Het VN-Verdragssysteem voor de Rechten van de Mens: stapsgewijze versterking in een politiek geladen context

25 juli 2007 - nr.57
Samenvatting

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen


In dit advies heeft de AIV zich op verzoek van de regering gebogen over een vijftal vragen omtrent het VN-verdragssysteem op het terrein van de rechten van de mens.

Het signaleren van de problemen
De eerste vraag betreft problemen waartegen zowel de verdragscomités als de rapporterende landen aanlopen in relatie tot de belangrijkste doelstelling van de verdragscomités, namelijk het uitoefenen van toezicht op de tenuitvoerlegging van internationale mensenrechtennormen door nationale staten. De verworvenheden en zwakheden van het verdragssysteem van de VN op het terrein van de rechten van de mens zijn op hoofdlijnen beschreven in het eerste hoofdstuk. De AIV komt aan de hand van die observaties tot een aantal aanbevelingen en conclusies. De belangrijkste zijn:

  • Het is van belang constant aandacht te schenken aan de interactie tussen de verdragsrechtelijke normenstelsels en nationale praktijken, alsook aan verdere aanpassingen van de normenstelsels aan de uitdagingen van de tijd.
  • Een belangrijke vraag is hoe het toezicht op de naleving is geregeld en welke veranderingen dankzij de verdragen tot stand zijn te brengen of reeds zijn gebracht. Sommige staten zijn partij geworden vanwege internationale druk in plaats van politieke wil. Vaak hebben staten individuele klachtmogelijkheden niet geaccepteerd, en waar wel geaccepteerd wordt er weinig gebruik van gemaakt, mede door onbekendheid bij de burger, de juridische niet-bindendheid van ‘uitspraken’ van verdragscomités en de relatief hoge kosten die aan het indienen van een klacht verbonden zijn.
  • Het zijn de staten zelf die de mensenrechtenproblemen veroorzaken waarover zij ten overstaan van de internationale toezichthoudende comités moeten rapporteren en verantwoording moeten afleggen. Dit heeft tot gevolg dat staten soms onwillig zijn dat te doen waardoor grote achterstanden in rapportages zijn ontstaan, dat zij proberen essentiële gegevens achter te houden, en stellen dat bepaalde zaken, hoewel uiterst relevant voor de beoordeling van de mensenrechtensituatie, politiek van karakter zijn en daarom niet ter beoordeling aan de toezichthouder hoeven te worden voorgelegd. Schaduwrapportages van NGO’s vormen terzake een belangrijk tegenwicht.
  • Mensenrechtenverdragen zijn in de afgelopen decennia los van elkaar tot stand gekomen; de verschillende verdragscomités stellen elk hun eigen eisen. Het is wenselijk de organisatorische en inhoudelijke coördinatie tussen de verschillende comités verder te versterken.
  • Veel problemen zijn terug te voeren op serieus te nemen praktische oorzaken: het grote aantal rapportages dat van de staten wordt verwacht, te weinig vergadertijd en te grote werkdruk van veel comités; een te geringe ondersteuning van de zijde van het Kantoor van de HCRM; overlap tussen verschillende verdragsorganen leidt tot duplicatie en te late indiening van rapporten; en de plenaire besprekingen van rapportages doen soms afbreuk aan de effectiviteit van de behandeling.
  • Het is naar de opvatting van de AIV van groot belang steeds voor ogen te houden dat de rechten van de mens op nationaal niveau moeten worden gewaarborgd. Het functioneren van de verdragsmechanismen dient eerst en vooral te worden beoordeeld op de mate waarin zij daaraan bijdragen.

Initiatieven tot hervormingen
Na de signalering van deze problemen binnen het huidige systeem heeft de AIV zich gebogen over de vraag in hoeverre de tot nu toe gedane voorstellen daarop een passend antwoord vormen.

Om deze vraag te beantwoorden heeft de AIV een korte schets gegeven van de oorspronkelijke doelstellingen van het VN-verdragssysteem en is hij nader ingegaan op de sterke en zwakke punten van de huidige mechanismen. Vervolgens is een kort overzicht gegeven van de initiatieven tot verbetering van het systeem. In dat verband wordt onder meer gewezen op het rapport van de SGVN van 2002, Strengthening the United Nations, waarin wordt voorgesteld de verschillende rapportageverplichtingen van staten onder de mensenrechtenverdragen te laten samenvallen in de vorm van één rapportage die door de verschillende comités zou moeten worden besproken. In 2005 lanceerde de SGVN een tweetal strategieën: één voor de middellange termijn, met als doel meer harmonisatie, sterkere betrokkenheid van landen en gestroomlijnde rapportages en één vanuit een langetermijnvisie, waarbij de idee van een Unified Treaty Bodies System werd gelanceerd.

De HCRM heeft die voorstellen nader uitgewerkt en kwam in 2006 met het voorstel over te gaan tot een systeem van een Single Unified Standing Treaty Body. De discussies over deze voorstellen van de HCRM verlopen zeer moeizaam, terwijl sommige knelpunten in het verdragssysteem onverminderd aan de orde zijn. De AIV concludeert dat de thans lopende initiatieven (nog) niet geleid hebben tot een substantiële bijdrage aan de oplossing van de problemen van het verdragssysteem.

Een enkelvoudig verdragsorgaan?
De derde vraag waar de AIV zich over heeft gebogen, is de vraag welke opties er voor verdergaande hervormingen zijn en wat de voor- en nadelen van de geïdentificeerde opties zijn.

Niets doen is, concludeert de AIV, geen optie. Bij het bespreken van de mogelijke acties heeft de AIV in dit advies allereerst de lange termijn als uitgangspunt genomen.

Lange termijn
Het meest vergaande voorstel betreft één enkelvoudig permanent verdragsorgaan, waarop verschillende varianten denkbaar zijn, bijvoorbeeld een enkelvoudig orgaan met daaronder ‘kamers’. Een enkelvoudig verdragsorgaan kan het voordeel hebben dat mensenrechten op een samenhangende wijze kunnen worden beoordeeld aan de hand van geïntegreerde rapportages. Er kan een meer consistente benadering worden gehanteerd ten aanzien van de interpretatie van de bestaande verdragsnormen. Indien er wordt gekozen voor een vorm waarbij leden van het verdragsorgaan op permanente basis en voltijds worden benoemd, ontstaat een kwalitatief hoogwaardig orgaan dat altijd beschikbaar is en dat ook actie kan ondernemen in situaties van ernstige schendingen. Tevens worden de zichtbaarheid en het gezag van dat orgaan vergroot en wordt de toegankelijkheid voor rechthebbenden vergemakkelijkt. Dat hogere publieke profiel zal de kans op een intensieve dialoog tussen het verdragsorgaan, de betrokken statenpartijen, NGO’s en andere VN-organen vergroten. Dat is ook noodzakelijk omdat de samenwerking op dit moment gefragmenteerd, weinig gestructureerd en weinig efficiënt is.

De AIV constateert dat het huidige internationaal-politieke klimaat aanleiding geeft tot grote zorg. De eerste reacties op de voorstellen van de HCRM waren negatief en de zojuist afgesloten onderhandelingen over de werkwijze en methodes van de nieuw ingestelde Mensenrechtenraad hebben aangetoond, dat er een groot risico bestaat dat hetgeen in het verleden is bereikt aan verworvenheden, gemakkelijk verloren kan gaan in het huidige politieke krachtenveld. Het is daarnaast bepaald niet zeker of de voorgestelde samenvoeging van de bestaande zeven (en in de toekomst tien) verdragsorganen tot één orgaan inderdaad in de praktijk een oplossing van de problemen zal geven. Het is voorts onduidelijk of bij de oprichting en uitwerking van het enkelvoudige verdragsorgaan de specifieke belangen en omstandigheden van de verschillende groepen rechthebbenden (zoals vrouwen, kinderen en gehandicapten) wel gewaarborgd blijven. Het zal ook zeer lastig zijn om in een enkelvoudig systeem alle relevante aspecten recht te doen.

Samenvattend komt de AIV tot de conclusie dat het voorstel voor het creëren van een enkelvoudig permanent verdragsorgaan ook op de lange termijn, zo het al haalbaar zou zijn, niet gewenst is. Daarom is het naar het oordeel van de AIV van belang voor de korte en middellange termijn te bezien op welke wijze de weg kan worden geplaveid naar een steeds verdergaande samenwerking tussen de bestaande verdragsorganen.

Korte- en middellange termijn
De AIV is van oordeel dat er op korte- en middellange termijn een aantal veranderingen moet worden overwogen. De huidige comités moeten de inspanningen voor verdere harmonisering, coördinatie en integratie van de verschillende aspecten van hun mandaten verder intensiveren. Ook kan worden gedacht aan: het nastreven van een optimale expertise, inzet en onafhankelijkheid van de leden van de verdragsorganen; het harmoniseren van de procedures en de werkmethodes; het vergroten van het aantal bijeenkomsten van de voorzitters; het ontwikkelen van een effectieve relatie met de Mensenrechtenraad en het versterken van de samenwerking met andere relevante actoren via het Kantoor van de HCRM. Daarnaast kan ook worden gedacht aan een tweetal meer ingrijpende voorstellen met betrekking tot klachtenprocedures. Deze zijn:

  • De samenvoeging van het Mensenrechtencomité en het Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. Op die wijze zou aan de ondeelbaarheid van alle mensenrechten ook op institutionele wijze gestalte worden gegeven. Een andere mogelijkheid is de samenvoeging van het Mensenrechtencomité en het Anti-Foltercomité. Het is duidelijk dat het mandaat van het Anti-Foltercomité voor een deel samenvalt met dat van het Mensenrechtencomité. In beide gevallen zullen zich weliswaar ook juridische en andere complicaties voordoen, maar die zijn minder verstrekkend van aard dan bij het creëren van een enkelvoudig verdragsorgaan.
  • Alle klachten onder de bestaande klachtenprocedures zullen vanaf 2008, wanneer alle comités in Genève zullen vergaderen, binnenkomen bij het Kantoor van de HCRM. In die zin fungeert het Kantoor als gemeenschappelijke ‘postbus’ en zal het gaan fungeren als secretariaat van alle verdragscomités. Het is wenselijk te bezien of de werkgroepen binnen de verschillende comités die zich met de behandeling van klachten bezighouden, in dezelfde periode kunnen vergaderen om het wederzijdse voordeel nog groter te maken. Omdat de tot op heden ingediende klachten beperkt in aantal zijn gebleven is het interessant te bezien of een dergelijke werkwijze en het publicitair nadrukkelijker presenteren van het Kantoor van de HCRM als gemeenschappelijke ‘postbus’ zouden kunnen bijdragen aan een betere zichtbaarheid van het systeem, meer duidelijkheid voor de klager, een betere behandeling van klachten en een duidelijker jurisprudentie. Op de lange termijn zou dat mogelijk zelfs kunnen leiden tot de instelling van een gemeenschappelijke ‘klachtenkamer’.

Het Universal Periodic Review System
Tot slot gaat de AIV in op de relatie tussen de nieuwe Mensenrechtenraad en het systeem van Universal Periodic Review, waarover op 18 juni 2007 besluitvorming heeft plaatsgevonden. De AIV ziet er in dit stadium vanaf het nu overeengekomen UPR-mechanisme uitvoerig te commentariëren. Wel gaat hij in op enkele belangrijke aspecten; daarbij concentreert hij zich op de relatie tussen de verdragsorganen en dit nieuwe mechanisme.

De UPR zal plaatsvinden op een zeer ruime normatieve basis en heeft betrekking op het hele spectrum van burger- en politieke, economische, sociale en culturele rechten, inclusief het recht op ontwikkeling, eenzijdige verklaringen (zoals de pledges bij de kandidatuur voor de Mensenrechtenraad) en verplichtingen voortvloeiend uit het internationale humanitaire recht. De keuze voor deze normatieve basis betekent echter dat niet in alle gevallen dezelfde maatstaf kan of zal worden gehanteerd: staten hebben onder meer een verschillend ratificatiepatroon van mensenrechtenverdragen.

De UPR zal worden gebaseerd op door de staat verstrekte informatie. Daarnaast zal het Kantoor van de HCRM een tweetal compilaties van informatie maken, die onder andere in de rapporten van verdragsorganen en van NGO’s en nationale Mensenrechteninstituten over de desbetreffende staat zijn opgenomen. De UPR zal worden uitgevoerd door een Werkgroep bestaande uit alle leden van de Mensenrechtenraad. Een groep van drie rapporteurs, gekozen uit de leden van de Mensenrechtenraad, bereidt de toetsing door de Werkgroep voor. De resultaten van de toetsing worden voorgelegd aan de Mensenrechtenraad voor verdere actie. In het rapport dat door de Mensenrechtenraad wordt vastgesteld, kunnen aanbevelingen aan de desbetreffende staat worden opgenomen. Daarbij dient te worden aangegeven welke aanbevelingen de instemming van de desbetreffende staat hebben. Bij de andere aanbevelingen wordt het commentaar van de staat vermeld. Er is ook voorzien in enkele follow-up maatregelen, waarbij de besproken staat primair verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aangenomen aanbevelingen.

Op papier lijkt, mede in het licht van de diep verdeelde inzichten over de invulling van het UPR-systeem die het afgelopen jaar in de Mensenrechtenraad naar voren zijn gebracht, een redelijk effectief systeem te zijn gecreëerd, maar het is tevens evident dat de implementatie daarvan in de praktijk (het gaat om 192 zeer verschillende staten) vele politieke en andere hoofdbrekens zal gaan opleveren. In algemene zin acht de AIV het wel een belangrijke stap vooruit dat in beginsel elke lidstaat van de VN zich moet onderwerpen aan een mensenrechtentoets door andere staten, ook al had de AIV graag gezien dat er in de beoordelingsfase een (bescheiden) rol voor onafhankelijke experts en/of gerenommeerde NGO’s weggelegd zou zijn geweest. Tot zijn spijt constateert de AIV echter dat dit niet haalbaar is gebleken.

Naar het oordeel van de AIV dient in het UPR-systeem serieus rekening te worden gehouden met de rapporten van de verdragsorganen, in het bijzonder de concluding observations en General Comments or Recommendations. Dat is belangrijk, maar het betekent dat niet voor alle landen een gelijke hoeveelheid informatie kan worden aangeleverd, omdat niet alle landen alle verdragen hebben geratificeerd. Daarom dient de Werkgroep in het kader van de UPR-dialoog met een staat onder andere, waar relevant, de volgende vragen voor te leggen: waarom de desbetreffende staat bepaalde VN-mensenrechtenverdragen niet geratificeerd heeft, waarom hij voorbehouden gemaakt en/of gehandhaafd heeft, waarom hij zijn rapportageverplichtingen niet nakomt, welke maatregelen de staat heeft genomen ter implementatie van de concluding observations, waarom de staat bepaalde facultatieve toezichtprocedures (zoals de individuele klachtenprocedure en de onderzoeksprocedure) nog niet aanvaard heeft, hoe de staat de naleving van uitspraken voor individuele klachten door verdragsorganen geregeld heeft, et cetera. De UPR-dialoog met staten kan op die wijze een unieke mogelijkheid opleveren om het verdragssysteem op het terrein van de rechten van de mens te versterken. Tegelijkertijd realiseert de AIV zich dat staten met een magere ratificatiegraad op deze manier weliswaar in het defensief worden gedrukt, maar dat het tevens de vraag is of het UPR-systeem daarin werkelijk verandering zal kunnen brengen. Voor die staten gelden dan echter het VN-Handvest en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens als de belangrijkste normatieve basis voor de beoordeling, terwijl voor feitelijke informatie over schendingen in een aantal gevallen tevens een beroep kan worden gedaan op de bevindingen van de niet-verdragsmechanismen als de Bijzondere thematische en landenrapporteurs. Mede om de hierboven genoemde redenen is de AIV tot de conclusie gekomen dat het van groot belang is dat Nederland zijn aanbod om als één van de eerste landen onderwerp te worden van de UPR, gestand doet. Op die wijze kan ook een precedent worden gecreëerd voor toekomstige discussies in deze context.

Verdragsorganen en de Mensenrechtenraad: Slotopmerkingen
De Mensenrechtenraad zal in de komende jaren het belangrijkste politieke VN-forum zijn waarin de rechten van de mens in hun volle breedte aan de orde kunnen worden gesteld. Het is daarom van het grootste belang dat de verdragsorganen een optimale toegang tot de Mensenrechtenraad hebben. In een geïntegreerd en geharmoniseerd systeem van verdragsorganen zou de (roterende) voorzitter van de bijeenkomst van voorzitters van verdragsorganen minstens één keer per jaar met de Mensenrechtenraad in debat moeten kunnen gaan over problemen en onderwerpen die alle verdragsorganen aangaan. Daarnaast beveelt de AIV aan dat de voorzitters van de verschillende verdragsorganen eveneens één keer per jaar de gelegenheid hebben in debat te gaan met de Mensenrechtenraad over zaken die in het bijzonder van belang zijn vanuit hun specifieke mandaat. Tot slot benadrukt de AIV de wenselijkheid van synergie tussen de verdragsorganen en de thematische rapporteurs van de Mensenrechtenraad. De thematische rapporteurs hebben in vele gevallen mandaten die gedeeltelijk overlappend zijn met die van één of meer verdragsorganen. Thematische rapporteurs zouden een bijdrage kunnen leveren aan het oproepen van staten de concluding observations van verdragsorganen of hun uitspraken in afzonderlijke zaken na te leven. Omgekeerd zijn de door thematische rapporteurs verzamelde informatie en analyses van direct belang voor de toezichthoudende verdragsorganen en daarmee ook voor de hierboven beschreven UPR.

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

 

Den Haag, 3 juli 2006

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Nu de door de Secretaris Generaal van de Verenigde Naties Kofi Annan in 2002 voorgestelde hervormingsagenda steeds concreter gestalte krijgt en de eerste zitting van de daarin voorziene VN-Mensenrechtenraad op 19 juni in Genève heeft plaatsgevonden, is het van belang ook de overige onderdelen van het VN-mensenrechteninstrumentarium aan deze nieuwe realiteit aan te passen en waar mogelijk te versterken. Het is vooral van belang dat de hervorming van het systeem van VN-verdragscomité’s niet achterblijft, te meer ook omdat dit een belangrijk instrument vormt in de nationale tenuitvoerlegging van internationale mensenrechtennormen. Bovendien is het van belang om te bezien hoe de nieuwe Mensenrechtenraad zich tot het huidige systeem van verdragscomité’s verhoudt. Met name de relatie tussen de rapportages van de verschillende verdragscomité’s en het systeem van de Universal Periodic Review, zoals voorzien door de nieuwe Mensenrechtenraad, dient daarbij te worden bezien.

Het kantoor van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR) heeft in dit licht op 4 april 2006 tijdens een informele bijeenkomst zijn Concept paper on the High Commisioner’s proposal for a Unified Treaty Body (HRI/MC/2006/CPR.1) gepresenteerd dat voorziet in het zoveel mogelijk samenvoegen van de bestaande verdragscomité’s. Een dergelijke omvangrijke herziening van het systeem van verdragsorganen heeft echter verstrekkende consequenties. Hoewel het streven naar grotere efficiëntie door Nederland onderschreven wordt, is het van belang dat bij het versterken van de coherentie tussen de verschillende organen geen waardevolle elementen van de afzonderlijke verdragscomité’s verloren gaan. 

De problemen waarmee de afzonderlijke verdragscomité’s kampen zijn genoegzaam bekend en worden door de verdragscomité’s zelf onderkend. De verdragscomité’s beschikken in de praktijk over te weinig capaciteit en administratieve ondersteuning, waardoor de behandeling van rapportages vertraging oploopt. Landen rapporteren, mede als gevolg van de rapportagelast, bovendien vaak veel te laat. Dit alles resulteert in achterstanden die in feite de effectiviteit van het instrumentarium ondergraven. Niet alleen organisatorisch, maar ook inhoudelijk is de noodzaak van betere samenwerking evident. De verdragscomité’s werken langs elkaar heen, ieder verdragscomité hanteert zijn eigen methoden en er bestaat een risico van overlap tussen de verdragscomité’s enerzijds en een gebrek aan samenhang anderzijds.

De verdragscomité’s zelf werken al een aantal jaren aan praktische verbeteringen. Tot op heden zijn deze verbeteringen echter niet afdoende gebleken om de geconstateerde problemen daadwerkelijk op te lossen. Er is derhalve voldoende aanleiding voor een extra inspanning om het systeem effectiever en efficiënter te laten functioneren. De vraag dringt zich daarbij op welke vorm een dergelijke inspanning zou moeten hebben. Zoals gezegd heeft OHCHR inmiddels een ontwerp paper gepubliceerd waarin de optie van een zogenaamd ‘unified standing treaty body’ wordt uitgewerkt. Daarbij is aangetekend dat het hierbij om een eerste opzet gaat, waarbij veel nog nader moet worden gepreciseerd, maar de contouren van een mogelijke optie zijn hiermee wel geschetst.

Alhoewel het belang van een hervorming van het systeem waarin de zeven bestaande verdragscomité’s functioneren door VN-lidstaten wordt onderschreven, is het paper van OHCHR in eerste instantie terughoudend ontvangen en lijkt het vooralsnog vooral vragen op te roepen. OHCHR is nadrukkelijk verzocht ook alternatieve benaderingen uit te werken. OHCHR heeft daarop toegezegd aanvullende studies te zullen produceren waarin ook alternatieve opties zullen worden betrokken. Het paper is ter toetsing van de juridische implicaties aan de Legal Advisor in New York voorgelegd.  

Nederland zal in EU-verband op korte termijn een visie op de hervorming van het systeem van verdragscomité’s moeten ontwikkelen. In dit licht zou ik uw Raad de volgende vragen willen voorleggen:

  1. Tegen welke problemen lopen zowel de verdragscomité’s als de rapporterende landen aan in relatie tot de voornaamste doelstellingen van de verdragscomité’s, namelijk controle op de tenuitvoerlegging van internationale mensenrechtennormen?
  2. In hoeverre komen de thans lopende initiatieven (betere coördinatie van werkzaamheden, regulier overleg tussen voorzitters e.d.) tegemoet aan de problemen waar de verdragscomité’s mee kampen?
  3. Welke opties zijn er voor verdergaande hervormingen, en wat zijn de voor- en nadelen van de geïdentificeerde opties? Welke optie geniet uw voorkeur en waarom? Hoe kan de optie van uw voorkeur het beste worden gerealiseerd? Is er wellicht een onderscheid te maken tussen oplossingen op korte en op lange termijn? (de meer vergaande opties vergen meer tijd, maar dat mag op zichzelf geen reden zijn om ze af te wijzen).
  4. Ik vraag u specifiek aandacht te besteden aan de voor- en nadelen die gepaard gaan met oprichting van een Unified Standing Treaty Body, zoals voorgesteld door OHCHR. (zie para V van paper OHCHR).
  5. Hoe ziet uw Raad de relatie tussen de verdragsorganen (in de huidige vorm en in de door uw Raad voorgestelde opzet) en de nieuwe Mensenrechtenraad, in het bijzonder in het kader van de universal periodic review?

Op de vragen 1 en 2 kan, gezien de reeds beschikbare documentatie hierover1, met een kort antwoord worden volstaan. U wordt verzocht uitgebreider in te gaan op de vragen 3 t/m 5. Gezien de verdere tijdsplanning waarbij lidstaten mogelijk tijdens een van 4 t/m 8 december te houden intergouvernementele bijeenkomst om een reactie zal worden gevraagd, zie ik uw advies, indien mogelijk vóór 1 november 2006, met belangstelling tegemoet.

 

Met vriendelijke groet,

 

Dr. B.R. Bot
Minister van Buitenlandse Zaken

_________________________

1 Ik wijs uw Raad in dit licht graag op het rapport dat uitkomst was van de  Expert Workshop on Reform of United Nations Human Rights Treaty Monitoring Bodies, gehouden in Nottingham in februari 2006.
Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum   12 november 2007
Betreft    Regeringsreactie AIV-advies "Het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens - Stapsgewijze versterking in een politiek geladen context"


Geachte heer Korthals Altes,

Hierbij zend ik u de reactie van de regering op het advies “Het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens - Stapsgewijze versterking in een politiek geladen context". Een afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitters van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.

Inleiding
Op 6 november presenteerde ik mijn beleidsnotitie “Naar een menswaardig bestaan. Een mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid”. In deze strategie geef ik aan dat Nederland veel waarde hecht aan de naleving van mensenrechtennormen en de implementatie van die normen op nationaal niveau. De rol van verdragsmechanismen daarbij is van essentieel belang. Staten partijen informeren de verdragscomités via verdragsrapportages over het nakomen van hun internationale verplichtingen. De comités stellen aanbevelingen op om de implementatie van mensenrechtennormen door Staten verder te bevorderen. Het optimaliseren van het functioneren van de verdragsmechanismen neemt een belangrijke plaats in binnen het mensenrechtenbeleid.

De regering onderschrijft de conclusies en aanbevelingen van de Raad op hoofdlijnen. Het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens is een belangrijk instrument in de nationale tenuitvoerlegging van internationale mensenrechtennormen. Nederland hecht aan een goed functionerend instrumentarium en wil graag bijdragen aan een effectieve hervorming van het VN-verdragssysteem.

Volgens de regering kan de versterking van de verdragscomités het beste worden bereikt door op korte- en middellange termijn een aantal veranderingen door te voeren. De regering streeft daarbij naar meer doelmatigheid en doelgerichtheid in het werk van de verdragscomités, zonder dat bij het versterken van de coherentie tussen de verschillende organen waardevolle elementen van de afzonderlijke verdragscomités verloren gaan. Ik stel met tevredenheid vast dat deze voorkeur overeenkomt met uw advies. De regering deelt de analyse van de Raad dat het creëren van één enkelvoudig permanent verdragsorgaan onwenselijk moet worden geacht.

Ten einde de hervorming van de verdragscomités te bevorderen en op die manier bij te dragen aan een betere naleving van de mensenrechtenverdragen, zal Nederland een bijeenkomst over dit onderwerp organiseren, bij voorkeur en marge van een zitting van de Mensenrechtenraad. In deze brief zal ik verder kort ingaan op de hervorming van het systeem van verdragscomités, de individuele klachtprocedures en de relatie tussen de comités en de VN-mensenrechtenraad.

VN-verdragssysteem
Het uitoefenen van toezicht op de tenuitvoerlegging van mensenrechtennormen gaat gepaard met problemen. Het advies van de Raad geeft een adequaat overzicht van de problematiek waar zowel verdragscomités als rapporterende landen mee geconfronteerd worden.

De problematiek van de comités is tweeledig. Enerzijds zijn niet alle staten bij alle mensenrechtenverdragen partij, rapporteren staten te laat of niet over de implementatie van verdragsverplichtingen, en worden de aanbevelingen van de comités niet altijd overgenomen. Anderzijds kent ook de werkwijze van de comités zelf problemen. De comités beschikken in de praktijk over te weinig capaciteit en administratieve en financiële ondersteuning, waardoor de behandeling van rapportages vertraging oploopt. Dit alles ondergraaft de effectiviteit van de verdragscomités en daarmee de effectiviteit van het mensenrechteninstrumentarium.

De Nederlandse regering dringt bij andere landen aan op ratificatie van de belangrijke internationale mensenrechtenverdragen. In de politieke- en mensenrechtendialogen stellen de Nederlandse ambassades, al dan niet in EU-kader, ratificatie van internationale verdragen ter sprake. Indien ratificatie heeft plaatsgevonden, behoort het tot de mogelijkheden om desgevraagd landen (financieel) te ondersteunen bij de tenuitvoerlegging op nationaal niveau van deze verdragen en van de aanbevelingen van de verdragscomités.

Om het werk van de verdragscomités bekend te stellen en om schaduwrapportage op te stellen is de Nederlandse regering bereid ngo’s met deze doelstelling te ondersteunen. Ook het kantoor van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren. Een sterk onafhankelijk kantoor van de Hoge Commissaris is daartoe van groot belang. Nederland zal daarom haar rol als één van de grootste donoren van het kantoor voortzetten.

De regering deelt de analyse van de Raad dat het creëren van één enkelvoudig permanent verdragsorgaan onwenselijk moet worden geacht. Bovendien acht ik de instelling ervan op korte en lange termijn onrealistisch. Het is belangrijk dat de eigenheid van de verschillende comités en de specifieke expertise behouden blijft, terwijl de synergie tussen de verschillende comités wordt vergroot.

De regering zal zich inzetten voor verdergaande samenwerking tussen bestaande verdragsorganen in de vorm van verdere harmonisering, coördinatie en integratie van de verschillende aspecten van de mandaten van de verschillende comités. Dergelijke samenwerking kan en zou op korte termijn tot stand moeten komen. De Adviesraad heeft daartoe enkele nuttige suggesties gegeven.

De thans lopende initiatieven om de efficiëntie en effectiviteit van de comités te verbeteren door de organisatorische en inhoudelijke coördinatie tussen de comités te versterken, ondersteun ik van harte. Daarbij is van cruciaal belang dat de interactie tussen de comités en de nationale rechtspraktijken gewaarborgd blijft, aangezien de eindverantwoordelijkheid voor de implementatie van mensenrechtennormen op nationaal niveau ligt. De Nederlandse regering zal er bovendien bij het kantoor van de Hoge Commissaris in de beleidsdialoog gezamenlijk met andere, gelijkgezinde donoren op aandringen de noodzakelijke administratieve en financiële ondersteuning beschikbaar te stellen voor de comités.

De consolidatie van enkele bestaande verdragscomités, zoals geopperd door de Raad, zou nader onderzocht kunnen worden. Op voorhand is duidelijk dat een dergelijke samenvoeging juridische en andere problemen zal hebben. Hoewel de regering erkent dat deze minder verstrekkend van aard zijn, dan de mogelijke complicaties die optreden bij het creëren van een enkelvoudig verdragsorgaan, geeft de regering vooralsnog de voorkeur aan minder ingrijpende maar wel effectieve veranderingen die op kortere termijn uitgevoerd kunnen worden.

Individueel klachtrecht
Het individueel klachtrecht kan een belangrijke bijdrage leveren aan de handhaving van mensenrechten op nationaal niveau. De regering deelt de observatie van de Raad dat er op dit moment slechts op bescheiden schaal gebruik wordt gemaakt van individuele klachtmogelijkheden. De regering zal andere landen die dat nog niet gedaan hebben, aansporen individuele klachtmogelijkheden te accepteren en die onder hun bevolking bekend te stellen.

De vestiging van alle comités in Genève en het beheer van een gemeenschappelijke postbus door het Kantoor van de Hoge Commissaris zijn welkome eerste stappen in het verbeteren van het efficiënt functioneren van de individuele klachtprocedures. De Raad acht het daarnaast wenselijk om te bezien of de werkgroepen die zich met klachten bezighouden parallel zouden kunnen bijeenkomen in Genève. De regering beaamt dat een dergelijke planning zou kunnen leiden tot een intensievere uitwisseling van expertise en een grotere consistentie in de behandeling van klachten. Tegelijkertijd bestaat ook het risico een dergelijke zware belasting van het secretariaat leidt tot vertraging in de behandeling van de klachten. Om te komen tot een verdere stroomlijning van de klachtprocedures geeft de regering de voorkeur aan de instelling van een gemeenschappelijke klachtenkamer.

Relatie met de VN-Mensenrechtenraad en de ‘universal periodic review’
Met de instelling van de universal periodic review heeft de Mensenrechtenraad een nieuw instrument in werking gesteld waarmee de mensenrechtensituatie in ieder land regelmatig door de Raad zal worden geëvalueerd. Het ‘examen’ zal worden afgenomen in een werkgroep, die bestaat uit alle 47 leden van de Raad. De werkgroep zal de mensenrechtensituatie in een land beoordelen op basis van verschillende bronnen.

De regering is van mening dat het UPR-systeem in potentie een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van reeds bestaande mechanismen voor mensenrechtenbescherming, zoals het verdragssysteem. De regering deelt het oordeel van de Adviesraad dat informatie afkomstig van de verdragscomités, zoals concluding observations, recommendations en general comments een belangrijke plaats moeten innemen in de besprekingen van de UPR-werkgroep. Positief daarbij is dat de Mensenrechtenraad nauwlettend zal blijven volgen of de aanbevelingen van bijvoorbeeld verdragscomités met betrekking tot de implementatie van mensenrechtenverplichtingen op nationaal niveau daadwerkelijk worden uitgevoerd.  

Het is een misverstand dat er in de beoordelingsfase van de UPR geen rol weggelegd zou kunnen zijn voor onafhankelijke experts. In de besluitvorming over de UPR is vastgelegd dat de bespreking van landen in de werkgroep zal worden voorbereid door een trojka. De trojka van rapporteurs bestaat uit drie leden van de Mensenrechtenraad. Het is aan de betreffende landen om vervolgens de samenstelling van hun delegatie te bepalen die het land in de UPR-werkgroep zal vertegenwoordigen. In dat kader overweegt Nederland samen met andere landen onafhankelijke experts in zijn delegatie op te nemen. Nederland behoort tot de zestien landen die tijdens de eerste zitting van de UPR-werkgroep in april 2008 zullen worden behandeld.

Ten slotte onderschrijft de regering van harte de conclusie van de Raad dat de Mensenrechtenraad voor Nederland het belangrijkste wereldwijde internationale forum op het gebied van mensenrechten. De inzet van de Nederlandse regering blijft erop gericht de Mensenrechtenraad te ontwikkelen tot een internationaal orgaan dat een zinvolle bijdrage kan leveren aan de wereldwijde bescherming van mensenrechten. Daarbij moet de nadruk liggen op de tenuitvoerlegging van mensenrechtenstandaarden. De verdragscomités spelen daartoe een cruciale rol. In dat kader is het van groot belang dat de Mensenrechtenraad aandacht besteedt aan de problemen die verdragscomités ondervinden en aan oplossingen daarvoor. Nederland zal daartoe een bijeenkomst organiseren, bij voorkeur en marge van een zitting van de Mensenrechtenaad. Bovendien is het van belang dat de voorzitters van de verschillende verdragsorganen jaarlijks in debat gaan met de Mensenrechtenraad. De Mensenrechtenraad dient daarbij in samenhang aandacht te besteden aan de opvolging van aanbevelingen van zowel de comités als van de thematische rapporteurs.

De Minister van Buitenlandse Zaken



Drs. M.J.M. Verhagen

Persberichten

VERSTERKING ONDANKS DE TEGENSTROOM


Den Haag, 25 juli 2007

In het vandaag uitgebrachte advies ‘Het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens: stapsgewijze versterking in een politiek geladen context’ gaat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in op de verworvenheden en zwakheden van het VN-verdragssysteem op het terrein van de rechten van de mens en bespreekt hij initiatieven voor hervormingen. De AIV trekt een aantal conclusies. De belangrijkste: niets doen is geen optie!

De Verenigde Naties kennen sinds jaar en dag verschillende mechanismen om toe te zien op de naleving van de rechten van de mens door de lidstaten. Deels gaat het om politiek toezicht door mede-VN-leden in het kader van de VN Raad voor de Rechten van de Mens, deels om (quasi-juridisch) toezicht door comités van onafhankelijke experts.

Ondanks het verzet tegen versterking van het toezicht door onafhankelijke experts, ziet de AIV aanzienlijke mogelijkheden om te komen tot een verdere verbetering van het verdragssysteem. Deze mogelijkheden bestaan niet uit een totaal nieuwe blauwdruk voor het sterk verbrokkelde verdragssysteem dat in de loop van de laatste decennia vaak moeizaam tot stand is gebracht; zij liggen veeleer in de sfeer van relatief bescheiden, stapsgewijze versterkingen die naar de inschatting van de AIV op minder politiek verzet kunnen rekenen.

Voorbeelden daarvan zijn het versterken van de samenwerking en coördinatie tussen de verschillende verdragscomités en het nastreven van een betere afstemming en inpassing van de verschillende aspecten van het werk. Daarnaast moeten staten veel meer zorg besteden aan de verkiezing van leden op basis van deskundigheid, onafhankelijkheid en inzet. Ook is veel winst te halen door een betere samenwerking tussen de verdragscomités en andere organisaties en instellingen, zoals de Mensenrechtenraad. Het Kantoor van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens kan daarbij een belangrijke rol spelen.

Tot slot bespreekt de AIV ook kort het systeem van Universal Periodic Review, waartoe de VN-Mensenrechtenraad in juni 2007 heeft besloten. Volgens dit systeem worden alle lidstaten van de VN eens in de vier jaar aan een mensenrechtentoets onderworpen. De Mensenrechtenraad lijkt, mede in het licht van de eerdere diep verdeelde inzichten over de invulling van dit systeem, een althans op papier werkbaar systeem te hebben gecreëerd. Het is echter duidelijk dat de uitvoering daarvan in de praktijk (met 192 zeer verschillende staten) vele politieke en andere hoofdbrekens zal gaan opleveren. Ook daarom is het naar het oordeel van de AIV van groot belang dat Nederland zijn aanbod om als één van de eerste landen onderwerp te worden van dit mechanisme, gestand doet. Op die wijze kan ook een precedent worden gecreëerd voor toekomstige discussies. De Universal Periodic Review die door de Mensenrechtenraad zal worden uitgevoerd, kan ten slotte worden gebruikt om het verdragssysteem op het terrein van de rechten van de mens verder te versterken; dat kan onder meer door alle staten op te roepen alle mensenrechtenverdragen te bekrachtigen en de daarin opgenomen individuele klachtenprocedures en onderzoeksprocedures te aanvaarden.