Nederland en de Europese Ontwikkelingssamenwerking

28 mei 2008 - nr.60
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen
 

Op grond van de in de eerdere hoofdstukken vervatte beschrijvingen en analyse heeft de AIV een aantal conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Zij bieden naar het oordeel van de AIV goede handvatten voor de Nederlandse standpuntbepaling ten aanzien van het Europese OS-beleid. In de visie van de AIV moeten de hieronder weergegeven punten hun weerslag krijgen in het totaal van het beleid.


Met betrekking tot het functioneren en het beleid van de Europese Unie:

Er bestaat de neiging de nationale ontwikkelingssamenwerking af te zetten tegen de Europese. Hierbij verliest men evenwel uit het oog dat Nederland en de overige EU-lidstaten deelnemers zijn in de uitvoering van het Europese OS-beleid door de Commissie en dit beleid als zodanig meebepalen. Ontwikkelingssamenwerking is een gedeelde bevoegdheid, dat wil zeggen dat er een gemeenschappelijk beleid is, dat de lidstaten niet belet tevens hun eigen OS-bevoegdheid uit te oefenen. Wel moeten het OS-beleid van de EU en dat van de lidstaten elkaar aanvullen en versterken; coördinatie tussen beide moet zo de doeltreffendheid van het beleid als geheel verhogen. Ook is er sprake van een (inspannings)verplichting om te komen tot beleidscoherentie. Verschillen van mening inzake de inhoud en de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid van de EU tussen de lidstaten en de Commissie (als uitvoerende instantie van de EU) zouden dan ook eigenlijk niet mogen voorkomen. In de praktijk kan deze situatie echter wel degelijk optreden als een lidstaat zich wenst te onttrekken aan het bij meerderheidsbesluitvorming tot stand gekomen gezamenlijke beleid.

Het internationale politieke gewicht van de Europese Unie op OS-terrein is toegenomen en de Europese instellingen hebben hun gewicht in de schaal weten te leggen in de VN-discussies over de vergroting van de ontwikkelingshulp (Monterrey), het formuleren van de MDG’s, en bij meer recente toezeggingen van de G-8 om de ODA aanzienlijk te verhogen (waaronder een verdubbeling van de hulp aan Sub-Sahara Afrika tot 2010) en schulden te verlichten.

  • De AIV beveelt derhalve aan om, zoals ook het OECD DAC Peer Review European Community 2007 voorstelt, de gemeenschappelijke strategie van de Consensus uit te werken in een aantal operationele beleidsdocumenten, zodat ook ten aanzien van specifieke beleidsterreinen en thema’s de EU met één stem spreekt en daarmee meer gezaghebbend is.
     
  • In navolging van eerdere adviezen, beveelt de AIV de regering aan om de voordelen en de toegevoegde waarde van de Europese Unie voortdurend bij de burger te blijven benadrukken en uit te leggen.


Met betrekking tot de consequenties van de recente versterkingen en vormgeving van het EU-ontwikkelingsbeleid voor Nederland:

De praktijk zal nog moeten uitwijzen in hoeverre, na de uitbreiding van de EU, de recente versterkingen en hervormingen van de EU-OS, zoals de toename van het aantal lidstaten, de totstandkoming van de Consensus en de Gedragscode, administratieve hervormingen van de Europese Commissie, de hergroepering van de financiële instrumenten van de EU, het deconcentratiebeleid, en de kwalitatieve verbetering van het monitoring- en evaluatiebeleid van de Commissie tot een grotere effectiviteit leiden. Duidelijk is wel, dat deze ontwikkelingen consequenties hebben.

Uit studies blijkt dat er de laatste jaren wel degelijk sprake is van een verbetering van de effectiviteit van het ‘aid delivery process’. In navolging hiervan stelt de AIV vast dat de EU in de laatste vijf jaar op verscheidene terreinen, waaronder armoedebestrijding, effectiviteit en delegatie naar het veld, duidelijke vooruitgang heeft geboekt. De EU-OS kan en moet echter in een aantal opzichten verbeteren.

Ook wat betreft PCD is de EU duidelijk beter gaan functioneren. Het bevorderen van PCD speelt niet tussen de lidstaten en de EU, maar binnen de lidstaten en binnen de EU. Realiseren van meer en betere PCD vormt naar de mening van de AIV een belangrijke bijdrage tot een effectiever OS-beleid.

De AIV is van mening dat binnen het kader van de in het Hervormingsverdrag geformuleerde systeem van gedeelde bevoegdheden en coördinatie tussen de EU en de lidstaten de Gedragscode de aangrijpingspunten biedt voor een betere werkverdeling en daarmee verhoogde complementariteit en lagere transactiekosten van de hulp. Een serieuze inspanning te dien aanzien zal kunnen leiden tot snellere groei en armoedevermindering in de partnerlanden.

Naar het oordeel van de AIV is conditionaliteit in de EU-OS een noodzakelijkheid. Immers, de formuleringen en bewoordingen van de algemene doelstelling van het Externe Optreden van de EU (waarvan OS een onderdeel is) hebben een sterke nadruk en getuigen van een zodanig voornemen om resultaten te boeken ten aanzien van wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de EU ten grondslag liggen, dat de OS-relatie met partnerlanden deze beginselen niet mag veronachtzamen. Hierbij moet echter rekening worden gehouden met het feit dat de aard van conditionaliteit bepalend is voor het mogelijke succes dat te verwachten is. Met beleidsconditionaliteit is terughoudendheid geboden; conditionaliteit ten aanzien van goed bestuur past echter zeer wel in een volwassen, zakelijke relatie.

  • Nederland moet zich met kracht blijven inzetten voor verdere verbeteringen van de EU-OS.
     
  • Ook als de Europese Unie op bepaalde terreinen een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de afzonderlijke lidstaten, zullen de lidstaten een bepaalde rol willen en moeten kunnen spelen. De AIV beveelt derhalve aan, dat Nederland zijn positie bepaalt ten aanzien van de complementaire rol van de EU op terreinen waaraan Nederland in zijn bilaterale beleid prioriteit geeft.
     
  • Om politiek debat over de keuzes en resultaten van OS, in Nederland en in de partnerlanden te bevorderen, zal wat betreft de AIV een optreden in EU-kader zeker bijdragen aan een completer beeld van de politieke achtergrond. Een gecoördineerd optreden van de EU in een partnerland zal kunnen leiden tot een betere en breder gedragen politieke analyse, wat de effectiviteit van de samenwerking, speciaal ook van begrotingssteun, kan verhogen. Een zodanig optreden zal tevens het politieke debat in Nederland helpen verdiepen en het draagvlak voor de hulpinspanning kunnen vergroten. Het Verdrag van Cotonou biedt momenteel al een concreet kader voor algemene politieke dialoog. De mogelijkheden van dit kader moeten echter intensiever, in meer landen en op meer geïntegreerde wijze worden benut.
     
  • De AIV begrijpt dat de minister om politieke redenen wil kunnen optreden in landen en situaties waar dit volgens de gebruikelijke risicoafweging niet aan de orde zou zijn. De sleutel daartoe is, naar het oordeel van de AIV, niet het minder relevant maken van analyses en beoordelingen, maar juist het expliciet rekening houden met verhoogde risico’s en het navenant aanpassen van de maatstaven voor effecten van OS-interventies.


Met betrekking tot donorcoördinatie, de rol van de Commissie en het EU-aandeel van hulp:

De Consensus moet worden beschouwd als een taakstellend kader voor EU-OS. De Code of Conduct is een verzameling van doelstellingen en richtlijnen hoe de Paris Declaration te implementeren, om zodoende de effectiviteit van OS te vergroten, waar mogelijk in nauwe samenwerking met andere donoren ter plaatse.

De AIV is van oordeel dat, met inachtneming waar mogelijk en dienstig van de door de Paris Declaration beoogde algemene donorcoördinatie tussen alle donoren en spelers, Nederland zoveel mogelijk gebruik moet maken van de EU als specifiek forum voor onderlinge coördinatie. De voornaamste reden hiervoor is het feit dat de effectiviteit van OS aanzienlijk verhoogd kan worden door middel van vermindering van het aantal donoren dat zich bezighoudt met dezelfde soort activiteiten binnen één land, waardoor transactiekosten kunnen worden verminderd.

Taakverdeling is slechts in zeer beperkte mate een technische operatie, die tot doel heeft de effectiviteit van hulp te maximeren. De moeite die afzonderlijke landen hebben om zich te schikken in een breder coördinatieverband is vooral gelegen in het feit dat ontwikkelingssamenwerking een politiek proces is. De keuze van landen en sectoren kent politieke connotaties vanwege de buitenlandpolitieke en economische belangen die ermee zijn gemoeid. De belangen bestaan niet alleen in donorlanden maar ook in partnerlanden en bepalen veelal de onderhandelingen.

Nauwere EU-samenwerking op het gebied van ontwikkelingssamenwerking biedt zonder twijfel mogelijkheden om de dialoog met partnerlanden een meer politieke inhoud te geven.

  • De AIV acht het van groot belang dat Nederland zich op lange termijn en zoveel mogelijk als lid van een coalitie (Nordics, en liefst nog anderen) inspant om datgene wat is afgesproken in de European Consensus en de Code of Conduct, alsmede wat dienstig lijkt te zijn voor de EU als geheel, te implementeren en hierbij ook het voortouw neemt.
     
  • In de visie van de AIV moet de Commissie niet per definitie in meer ontwikkelingslanden de rol van ‘lead donor’ op zich nemen. Wel moet zij ‘lead donor’ zijn op terreinen waar zij een exclusieve bevoegdheid heeft, zoals op het gebied van internationale handel. De AIV adviseert voor overige terreinen om pragmatisch te werk te gaan. Het belangrijkste is om spoedig tot voorlopige taakverdelingen te komen waarbij de kwaliteit van de ‘lead donor’ niet in het gedrang mag komen. De Commissie, maar ook de lidstaten, zullen er van overtuigd moeten worden dat, om overeenstemming te bereiken, wijze zelfbeperking noodzakelijk is. Hierbij zal goed rekening moeten worden gehouden met de voorkeuren van het partnerland.
     
  • De AIV beveelt aan, dat Nederland het deel van de hulp dat bestemd is voor besteding door de EU op termijn laat stijgen, indien de verwachting bestaat dat dit zal leiden tot positieve resultaten in de partnerlanden. Daarmee kan als bijkomend argument dan ook het gewicht van de EU op OS-terrein in de wereld worden vergroot. Op grond van de afspraken vastgesteld in de ‘Financiële Perspectieven 2006-2013’ zijn echter tot 2013 geen grotere bestedingen via de EU mogelijk. Co-financiering is in dezen wel, zij het een beperkte, mogelijkheid. Een dergelijke verhoging is natuurlijk afhankelijk van de verwachtingen van de lidstaten dat dit bijdraagt aan een betere gang van zaken in de partnerlanden.
     
  • Bovengenoemde aspecten zullen ongetwijfeld implicaties voor de BZ-organisatie moeten gaan hebben. Werkzaamheden gericht op bilaterale activiteiten zullen in omvang gaan afnemen en die gericht op Brussel zullen toenemen. Om effectief invloed te kunnen (blijven) uitoefenen, moet de organisatie van BZ/OS daarop ook zijn ingericht.
     
  • De AIV constateert dat, naarmate het via de EU bestede aandeel van de hulp zal stijgen, dit gevolgen zal hebben voor de beleidsvorming op niveau van de Unie, de beleidsuitvoering en de concentratie van activiteiten bij de Commissie en in partnerlanden. De AIV meent dat dit Nederland noopt om tijdig de gevolgen hiervan te analyseren, en te anticiperen op de consequenties ervan voor onder andere: de benodigde kennis en expertise van het ambtelijk apparaat; de focus die Nederland zelf in zijn activiteiten wil aanbrengen en de uitvoeringscapaciteit die deze focus vergt.


Met betrekking tot de EU: veiligheid en ontwikkeling:

De AIV is van oordeel dat er sprake is van een steeds nauwere verwevenheid tussen veiligheid en ontwikkelingssamenwerking als gevolg van ingrijpende veranderingen op veiligheidsgebied. Nieuwe dreigingen zoals terrorisme, georganiseerde misdaad, illegale immigratie en drugshandel hebben de scheidslijn tussen interne en externe veiligheid doen vervagen.

Voor een succesvol beleid ten aanzien van fragiele en falende staten zijn in het kader van een geïntegreerde benadering coalities noodzakelijk die zich voor de langere termijn willen binden, in samenwerking met de staten in de regio van deze falende staten. Nederland kan alleen in een sterk coalitieverband voorstellen helpen vormgeven en er succesvol aan bijdragen. Het eerst aangewezen forum om een dergelijk beleid te bevorderen is de EU. Echter, ook de NAVO beschikt ter zake over de nodige (militaire) capaciteiten en blijft voor grotere operaties met gevechtseenheden de meest geschikte organisatie. De AIV beziet de capaciteiten van de EU op dit gebied daarom in samenhang met die van andere daartoe gerede partijen en spelers, zoals de NAVO, en zeker ook met die van de VN, waarvan een mandaat in ernstige situaties bovendien nodig is om een operatie te legitimeren.

De AIV heeft een genuanceerd oordeel over de vraag of Nederland expliciet zou moeten kiezen voor de Europese Unie als een prioritair forum voor activiteiten op de nauw met elkaar verbonden terreinen OS en veiligheid. Mits er sprake is van intensivering van de donorcoördinatie alsmede van beleidsintegratie tussen de EU-pijlers, heeft de EU wel degelijk de beschikking over een spectrum aan instrumenten voorhanden, die men in geen ander verband aantreft. Echter, de AIV benadrukt tegelijkertijd, dat dit niet inhoudt dat de EU overal en in alle gevallen het eerst aangewezen forum voor activiteiten op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie. Ook de VN en de NAVO zijn, afhankelijk van de omstandigheden, gerede partijen voor deze activiteiten. Dit standpunt van de AIV houdt in dat in het huidige Nederlandse bilaterale beleid geen grote veranderingen nodig zijn zodat dit beleid zijn veelzijdige karakter kan behouden.

Nu het Hervormingsverdrag van de EU waarschijnlijk in de loop van dit jaar geratificeerd zal worden, zijn de vooruitzichten voor een meer coherent beleid van de EU ten aanzien van activiteiten op het vlak van ontwikkeling en veiligheid verbeterd. De AIV verwacht dat de EU met de nieuwe architectuur die gepaard gaat met dit Hervormingsverdrag, beter in staat zal zijn ten opzichte van de ontwikkelingslanden een coherent beleid te voeren en met name in de beleidsdialoog, zoals voorzien in het Verdrag van Cotonou, maar ook elders toegepast, meer gewicht in de schaal te leggen.

  • De Europese Unie bezit met haar drie ‘pijlers’ en financiële instrumenten meer dan enige andere internationale organisatie in potentie de combinatie van middelen om veiligheid en ontwikkeling met elkaar te verbinden. De AIV benadrukt de noodzaak van betere afstemming tussen de pijlers en wijst er op dat een structurele beleidsintegratie mogelijk wordt wanneer na ratificatie van het Hervormingsverdrag de functies van de Hoge Vertegenwoordiger en van de Vicepresident/Commissaris voor Externe Betrekkingen samengevoegd zullen worden.
     
  • Dat specifieke politieke aandacht wordt besteed aan het uitwerken van een EU-beleid en instrumenten voor fragiele situaties in ontwikkelingslanden acht de AIV urgent en van groot belang. De AIV bepleit dan ook actieve Nederlandse ondersteuning van dit proces.
     
  • De AIV beveelt, tot slot, aan om aandacht te geven aan de financiële implicaties van een coherent beleid in het kader van een geïntegreerde benadering. In dit kader verwijst de AIV naar zijn recente advies inzake ‘De Financiën van de Europese Unie’, vooral naar aanbeveling nr. 13, waar de prioriteit gelegd wordt op het verhogen van de non-ODA middelen voor extern beleid. In afwachting van de fundamentele hervorming van de Eufinanciën die daarvoor nodig is, bepleit de AIV dat Nederland samen met het Verenigd Koninkrijk daartoe in staat zijnde andere lidstaten aanmoedigt om de voorbeelden van het Nederlandse Stabiliteitsfonds en de vergelijkbare Britse fondsen te volgen teneinde op korte termijn de nodige financiële middelen voor zulk beleid te genereren.
     

 

Adviesaanvraag

Aan de voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum     11 juni 2007
Betreft      Adviesaanvraag “EU ontwikkelingsbeleid”

 

Geachte heer Korthals Altes,

Bij deze wend ik mij tot u met betrekking tot het EU ontwikkelingsbeleid. Graag zou ik een advies ontvangen van de AIV over de mogelijke implicaties voor Nederland van de recente ontwikkelingen die zich in het EU ontwikkelingsbeleid hebben voltrokken.

Achtergrond
De afgelopen jaren is door lidstaten en Commissie met succes gewerkt aan de vormgeving van een substantieel EU ontwikkelingsbeleid. In de eerste plaats hebben de lidstaten in 2005 afspraken gemaakt over gefaseerde verhoging van het EU hulpbudget naar tenminste 0.7% BNP in 2015. De EU was collectief al de grootste donor en die positie zal hierdoor alleen maar worden versterkt. De komende jaren zal de EU hulp met zo’n 8-10 miljard EUR per jaar groeien, van 48 miljard EUR in 2006 tot circa 79 miljard EUR in 2010.

Een belangrijke stap was vervolgens de vaststelling van de Europese Consensus inzake ontwikkeling in november 2005. Hiermee is voor het eerst een gezamenlijk kader voor het ontwikkelingsbeleid van lidstaten en Commissie tot stand gekomen. De Europese Consensus weerspiegelt bovendien de agenda van de “like-minded” donoren die in OESO/DAC-verband de totstandkoming van de Verklaring van Parijs inzake Effectiviteit van de Hulp hadden bevorderd. Sinds mei 2007 beschikt de Unie, ter implementatie van de Parijs Agenda, over een eigen Gedragscode inzake werkverdeling en complementariteit tussen donoren in ontvangende landen.

In de laatste jaren is er in algemene zin sprake geweest van een kwaliteitsslag in de hulp van de Commissie, die geresulteerd heeft in afbouw van stuwmeren door snellere besteding met naar rato minder menskracht. Sinds 2007 bestaat voor lidstaten de mogelijkheid van medefinanciering.
Voor de duidelijkheid zij vermeld dat het bij de huidige Europese ontwikkelingsagenda niet gaat om verschuiving van competenties naar Brussel, maar primair om meer samenwerking tussen de lidstaten onderling en de lidstaten en de Gemeenschap.

De EU heeft zich in het laatste decennium ook ontwikkeld tot een belangrijke speler op het snijvlak van ontwikkeling en veiligheidsbeleid. De Unie beschikt thans over een breed instrumentarium op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie. Daarbij valt te denken aan het Stabiliteitsinstrument, de Afrika Vredesfaciliteit en het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB).

Tot voor een aantal jaren placht er in brede kringen, ook in Nederland, twijfel te bestaan over het Europese ontwikkelingsbeleid. De Commissie werd gezien als een weinig effectieve 16e donor zonder bijzondere toegevoegde waarde. De ontwikkelingen van de laatste jaren hebben geleid tot een herbezinning ten aanzien van samenwerking op ontwikkelingsgebied in EU-kader. Inmiddels wordt het potentiële belang van het EU-kader voor de Nederlandse inzet op OS-gebied meer erkend. Nederland heeft zelf ook actief bijgedragen aan bovengenoemde ontwikkelingen op EU niveau, onder meer tijdens het Nederlandse voorzitterschap in 2004. Op politiek gebied is er sprake van brede steun voor deze agenda getuige soms intensieve discussies in beide Kamers van de Staten-Generaal. Tegelijkertijd zijn er vragen over de gevolgen van deze ontwikkelingen.

Tegen deze achtergrond verzoekt de regering de AIV de mogelijke consequenties van deze ontwikkelingen voor het Nederlandse OS-beleid te verkennen.

Vragen aan de AIV
De hoofdvraag die de regering graag beantwoord zou willen zien is:

Wat zijn mogelijke consequenties van de recente versterking en vormgeving van het EU ontwikkelingsbeleid voor Nederland? Hoe kan Nederland effectief gebruik maken van het EU ontwikkelingsbeleid voor de uitvoering van het Nederlandse OS-beleid? Op welke inhoudelijke terreinen heeft de Unie voor Nederland toegevoegde waarde? Hoe worden de mogelijkheden van een meer politieke benadering van ontwikkelingssamenwerking in EU-kader ingeschat?

Deelvragen betreffen de volgende onderwerpen:

  • In welke mate kan Nederland gebruik maken van de EU als forum voor donorcoördinatie en samenwerking t.a.v. het ontwikkelingsbeleid, nu de EU met de Europese Consensus een goed beleidskader biedt voor het OS-beleid van lidstaten en Commissie en de EU Gedragscode een krachtige impuls aan werkverdeling tussen (EU) donoren geeft in lijn met de Parijse Agenda? Is er voldoende politieke steun binnen de andere 26 lidstaten voor uitvoering van de betreffende afspraken? Biedt nauwere EU samenwerking op OS-gebied mogelijkheden om de dialoog met partnerlanden politieker te gebruiken?

Mede vanwege de afspraken over verhoging van de hulp van de lidstaten naar 0.7% BNP in 2015, zou de EU nu bij uitstek in staat kunnen zijn om internationaal een effectief en invloedrijk OS-beleid neer te zetten. Moet Nederland deze potentiële meerwaarde van EU-samenwerking honoreren en van verdere versterking van het EU OS beleid een bijzonder aandachtspunt maken voor de komende jaren?
Zal de Europese Consensus in de praktijk voldoende politieke worden gedragen binnen de EU, zowel bij meerdere grote lidstaten en nieuwe lidstaten als de Commissie? Hoe wordt de implementatie van de ‘EU gedragscode voor werkverdeling in ontwikkelingsbeleid’ ingeschat? Zal deze richtinggevend worden voor EU-donoren en werkelijk leiden tot aanzienlijke verbetering van de effectiviteit van de hulp? Welke consequenties moet Nederland daaraan verbinden? Biedt nauwere EU samenwerking op OS-gebied mogelijkheden om de dialoog met partnerlanden politieker te gebruiken, bijvoorbeeld op het gebied van goed bestuur, corruptie, gender, fragiele staten?
Welke inhoudelijke terreinen komen het eerst voor nauwere samenwerking in EU kader in aanmerking? Hoe en in welke mate kan Nederland hiervan gebruik maken voor de Nederlandse (bilaterale) hulp? En hoe kan de EU gebruik maken van Nederland?
Biedt het EU kader een goede basis voor het betrekken van de “niet-like-minded” landen bij de Parijs agenda? Of is het bredere OESO/DAC kader daar beter geschikt voor? Is een specifiek EU-harmonisatieproces wenselijk, gezien het feit dat in ontwikkelingslanden meer donoren actief zijn dan alleen de EU, en dat harmonisatieprocessen betrekking hebben op alle donoren (ook Wereldbank, VN-organisaties)?

  • Welke consequenties zouden de Europese Consensus en de EU Gedragscode op termijn moeten hebben voor de inzet van de Commissie? Dient de Commissie in meer ontwikkelingslanden de rol van “lead donor” op zich te nemen? Zijn er bepaalde sectoren waar zij dat juist zou moeten ambiëren en sectoren waar zij dat niet zou moeten willen?

De Commissie is de enige Europese speler die in alle ontwikkelingslanden aanwezig is. Anders dan veel lidstaten, wordt de Commissie vaak gezien als een neutrale speler zonder koloniaal verleden. De kwaliteit van de assistentie lijkt steeds beter te worden, de Commissie loopt mede voorop in de uitvoering van de Parijs agenda. Een leidende rol voor de Commissie kan kosteneffectief zijn. In sectoren zoals infrastructuur, transport, regionale samenwerking en handel zou de Commissie de natuurlijke lead donor kunnen zijn.
Tegelijkertijd heeft de Commissie kritiek gekregen op haar ambitie om in vrijwel iedere sector ergens actief te zijn: door verzet van de Commissie, deels ingegeven door de opstelling van het Europese Parlement, legt de Europese Consensus nauwelijks beperkingen op aan de Commissie. Wel is de Commissie in de discussie over de Gedragscode een duidelijke voorstander gebleken van beperking van het aantal sectoren waarin EU donoren (incl. Commissie) per partnerland actief zijn. Zijn er bepaalde sectoren waarop de Commissie zich specifiek zou moeten concentreren? In welke sectoren is de toegevoegde waarde van de Commissie het grootst?

  • Zou Nederland zich ervoor moeten inzetten dat het deel van de ontwikkelingshulp dat via de Gemeenschap wordt besteed op termijn gaat stijgen? Zo ja, welke implicaties heeft dit voor keuzes die gemaakt moeten worden: beleid, BZ-organisatie, andersoortig?

Terwijl de totale ODA van de lidstaten in de komende jaren sterk stijgt, zal het relatieve aandeel van de Gemeenschap/Commissie in de EU hulp onder gelijkblijvend beleid flink dalen: de stijging naar 0,7% geldt immers alleen voor de lidstaten. De vraag is of dit gewenst is en of het effectief is. De kwaliteit van de EG hulp (via EuropeAid) is de afgelopen jaren verbeterd en de Commissie kan in staat worden geacht een groter hulpprogramma adequaat uit te voeren. Is het wenselijk dat er sprake is van een Commissie, die een steeds kleinere donor wordt in verhouding tot de lidstaten, onder de aantekening dat het aantal lidstaten (in het licht van het bestaande toetredingsperspectief) nog verder zal toenemen?
Onder de huidige financiële perspectieven liggen de ODA uitgaven op EG-niveau voor de periode tot 2013 op hoofdlijnen vast. In de 2008 EU review van de financiële perspectieven, zouden de lidstaten echter kunnen besluiten om hun ODA contributies onder de financiële perspectieven 2013-2020 te verhogen. Lidstaten zouden daarnaast gebruik kunnen maken van de nieuwe mogelijkheden tot medefinanciering met de Commissie1.

  • Dient de EU een prioritair forum te zijn voor activiteiten op het snijvlak van ontwikkeling en veiligheid, dwz op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie?

De EU lijkt een comparatief voordeel opgebouwd te hebben op dit terrein. Het is de Europese Unie die via de Afrika Vredesfaciliteit de belangrijkste ondersteuner geworden is van de AMIS-operatie van de Afrikaanse Unie in Soedan. Er hebben in DR Congo reeds twee militaire vredesoperaties plaatsgevonden. Daarnaast heeft de EU de afgelopen jaren meer dan tien civiele missies op het gebied van Politie en Rule of Law opgezet in verschillende ontwikkelingslanden. Ook steunt de EU het SSR proces (Security Sector Reform) in DR Congo met een speciale missie. Onder de nieuwe Financiële Perspectieven is er een apart Stabiliteitsinstrument gekomen met als rechtsbasis art. 179 EG Verdrag (i.e. een ontwikkelingsrechtsbasis). De EU zet Speciale Vertegenwoordigers in onder het GBVB voor conflictpreventie, -beheersing en -oplossing (bijvoorbeeld Grote Meren, Soedan). In de EU Afrika strategie staat steun aan fragiele staten centraal.
Zou Nederland expliciet moeten kiezen voor de Europese Unie als prioritair forum voor activiteiten op dit vlak? Heeft dat gevolgen voor het eigen Nederlandse bilaterale beleid terzake? Hoe kan de coherentie van beleid tussen de EU pijlers, maar ook m.b.t. EU en nationale inspanningen verbeterd worden, bijvoorbeeld ten aanzien van fragiele staten?

Ik zie met belangstelling uit naar uw spoedige advisering.

 

 

Bert Koenders
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

____________________________

 1 Nederland besteedt in 2006 een kleine 8% van de ODA via de Europese Commissie: € 140 miljoen EOF en € 205 miljoen EU toerekening = € 345 miljoen op een totaal van € 4487 miljoen.
Regeringsreacties

Aan de voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum    11 augustus 2008
Betreft     Beleidsreactie AIV-advies “Nederland en de Europese Ontwikkelingssamenwerking”

 

Geachte heer Korthals Altes,

Hartelijk dank voor het rapport “Nederland en de Europese Ontwikkelingssamenwerking” dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) eind mei uitbracht naar aanleiding van mijn adviesaanvraag van 11 juni 2007. Mede namens de minister van Buitenlandse Zaken en de staatsecretaris van Europese Zaken stuur ik u de beleidsreactie van het kabinet op het advies. Een afschrift van deze brief zal de Voorzitters van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer toegaan.

Het functioneren van de Europese Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking
Het AIV-rapport bevestigt dat de EU in beweging is op het terrein van ontwikkelingssamenwerking en beoordeelt de veranderingen van de laatste jaren als positief. De EU is een belangrijke speler geworden op het gebied van armoedebestrijding in de wereld, zo stelt de AIV vast. Daarbij wijst de AIV erop dat de mondiale politieke invloed van de EU groter zou kunnen zijn bij een nog sterker geïntegreerd ontwikkelingsbeleid van lidstaten en Commissie. Het advies constateert ook dat de hulp die de Commissie beheert doeltreffender en doelmatiger is geworden, ook wat betreft de uitvoering in het veld. Wel zijn verdere verbeteringen mogelijk en nodig, aldus de AIV.

Ik onderschrijf de analyse van de AIV. De afgelopen jaren is door lidstaten en Commissie met succes een sterker en duidelijker EU ontwikkelingsbeleid opgezet. Na de afspraken in 2002-2005 over gefaseerde verhoging van de officiële hulp van de lidstaten naar tenminste 0,7% BNP in 2015, is in november 2005 de Europese Consensus inzake ontwikkeling vastgesteld. Hierin is voor het eerst een gezamenlijk kader voor het ontwikkelingsbeleid van lidstaten en Commissie geformuleerd. De Europese Consensus weerspiegelt in hoge mate de agenda van de “like-minded” donoren die in OESO/DAC-verband de totstandkoming van de Verklaring van Parijs over Effectiviteit van de Hulp hebben bevorderd. Vervolgens hebben lidstaten en Commissie gewerkt aan afspraken over betere coördinatie en afstemming van de hulpinspanningen. Sinds mei 2007 beschikt de Unie over een praktische Gedragscode voor werkverdeling en complementariteit tussen donoren in ontvangende landen. De uitvoering hiervan is inmiddels, zij het langzaam, op gang gekomen (zie hieronder).

Wat betreft de kwaliteit van de hulp die de Commissie beheert is er in de laatste jaren sprake van een flinke verbetering. Dit beeld wordt bevestigd in onder meer de laatste DAC Peer Review1. De oprichting van Europe Aid Cooperation Office als uitvoerende dienst van de Commissie, de delegatie van verantwoordelijkheden naar de Commissiedelegaties in de partnerlanden en een reeks van andere maatregelen hebben hieraan bijgedragen. Zo zijn de eerdere stuwmeren afgebouwd door snellere besteding met naar rato minder menskracht, wordt de performance van vrijwel de gehele hulp gemonitord en zijn de evaluaties uitgebreid. De hulp die de Commissie beheert doet in vele opzichten niet meer onder voor die van de best functionerende donorlanden. Thematisch onderscheidt deze hulp zich onder meer door de sterke nadruk op economische infrastructuur en productie, waaronder Aid for Trade, regionale economische ontwikkeling en landbouw. Naast de focus op Afrika, wordt ook een belangrijk deel van de Commissiehulp gegeven in de Oostelijke en Zuidelijke buurlanden van de EU, met name via het Nabuurschapsbeleid. Met name in Afrika wordt een behoorlijk deel van de middelen in de vorm van begrotingssteun ingezet, aansluitend bij de prioriteiten van betrouwbare partnerlanden.2 Het rapport benadrukt dat een gecoördineerd optreden van de EU in een partnerland kan bijdragen aan de effectiviteit van samenwerking, met name ook van begrotingssteun.

Donorcoördinatie, de rol van de Commissie en consequenties voor Nederland
De AIV geeft aan dat de Europese Consensus moet worden beschouwd als een ‘taakstellend kader’ voor Europese Ontwikkelingssamenwerking en dat Nederland samen met like-minded lidstaten het voortouw bij verdere uitwerking moet (blijven) nemen. Nederland zou ‘zoveel mogelijk’ gebruik moeten maken van de EU als specifiek forum voor donorcoördinatie. Het advies wijst erop dat werkverdeling slechts in beperkte mate technisch van karakter is, gezien de buitenlandpolitieke en economische belangen die hiermee gemoeid kunnen zijn. Nauwere EU-samenwerking kan de dialoog met partnerlanden versterken, onder meer in het kader van begrotingssteun.

De Commissie zou volgens de AIV niet noodzakelijkerwijs vaker de rol van lead donor moeten spelen; wel zou de Commissie die rol op zich kunnen nemen op gebieden waar zij exclusieve bevoegdheid heeft (bijvoorbeeld Handel). Mede met het oog op het mondiaal vergroten van het gewicht van de EU op OS-gebied, beveelt de AIV aan dat Nederland op termijn een groter deel van de hulp via de EU-begroting laat lopen, ‘indien de verwachting bestaat dat dit zal leiden tot positieve resultaten in de partnerlanden’. De AIV doelt hierbij met name op de periode na de huidige financiële perspectieven (2007-2013), waarbij voor de tussenliggende periode de mogelijkheid van co-financiering bestaat.

Het AIV-advies stelt verder dat de praktijk zal moeten uitwijzen in welke mate de recente wijzigingen in het EU-ontwikkelingsbeleid blijvend tot grotere effectiviteit en kansen voor Nederland leiden. Verdere verbeteringen zijn in ieder geval nog nodig, aldus de AIV. Ook als de EU op bepaalde terreinen een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de lidstaten, zullen lidstaten een rol willen en moeten kunnen spelen, zo bevestigt het advies. Nederland zou daarbij de complementaire rol van de EU ten opzichte van de prioriteiten in het bilaterale beleid nader moeten bepalen.

De benadering van de AIV komt grotendeels overeen met de bestaande Nederlandse inzet. Wat betreft de werkverdeling tussen donoren is Nederland één van de trekkers bij de uitvoering van de EU Gedragscode voor Werkverdeling en Complementariteit. Ook heeft Nederland steeds aangedrongen op een werkverdeling tussen Commissie en lidstaten waarbij de Commissie zich zou concentreren op terreinen waar zij toegevoegde waarde heeft. De Commissie werkt op dit moment samen met een tiental lidstaten (waaronder Nederland) aan een plan om een betere werkverdeling in overleg met een aantal belangrijke partnerlanden versneld door te voeren (fast tracking). De Commissie heeft bovendien recent voorstellen gedaan voor landen en sectoren waar de Commissie bereid is óf de Commissieactiviteiten te delegeren naar een lidstaat óf de activiteiten van lidstaten als leidende donor over te nemen. De komende maanden zal blijken in welke mate deze benadering vruchtbaar is en ook bij andere lidstaten tot soortgelijke aanbiedingen kan leiden. Nederland is in ieder geval bereid hieraan actief mee te werken. Voor Nederland blijft het wel van belang dat het ontvangende land nauw betrokken is bij werkafspraken tussen donoren en hierin een sturende rol kan vervullen. Nederland heeft er daarom op aangedrongen dat in de Gedragscode is opgenomen dat op het lokale niveau de overheid van het partnerland leidend dient te zijn, dat de EU-inspanningen moeten aansluiten bij lopende processen, dat zij moeten passen binnen de daar geldende afspraken en ook open staan voor niet-lidstaten.

Versterking van de politieke dialoog met partnerlanden is een belangrijk aandachtspunt voor Nederland. Nauwere samenwerking tussen lidstaten en Commissie moet deze dialoog een impuls kunnen geven. De mogelijkheden die het Cotonou Verdrag biedt voor een gezamenlijke beleidsdialoog moeten beter en systematischer benut worden.

Aangezien de financiële perspectieven vastliggen tot en met 2013 is een grotere bijdrage van Nederland aan het OS-budget op de EU-begroting nu inderdaad niet aan de orde. Nederland blijft overigens voor de periode daarna voorstander van het onder het EU budget brengen van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) dat tot nu toe een intergouvernementeel karakter heeft. Cofinanciering van activiteiten van de Commissie op het gebied van het externe beleid is een mogelijkheid met ingang van het nieuwe financieel reglement op 1 mei vorig jaar en het tiende EOF dit jaar. Nederland heeft op dit moment geen vastomlijnde plannen voor cofinanciering van hulpactiviteiten van de Commissie maar staat hier in principe positief tegenover. Om ook de mogelijkheid van medefinanciering door de Commissie van Nederlandse activiteiten te openen, heeft Nederland zich aangemeld voor de daartoe noodzakelijke assessment van onze regels betreffende onder meer de wijze van aanbesteding, de interne controle mechanismen en de verantwoording van de fondsen.

Het kabinet kan zich in het algemeen goed vinden in de ‘positief kritische’3 benadering van de AIV ten aanzien van Europese Ontwikkelingssamenwerking. Europese OS heeft mondiaal en in het Nederlandse beleid een plek veroverd, maar moet zich nog verder bewijzen. We zien nuttige nieuwe ontwikkelingen, zoals recent de vaststelling van een EU Agenda for Action on MDGs in de Europese Raad van juni en de nauwe samenwerking in EU-kader bij de voorbereiding van de Accra conferentie van september 2008. De ‘slag om de arm’ die Nederland nog houdt betreft met name de onzekerheid over de uiteindelijke inzet van belangrijke andere lidstaten. Het Advies biedt op dit punt geen nadere analyse. Nederland heeft onder meer zorg over de uitvoering in bepaalde lidstaten van de afspraken over verhoging van de ODA, mede gezien de stagnatie van de groei hiervan in het jaar 2007. Ook de mate waarin lidstaten en Commissie bereid zijn tot effectieve werkverdeling in de partnerlanden, zal in de praktijk nog moeten blijken. Zoals hierboven aangegeven zijn de huidige ontwikkelingen op dit punt overigens positief. Gezien de potentiële meerwaarde zal Nederland zich er in ieder geval actief voor inzetten dat de ingezette verbeteringen verder worden versterkt en doorgezet.

Veiligheid en ontwikkeling
De AIV stelt vast dat Nederland voor een succesvol beleid op het gebied van fragiele en falende staten in coalitieverband moet optreden. Daarbij ziet de AIV de EU als het ‘eerstaangewezen forum’ om een dergelijk beleid te bevorderen. Nederland zou derhalve op EU-niveau actief aan uitwerking van het fragiele staten beleid moeten bijdragen. De AIV wijst erop dat de EU op het gebied van veiligheid en ontwikkeling inmiddels over een spectrum aan instrumenten beschikt dat in geen ander verband wordt aangetroffen. De waarde van dit instrumentarium zou door verdere beleidsintegratie tussen de EU-pijlers en donorcoördinatie moeten worden verbeterd; hierbij wijst de AIV op de beoogde samenvoeging van de functies van de Hoge Vertegenwoordiger en de vice-president/commissaris voor Externe Betrekkingen onder het Verdrag van Lissabon. Tegelijkertijd bevestigt de AIV dat op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en veiligheid de mogelijke inzet van de EU in samenhang moet worden bezien met die van andere spelers, in het bijzonder de NAVO en de VN. De EU zou daarom niet overal en in alle gevallen het eerstaangewezen forum zijn voor activiteiten op het gebied van conflictpreventie, crisisbeheersing, vredesopbouw en reconstructie. De AIV onderschrijft op dit punt het huidige beleid van Nederland. Ook wijst de AIV op het belang van de beschikbaarheid van non-ODA middelen voor extern beleid en suggereert de AIV het Nederlandse Stabiliteitsfonds en soortgelijke Britse fondsen als voorbeeld aan andere lidstaten voor te houden.

Het kabinet kan zich goed vinden in deze visie. De EU heeft een bestaand, geïntegreerd beleid voor veiligheid en ontwikkeling, onder andere neergelegd in de Europese Consensus inzake Ontwikkeling. Ook is in 2007 onder het Portugese voorzitterschap een nuttige aanzet gemaakt voor beleid op het gebied van fragiele staten. Bevordering van stabiliteit, op het snijvlak van ontwikkelingshulp en veiligheid, is onmiskenbaar een terrein waarop de Unie toegevoegde waarde heeft.

Van belang hierbij is inderdaad het brede scala aan instrumenten voor conflictpreventie, stabiliteitsbevordering en wederopbouwhulp dat de EU ter beschikking staat en dat ook al in meerdere ontwikkelingslanden is en wordt ingezet. In het kader van het Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB) zijn sinds 2003 een twintigtal civiele en militaire crisisbeheersingsoperaties uitgestuurd op drie verschillende continenten. Snel inzetbare Civiele Respons Teams en battlegroups behoren eveneens tot het EU-instrumentarium. Speciale Vertegenwoordigers zijn van belang voor de politieke dimensie en hebben inmiddels hun waarde bewezen. Vanuit het Stabiliteitsinstrument kunnen activiteiten op het gebied van crisisbeheersing snel worden ondersteund, terwijl uit de Afrika Vredesfaciliteit (APF) steun aan militaire en civiele operaties en projecten van de Afrikaanse Unie op het gebied van vredesopbouw en –handhaving worden betaald. Ook gezien de rol van de EU als grootste donor, is de Unie een mondiale speler die instrumenten in het hele scala van “soft power” tot “hard power” kan inzetten ter bevordering van stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling.

De EU dient op dit gebied nauw samen te blijven werken met andere spelers, allereerst de VN, maar ook met de NAVO en andere regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie. Afrika zou echter als een bijzonder aandachtsgebied voor de Unie moeten gelden. De EU zal moeten pogen ook met minder traditionele kandidaten een samenwerkingsverband op te bouwen, zoals bijvoorbeeld China. In EU-kader wijst Nederland tenslotte steeds op het belang van snelle beschikbaarheid van middelen voor vrede en veiligheid, i.e. non-ODA-middelen zodat de EU op het gebied van veiligheid en ontwikkeling efficiënt kan reageren. In dat kader wordt ook gewezen op de ervaringen met het Nederlandse Stabiliteitsfonds.

Afsluitend
Samenvattend kan gesteld worden dat de analyse van de AIV over de ontwikkelingen op het gebied van het Europees ontwikkelingsbeleid nauw aansluit bij die van de regering, en dat het AIV-advies in belangrijke mate het huidige beleid van het kabinet ten opzichte van ontwikkelingssamenwerking in EU-kader ondersteunt en bevestigt. Hetzelfde geldt voor de advisering van de AIV ten aanzien van veiligheid en ontwikkeling. Wat betreft ontwikkelingssamenwerking is de EU voor Nederland al een belangrijk forum voor afstemming en samenwerking met andere donoren geworden. De inzet van Nederland blijft erop gericht EU-ontwikkelingssamenwerking verder te versterken. Dat geldt ook voor het uitbouwen van de rol van de Unie op het gebied van conflictpreventie en -beheersing, stabiliteitsbevordering en wederopbouw in ontwikkelingslanden, waarbij Afrika bijzondere aandacht moet krijgen. De realisatie van het potentieel van de EU op deze gebieden blijft echter in belangrijke mate afhankelijk van de inzet van andere lidstaten. Nederland zal niettemin haar voortrekkersrol blijven vervullen.

 

 

Bert Koenders
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

____________________________

1 OESO/DAC Peer Review European Community, Parijs, juli 2007
2 Overigens is het aandeel van begrotingssteun lager dan de in het Advies genoemde 50 procent (p18). Algemene begrotingssteun maakte in 2007 ruim 8 procent uit van de totale ODA betalingen door de Commissie, waaronder bijna 12 procent van de EOF-betalingen. In de programmering van EOF-10 (2008-2013) wordt voor algemene en sectorale begrotingssteun aangekoerst op 45-50 procent van de landenprogramma’s, hetgeen neerkomt op ongeveer 36% van EOF-10; hiervan zou – bij goed beleid – tweederde (24% EOF-10) in de vorm van algemene begrotingssteun kunnen worden verstrekt en een derde (12%) in de vorm van sectorale begrotingssteun.
3 “Het oordeel is kritisch, maar positief”, zo stelt de AIV in het persbericht bij de aanbieding van het advies.
Persberichten

HERVORMDE EU-ONTWIKKELINGSSAMENWERKING BIEDT KANSEN VOOR INTERNATIONALE ARMOEDEBESTRIJDING

Adviesraad benadrukt meerwaarde Europese Unie voor beleid minister Koenders


Den Haag, woensdag 28 mei 2008

De recent doorgevoerde hervorming van de Europese ontwikkelingssamenwerking vergroot de meerwaarde van de EU voor de armoedebestrijding in de wereld. Dat biedt kansen voor versterking van de internationale positie van de EU, van Nederland en van de ontwikkelingslanden waarmee Nederland samenwerkt. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken in het advies ‘Nederland en de Europese Ontwikkelingssamenwerking’. Het advies is dinsdag aan de betrokken bewindslieden aangeboden.

Op verzoek van minister Koenders onderzocht de AIV de hervormingen en versterkingen die de Europese Unie de laatste jaren in haar ontwikkelingsbeleid heeft doorgevoerd. Het oordeel is kritisch, maar positief. De EU-hulpverlening is doeltreffender en doelmatiger geworden. Dat geldt niet alleen voor van het functioneren van beleidsinstrumenten, maar ook voor de uitvoering in het veld. Bij de uitwerking en toepassing is afstemming met de EU-lidstaten wel cruciaal. De AIV noemt daarbij het belang van coördinatie, complementariteit, werkverdeling en beleidscoherentie. Het nieuwe EU-verdrag uit 2007 biedt daarvoor genoeg ruimte.

Hervorming en versterking
Vooral sinds 2003 heeft de EU in haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid een aanzienlijk aantal hervormingen en versterkingen doorgevoerd, constateert de AIV. Het gaat bijvoorbeeld om administratieve hervormingen, herschikking van financiële instrumenten en verbetering van het evaluatiebeleid. Deze maatregelen hebben gezorgd voor meer doeltreffendheid en doelmatigheid. Volgens de AIV kan de EU veel concrete vooruitgang boeken op het terrein van economische groei, armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden. EU-coördinatie van ontwikkelingsinspanningen kan zelfs resulteren in aanzienlijke verbetering van de hulpeffectiviteit.

Als dit bij de ontwikkelingspartners tot positieve resultaten leidt, kan Nederland op termijn overwegen de bijdrage aan de EU-ontwikkelingshulp te laten stijgen, aldus de AIV. Dit kan gevolgen hebben voor de organisatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken. In dat geval is dan wel versterkte coördinatie van beleid tussen Europese Commissie en de lidstaten noodzakelijk, ook voor terreinen waar de EU voordelen bezit ten opzichte van afzonderlijke lidstaten. Nederland moet zich dan ook, samen met gelijkgezinde landen, inspannen om een een effectieve taakverdeling te bereiken.

Meer politieke ruimte
De AIV pleit verder – op basis van risico- en resultaatanalyses – voor meer politieke ruimte voor samenwerking met risicolanden die daarvoor normaliter niet in aanmerking zouden komen. Ook dit kan gevolgen hebben voor de organisatie van het ministerie van Buitenlands Zaken.

De AIV besluit met de constatering dat de EU, meer dan enige andere internationale organisatie, een brug kan slaan tussen veiligheid en ontwikkeling. Daarvoor is wel nadere uitwerking van beleid en instrumenten voor fragiele situaties in ontwikkelingslanden nodig. Nederland kan en moet op dit terrein een actieve en constructieve rol spelen, aldus de AIV.