux-landen de afgelopen jaren niet altijd gemakkelijk is geweest. In sommige opzichten lijken de divergerende krachten zelfs sterker te zijn geworden.[2] Niettegenstaande deze constatering meent de AIV dat in antwoord op de beschreven ontwikkelingen in het Europese krachtenveld een grotere inzet op politieke samenwerking de positie van de drie Benelux-landen ten goede zal kunnen komen.

Het positieve oordeel ten aanzien van de Benelux-samenwerking geldt ook de samenwerking in het kader van de BEU. Deze samenwerking heeft een duidelijke evolutie doorgemaakt, waarbij het accent is komen te liggen op het interne veiligheidsbeleid en de samenwerking inzake grensoverschrijdende kwesties. Naar de mening van de AIV speelt de BEU op deze terreinen een waardevolle rol. Dit geldt in het bijzonder voor het SG, dat in deze samenwerking een belangrijke initiërende, ondersteunende en soms sturende functie vervult. Vooral op het terrein van de grensoverschrijdende samenwerking functioneert het als expertisecentrum. Voortzetting en stroomlijning van deze activiteiten verdient naar de mening van de AIV dan ook aanbeveling, zij het dat de uitkomsten van het eind 2007 verwachte advies van de Raad van Openbaar Bestuur over de knelpunten in de grensoverschrijdende samenwerking voor decentrale overheden en de rol van het SG daarin, daarbij in ogenschouw moeten worden genomen.

Daarnaast wil de AIV de potentiële rol van de BEU als voortrekker van samenwerking in breder EU-verband benadrukken. In het verleden heeft de BEU-samenwerking niet alleen een laboratoriumfunctie vervuld ten aanzien van de economische samenwerking, maar ook wat betreft de Verdragen van Schengen en Senningen. Deze functie is via de Benelux-plus-arrangementen direct verbonden met het concept van de nauwere samenwerking en vindt ook een rechtvaardiging in de genoemde machtigingsclausule in het EG-Verdrag. Door in BEU-verband op de prioritaire werkterreinen initiatieven te nemen, kan de Benelux ook in de toekomst een belangrijke aanzet geven tot nauwere samenwerking binnen de EU. Het gegeven dat de Benelux-landen grenzen aan Duitsland en Frankrijk betekent dat zij in het bijzonder via de Benelux-plus-samenwerking het nodige politieke gewicht kunnen genereren in het bredere Europese verband. Naast deze functie richting de EU, kan de Benelux-samenwerking in praktische zin ook dienstbaar zijn in het kader van de uitvoering van EU-regelgeving. 

De conclusie van de AIV is dan ook dat de Benelux-samenwerking in zowel politieke als praktische zin een meerwaarde heeft; een meerwaarde die ook moet worden bezien tegen de achtergrond van ontwikkelingen in het kader van de EU.

Kritiek

Tegelijkertijd is de AIV kritisch over het huidige functioneren van de BEU en de BPS en meent hij derhalve dat aanpassing en stroomlijning van zowel de BEU en haar instellingen als de huidige praktijk van politieke samenwerking noodzakelijk zijn, teneinde de meerwaarde van de Benelux ook in de toekomst te kunnen benutten.

Deze kritiek is in de voorgaande hoofdstukken reeds onder woorden gebracht en betreft in het bijzonder de volgende elementen.

1.      Het ontbreekt de BEU-samenwerking aan een duidelijke missie en strategie, met als logisch complement daarvan dat het huidige takenpakket focus en coherentie ontbeert. Deze situatie is de resultante van het aanpassingsproces dat de BEU heeft doorgemaakt als gevolg van het ontstaan en de ontwikkeling van de EU. Vooral op het economisch terrein is de organisatie in belangrijke mate door de EU ingehaald. Onderstreept het huidige takenpakket het aanpassingsvermogen van de BEU, tegelijkertijd lijken taken toch vooral de resultante van ad-hoc- en deelbeslissingen. Daarbij is niet altijd duidelijk waarom deze taken onder de BEU zouden moeten vallen, of de organisatie over de noodzakelijke bevoegdheden en capaciteiten beschikt, en of er geen alternatieven zijn voor de samenwerking in BEU-verband. In combinatie met de proliferatie van overlegorganen en het ten dele niet, of niet langer, functioneren van via het verdrag ingestelde organen, levert dit het beeld op van een organisatie die te weinig richting en visie heeft.

2.      Het ontbreekt de BEU-samenwerking aan de vereiste zichtbaarheid binnen de lidstaten. Dit is vooral spijtig waar de BEU zich in toenemende mate richt op terreinen die voor burgers en bestuurders binnen de lidstaten direct relevant zijn. Het College van SG's en het SG hebben in deze een belangrijke rol te spelen. Grotere zichtbaarheid van de BEU is, zo meent de AIV, vooral gediend met een sterkere politieke en publieke profilering van het College van SG's, onder andere door een actievere opstelling van dit college richting de lidstaten. In dit verband wijst de AIV ook op de rol van de IPBR in samenhang met de rol van nationale parlementen.

3.      Ten aanzien van de BPS stelt de AIV dat de potentiële betekenis onvoldoende wordt benut. De samenwerking blijkt in de praktijk tamelijk ongestructureerd te verlopen en te zeer afhankelijk te zijn van ad-hocgebeurtenissen en persoonlijke verhoudingen. Van een consultatievoorrang van de Benelux-partners ten opzichte van elkaar lijkt in de dagelijkse praktijk in ieder geval geen sprake te zijn. Juist met het oog op het bredere Europese krachtenveld is de AIV dan ook voorstander van intensivering en versterking van deze samenwerking.

4.      Er bestaat een gebrek aan politieke en ambtelijke sturing van zowel de BEU als de BPS. In de BEU-samenwerking komt dit tot uitdrukking in het gegeven dat de verantwoordelijke politieke en ambtelijke gremia zeer onregelmatig bijeenkomen, met als gevolg dat de agendavoering en programmering van activiteiten reactief en ad hoc is. Hierbij speelt ook een tamelijk terughoudende opstelling van het College van SG's.

Met het oog op de voortzetting van de BEU en de BPS doet de AIV de volgende aanbevelingen

Ten aanzien van het takenpakket van de BEU-samenwerking

  • Intensiveer de BEU-samenwerking en benoem in een politieke verklaring bij het toekomstige verdrag, maar niet in het verdrag zelf, de kerntaken interne veiligheid, ruimtelijke ordening en markt.
  • Beperk de BEU-samenwerking niet tot de drie Benelux-partnerlanden, maar laat ruimte voor bilaterale projecten of samenwerkingsprojecten die slechts enkele deelgebieden van Benelux betreffen. 
  • Versterk de laboratoriumfunctie van de BEU-samenwerking en laat ruimte voor samenwerking waarin ook de buurlanden (of buurregio’s) van de Benelux deelnemen (de Benelux-plus).[3]
  • Versterk zo mogelijk de BEU-samenwerking van de Benelux met andere regionale landengroepen, zoals bijvoorbeeld de Noordse Unie, de Baltische staten of de Visegradlanden, vooral in aanloop naar nauwere samenwerking in de EU.
  • Investeer in het vergroten van de zichtbaarheid van de organisatie door de concrete projecten die de burgers aanspreken te ondersteunen met een goed publiciteitsbeleid.

Ten aanzien van de BPS

  • Hoewel de AIV geen voorstander is de BPS in het vernieuwde verdrag vast te leggen, meent hij wel dat het moment van verdragsverlenging zou moeten worden aangegrepen om in een politieke verklaring de betekenis van de BPS te onderstrepen. In zo’n verklaring moet tot uitdrukking worden gebracht dat er tussen de drie landen – op grond van gemeenschappelijke historie en nauwe banden – een bijzondere lotsverbondenheid bestaat. Tevens moet in deze verklaring worden vastgelegd dat de drie landen elkaar zien als natuurlijke partners binnen het grotere verband van de EU en van de wereldgemeenschap en dat zij er naar streven om tot een zo groot mogelijke afstemming van standpunten en optreden te komen. Een dergelijke tekst onderstreept niet alleen de door de AIV gewenste politieke binding van de partnerlanden aan de BPS, maar vormt ook een bevestiging naar de buitenwereld van de blijvende betekenis van deze samenwerking.
  • Intensiveer de BPS op zowel politiek als ambtelijk niveau. Continueer het frequente overleg tussen de ministers-presidenten en ministers van Buitenlandse Zaken (inclusief de staatssecretarissen verantwoordelijk voor EU-aangelegenheden) en bereidt dit voor met duidelijke en tijdige agendavoering. Dit betekent dat op het niveau van de PV’s-EU en, afhankelijk van het onderwerp, dat van directoraten-generaal (DG's) en beleidsdirecties, regelmatiger overleg tussen de Benelux-landen moet plaatsvinden. Standaard moet daarbij de vraag aan de orde komen wat de mogelijkheden zijn voor onderlinge afstemming (de genoemde consultatievoorrang). Betrek hierin zo nodig ook de vakdepartementen, zeker op terreinen waar BEU-samenwerking is of wordt ontwikkeld. Het lijkt de AIV in dit verband evident, dat de Benelux-landen elkaar consulteren daar waar de samenwerking verdergaat dan die in het kader van de EU. 
  • Leg de verantwoordelijkheid voor de coördinatie bij de PV-EU en het ministerie van Buitenlandse Zaken, zoals dat nu in het kader van de BEU-samenwerking ook al het geval is. Onderzoek daarbij of de bestaande (inter-)departementale coördinatiestructuur versterking behoeft.
  • Maak ruimer gebruik van het instrument van het Benelux-memorandum als middel tot strategische agendavoering en beïnvloeding van de EU-besluitvorming. Stel systematisch de vraag of het gebruik van dit instrument opportuun is. Dit moet onderdeel zijn van het regulier overleg, zeker in de aanloop naar belangrijke Europese beleidsontwikkeling, zoals verdragsherziening of uitbreiding.
  • Vergroot de wederzijdse kennis van elkaars standpunten en beleid door regelmatiger uitwisseling van ambtenaren, zowel op het niveau van de PV’s-EU als bij de betrokken ministeries, in het bijzonder Buitenlandse Zaken (deze detachering staat overigens los van de door de AIV bepleite detachering van nationale ambtenaren bij het SG als onderdeel van de flexibilisering van dit secretariaat).
  • Verleen het SG geen eigen rol in het kader van de BPS, maar stel in het jaarlijks werkprogramma van het SG de vraag aan de orde of de Benelux op specifieke beleidsterreinen een voortrekkersrol kan spelen als bedoeld in artikel 306 van het EG-verdrag.
  • Versterk de BPS ook met het oog op samenwerking buiten het kader van de EU. Intensiveer de samenwerking binnen andere internationale gremia en betrek daarin zonodig de bilaterale posten en consulaten. Onderzoek of gemeenschappelijke consulaten en andere vormen van samenwerking tussen de bilaterale posten mogelijk zijn, bijvoorbeeld wat betreft huisvesting.

Ten aanzien van de rol van de instellingen

  • Vereenvoudig de institutionele structuur van de Benelux, vooral door afschaffing van die instellingen en organen die niet langer functioneel of actief zijn.
  • Vergroot de flexibiliteit van de Benelux als organisatie door haar om te vormen tot een meer projectgerichte organisatie, die haar expertise ook extern kan betrekken, bijvoorbeeld door detachering van nationale ambtenaren bij het SG. Neem in het toekomstige verdrag geen lijst van taken op, maar benoem de kerntaken in een politieke verklaring en voeg in een bijlage de prioritaire werkterreinen toe. Hetzelfde kan gedaan worden ten aanzien van de comités en werkgroepen.
  • Geef het Comité van Ministers de bevoegdheid om in de toekomst de ambtelijke overlegstructuur in overeenstemming met het vastgestelde takenpakket in te richten en evalueer dit takenpakket en de overlegstructuur regelmatig. 

 Het Comité van Ministers

  • Het Comité van Ministers dient zorg te dragen voor de (politieke) betrokkenheid en strategische aansturing van de Benelux-samenwerking door de drie lidstaten. Zorg voor frequenter en regelmatiger overleg tussen de ministers van Buitenlandse Zaken als eerstverantwoordelijken voor de Benelux-samenwerking. Dit dient mede gericht te zijn op het totstandbrengen van een door de lidstaten uitgedragen visie op de Benelux als praktisch en politiek samenwerkingsverband. Daarnaast dient sprake te zijn van een duidelijke politieke (en ambtelijke) betrokkenheid, die zich vertaalt in een heldere inhoudelijke aansturing van de samenwerking.
  • Versterk de continuïteit van de samenwerking door het voorzitterschap van het Comité van Ministers en de daaronder ressorterende gremia aan te passen door:
    1. het voorzitterschap van een kalenderjaar in te voeren;
    2. de voorzitter jaarlijks in overleg met de SG een werkprogramma te laten maken;
    3. dit ter goedkeuring aan het Comité van Ministers voor te leggen;
    4. de uitvoering ervan te evalueren aan de hand van het jaarverslag dat in samenwerking met het SG wordt opgesteld en
    5. het werkprogramma en het jaarverslag te bespreken in de IBPR
  • Dit betekent dat op het niveau van het Comité van Ministers tweemaal per jaar een bijeenkomst in BEU-kader (waarop besluiten worden genomen over taakstelling en overlegstructuren) moet plaatsvinden.
  • Geef het Comité van Ministers uitdrukkelijk de bevoegdheid om de (in de politieke verklaring op te nemen) kerntaken van de Benelux zo nodig aan te passen. Geef hen ook bevoegdheid tot aanpassing van de uitwerking daarvan in prioritaire werkterreinen (zoals op te nemen in een bijlage bij die politieke verklaring).

De ministeriële comités

  • Stel de Ministeriële Comités samen uit vertegenwoordigers van de regeringen van de partnerlanden, met inbegrip van de gewesten en de gemeenschappen voor België. De ministeriële comités moeten rapporteren aan het Comité van Ministers en moeten binnen de in het werkprogramma aangegeven prioriteiten functioneren.

De Raad van de Economische Unie (REU)

  • Laat de REU een belangrijke aansturende en coördinerende rol spelen ter voorbereiding van de bijeenkomsten van het Comité van Ministers.
  • Stel met het oog op het leggen van de gewenste verbanden tussen de BPS en de BEU de REU niet langer samen op het niveau van de SG's, maar op dat van de DG's Europese Samenwerking.
  • Ondersteun de REU door het eerder genoemde Coördinatiecomité (bestaande uit de nationale Benelux-coördinatoren) en versterk zonodig dit comité.

De ambtelijke comités en werkgroepen

  • Vervang de bestaande complexe structuur van (bijzondere) ambtelijke comités en werkgroepen door een beperkt aantal comités. De bestaande relevante overlegorganen kunnen in deze nieuwe structuur een plaats krijgen (zie voorts onder Comité van Ministers dat de bevoegdheid moet krijgen om comités en werkgroepen in te stellen en op te heffen, waarbij de geformuleerde kerntaken en het jaarprogramma richtinggevend moeten zijn).

De Secretaris-Generaal

  • Beperk de benoeming tot maximaal twee termijnen van vijf jaar.
  • Verhoog het profiel van de SG in samenhang met de aanbeveling om de positie van de SG te versterken. De SG heeft initiatiefrecht (maar zou dat vaker mogen gebruiken) en moet jaarlijks in samenspraak met de voorzitter van het Comité van Ministers een werkprogramma opstellen, vast te stellen door het Comité van Ministers. De SG voert dat werkprogramma uit en moet daarover jaarlijks rapporteren.
  • De taakverdeling tussen de SG en de twee adjunct-SG’s (ten aanzien van de onderwerpen als genoemd in het werkprogramma) moet onderling worden overeengekomen op basis van expertise.

De Raadgevende Interparlementaire Benelux-Raad

  • Continueer de adviserende taak van de IPBR en richt deze advisering op de opstelling en uitvoering van het werkprogramma van het SG.
  • Richt de plenaire vergaderingen van de IPBR thematisch in aan de hand van het werkprogramma en zorg voor systematische terugkoppeling naar de nationale parlementen van de drie lidstaten.
  • Stel zonodig comités en werkgroepen in voor bepaalde tijd voor de uitvoering van het werkprogramma.
  • Vergroot de transparantie. Het Comité van Ministers is verplicht om verslag uit te brengen over de activiteiten en antwoord te geven op eerdere aanbevelingen van de IPBR.
  • Bespreek politiek gevoelige onderwerpen in aanwezigheid van politiek verantwoordelijke bewindslieden.
  • Versterk de forumfunctie van de IPBR door bij een concreet onderwerp betrokken nationale woordvoerders (zonodig ook van betrokken (buur)landen waar het Benelux-plus betreft) aan het overleg te laten deelnemen.
  • Evalueer regelmatig het aantal commissies en voorkom wildgroei.

Het Benelux-Bureau voor de Intellectuele Eigendom

  • Zeker nu het nieuwe Benelux-verdrag inzake de intellectuele eigendom nog maar kort geleden (1 september 2006) in werking is getreden, lijkt er geen aanleiding substantiële wijzigingen voor te stellen met betrekking tot de werkzaamheden van deze Benelux-organisatie.

Het Benelux-Gerechtshof

  • Beperk het aantal gebieden waarover het BG prejudiciële vragen moet beantwoorden,  bijvoorbeeld door een kritische evaluatie van de verschillende Benelux-bepalingen waarin het BG bevoegd is. Dit geldt ook ten aanzien van nieuwe overeenkomsten.
  • Wees terughoudend met de verlening aan het BG van bevoegdheid inzake geschillen tussen de staten en andere regionale autoriteiten (zoals die ontstaan zijn door de federalisering van België).
  • Maak het BG beroepsinstantie voor beslissingen van de directeur-generaal van het BBIE tot inschrijving van een merk of model. Deze zaken kunnen worden afgehandeld in kleinere kamers met minder rechters, opdat de behandelingstermijn kan worden verkort.
  • Verleen het BG geen bevoegdheid als cassatierechter voor beslissingen van nationale hoven van beroep.
  • Laat het BG de bestaande taak als ambtenarenrechter voor de Benelux-ambtenaren behouden, met dien verstande dat er ook in een enkelvoudige beroepsmogelijkheid moet worden voorzien.

De Economische en Sociale Raad voor Advies en het College van Scheidsrechters

  • Hef de Economische en Sociale Raad voor Advies, die een slapend bestaan leidt, op.
  • Laat het College van Scheidsrechters voortbestaan, opdat er een instantie is waar de verdragsluitende landen zich toe kunnen wenden, mochten zich (in de toekomst alsnog) geschillen voordoen.

Ten aanzien van de internationale rechtspositie

  • Stel de internationale rechtspositie aan de orde in de onderhandelingen over het nieuwe Benelux-verdrag. Daarbij moet de vraag ter tafel liggen of het SG van de Benelux de status van een internationale instelling kan worden verleend en of het College van SG’s een diplomatieke status kan verkrijgen. Deze maatregel, die invloed heeft op de salariëring en pensioenvoorziening, heeft mede tot doel de verdeling van de staf over de drie nationaliteiten evenwichtiger te maken en de organisatie flexibeler te maken. Daarbij zou, met het oog op onderlinge vergelijkbaarheid van de Benelux-organisaties, gekeken kunnen worden naar het Protocol Privileges en Immuniteiten van het BBIE.

Ten aanzien van de naamgevingen

  • Noem het toekomstige verdrag eenvoudig het Benelux-verdrag en spreek naar analogie van de EU-instellingen van het Benelux-Parlement, de Benelux-Raad enzovoorts. Let er daarbij op dat afgeleide wetgeving onverkort van kracht blijft en ook dat artikel 306 van het EG-verdrag zijn geldigheid blijft behouden.

 Ten aanzien van de juridische vormgeving van het toekomstige verdrag

  • Juridisch gezien kunnen vier opties worden overwogen naar aanleiding van het aflopen van het huidige verdrag:
    1. stopzetting (conform artikel 99 van het BEU-verdrag);
    2. stilzwijgende verlenging (conform artikel 99 van het BEU-verdrag);
    3. aanpassing/aanvulling van het verdrag;
    4. opstelling van een volledig nieuw verdrag.
  • Enerzijds hebben de drie landen zich uitgesproken voor voortzetting. Anderzijds leidt de wens om het bestaande verdrag aan te passen aan de nieuwe activiteiten en overlegstructuren, alsmede aan de nieuwe Belgische staatsstructuur ertoe dat stilzwijgende verlenging geen optie is. Opstelling van een volledig nieuw verdrag, ter vervanging van het bestaande, zou veruit de meeste tijd vergen. Bovendien is dat een weg die niet zonder juridische voetangels is, omdat het schrappen van bepaalde artikelen van het bestaande verdrag tot onverwachte juridische gevolgen zou kunnen leiden in het afgeleide recht (in protocollen en/of ministeriële besluiten die gebaseerd zijn op specifieke artikelen van het verdrag).
  • De AIV is bijgevolg voorstander van een aanpassing/aanvulling van het bestaande verdrag door middel van een wijzigingsprotocol, gecombineerd met een politieke verklaring, om de voorgestelde veranderingen in het bestaande verdrag door te voeren.


--------------------------------------------------------------------------------

Voetnoten
[1] Zie hierover:  I.G.C. Janssen, Benelux: Closer cooperation within the European Union?, Shaker Publishing, Maastricht, 2006.
[2] Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van Irak, het Europese Defensie- en Veiligheidsbeleid, visie op de toekomst van Europa en het grondwettelijk verdrag.
[3] De AIV is zich er overigens van bewust dat in bepaalde gevallen de bilaterale samenwerking tussen Nederland en Duitsland verder gaat dan die in de Benelux. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de grenscontroles in de Euregio Maas-Rijn.

 

 

Adviesaanvraag
De Voorzitter van de Adviesraad                                  Directie West- en Midden Europa
Internationale Vraagstukken                                        Bezuidenhoutseweg 67 
Mr. F. Korthals Altes                                                    2594 AC Den Haag
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
 
Datum       10 oktober 2006
Kenmerk    DWM-805/06
Betreft       Adviesaanvraag inzake Benelux
 

In 2010 verstrijkt het eerste tijdvak van het verdrag dat ten grondslag ligt aan de Benelux Economische Unie (BEU). Het kabinet heeft besloten om dit samenwerkingsverband voort te zetten, gezien de praktische meerwaarde ervan en omdat de Benelux een platform biedt voor de Benelux Politieke Samenwerking (BPS). De onderhandelingen over een nieuwe verdragsvorm met België en Luxemburg starten, naar het zich laat aanzien, in het voorjaar van 2007.

 

Om te bezien hoe de samenwerking in het kader van de Benelux Economische Unie in de toekomst het meest efficiënt kan worden vormgegeven, laat de regering momenteel een onderzoek uitvoeren naar welke taakvelden in de toekomst gewenst zijn, en wat voor soort ondersteunende organisatie hierbij het beste past. Ook in België, met name in Vlaanderen, wordt de toegevoegde waarde van de Benelux samenwerking aan een evaluatie onderworpen.

De regering acht Benelux-samenwerking van belang. Om die reden is een advies van uw Raad gewenst. Dat dient zich toe te spitsen op de vraag wat de meerwaarde van Benelux-samenwerking (zowel in BEU-verband, als BPS-verband) in het Europese krachtenveld kan zijn. Op basis van deze vastgestelde meerwaarde kan worden bekeken welke ondersteuning de BEU-instellingen (zoals het SG, het Benelux-parlement, het Gerechtshof) bij deze samenwerking kunnen bieden.

Teneinde inzicht te verkrijgen in de meerwaarde van Benelux-samenwerking voor Nederland verzoek ik u in uw advies met name in te willen gaan op de volgende vraagpunten:

 

  1. De Benelux landen werken samen op praktisch (BEU) en politiek (BPS) terrein. Zou de AIV een oordeel willen geven over de toegevoegde waarde van de samenwerking in Benelux-verband op beide terreinen?
  2. Welke zouden de prioritaire werkterreinen en onderwerpen zijn die zich bij voorrang lenen voor Benelux-samenwerking?
  3. Welke veranderingen moet de Benelux Economische Unie als organisatie ondergaan om na de inhoudelijke prioritering effectief te kunnen functioneren?
  4. Welke rol ziet de AIV weggelegd voor de Benelux-organen, zoals de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad en het Benelux Gerechtshof?
  5. Zou de AIV, naar aanleiding van de bevindingen die u doet op basis van vraag 1 t/m 4, een advies willen geven over het meest geschikte volkenrechtelijke kader om de Benelux-samenwerking voort te zetten?

 

Op de vragen 2, 3 en 5 kan, gezien het ambtelijke onderzoek dat hiernaar gedaan wordt, met een kort antwoord worden volstaan. U wordt verzocht uitgebreider in te gaan op vraag 1 en 4.

 

Het eerste tijdvak van het Benelux-verdrag loopt in 2010 af. Gezien de eventueel benodigde nationale ratificatieprocedures om wijzigingen in de samenwerking aan te brengen, dienen de onderhandelingen te zijn afgerond eind 2007. Het ziet er naar uit dat de lidstaten in het voorjaar van 2007 zullen beginnen met onderhandelen. Derhalve zie ik uw advies liefst tegen 1 februari 2007 tegemoet.

 

Afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 

 

 

Dr. B.R. Bot

Regeringsreacties

 

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
M
r. F. Korthals Altes

Postbus 20061
2500 EB Den Haag  

Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie West- en Midden Europa
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag

 

 

Datum

4 juli 2007

Auteur

Bas Bruijn

 

Kenmerk

DWM-452/2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DWM@minbuza.nl

Betreft

Kabinetsreactie AIV-advies

www.minbuza.nl

C.c.

Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer

 

 

 

Allereerst dank ik u voor het advies ‘Benelux, nut en noodzaak van nauwere samenwerking’ dat u mij op 9 maart jl. heeft aangeboden. Het advies komt op het juiste moment: in 2010 loopt het verdrag Benelux Economische Unie af (BEU). De drie lidstaten hebben te kennen gegeven de Benelux-samenwerking ook ná 2010 te willen voortzetten, maar deze tegelijkertijd te willen actualiseren en optimaliseren. Het advies levert dan ook een welkome bijdrage aan de totstandkoming van een Nederlands antwoord op de vraag hoe de Benelux-samenwerking in de toekomst gestalte moet krijgen. Deze zomer starten de gesprekken hierover met België en Luxemburg.

De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) onderschrijft het standpunt van het kabinet dat voortzetten van de Benelux-samenwerking in de toekomst gewenst is en erkent de meerwaarde van deze samenwerking, zowel praktisch als politiek. Toch wijst de AIV in zijn advies op een aantal tekortkomingen van de huidige Benelux-samenwerking. Zo stelt de Raad dat waar de Benelux in het verleden een duidelijke missie kende, zij nu op zoek is naar een eigen plaats en rol. Om optimaal gebruik te maken van de meerwaarde van de Benelux-samenwerking, moet de Benelux een meer heldere politieke inhoudelijke aansturing krijgen. Het kabinet deelt deze constatering en het ondervangen van deze tekortkoming zal dan ook de inzet zijn voor de gesprekken met de Benelux-partners over de toekomst van de Benelux. Het Kabinet is evenwel van mening dat het verdrag beperkt moet blijven tot de BEU-samenwerking en staat afwijzend tegenover suggesties om de Benelux Politieke Samenwerking in het verdrag of een ‘politieke bijlage’ vast te leggen.

In het onderstaande reageer ik meer in detail op uw advies. Momenteel overlegt een interdepartementale ambtelijke taakgroep over de precieze invulling van de Nederlandse inzet in de onderhandelingen met België en Luxemburg. De specifieke aanbevelingen van uw Raad vormen een welkome bijdrage aan deze discussie. Tegelijkertijd voert Nederland informeel overleg met België en Luxemburg. Hoewel beide Benelux-partners ook nog geen afgeronde visie hebben, lijkt er een grote mate van overeenstemming te bestaan tussen de respectievelijke toekomstvisies op de Benelux-samenwerking.

Benelux Economische Unie
De Raad laat zich positief uit over de samenwerking in het kader van de BEU en constateert dat de nadruk in de afgelopen jaren is verschoven van het economische terrein naar het interne veiligheidsbeleid en de samenwerking inzake grensoverschrijdende kwesties. Op deze terreinen speelt de BEU volgens de AIV vaak een waardevolle initiërende, ondersteunende en soms sturende rol. Daarnaast benadrukt de AIV de functie van de BEU als voortrekker van samenwerking in breder EU-verband: de zogenaamde laboratoriumfunctie. Niet zelden stond succesvolle BEU-samenwerking model voor uiteindelijke Europese samenwerking.

De Raad constateert tegelijkertijd dat het de BEU-samenwerking nu ontbreekt aan een duidelijke missie en strategie. De organisatie kent geen duidelijke richting, wat ten koste gaat van de zichtbaarheid en slagvaardigheid. Dit is het resultaat van het aanpassingsproces van de BEU. Nadat oorspronkelijke taken in Europees verband waren overgenomen, breidde het takenpakket van de BEU zich ad-hoc uit met nieuwe terreinen. Hierbij stelt de AIV zich de vraag of al deze taken in BEU-kader relevant zijn. De AIV pleit er dan ook voor kerntaken te definiëren en benoemt deze expliciet: ‘interne veiligheid’, ‘ruimtelijke ordening’ en ‘markt’. De Raad stelt ook voor deze niet in het verdrag zelf, maar in een ‘politieke bijlage’ bij het verdrag op te nemen.

Het kabinet deelt de analyse van de Raad en erkent de wenselijkheid van meer politieke sturing en een duidelijke beleidsinhoudelijke focus. Ter voorbereiding op de onderhandelingen met België en Luxemburg, buigt een interdepartementale taakgroep zich over de vraag welke taakvelden in de eerste periode ná 2010 geschikt zijn voor de BEU-samenwerking. Het ambtelijk overleg richt zich erop hoe de lidstaten het takenpakket van de BEU zo veel mogelijk kunnen aanpassen aan de nieuwe realiteit. De meest ingrijpende manier om dat te doen zou zijn de werkterreinen van de BEU terug te brengen van drie naar twee, vanuit de gedachte, ook in uw advies genoemd, dat met name op economisch terrein de organisatie in belangrijke mate door de EU is ingehaald. Minder ingrijpend is het opheffen van ‘slapende’ werkgroepen en commissies en nagaan welke andere specifieke activiteiten kunnen worden gesnoeid. De discussie hierover is nog gaande.

Hoe dit ook zij, het kabinet is voornemens het verhelderen van de missie en strategie van de BEU en het aanbrengen van een focus binnen het takenpakket, een belangrijk punt in de onderhandelingen met België en Luxemburg te maken. Ook de suggestie om deze beleidsinhoudelijke focus onder te brengen in een aparte politieke verklaring bij het verdrag (zodat deze desgewenst gemakkelijk en met regelmaat aan de hand van de actualiteit kan worden bijgesteld) neemt het kabinet graag over. Het ziet ernaar uit dat België en Luxemburg dit standpunt delen, maar daarvoor moeten de onderhandelingen worden afgewacht.

Aan enkele aanbevelingen van de AIV met betrekking tot het functioneren van de BEU kunnen de lidstaten vóór 2010 al gevolg geven. De Secretaris-generaal van de BEU is bijvoorbeeld verzocht nu reeds een begin te maken met het vergroten van de zichtbaarheid van de BEU in de lidstaten. Het kabinet stelt zich uitdrukkelijk op het standpunt dat zichtbaarheid en publiciteitsbeleid een zaak is van de organisatie zélf, dat wil zeggen van het Secretariaat-generaal (SG).

Benelux Politieke Samenwerking
De AIV concentreert zich, in lijn met het gevraagde advies, in hoge mate op de Benelux Politieke Samenwerking (BPS). Deze politieke samenwerking bestaat uit informele onderlinge afstemming van standpunten en gemeenschappelijke initiatieven in de EU. Bekende voorbeelden hiervan zijn respectievelijk het overleg voorafgaand aan Europese Raden en de andere Raden, en de gezamenlijke Benelux-memoranda. De BPS ligt niet in het BEU-verdrag verankerd, maar kan niet los worden gezien van de BEU-samenwerking. Het wegvallen van de samenwerking in de BEU zal  waarschijnlijk niet zonder gevolgen blijven voor de BPS. De reputatie van de Benelux als voorloper van Europese integratie en succesvolle initiatieven die in het verleden zijn ontplooid, maken dat het gewicht binnen de EU van een gezamenlijk Benelux-standpunt meer is dan de som der delen. Wel merkt de AIV hierbij op dat de Benelux-landen de potentiële betekenis van de BPS onvoldoende benutten en dat de samenwerking te veel afhangt van ad-hoc gebeurtenissen. De Raad pleit derhalve voor een intensivering en versterking van deze samenwerking en doet hiertoe een aantal aanbevelingen.

Het kabinet sluit zich aan bij de waardering van de AIV voor de BPS en onderschrijft dus de meerwaarde. Het overleg op het niveau van de premiers voorafgaand aan de Europese Raad is inmiddels een traditie geworden. De Benelux-memoranda dragen constructief bij aan de besluitvorming rondom een aantal belangrijke Europese thema’s, getuige de waardering in de EU voor de memoranda ten tijde van de vorige IGC, maar ook over EU-uitbreiding en energievoorzieningszekerheid. Overigens vinden niet alleen in EU-verband consultatie en afstemming plaats. Ook in andere multilaterale fora overleggen de drie Benelux-landen en trekken ze regelmatig gezamenlijk op. Nederland erkent, evenals de AIV, nut en noodzaak van de BPS en wil deze in de toekomst daar waar mogelijk voortzetten.

Tegelijkertijd tekent het kabinet daarbij aan dat, hoewel de BEU-samenwerking en de BPS onder de zelfde merknaam plaatsvinden, de samenwerking van karakter verschilt. De kracht van de BPS in de huidige praktijk ligt juist in het informele karakter van deze samenwerking. De Benelux-landen consulteren elkaar regelmatig op de Europese dossiers. De facto is dan ook sprake van een ‘right of first consultation’ en de Benelux-partners zijn zich hierbij bewust van het potentieel van hun samenwerking. Het kabinet wijst de aanbevelingen om een ‘right of first consultation’ in een politieke bijlage bij het verdrag op te nemen van de hand. In de plicht die formalisering van dit recht met zich mee zou brengen, schuilt het gevaar dat de samenwerking meer gericht is op compromisvorming dan op daadwerkelijke belangen. Dit zou eerder een verlammend effect teweeg brengen op de samenwerking dan dat dit leidt tot een optimaal resultaat. Ook om deze rede zou het SG van de BEU, zoals de AIV terecht stelt, geen rol dienen te hebben in de BPS.

Ook enkele andere aanbevelingen van de AIV over de BPS, zoals het intensiveren van deze samenwerking op ambtelijk niveau, het beleggen van een coördinatiestructuur daarvoor, deelt het kabinet niet, net zomin als het ‘systematiseren’ van het instrument van Benelux-memoranda.

Adviserende en justitiële instellingen
De AIV doet eveneens een aantal aanbevelingen aan het adres van de adviserende en justitiële instellingen van de BEU, waaronder de Interparlementaire Beneluxraad (IPR) en het Benelux Gerechtshof (BG). Het is aan de instellingen om gevolg te geven aan de aanbevelingen en het kabinet zal het advies van de AIV bekend stellen aan de IPR en het BG. Het kabinet tekent hierbij aan de onafhankelijke status van met name de IPR te respecteren.

Het kabinet deelt de positieve waardering van het Benelux Bureau voor Intellectueel Eigendom (BBIE). Recentelijk (1 september 2006) is een nieuw Benelux-verdrag inzake intellectueel eigendom in werking getreden. In navolging van de AIV ziet het kabinet dan ook geen reden om substantiële wijzigingen voor te stellen met betrekking tot de werkzaamheden voor het BBIE.

In de afgelopen vijftig jaar heeft het Comité van Ministers de Economische en Sociale Raad voor Advies geen enkele opdracht gegeven en deze organisatie leidt een slapend bestaan. Het kabinet pleit er dan ook voor, evenals de AIV, deze BEU-instelling op te heffen. Het College van SG’s van de BEU komt, in een recent advies aan de lidstaten, tot eenzelfde conclusie.

Uw aanbeveling betreffende de naamgeving van het verdrag en de bijbehorende instellingen (alles ‘Benelux’) neemt het kabinet over en deze zal worden ingebracht in de onderhandelingen met België en Luxemburg.

Overlegstructuur van de BEU en de rol van het SG
De AIV doet een aantal aanbevelingen om de noodzaak tot meer politieke sturing in de overlegstructuur van de BEU te weerspiegelen. De verlenging van het BEU-verdrag is, aldus de AIV, een geschikt moment om het huidige, complexe netwerk van overlegorganen af te slanken en om te vormen tot een meer flexibele overlegstructuur. Het kabinet onderschrijft het advies dat een kritische evaluatie van de huidige overlegstructuren dient plaats te vinden. Het kabinet is evenwel van mening dat organisatie na strategie volgt. Als Nederland met België en Luxemburg een structurele vorm voor de toekomstige Benelux-samenwerking is overeengekomen, zal in overleg met het SG moeten worden bezien hoe de Benelux-organisatie zal worden aangepast aan de nieuwe realiteit.

De aanbevelingen van uw Raad om de internationale rechtspositie van het SG aan de orde te stellen in de onderhandelingen met België en Luxemburg neemt het kabinet over. Deze maatregel heeft, zo stelt ook de AIV, invloed op de salariëring en pensioenvoorziening van met name Nederlandse en Luxemburgse werknemers van het SG en heeft mede als doel het evenwicht tussen de drie nationaliteiten in de organisatie te herstellen. De huidige ondervertegenwoordiging van Nederlanders en Luxemburgers tast de waardering van het SG als ‘neutrale partij’ bij overleg tussen de drie lidstaten aan.

Juridische vormgeving van het toekomstige verdrag
Het opstellen van een volledig nieuw verdrag kan onverwachte juridische gevolgen hebben voor afgeleid recht. De AIV adviseert dan ook het verdrag aan te passen middels een wijzigingsprotocol, waarna een ‘kernverdrag’ overblijft waarin de institutionele basis van de BEU ligt verankerd. In politieke bijlagen bij het verdrag stellen de lidstaten periodiek de kerndomeinen van de BEU-samenwerking vast, waardoor de BEU-activiteiten regelmatig worden aangepast aan de wensen van de drie lidstaten. Het kabinet is eveneens voorstander van een dergelijke verdragswijziging om de noodzakelijke wijzigingen in de Benelux-samenwerking adequaat verdragsrechtelijk te faciliteren, zonder het risico te lopen de verdragsrechtelijke basis voor afgeleid recht te verliezen.

Om in 2010 een herzien Benelux-verdrag in werking te doen treden, dient Nederland het getekende verdrag uiterlijk in de zomer 2008 aan de Raad van State voor te leggen. De bedoeling is dat in de zomer van 2007 de onderhandelingen met België en Luxemburg van start gaan.

Ik dank u tot slot nogmaals voor uw advies. Een afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

Drs. M.J.M. Verhagen

 

Persberichten
­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­persbericht 25 april 2007

Benelux,

nut en noodzaak van nauwere samenwerking

een seminar van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) in samenwerking met het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael

 

De Benelux verdient een veel sterkere politieke aansturing vanuit de drie hoofdsteden stelt de AIV in het advies Benelux, nut en noodzaak van nauwere samenwerking, dat uitgangspunt is in de discussie op het vandaag gehouden seminar. 

De regeringen van de drie landen hebben al aangeven het Verdrag van de Benelux Economische Unie (BEU), dat in 2010 afloopt, te willen voortzetten. De vraag is welke inhoud dit moet krijgen en hoe het moet worden vormgegeven. 

Veel van wat de Benelux-samenwerking beoogde te bereiken is in de afgelopen decennia overgenomen door de Europese Unie. Dat geldt voor de douane-unie, de vrije binnenmarkt, en eveneens voor de monetaire unie tussen België en Luxemburg die is opgegaan in de eurozone. Het vrije personenverkeer was een initiatief van de Benelux waarbij andere landen zijn aangehaakt. Ook dit Schengenakkoord is tegenwoordig het domein van de Europese Unie. Met deze opsomming wordt meteen duidelijk dat de Benelux-verdrag - juist door zijn succes – aan betekenis lijkt te verliezen met als gevolg dat de Benelux-instellingen op zoek zijn naar een nieuwe missie.  

Doorgaan op de huidige voet, waarbij de samenwerking inhoud en richting ontbeert, is niet aantrekkelijk. Stoppen is evenmin een aanlokkelijk perspectief. Het zou een negatief effect hebben op de onderlinge relaties. Het zou vooral ook met het nee tegen de Europese grondwet de toch al verstoorde relaties tussen België en Luxemburg enerzijds en Nederland anderzijds verder onder druk zetten.  

Daarnaast is er het effect op de intern-Belgische verhoudingen. Sinds de federalisatie hebben ook de gewesten de bevoegdheid om bilaterale verdragen af te sluiten, iets wat vooral voor Vlaanderen relevant is met betrekking tot Nederland. Vasthouden aan de bestaande situatie in de Benelux dat elke lidstaat met een stem spreekt, betekent dat de verschillende partijen in België tot overeenstemming moeten komen.  

Tot slot is de Benelux een sterk merk. In het buitenland wordt het gezien als een effectief regionaal samenwerkingsverband, iets waarmee de lidstaten zonder veel inspanning hun voordeel kunnen doen. Het principebesluit tot voortzetting is dus verstandig.  

Vooral op het terrein van de praktische samenwerking heeft de Benelux een laboratoriumfunctie, omdat deze grensoverschrijdende samenwerking en de samenwerking op het terrein van politie en interne veiligheid dikwijls verder gaat dan in het groter verband van de EU mogelijk is.   

Maar de meerwaarde zit hem vooral in de politieke samenwerking op Europees niveau. In het coalitiespel met 27 lidstaten zijn de drie Benelux-landen individueel onmachtig, maar hebben zij juist een voorsprong wanneer ze op elkaar als vaste partners kunnen bouwen. De Benelux-samenwerking vormt dan een mogelijkheid om de eigen macht te vergroten, vooral wanneer deze vroegtijdig kan worden ingezet. Voor Nederland geldt bovendien dat het mooi is meegenomen dat België en Luxemburg een meer ontspannen relatie hebben met Parijs.  

Dat klinkt echter eenvoudiger dan het is, want de drie lidstaten zijn het lang niet altijd op alle dossiers eens. En daar wringt de schoen. Het betekent dat wanneer de lidstaten optimaal gebruik willen maken van de Benelux-samenwerking zij een veel sterkere aansturing vanuit de hoofdsteden moeten organiseren. Het vereist dat de drie lidstaten bereid en in staat zijn om over de eigen schaduw heen te springen en de samenwerking serieus nemen. Anders blijft het bij de bekende mooie maar voor het overige betekenisloze woorden. En daarmee doen we onszelf te kort!