Met het oog op China: op weg naar een volwassen relatie

1 april 2007 - nr.55
Samenvatting

Dit advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken over de buitenlandspolitieke betekenis van de opkomst van China is opgesteld op verzoek van de regering. De regering heeft aangekondigd dit advies te betrekken bij de verdere ontwikkeling van haar Chinabeleid.

Een volwassen relatie met China (hoofdstuk I)
Met een onafgebroken economische groei gedurende meer dan een kwart eeuw van gemiddeld meer dan 9 procent is China hard op weg om over niet al te lange tijd de tweede economie ter wereld te worden. Vooral gezien de enorme omvang van China, dat 1,3 miljard inwoners telt, laat deze opkomst zich alleen in superlatieven beschrijven. Zo kende China in 2006 een handelsoverschot met de VS van meer dan $ 220 miljard, bezit het thans een vreemde valutareserve van $ 1,1 biljoen, is het in korte tijd de tweede olieimporteur ter wereld geworden, sinds 2006 een grotere exporteur naar de EU dan de VS, alsook de derde handelsnatie met Afrika. Als gevolg van deze groei is het aantal mensen dat van minder dan $ 1 per dag moet rondkomen in China met meer dan 500 miljoen afgenomen. Een formidabel resultaat.

De economische opkomst van China gaat onherroepelijk gepaard met veranderingen in de internationale verhoudingen, regionaal zowel als mondiaal. De grote vraag is: waar gaat het heen? Anders geformuleerd: wat gaat China met zijn groeiende macht doen? Gaat het land binnen bestaande international kaders actief meewerken aan het oplossen van wereldproblemen en leeft het de bijbehorende spelregels na, of gaat het een bedreiging van de wereldvrede vormen. Het spreekt welhaast vanzelf dat bevorderd moet worden dat China zich volgens het positieve model ontwikkelt en op termijn een ‘verantwoordelijke belanghebbende’ (responsible stakeholder) wordt.

Het advies is opgesteld vanuit het gezichtspunt dat associatie met China (engagement) het uitgangspunt moet zijn in plaats van de tegenovergestelde benadering van indamming (containment). Voor de stabiliteit in de wereld acht de Raad het van grote betekenis dat de diplomatieke status, positie en invloed van China in overeenstemming worden gebracht met het groeiende economische en militaire gewicht van het land. Maar gezien de onzekerheid over de vraag in welke richting China zich ontwikkelt, sluit de AIV zich aan bij het begrip hedged integration als leidraad voor het Nederlandse China-beleid. De Raad bepleit daarbij de bevordering van een ‘volwassen relatie’ tussen China en de westerse landen: een relatie op basis van gelijkwaardigheid en wederzijds respect, maar die tevens de mogelijkheid open houdt elkaar aan te spreken op handelwijzen die als strijdig worden gezien met verwachtingen over en weer.

China’s economische groei en maatschappelijke onzekerheden (hoofdstuk II)
China’s sterke economische groei is vooral te danken aan het eigen beleid, dat ook gericht was op verdere integratie in de wereldeconomie. Een belangrijke conclusie van dit advies voor het Chinese buitenlandse en veiligheidsbeleid is, dat China voor zijn toekomstige groei afhankelijk blijft van een stabiel proces van globalisering van de wereldeconomie. Daarbij komt, dat economische groei voor de machthebbers essentieel is voor het voorkomen van sociale onrust onder het motto van ‘meer welvaart voor iedereen’. China zal, zeker in de nabije toekomst, een beleid blijven voeren dat is gericht op een zeer sterke groei van ongeveer 9 procent.

Maar China stuit daarbij zelf in toenemende mate op maatschappelijke vraagstukken die in potentie politiek destabiliserend zijn, zoals de groeiende ongelijkheid tussen stad en land en tussen oost en west, de eigendomsverhoudingen vooral die op het platteland, de demografische ontwikkelingen, de migratie naar de stad, wijdverbreide corruptie onder machthebbers, energiezekerheid, de gevolgen van de groei voor het milieu en de tekortkomingen van de financiële sector. De ernst van deze problemen mag niet worden onderschat, ook al lijkt het er op dat de Chinese Communistische Partij (CCP) oog heeft voor deze problemen, zoals bleek tijdens het laatste Nationale Volkscongres (NVC) in maart 2007. De AIV concludeert dat de Chinese problemen meer sociaal-politiek (institutioneel kader) dan financieel-economisch (beleid) van aard zijn. De CCP staat voor de reusachtige uitdaging dat het politieke systeem moet worden hervormd, echter zonder dat de partij de regie verliest.

China: enige interne politieke ontwikkelingen (hoofdstuk III)
De onafhankelijkheid, soevereiniteit en territoriale integriteit (één-China-beleid) staan in het Chinese buitenlandse en veiligheidsbeleid voorop. Verder tracht de Chinese leiding een internationale omgeving te ‘creëren’ die gunstig is voor de ontwikkeling en modernisering van China. Daarbij spelen enige belangrijke interne factoren een rol: in de eerste plaats staat de machtspositie van de CCP thans niet ter discussie. Verder beweegt China zich over de afgelopen twintig jaar beschouwd in de richting van een geleidelijke aanvaarding van internationale standaarden van mensenrechten (die overigens op gespannen voet kunnen staan met oude en diep ingesleten praktijken). Ook moet ermee rekening worden gehouden dat de buitenlandse politiek van de Volksrepubliek onder invloed van binnenlandse factoren mogelijk een sterker nationalistisch accent gaat krijgen. En een volgroeide democratie in China is nog ver weg.

China en de Aziatische regio (hoofdstuk IV)
De regionale invloed van China neemt onmiskenbaar toe, waarbij het zich vooral als soft power manifesteert. China legt de nadruk op zijn streven naar Peaceful Development, met uitzondering natuurlijk van Taiwan, dat het in 2005 met gewapend geweld heeft bedreigd. Desondanks lijkt de Chinees-Chinese relatie het afgelopen jaar in rustiger vaarwater terecht te zijn gekomen. Meer in het algemeen is thans geen sprake van direct destabiliserende regionale verschuivingen, met dien verstande dat de VS zich er als de huidige regionale grootmacht op moeten voorbereiden dat de Amerikaanse macht en invloed in de regio tanende zijn. Bij gebrek aan regionale veiligheidsorganisaties, blijven de VS overigens de belangrijkste garantieverstrekker van regionale veiligheid. Voorkomen moet worden dat er twee (vijandige) kampen ontstaan (de VS en China), waartussen in de regio moet worden gekozen.

China op mondiaal niveau (hoofdstuk V)
China streeft naar erkenning van de status van wereldmacht. Probleem is echter dat het huidige stelsel van wereldbesturing (global governance) daartoe niet is ingericht en daarom een geleidelijke revisie behoeft. Zo ligt het in de rede dat China wordt opgenomen in de kring van G-8 landen. Ook zou China’s positie in de IMF en in de Wereldbank moeten worden versterkt. Dat laatste zal hoe dan ook ten koste gaan van het stemgewicht van de ‘gevestigde’ landen, waaronder Nederland. Desondanks spreekt het voor de AIV vanzelf, dat ook Nederland in het belang van een betere afspiegeling van de nieuwe internationale krachtsverhoudingen verdere aanpassingen van de stemgewichten steunt.

Met betrekking tot de opstelling van China in de VN constateert de AIV dat er vergeleken met een aantal jaar geleden sprake is van een geleidelijke ontwikkeling naar een actief en constructief optreden, onder andere blijkend uit een toenemende deelname van het land aan internationale vredesoperaties. Weliswaar hanteert China het non-interventiebeginsel nog steeds als een centraal thema, toch is ook zichtbaar dat de China in toenemende mate zijn verantwoordelijkheid neemt, bijvoorbeeld in kwesties als Noord-Korea en Iran. Dit kan een reden zijn na te gaan hoe, op andere terreinen dan de niet-verspreiding van kernwapens, bestaande wapenbeheersingsregimes kunnen worden versterkt door China (meer) te betrekken bij de uitvoering daarvan.

China’s militaire hervormingen (hoofdstuk VI)
Het grootste probleem bij de beoordeling van de Chinese militaire hervormingen is het gebrek aan transparantie aan Chinese zijde. Daarmee dragen de Chinese leiders zelf bij aan de onzekerheid in de wereld over hun vreedzame bedoelingen. Een op zichzelf te rechtvaardigen verhoging van het Chinese defensiebudget tot $ 45 miljard (een fractie van het Amerikaanse defensiebudget) voor een krijgsmacht van 2,3 miljoen man, leidt zo tot een welles-nietesdiscussie over de aard van de militaire intenties. In zijn recente Defensiewitboek ontvouwt China een ambitieuze transformatiestrategie die halverwege deze eeuw moet leiden tot een strijdmacht die het tegen de VS zou kunnen opnemen. Ook hierbij geldt dat niet goed kan worden beoordeeld hoe reëel die plannen eigenlijk zijn. Duidelijk is wel dat de huidige Chinese marine verandert van een ‘bruinwatermarine’, die vooral actief is in de kustwateren, naar een ‘blauwwatermarine’, die ook op de oceanen effectief is. Op de kortere termijn geeft vooral de plaatsing van de middellangeafstandraketten die op Taiwan zijn gericht, aanleiding tot bezorgdheid.

Externe beïnvloeding van China: Nederland, de EU en de Navo (hoofdstuk VII)
In het begin van deze samenvatting is al betoogd dat China moet worden gestimuleerd binnen internationaal afgesproken kaders actief mee te doen onder naleving van de bijbehorende spelregels. Hiertoe moeten alle relevante inspanningen van Nederland, de EU en de Navo zijn gericht op de versterking en de uitbreiding van de wederzijdse samenwerking, terwijl tegelijk tegenwicht moet worden geboden in die gevallen waar China zou handelen in strijd met algemeen aanvaarde internationale beginselen en rechtsnormen. Nederland kan daarbij in beginsel het beste te werk gaan via internationale instituties, in het bijzonder de EU.

Nederland
De AIV stelt voorop dat de marges voor een eigen, bilateraal beleid buitengewoon smal zijn. Desondanks adviseert de AIV de regering ook langs bilaterale weg er naar vermogen toe bij te dragen dat genoemde maatschappelijke onzekerheden in China verminderen. Daarbij gelden specifieke Nederlandse belangen in de sfeer van opdrachten en investeringsmogelijkheden voor het Nederlandse bedrijfsleven (en omgekeerd Chinese investeringen in Nederland). Nederland moet zich verder vooral bewust zijn van de terreinen waar het China iets te bieden heeft (zogenaamde niches), en waar ons land in China een economisch of cultureel profiel mee kan ontwikkelen. Te denken valt daarbij aan onder andere water, landbouw, duurzame energie en de Nederlandse ervaring en kennis van publiek/private samenwerking in sociale zekerheid, gezondheidszorg en pensioenen. Om het politieke primaat in de beleidsvoering te waarborgen is een permanente samenspraak van het ministerie van Buitenlandse Zaken met de andere betrokken ministeries geboden. De krijgsmacht doet er verder goed aan de politiek-strategische ontwikkelingen van China intensief en diepgaand te volgen en de bestaande contacten met Chinese militaire autoriteiten te continueren.

EU
Bij de bevordering van het proces dat China moet voorbereiden op de rol van responsible stakeholder, dient Nederland zijn inspanningen zoveel mogelijk te richten op de EU. China kan niet om de EU als economische wereldmacht heen. Daarbij dient de EU, naast de bevordering van de democratie en de mensenrechten, zich voorlopig te concentreren op haar sterke kant, namelijk het domein van de low politics, waar zij heeft bewezen tot het bereiken van resultaten in staat te zijn. Op economische, sociale en technische gebieden zou ook de EU moeten bijdragen aan de vermindering van de al aangeduide maatschappelijke onzekerheden in China die immers tot onvoorspelbare politieke reacties in dat land zouden kunnen leiden. De AIV constateert met instemming dat de EU-China-dialoog sinds eind 2006 weer in een stroomversnelling terecht lijkt te zijn gekomen.

De nauwere betrekkingen die China met een groot aantal landen op het Afrikaanse continent is gaan onderhouden, hebben de laatste tijd veel aandacht getrokken. Naarmate de Chinese belangen in dit werelddeel toenemen – investeringen, exploitatie van hulpbronnen, logistieke verbindingen, leningen – is China meer en meer gebaat bij een stabiele en veilige omgeving in Afrika. Dit gegeven biedt aanknopingspunten voor trilaterale samenwerking tussen Afrika, China en de EU. De AIV staat hierbij een pragmatische (zakelijke) benadering voor ogen. Meer dan op programma’s die zijn gebaseerd op algemene voorwaarden en principes dient de samenwerking gericht dient te zijn op de realisering van concrete projecten die zoveel mogelijk rekening houden met de behoeften en wensen van de verschillende landen. Een gedifferentieerde benadering lijkt ook de meeste kans van slagen te hebben om vooral lokale omstandigheden in Afrikaanse landen te verbeteren.

Opheffing van het wapenembargo
De AIV acht de tijd gekomen dat de EU het tegen China gerichte wapenembargo intrekt, na de inwerkingtreding van een nieuwe – aangescherpte – EU Gedragscode voor wapenexport en na afronding van de besluitvorming over de zogenaamde tool box. De Raad gaat er daarbij van uit dat China de spanningen met Taiwan niet opvoert en dat zich in het land geen ernstige terugval in de mensenrechtensituatie voordoet. De AIV adviseert dat Nederland binnen de EU de opheffing van het uitvoerverbod actief bevordert.

Ter adstructie van zijn standpunt voert de AIV aan, dat eindeloze handhaving van het embargo een vorm van conditionaliteit is, die geen recht doet aan de in bijna twintig jaar gegroeide geest van partnerschap tussen betrokken partijen. Verder kan de effectiviteit van het verbod worden betwist, zodanig dat het lijkt te zijn verworden tot symboolpolitiek, die op geen enkele wijze bijdraagt aan meer respect voor de rechten van de mens. Daarbij komt dat de mensenrechtensituatie in China sinds het drama van Tiananmen een geleidelijke verbetering laat zien. Ten slotte lijkt de politieke situatie met betrekking tot Taiwan thans te zijn gestabiliseerd.

De AIV ziet als groot voordeel van een EU Gedragscode inzake wapenexport dat deze, juridisch gezien, een erga omnes werking heeft en door China dus niet als discriminerend kan worden beschouwd.

Navo
De AIV is tegen uitbreiding van de werkingssfeer van de Navo over de hele wereld. Hoewel de Raad op zichzelf begrip heeft voor de wens van de Navo om meer samen te werken met landen als Australië, Japan, Nieuw-Zeeland en Zuid-Korea (zogenaamde Contactlanden), waarmee het bondgenootschap ook in ISAF samenwerkt, vindt de Raad tegelijk dat de Navo geen land van deze samenwerking mag buitensluiten. Daarom adviseert de AIV om parallel aan dit overleg met de Contactlanden, ook een formele dialoog op het hoogste niveau met China aan te gaan. Verder zou in het kader van artikel 4 van het Noord-Atlantische Verdrag ten aanzien van China een strategisch beraad gewenst zijn om tot een gezamenlijke beleidslijn te komen.

EU en VS/Navo
Een stabiel China is een gemeenschappelijk belang voor beide zijden van de Atlantische oceaan. Nederland dient daarom een trans-Atlantische consensus, waar mogelijk, over de relatie met China te bevorderen. De EU-VS strategische dialoog over het Oost-Azië beleid moet daartoe worden geïntensiveerd. Nederland zou zich ervoor kunnen inspannen dat het ‘China-dossier’ een centrale plaats gaat innemen in het periodieke overleg tussen EU en de VS in het kader van de New Transatlantic Agenda.

Adviesaanvraag

Ministerie van                                                             Ministerie van Defensie
Buitenlandse Zaken

Postbus 20061                                                               Postbus 20701
2500 EB  Den Haag                                                        2500 ES  Den Haag
Telefoon 070-3486486                                                 Telefoon 070-3188188

 

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum:               13 oktober 2006
Kenmerk:            DAO-0778/06
Onderwerp:        Adviesaanvraag “De buitenlandspolitieke betekenis van de opkomst van
                            China”

 

Inleiding

De snelle (economische) ontwikkelingen in China en het toegenomen belang van China op het wereldtoneel hebben grote gevolgen voor de internationale verhoudingen. China speelt een steeds nadrukkelijker rol bij wereldwijde kwesties als conflictbeheersing, energievoorzieningszekerheid, grondstoffenproblematiek, duurzame ontwikkeling en bevordering van de wereldhandel. Daarbij vraagt de veiligheidspolitieke dimensie van de opkomst van China bijzondere aandacht.

De betrekkingen tussen Nederland en China zijn goed. Nederland heeft er belang bij deze goede relatie te intensiveren. De regering heeft op 13 juni jl. de “Beleidsnotitie China; vormgeving van een bilaterale samenwerkingsrelatie met China voor de periode 2006-2010” aan de Tweede Kamer gezonden. Daarin heeft de regering een integrale en coherente visie op China neergelegd om de Nederlandse belangen eensgezind en effectief te kunnen blijven behartigen.

Gezien de groeiende mondiale rol van China acht de regering een advies over de buitenlandspolitieke betekenis van de opkomst van China van belang voor de verdere ontwikkeling van haar beleid. Datzelfde geldt voor advies over de wijze waarop Nederland, bilateraal en in multilateraal kader, daarop zou kunnen inspelen. Leidraad is daarbij dat Nederland belang hecht aan een stabiel, verantwoordelijk, welvarend en duurzaam China en daaraan door middel van zijn buitenlands en defensiebeleid wil bijdragen. Daarom acht de regering een AIV-advies op twee hoofdthema’s, zijnde de wereldpolitieke en de veiligheidspolitieke betekenis van de opkomst van China, relevant.

Tegen deze achtergrond leggen wij de volgende vragen aan de AIV voor:

De betekenis voor de wereldpolitiek (met name gericht op de rol van China in multilaterale fora)

China dankt zijn politieke invloed in de wereld in grote mate aan zijn snelle economische ontwikkeling en mede daardoor zijn toegenomen economisch gewicht. Het Chinese beleid is gericht op continuering van de economische groei. China is in 2001 lid geworden van de Wereld Handels Organisatie (WTO), hetgeen verplichtingen met zich brengt op het gebied van verdere openstelling van de eigen markt voor buitenlandse bedrijven. Die openstelling biedt kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Tegelijkertijd moeten tekortkomingen, zoals op het gebied van arbeidsrechten, op constructieve wijze aan de orde worden gesteld.

De toenemende omvang van de Chinese economie en relatieve welvaart dienen zich, naar het oordeel van Nederland, ook te vertalen in een constructieve rol op het politieke wereldtoneel. China neemt als permanent lid van de VN-Veiligheidsraad geleidelijk meer verantwoordelijkheid voor de internationale vrede en veiligheid. Ook lijkt het buitenlands beleid van China meer dan in het verleden gericht op actieve participatie in multilaterale fora, zoals de VN en de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Soms is het Chinese optreden nog terughoudend, bijvoorbeeld bij kwesties die in Chinese ogen teveel gaan richting inmenging in interne aangelegenheden van staten, zoals in het geval van Soedan, Iran en Birma. In andere gevallen, bijvoorbeeld Noord-Korea, kiest China een actievere opstelling. Daar doorheen lijkt ook nog eens nadrukkelijk het Chinese eigenbelang te lopen, zoals bijvoorbeeld bij de Chinese energiebelangen in relatie tot de opstelling ten aanzien van de Soedan/Darfur-kwestie.

China heeft in de afgelopen jaren een groeiend beroep gedaan op de wereldmarkten voor olie, gas en andere grondstoffen. Algemeen wordt aangenomen dat deze Chinese vraag ook in de komende jaren zal blijven toenemen. De economische groei en zoektocht van China naar olie en andere grondstoffen heeft consequenties voor duurzame ontwikkeling in andere regio’s, vooral in ontwikkelingslanden. Hoewel de Chinese activiteiten een niet te verwaarlozen factor vormen voor de economische ontwikkeling van deze landen, lijken internationaal aanvaarde ontwikkelingsdoelstellingen een ondergeschikte rol te spelen in het Chinese beleid. Ook lijkt er geen sprake te zijn van een dialoog over de te volgen ontwikkelingsstrategie, noch met de betrokken individuele landen, noch met de in die landen actieve donoren. Eén aspect daarvan vormt de problematiek van het verstrekken van leningen door China aan (vooral Afrikaanse) landen die al met een omvangrijke schuldenlast kampen.

Vragen:

  • Hoe beoordeelt de AIV de Chinese opstelling in multilaterale fora en met name de Chinese opstelling als één van de vijf permanente leden in de VN(-Veiligheidsraad)? Wat betekent dit voor het functioneren van met name de VN (-Veiligheidsraad)? 
  • Hoe moet Nederland China als speler op het internationale politieke toneel bejegenen? Zijn in EU-kader de Nederlandse belangen anders dan die van andere EU-lidstaten? 
  • Hoe beoordeelt de AIV China’s opstelling in de WTO, alsook de naleving van WTO-verplichtingen door China?
  • Hoe beoordeelt de AIV de ontwikkeling van het relatieve economische gewicht van China in de wereld, niet alleen als ‘werkplaats’ (vanwege lage arbeidskosten), maar meer en meer als investeerder en ‘high tech researcher’? Welke aanbeveling kan de AIV doen om de EU en Nederland bij deze ontwikkelingen te laten aansluiten?
  • Kan de AIV aanduiden of en, zo ja, hoe het energie- en natuurlijke hulpbronnenbeleid van China in de verschillende producerende regio’s van invloed is op doelstellingen van het Nederlandse en Europese buitenlands beleid, in het bijzonder veiligheid, regionale stabiliteit, goed bestuur, armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling? Hoe dienen Nederland en de EU hierop volgens de AIV te reageren? Op welke grondslagen kunnen wederzijdse belangen worden geformuleerd?
  • Hoe kan China nauwer worden betrokken bij internationale afspraken en initiatieven voor samenwerking met ontwikkelingslanden? Welke kanalen kunnen daarbij worden benut? Kan het Chinese belang bij stabiliteit en marktontwikkeling in ontwikkelingslanden een gemeenschappelijk uitgangspunt bieden voor intensivering van de contacten met ontwikkelingspartners zoals Nederland en de EU?

De veiligheidspolitieke betekenis van de opkomst van China

Bij de opkomst van China vraagt de veiligheidspolitieke dimensie bijzondere aandacht, mede in het licht van de steeds stijgende Chinese defensie-uitgaven, de kwestie Taiwan, de gevoeligheden over en weer in de betrekkingen met landen in de regio, zoals met India, Japan en Noord- en Zuid-Korea, en de Europese en trans-Atlantische discussie over de betrekkingen met China.

Vragen:

  • Hoe kan Nederland bevorderen dat China zich opstelt als een constructieve partner op het wereldtoneel op het gebied van vrede en veiligheid, waaronder op het gebied van wapenbeheersing en non-proliferatie? Welke (aanvullende) initiatieven zouden hieraan kunnen bijdragen?
  • Hoe beoordeelt de AIV de invloed van China in de regio, onder andere in relatie tot de rol van de VS? Zijn er verschuivingen te verwachten?
  • Hoe beoordeelt de AIV de modernisering van de Chinese krijgsmacht? Gaat deze modernisering gepaard met de ontwikkeling van een nieuwe strategische visie of doctrine met betrekking tot de rol van China ten aanzien van regionale en mondiale veiligheid?
  • Wat is de betekenis van regionale organisaties als de Shanghai Cooperation Organisation (SCO) en het Asean Regional Forum (ARF) voor het buitenlands- en veiligheidsbeleid van China?
  • Wat betekenen eerdergenoemde veiligheidspolitieke en militaire aspecten van de opkomst van China voor de regionale en internationale veiligheidssituatie? Zou dat gevolgen moeten hebben voor het beleid van de EU en Nederland en voor de inrichting van de Nederlandse krijgsmacht?
  • Hoe zou Nederland zich in de EU moeten opstellen ten aanzien van de strategische dialoog met de VS over China? Meent de AIV dat de NAVO toenadering zou moeten zoeken tot China?

Wij verzoeken de AIV zijn advies uiterlijk in april 2007 te presenteren, mede met het oog op de voorziene evaluatie van de uitvoering van de “Beleidsnotitie China”, één jaar na afronding.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken                             De Minister van Defensie
Dr. B.R. Bot                                                                        H.G.J. Kamp

 

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven

 

 

 

Regeringsreacties

Ministerie van                                                                                      Ministerie van
Buitenlandse Zaken                                                                             Defensie
Postbus 20061                                                                                    Postbus 20701
2500 EB Den Haag                                                                              2500 ES Den Haag

 

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

 

Uw Kenmerk                 Ons Kenmerk                                                  Datum
AIV-069/07                  DAO-414/07                                                  12 juli 2007

Betreft              Reactie op AIV-advies "Met het oog op China:
                         op weg naar een volwassen relatie"

 

Geachte Voorzitter,

Hierbij zenden wij u mede namens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de staatssecretaris van Economische Zaken de reactie van de regering op het advies “Met het oog op China: op weg naar een volwassen relatie”. Een afschrift van deze brief zenden wij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en de Voorzitter van de Eerste Kamer.

Inleiding
Wij danken de Adviesraad Internationale Vraagstukken voor het advies “Met het oog op China: op weg naar een volwassen relatie”. In dit advies wordt ingegaan op een aantal onderwerpen die in de beleidsnotitie van de regering van juni 2006 inzake China nog nadere uitwerking behoefden, waaronder veiligheids- en defensiebeleid.
Tegelijkertijd gaat het advies in op enkele aspecten van de bilaterale samenwerkingsrelatie waar in het kader van de beleidsnotitie al invulling was gegeven, maar waarvan tussentijdse evaluatie wenselijk is, zoals samenwerking op politiek terrein.

De regering stelt met genoegen vast dat de hoofdlijnen van het advies van de Raad goed aansluiten bij het vigerende regeringsbeleid zoals neergelegd in de hogergenoemde beleidsnotitie. Dit beleid gaat er primair vanuit dat China vooral een land is dat mogelijkheden biedt, en minder een land van bedreigingen. In het regeringsbeleid staat samenwerking binnen de clusters politiek, welvaart, duurzaamheid en maatschappij centraal, terwijl China ook wordt aangesproken op die beleidsterreinen waar Nederland kritisch op is, zoals mensenrechten.

Het advies van de Raad, dat conform de adviesaanvraag specifiek gericht is op de buitenlandspolitieke betekenis van de opkomst van China, geeft een goed beeld van de verschillende aspecten van de toegenomen mondiale rol van China en de wijze hoe de internationale gemeenschap daarop in kan spelen. De regering deelt de visie dat engagement met China het uitgangspunt van beleid moet zijn. Daarbij merkt de Raad terecht op dat de marges voor een eigen bilateraal beleid voorzover dat de buitenlandspolitieke en defensieaspecten betreft, klein zijn.

Economie
De Raad concludeert dat de Chinese binnenlandse problemen meer sociaal-politiek van aard zijn (i.c. het institutioneel kader), dan dat zij met het gevoerde financieeleconomisch beleid te maken hebben. De Raad vraagt zich daarbij af of de huidige machthebbers bereid en in staat zijn bestuurlijke verhoudingen die in China al millennialang bestaan, grondig te vernieuwen.

De Raad heeft voorts de overtuiging dat er voor de westerse landen en in het bijzonder de Europese Unie mogelijkheden zijn langs de weg van gerichte samenwerkingsprogramma’s maatschappelijke knelpunten, die in potentie politiek destabiliserend zijn, in het land mee te helpen opruimen. Wat betreft die knelpunten valt te denken aan de groeiende ongelijkheid tussen stad en platteland en tussen oost en west, de eigendomsverhoudingen vooral die op het platteland, de demografische ontwikkelingen, urbanisatie, wijdverbreide corruptie onder machthebbers, energievoorzieningszekerheid, de gevolgen van de groei voor het milieu en de tekortkomingen van de financiële sector.

De regering deelt de mening van de Raad dat het institutionele kader van China waar het gaat om rechtszekerheid en transparantie verbetering behoeft en dat economische ontwikkeling samen zou moeten gaan met sociaal-maatschappelijke hervormingen. Nederland kan hierop inspelen met een twee-sporenbenadering, waarbij gerichte ondersteuning van jurisch-institutionele hervormingen, democratisering en transparantie, onder andere vanuit de EU, gelijktijdig plaatsvindt met intensivering van de bilaterale economische relatie, waarmee Nederlandse normen ook op die meer praktische voet hun weg vinden.

Door specifieke input op basis van Nederlandse expertise kan ons land - overheid en bedrijfsleven - verder bijdragen aan hervormingen. Dit wordt op deze manier bijvoorbeeld opgepakt ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). De regering wijst het bedrijfsleven tijdens bedrijvenmissies naar China op het belang van MVO in de vorm van ketenaansprakelijkheid en -verantwoordelijkheid. Door het belang hiervan aan te geven wordt aandacht besteed aan het institutionele kader, naast het verdiepen van de economische relaties. Zowel met de Chinese overheid als met het bedrijfsleven kunnen samenwerkingsafspraken op dit gebied worden gemaakt. Daarbij erkent de regering overigens dat de beïnvloeding van Nederlandse bedrijven gemakkelijker is dan die van Chinese bedrijven, terwijl juist bij deze laatste groep vaak nog veel te verbeteren valt. De recente schrijnende beelden van bevrijde slaven uit onder andere Chinese steenfabrieken zijn wat dat betreft tekenend.

De regering deelt het oordeel van de Raad dat China achterblijft bij het nakomen van de verplichtingen om rechtstelsels en andere regelgeving in overeenstemming te brengen met de WTO-normen. Zo moet op basis van het WTO-lidmaatschap ook China zijn wetgeving op het gebied van intellectueel eigendom optrekken tot de minimumstandaarden uit het WTO-Trips verdrag. Overname van deze standaarden in de Chinese wetgeving vindt over het algemeen plaats. Het grootste probleem zit met name bij handhaving. De Nederlandse positie is dat China de handhaving van intellectuele eigendomsrechten moet verbeteren en overtredingen streng moet aanpakken. De Nederlandse houding hierbij is positief en constructief. Zo heeft het Ministerie van Economische Zaken in oktober 2006 samen met Philips en het Shanghai Intellectual Property Agency (SIPA) een seminar georganiseerd over intellectueel eigendom. Daarnaast draagt Nederland door middel van trainingen bij aan het versterken van de kennis bij lokale autoriteiten over met name de handhaving van intellectueel eigendom. Hieruit blijkt dat ook op het gebied van bescherming en handhaving van intellectueel eigendom mogelijkheden bestaan voor samenwerking met China. Het feit dat Chinese merken ook hinder ondervinden van een gebrekkige uitvoering van de wetgeving zal, in combinatie met internationale samenwerking, er ook naar de mening van de regering toe leiden dat de uitvoering van het beleid ten aanzien van intellectueel eigendom in China geleidelijk verbetert.

De regering herkent het door de Raad geschetste beeld van de ontwikkeling van de Chinese economie, inclusief handelsstromen en investeringen. De regering is met de Raad van mening dat voorkomen moet worden dat deze stromen tussen Nederland en China ver beneden de te verwachten niveaus komen of blijven liggen. Daarom is de  regering ook begonnen met de implementatie van een programmatische aanpak voor het bewerken van de Chinese markt door het Nederlandse bedrijfsleven. In het Nederlandse beleid wordt uitdrukkelijk aangehaakt bij de ambities van China om een innovatiegedreven economie te worden. Waar specifieke vraag uit China samengaat met thema’s waarin Nederland excelleert, worden samen met het bedrijfsleven en kennisinstellingen bilaterale samenwerkingsprogramma’s opgezet. Het gaat hier thans om de in het Innovatie Platform geïdentificeerde thema’s food & nutrition, biotechnologie & gezondheid en de creatieve sector. Ook wordt er gericht gewerkt om meer Chinese investeringen in Nederland aan te trekken. Hierbij kan gedacht worden aan directe vestiging, maar ook aan samenwerkingsverbanden tussen Chinese en Nederlandse bedrijven. Er zijn circa 120 Chinese bedrijven in Nederland gevestigd, voor het merendeel kleine handelsvertegenwoordigingen, maar ook enkele grote bedrijven. Aangenomen mag worden dat China zich in de komende decennia zal gaan ontwikkelen tot één van de belangrijkste bronlanden voor directe buitenlandse investeringen.

Politieke problemen
De regering deelt in grote lijnen de visie van de Raad op de interne politieke ontwikkelingen in China en de uitdagingen waarvoor het leiderschap van de Chinese Communistische Partij (CCP) zich gesteld ziet. Daarbij verwacht de regering niet dat de machtspositie van de CCP de komende tijd bedreigd wordt, ondanks frequente uitingen van publieke onvrede.

De Raad constateert terecht dat het politieke systeem zo moet worden hervormd, dat besluiten die door de centrale overheid worden genomen, ook door de lagere overheden worden uitgevoerd. Ook moet het rechtsstelsel verbeterd en betrouwbaarder worden, zodat iedereen gelijke toegang heeft tot de rechterlijke macht om zijn (haar) rechten zo nodig af te dwingen (rule of law). Zonder deze veranderingen kunnen niet alleen de mensenrechten onvoldoende worden gegarandeerd; ook tal van noodzakelijke maatregelen op het gebied van milieubescherming, sociale voorzieningen en handel en investeringen kunnen niet goed worden uitgevoerd. Het zal niettemin een uitdaging zijn voor de centrale Chinese autoriteiten om dergelijke aanpassingen door te voeren.

Voor wat betreft het onderwerp mensenrechten kan de regering zich vinden in de analyse van de Raad dat de Chinese regering geleidelijk aan internationale mensenrechtennormen is gaan erkennen en daarbij de internationale dialoog niet uit de weg gaat. De mensenrechtendialogen en -consultaties met China hebben als voornaamste doel concrete verbeteringen in de mensenrechtensituatie in China te bevorderen. Het Chinese antwoord op de zorgen van Nederland en de EU met betrekking tot concrete mensenrechtenschendingen in China is sinds de instelling van de dialoog inhoudelijk echter niet noemenswaardig veranderd en de politieke wil aan Chinese kant om op dit gebied voortgang te boeken is wisselend. De analyse van de mensenrechtensituatie in China gemeten naar de maatstaven die de EU in het kader van de EU-China mensenrechtendialoog heeft opgesteld, laten een gemengd beeld zien, zonder dat een duidelijke negatieve of positieve trend overheerst. Het is duidelijk dat de Chinese regering nog voor een enorme uitdaging staat om de situatie in China in overeenstemming te brengen met internationale mensenrechtennormen, zowel voor wat betreft de wet- en regelgeving als de implementatie daarvan in de praktijk.

Op sommige punten is vooruitgang geboekt: de mensenrechten zijn opgenomen in de Chinese grondwet en er zijn nieuwe richtlijnen uitgevaardigd m.b.t. de herziening van rechtszaken waarin de doodstraf werd opgelegd. Tegelijkertijd is op een aantal terreinen helaas geen sprake van verbetering van de mensenrechten en is er een aantal zorgpunten bijgekomen. Daarbij wijst de regering op de toenemende repressie tegen mensenrechtenactivisten in aanloop naar het zeventiende Partijcongres van de Communistische Partij in het najaar van 2007 en de Olympische Spelen in de zomer van 2008. Ook de behandeling van gevangenen, het uitblijven van wezenlijke hervormingen van het systeem van heropvoedingskampen, de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van godsdienst, de gebrekkige naleving van arbeidsrechten (inclusief vakbondsvrijheid), de positie van migrantenwerkers en de situatie in Tibet zijn onderwerp van voortdurende zorg. Daarom zullen de Chinese autoriteiten op veel terreinen nog stappen vooruit moeten zetten. De regering deelt in dit verband de verwachting van de Raad dat een spoedige ratificatie van het Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten niet verwachtbaar is. Zoals hierboven al is opgemerkt, is het ook voor de mensenrechten van belang dat besluiten die door de centrale overheid worden genomen, ook door de lagere overheden uitgevoerd en gehandhaafd worden. Dat is op dit moment slechts beperkt het geval, waardoor verbeteringen in wet- en regelgeving niet altijd resulteren in daadwerkelijke verbetering van de mensenrechtensituatie in China.

De aanbeveling van de Raad om het bilaterale beleid te richten op terreinen waar Nederland China iets te bieden heeft (zogenaamde niches), wordt op het gebied van mensenrechten reeds ter harte genomen. Zoals bekend ondersteunt Nederland via het Sino-Dutch legal co-operation programme met name de versterking van de rechtsstaat in China. Deze en andere activiteiten in het kader van de Faciliteit Strategische Activiteiten Mensenrechten en Goed Bestuur zullen conform het advies van de Raad gecontinueerd en waar mogelijk uitgebreid worden.

China en de regio
De Chinese invloed in de regio neemt onmiskenbaar toe, zoals de Raad terecht aangeeft. Daarbij ligt de nadruk in eerste instantie op soft power. Tegelijkertijd heeft naar de mening van de regering ook de militaire opbouw van China geleidelijk aan invloed op de regionale machtsverhoudingen. Het feit dat de militaire uitgaven van China inmiddels uitstijgen boven die van Japan is wat dat betreft een teken aan de wand. Niettemin is de regering met de Raad van mening dat er zich op dit moment geen direct destabiliserende verschuivingen van invloed in Oost-Azië voordoen. Wel is een blijvende constructieve relatie tussen China en de VS, resp. Japan en een grotere transparantie van China op defensiegebied van groot belang om dit ook in de toekomst te garanderen.

Ook is voortdurende aandacht voor de situatie rond de Straat van Taiwan nodig. De afgelopen jaren hebben aangetoond dat de spanningen in korte tijd snel kunnen oplopen. Daarbij blijft Nederland zowel bilateraal als via de EU China en Taiwan oproepen via constructieve dialoog een vreedzame oplossing te bereiken, zich te onthouden van unilaterale acties die zouden kunnen leiden tot een wijziging van de status quo of beschouwd zouden kunnen worden als een provocatie, en initiatieven te nemen die bijdragen aan het opbouwen van wederzijds vertrouwen.

De Raad merkt op dat het belang van de Shanghai Cooperation Organisation (SCO) als regionale veiligheidsorganisatie niet moet worden overschat. De regering beaamt dat de doelstellingen van China en Rusland ten aanzien van de SCO verschillen en vanuit dat perspectief het gewicht van de SCO beperkt is. Tegelijkertijd is de regering van mening dat bepaalde onderwerpen die binnen de SCO aan de orde komen, zoals terrorismebestrijding en regionale veiligheid en stabiliteit, ook raken aan de belangen van de EU. Om die reden is de regering met de Raad van mening dat de EU de relaties met de SCO zou moeten verdiepen om de regionale veiligheidsdialoog meer substantie te geven; iets dat ook geldt voor het ASEAN Regional Forum (ARF). Daarnaast is het denkbaar dat op termijn ook de NAVO met de SCO contacten aanknoopt.

China op mondiaal niveau
In de Verenigde Naties profileert China zich de laatste jaren sterker dan voorheen, zoals ook door de Raad is opgemerkt. Dit geldt niet alleen voor de Veiligheidsraad, maar bijvoorbeeld ook voor de VN-Mensenrechtenraard, waarvan het een kritische rol momenteel zoveel mogelijkt tracht te beperken.

De regering deelt de inschatting van de Raad dat de positie van China in internationale fora aangepast zou moeten worden aan het gewijzigde, groeiende economische en politieke gewicht van het land. Dat zal dan wel een geleidelijk proces moeten zijn, wat mede afhankelijk is van de mate waarin China zich internationaal als een verantwoordelijke speler opstelt die bereid is mondiale verantwoordelijkheid te dragen. Zo mag van China een actievere, meer volwaardige invulling van zijn rol in de WTO verwacht worden. De regering is van mening dat een eventueel G8-lidmaatschap pas aan het eind van dat proces aan de orde zou moeten zijn. Daarbij zou bovendien zeker gesteld moeten worden dat de effectiviteit van de G8 door opname van China niet wordt ondermijnd. Ook zou zeker gesteld moeten worden dat de G8 evenmin verwordt tot een alternatief voor het bestaande multilaterale systeem, waarbinnen de stem van landen als Nederland niet of onvoldoende tot uitdrukking kan komen. In een dergelijke situatie is deelname van China aan de G8 niet in het belang van Nederland.

Ook waar het gaat om de positie van China in het IMF en in de Wereldbank is een aanpassing actueel. De relatie tussen de Wereldbank en China is aan verandering onderhevig. In het verleden was China vooral een grote ontvanger van leningen van de Wereldbank. Tegenwoordig is China naast ontvanger van leningen ook een substantiële internationale donor geworden, die met name in Afrika een grote invloed heeft. Afstemming van de belangen en wensen van de Wereldbank en China als donor en financier in minder ontwikkelde landen verdient daarom de aandacht. Daarbij is het wenselijk dat Nederland zich ervoor inzet dat China afspraken van de internationale donorgemeenschap respecteert.

De Raad lijkt de rol van China niet echt als bedreigend te zien voor stabiliteit in de Hoorn en de rest van Afrika. Zij geven als advies dat de oplossing gezocht moet worden in de samenwerking van de EU met China. De regering onderschrijft het belang van een dialoog tussen de EU en China over Afrika. Zij constateert met tevredenheid dat de dialoog tussen Brussel en Peking het afgelopen jaar ook verder vorm is gegeven. De eerste officiële EU-China dialoog over Afrika heeft inmiddels op 15 juni 2007 plaatsgevonden. Tijdens dit overleg bleek ook bespreking van politiekgevoelige onderwerpen mogelijk. Meer in zijn algemeenheid heeft de regering de indruk dat hoewel China zijn beleid van non-interventie in binnenlandse aangelegenheden nadrukkelijk zegt te handhaven, het land in de praktijk andere landen achter de schermen wel wil aanspreken op hun beleid en waar nodig ook druk wil uitoefenen. Dit is gebleken uit de gesprekken van China met de Soedanese president Bashir over de acceptatie van een hybride VN/AU missie. Ook lijkt China zich van het bewind in Zimbabwe te distantiëren, alhoewel zij de regering-Mugabe niet openlijk afvalt. Daarmee lijkt China ook geleidelijk invulling te geven aan de noodzaak om meer verantwoordelijkheid te dragen op het wereldtoneel.

Tegelijkertijd is de regering van mening dat een dergelijke dialoog tussen Brussel en Peking niet voldoende is. Met name in de diverse Afrikaanse landen zelf zal de beleidsdialoog van de internationale donorgemeenschap met China geïntensiveerd moeten worden. Deze dialoog zal daarbij open moeten staan voor alle donoren, en niet alleen de EU, wil zij daadwerkelijk geleidelijk aan vruchten kunnen afwerpen.

Meer in zijn algemeenheid speelt de vraag in hoeverre het Chinese Afrikabeleid als zuiver 'Machiavellistisch' zou moeten worden gekwalificeerd. De regering meent dat, hoewel eigen belang zeker een grote rol speelt, China juist vanwege zijn belangen in een regelmatige aanvoer van grondstoffen belang heeft bij stabiele regeringen. Bovendien lijkt het, vanwege het streven naar een grotere politieke macht, gevoelig voor internationale druk om als verantwoordelijke wereldspeler op te treden. Het lijkt daarom in deze een pragmatische koers te voeren. Verder staat China open voor samenwerking met de EU bij o.a. infrastructurele werken en Security Sector Reform. Daarbij geeft China in zijn relaties met Afrika een duidelijke voorkeur voor economische ontwikkeling van Afrika, waarbij het voor echte ontwikkelingssamenwerking (inclusief alle randvoorwaarden van de internationale donorgemeenschap) nog niet warm loopt. De regering onderschrijft de twijfel van de Raad met betrekking tot het realiteitsgehalte van de door de EU voorgestane trilaterale samenwerking. In het verleden heeft Nederland getracht dit gestalte te geven, maar dit is nooit goed van de grond gekomen.

De dialoog met China zou onvolledig zijn als niet ook wordt gesproken over een van de achtergronden van het Chinese beleid ten aanzien van Afrika: de steeds toenemende behoefte aan energiebronnen en grondstoffen. Volgens het advies is de Chinese benadering van energievoorzieningszekerheid niet gebaseerd op marktwerking maar op zekerstelling door middel van staatsgeleide bedrijven. Onderdeel van deze zekerstelling is het investeringen in het aangaan van hulprelaties met leverancierslanden. Terecht merkt de Raad op dat de Chinese handelswijze slechts een schijnzekerheid biedt. Maar dat laat onverlet dat met China gesproken zal moeten worden over haar zorgen omtrent de levering van energie. Daarnaast is het van belang dat met China over energieverbruik en de gevolgen daarvan voor het klimaat gesproken wordt. Voorkomen moet worden dat China nu dezelfde fouten maakt die de westerse landen in het verleden gemaakt hebben. Naast andere gremia kan dat goed in het kader van het IEA, zoals de Raad aangeeft. Het IEA is overigens al langer bezig na te denken over betrokkenheid van China en India en zal ook vertegenwoordigers van dat land bij bepaalde vergaderingen gaan uitnodigen. Van toetreding tot de IEA zelf is voorlopig geen sprake, omdat het lidmaatschap van het IEA is gekoppeld aan het lidmaatschap van de OESO.

Defensie
De regering onderschrijft het belang om China te betrekken als een verantwoordelijke speler op het wereldtoneel en tegelijkertijd waakzaam te blijven en rekening te houden met minder gunstige scenario’s. De regering is het eens met de conclusie van de Raad dat de opkomst van China en de modernisering van het Chinese Volksleger vooralsnog geen directe aanleiding geeft voor een aanpassing van de capaciteiten van de Nederlandse krijgsmacht.

De regering deelt de zorgen van de Raad ten aanzien van de opbouw van de Chinese krijgsmacht. Zij onderschrijft de behoefte aan transparantie over zowel de strategische doelstellingen van het Chinese Volksleger als diens opbouw in het licht van het steeds verder stijgende Chinese totaal aan defensie-uitgaven. Dit gebrek aan transparantie komt de regionale veiligheid en stabiliteit niet ten goede. De regering zal er dan ook bij de Chinese autoriteiten op aandringen om hierin verbetering aan te brengen, ook als vertrouwenwekkende maatregel ten aanzien van Taiwan.

De huidige militaire samenwerking tussen Nederland en China is beperkt en bestaat uit wederzijdse bezoeken en uitwisseling van studenten. Sinds medio 2006 is een Nederlandse defensieattaché aangesteld op de ambassade in Peking. Toekomstige militaire samenwerking met China zou vooral moeten bijdragen aan een verantwoordelijke internationale betrokkenheid van het Chinese leger, in het bijzonder bij VN-operaties en humanitaire missies, evenals aan de vermaatschappelijking van het leger met speciale aandacht voor respect voor mensenrechten en transparantie. Te denken valt aan deelname aan seminars, trainingen en algemene informatieuitwisseling. Wederzijdse bezoeken, ook op ministerieel niveau, zijn eveneens wenselijk. Technologische en operationele samenwerking met de Chinese strijdkrachten is vooralsnog niet aan de orde.

Hoewel het EU-wapenembargo op China geen onderwerp van het adviesverzoek van de regering was, adviseert de Raad dat Nederland de intrekking van het embargo in EU-kader actief bevordert. In de visie van de Raad is eindeloze handhaving van het embargo een vorm van conditionaliteit die geen recht doet aan de in bijna 20 jaar gegroeide geest van partnerschap tussen betrokken partijen. De Raad zet ook vraagtekens bij de effectiviteit van het embargo, terwijl zij geleidelijke verbeteringen ziet in de mensenrechtensituatie. Tenslotte stelt de Raad dat de politieke situatie met betrekking tot Taiwan is gestabiliseerd. Aan het advies blijken dan ook twee belangrijke aannames ten grondslag te liggen, namelijk dat China de spanningen met Taiwan niet opvoert en dat zich geen ernstige terugval in de mensenrechtensituatie voordoet.

De regering is van mening dat zeer zorgvuldig moet worden gehandeld met betrekking tot een eventuele opheffing van het EU-wapenembargo tegen China. Daarbij is uitgangspunt dat de regering het wenselijk acht China als een volwaardig en verantwoordelijk speler op het wereldtoneel te betrekken. De regering heeft dan ook begrip voor de mening van de Raad dat een dergelijke stap passend zou zijn in een volwassen relatie met China. Zij staat dan ook niet afwijzend tegenover opheffing van het EU-wapenembargo, mits de context daartoe aanleiding geeft. Deze context wordt  bepaald door de mensenrechtensituatie in China, de stabiliteit en veiligheid in de regio, en de relaties met bondgenoten.

De regering hecht belang aan een positief signaal van China op mensenrechtengebied als een belangrijke factor in de verdere afweging. De situatie geeft nu een gemengd beeld te zien, met een aantal positieve ontwikkelingen, maar ook terreinen waarop weinig of geen vooruitgang wordt geboekt. Ook is de Raad naar de mening van de regering nogal optimistisch over de regionale situatie, zoals hiervoor al betoogd. In de samenwerking tussen respectievelijk Nederland en de EU met China wordt reeds ruim aandacht besteed aan verschillende elementen die bij de beoordeling van de wenselijkheid van de opheffing van het wapenembargo een rol spelen, zoals het verbeteren van de mensenrechtensituatie en het versterken van de rechtsstaat.

De regering is het eens met de Raad dat de EU van zijn kant eerst de herziene EU Gedragscode dient vast te stellen, en besluitvorming omtrent de toolbox dient te hebben afgerond, als voorwaarde vooraf voor besluitvorming over het embargo.

In het licht van het bovenstaande meent de regering de situatie thans nog niet zo ver is dat besluitvorming kan plaatsvinden omtrent het embargo. Het advies van de Raad met betrekking tot het wapenembargo geeft de regering dan ook geen aanleiding het staand beleid aan te passen. Dat de tijd nog niet rijp is voor opheffing van het embargo wordt gedeeld door een meerderheid van EU-partners en andere bondgenoten. Zo bleek in december 2006 een grote meerderheid van de EU-lidstaten tegen opheffing, zoals de Raad terecht opmerkte, en zal het bevorderen van intrekking van het wapenembargo op felle weerstand in Washington stuiten.

Voorts is de regering van mening dat zij zich niet zozeer op opheffing van het wapenembargo als zodanig zou moeten richten, maar op de vraag hoe meer vooruitgang zou kunnen worden geboekt op de genoemde terreinen die de context bepalen, teneinde een situatie te kunnen bereiken dat het embargo zou kunnen worden opgeheven. Zo acht de regering het wenselijk om samen met andere Europese lidstaten van de NAVO met de Verenigde Staten een strategische dialoog aan te gaan teneinde overeenstemming te bereiken over welke technologieën beide willen beschermen. Een eenzijdige opheffing van het embargo is immers geen begaanbare weg.

De regering deelt de analyse van de Raad inzake het nucleaire beleid van China, nonproliferatie en wapenbeheersing. De aanbevelingen van de Raad sluiten aan bij het bestaande Nederlandse beleid op dit punt.

De regering is het eens met de Raad dat er vooralsnog geen aanleiding bestaat voor een operationele rol van de NAVO in Oost-Azië. De regering steunt ook de aanbeveling dat de NAVO een formele dialoog met China moet aangaan op het hoogste niveau. Beide aanbevelingen passen in het NAVO-standpunt dat het bondgenootschap geen wereldwijde politieman kan of moet willen zijn, maar dat gezien de aard van de hedendaagse dreigingen de NAVO wel gebaat is bij een wereldwijd netwerk van partners.

Na de aanslagen in de VS van 11 september 2001 heeft de NAVO toenadering gezocht tot China. Sindsdien zijn er over en weer enkele bezoeken geweest op hoog ambtelijk niveau, laatstelijk in de week van 18 juni jl. door een NAVO Assistent Secretaris-Generaal. Tijdens dit bezoek is gesproken over regionale veiligheid, non-proliferatie en wetenschappelijke samenwerking. Met de Raad is de regering van mening dat een dialoog ook kan worden aangewend om Chinese zorgen over de uitbreiding van het bondgenootschap (zowel met leden als met partners en contactlanden) te adresseren, als ook om samenwerking te stimuleren op het gebied van onder andere vredesoperaties en terrorismebestrijding. Andere mogelijke onderwerpen zijn Security Sector Reform en energievoorzieningszekerheid. De dialoog over deze onderwerpen kan overigens ook via andere kanalen, zoals de EU, gestalte krijgen.

Het besluit van Riga inzake het aanhalen van de banden met zogenaamde ‘contactlanden’ is onder druk van de veeleisende operaties, met name ISAF in Afghanistan, en het verzet van sommige bondgenoten tegen een te breed netwerk, beperkt gebleven tot landen die militair of anderszins aan NAVO-operaties bijdragen. Echter, ook als het begrip ‘contactlanden’ in de nabije toekomst breder wordt gedefinieerd, blijft China een sui generis geval, al was het maar vanwege de omvang van de bevolking, de economie en het defensieapparaat. De regering is het daarom met de Raad eens dat voor een strategische dialoog met China op hoog niveau een eigen kanaal moet worden gecreëerd, zoals dat indertijd ook voor Rusland is gebeurd.

Het opstarten van een strategische dialoog op het hoogste niveau zal echter niet zonder haken en ogen zijn. De regering ziet een aantal mogelijke problemen, zoals:

  • de NAVO is een waardenorganisatie en kan niet zonder meer voorbijgaan aan de mensenrechtensituatie in China;
  • het Chinese veiligheids- en defensiebeleid is niet transparant. De NAVO zal ervoor moeten waken dat de informatieverstrekking niet eenzijdig wordt;
  • de VS beziet China eerder als potentiële (vooral economische) bedreiging dan als partner;
  • niet alle bondgenoten zijn overtuigd van nut en noodzaak van een rol van de NAVO in dit verband; zij zien hier veeleer een rol voor de EU.

Laatstgenoemd bezwaar raakt aan de aanbeveling van de Raad om in eerste aanleg in te zetten op de EU als het gaat om een dialoog over algemene politieke vraagstukken. De regering onderschrijft die aanbeveling, zij het op grond van een andere afweging. Onafhankelijk van de opstelling van de VS is de NAVO een veiligheidspolitiek forum, terwijl de EU, en dus ook de EU in samenwerking met de VS, een breder terrein in de relatie met China kan bestrijken. De regering acht het echter niet noodzakelijk te kiezen tussen het ene of het andere format voor een strategische dialoog met China: zolang sprake is van goede onderlinge afstemming en landen in beide fora dezelfde positie uitdragen kunnen beide formats elkaar goed aanvullen.

De minister van Buitenlandse Zaken,                 De minister van Defensie,

(getekend)                                                                   (getekend)

Drs. M.J.M. Verhagen                                            E. van Middelkoop

 

Persberichten

Bevorder een volwassen relatie met China

Hef EU-wapenembargo tegen China op

Tot deze conclusie komt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn nieuwe advies, getiteld ‘Met het oog op China: op weg naar een volwassen relatie’. De AIV acht de tijd gekomen dat de EU het tegen China gerichte wapenembargo intrekt, na de inwerkingtreding van een nieuwe EU-Gedragscode voor wapenexport.

De AIV adviseert dat Nederland opheffing van dit embargo binnen de EU actief bevordert. De Raad ziet een eindeloze handhaving hiervan als een vorm van conditionaliteit die geen recht doet aan de in bijna twintig jaar gegroeide geest van partnerschap tussen de EU en China. Ook kan de effectiviteit van het verbod worden betwist. Het embargo lijkt te zijn verworden tot symboolpolitiek die op geen enkele wijze meer bijdraagt aan de oorspronkelijke doelstelling, te weten het respecteren van de rechten van de mens. Bovendien laat de mensenrechtensituatie in China de laatste tijd een geleidelijke verbetering zien. Ten slotte lijkt de politieke situatie met betrekking tot Taiwan thans te zijn gestabiliseerd, aldus de AIV.

Motto van het advies: bevorder een volwassen relatie met China
Het grote voordeel van de EU-Gedragscode boven het bestaande uitvoerverbod is, dat deze juridisch gezien een ‘gelijk voor allen’ werking heeft en door China dus niet als discriminerend kan worden beschouwd. Dit past in het verdere beeld van dit AIV-rapport, dat te verstaan is als een pleidooi voor de bevordering van een ‘volwassen relatie’ met China. Daarmee wordt gedoeld op een relatie die wordt gekenmerkt door gelijkwaardigheid en wederzijds respect, maar waarbinnen wel discussie over elkaars handelen mogelijk is.

China moet mondiaal meer verantwoordelijkheid gaan dragen
Voor het oplossen of beheersen van wereldproblemen acht de AIV het van groot belang dat China daarvoor meer medeverantwoordelijkheid gaat dragen. Een voorwaarde daartoe is een betere integratie van China in de bestaande multilaterale samenwerkingsvormen, in de eerste plaats in de VN, maar bijvoorbeeld ook in het IMF en in de Wereldbank. Nederland en de EU moeten dat steunen. Volgens de AIV hoort China trouwens ook bij de G-8 thuis.

Geen verdere uitbreiding van de werkingssfeer van de Navo
De AIV is verder tegen uitbreiding van de werkingssfeer van de Navo over de hele wereld, in het bijzonder Azië. Behalve dat dit bij de Navo tot grote politieke en praktische problemen zou leiden – zie bijvoorbeeld de moeilijkheden die het bondgenootschap nu al in Afghanistan bij de uitvoering van ISAF ondervindt – zou dit van de kant van China waarschijnlijk op argwaan stuiten. In plaats hiervan moet volgens de AIV de weg worden vrijgemaakt voor een dialoog op het hoogste niveau tussen de Navo en China.