Universaliteit van de Rechten van de Mens; principes, praktijk en perspectieven

4 december 2008 - nr.63
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen
 

Zestig jaar na de aanvaarding van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens roept de kwestie van de universaliteit van de mensenrechten nog steeds discussie op in de internationale politieke arena, zij het dat het accent in de loop der tijd verschoven is. Het debat zoals dat in het begin van de 21e eeuw wordt gevoerd, moet in de context geplaatst worden van recente ontwikkelingen als de aanslagen van 11 september 2001 en de daaruit voortvloeiende antiterrorismemaatregelen, de politieke en economische positionering van staten als China, Rusland en India, de vaststelling van de Millenniumontwikkelingsdoelen, ernstige mensenrechtenschendingen tijdens of na gewelddadige conflicten (die weer in aantal toenemen) en de gevolgen van de verdergaande globalisering.

In dit advies, dat in veel opzichten beschouwd kan worden als een vervolg op het advies van de AIV uit 1998 over hetzelfde onderwerp, wil de AIV een bijdrage leveren aan de verdere versterking van het concept van universaliteit en aan de effectieve toepassing daarvan in de praktijk. Daarbij is de aandacht gericht op diverse processen die een belangrijke rol spelen bij de vertaling van de principes van universaliteit naar de praktijk.

Hieronder worden de bevindingen van de AIV samengevat en gerelateerd aan de vragen die de ministers in hun adviesaanvraag hebben voorgelegd. Vier van de vragen worden behandeld in hoofdstuk Conclusies. De vijfde vraag, over beleidsopties voor Nederland, komt aan de orde in hoofdstuk Aanbevelingen.
 

Conclusies

  1. Herkent de AIV de in de adviesaanvraag geschetste ontwikkeling, namelijk dat de universaliteit van de mensenrechten door een toenemend aantal staten betwist wordt?

De AIV merkt op dat de veronderstellingen die in de adviesaanvraag naar voren worden gebracht – dat de universaliteit van de mensenrechten door steeds meer staten in twijfel wordt getrokken en er dringend tegenargumenten gevonden moeten worden – misschien wat al te defensief zijn. Mogelijk wordt het concept van de universaliteit van de mensenrechten ter discussie gesteld onder invloed van culturele of politieke opvattingen of economische omstandigheden die onverenigbaar lijken met internationale of universele mensenrechtennormen. Er zijn echter ook andere signalen, zoals het slotdocument van de Wereldtop van 2005, waarin het thema van de rechten van de mens en de rechtsstaat een van de belangrijkste pijlers vormt en waarin alle VN-lidstaten opnieuw bevestigen dat de rechten van de mens universeel, ondeelbaar, onderling verbonden en onderling afhankelijk zijn en elkaar versterken. Een ander voorbeeld is het algemene debat dat onlangs (2008) in de Mensenrechtenraad gevoerd is over de follow-up en implementatie van de Verklaring en het Actieprogramma van Wenen uit 1993: alle lidstaten hebben ook bij deze gelegenheid opnieuw de universaliteit van de mensenrechten onderstreept.

De brede aanvaarding van het universele karakter van de mensenrechten is zeer opmerkelijk, en de AIV onderschrijft ten volle de opvatting dat ‘the success of human rights in becoming the accepted standard of international morality is one of the more improbable stories of the twentieth century.’ De AIV wijst erop dat het doorsijpelen van het internationale mensenrechtenacquis in nationale rechtssystemen er in de praktijk toe lijkt bij te dragen dat in beperkte mate een beroep wordt gedaan op culturele uitzonderingen. Als dat al gebeurt, worden ze voornamelijk ingeroepen door lokale gemeenschappen (en dus niet door de staat die het desbetreffende mensenrechtenverdrag geratificeerd heeft) of door staten wanneer ze de belangen van het politieke of religieuze establishment dienen.

Niettemin erkent de AIV dat hierachter een debat van complexere aard schuilgaat. Staten trekken de universaliteit van de mensenrechten misschien niet in formele zin in twijfel in internationale fora en in bilaterale betrekkingen, maar komen wel vaak op voor hun religieuze en politieke tradities en maken daarbij ook gebruik van instrumenten die zijn vastgelegd in het internationaal mensenrechtenacquis: ze maken voorbehouden bij verdragen of beroepen zich op verdragsbepalingen waarin beperkingen van mensenrechten in bepaalde omstandigheden toegestaan worden.

Verder betekent een formele verklaring waarin universele mensenrechtennormen onderschreven worden, nog niet dat die normen ook in de praktijk gehanteerd worden. Dit is niet enkel een verantwoordelijkheid van de staat; lokale etnische gemeenschappen die op substatelijk niveau de nodige macht hebben, verdedigen soms culturele of contextuele afwijkingen van mensenrechtennormen en belemmeren zo de feitelijke implementatie van die normen. De onvermijdelijke conclusie is dat het concept van mensenrechten wereldwijd op het eerste gezicht aanvaard wordt, maar de praktijk van staten en andere machtige actoren onvoldoende heeft beïnvloed.

De AIV wijst erop dat de kloof tussen principes en praktijk zelfs een groter probleem voor de universaliteit van de mensenrechten zou kunnen vormen dan het verschijnsel van de culturele uitzonderingen. Universaliteit van mensenrechten moet dan ook niet gezien worden als een vaststaand gegeven, maar eerder als het resultaat van een proces van universalisering, dat wil zeggen een proces waarbij de mensenrechten geleidelijk verwezenlijkt worden.

  1. Welke argumenten gebruiken staten wanneer zij de universaliteit van mensenrechten ter discussie stellen?

Is het de staat zelf (en dus niet een lokale of tribale gemeenschap) die zich beroept op culturele tradities, dan gebeurt dat veelal binnen het kader van bescherming van de universele mensenrechten. Uit verklaringen van sommige staten komt de kritiek naar voren dat dit kader misbruikt wordt om westerse concepties van de rechten van de mens op te dringen, concepties die duidelijk beschouwd worden als een bedreiging voor niet-westerse religieuze waarden en overtuigingen (dat geldt in het bijzonder voor het islamitisch geloof). Verder zijn traditionele religieuze praktijken voor staten aanleiding geweest voor het maken van voorbehouden bij mensenrechtenverdragen.

Cultuur- of contextgebonden argumenten zijn echter niet alleen gebaseerd op religie, maar houden soms ook verband met de economische situatie in een land (vooral waar het gaat om de implementatie van sociale en economische rechten) of met het bestaan van een cultuur waarin de plichten van burgers meer aandacht krijgen dan hun rechten. In de confuciaanse of vedische traditie bijvoorbeeld wegen plichten zwaarder dan rechten, en in Afrikaanse landen speelt de gemeenschap vaak een grote rol bij de vorming en opvoeding van het individu.

Daarnaast wil de AIV erop wijzen dat in veel staten traditionele autoriteiten – die mogelijk schadelijke praktijken steunen – meer macht kunnen hebben dan overheidsinstanties. Lokale staatsambtenaren voelen er vaak weinig voor tegen deze leiders in te gaan, omdat de machtsverhoudingen veelal in het nadeel van de staat uitvallen. De macht van lokale leiders is soms zelfs zo groot dat wetsvoorstellen inzake mensenrechten sneuvelen in het parlement. Sommige staten voeren aan dat het niet aan hen is bepaalde culturele tradities van conservatieve etnische gemeenschappen op hun grondgebied te veranderen.

  1. Welke legitimiteit hebben de argumenten die naar voren worden gebracht wanneer de universaliteit op  grond van culturele of religieuze opvattingen aangevochten wordt?

De AIV is er sterk van overtuigd dat universaliteit, in de zin van universele aanvaarding van mensenrechten, versterkt en bevorderd wordt wanneer culturele verscheidenheid erkend wordt. Immers, als de mensenrechtennormen ruimte laten voor cultuurspecifieke toepassingen ervan in de praktijk, zijn culturen en staten mogelijk eerder bereid de universele gelding van het internationale mensenrechtenbestel te aanvaarden. Universaliteit is niet hetzelfde als uniformiteit.

De AIV heeft ook duidelijke opvattingen over het dynamische karakter van culturen. Met de juiste prikkels, de inzet van het lokale leiderschap en de steun van lokale opiniemakers, zou brede consensus over het schadelijke karakter van bepaalde praktijken bereikt kunnen worden, hetgeen ertoe zou kunnen leiden dat ze uiteindelijk afgeschaft worden.

Universaliteit van mensenrechten is uiteindelijk geen in alle gevallen gemakkelijk toepasbaar concept, maar een construct dat enige ruimte laat voor interpretatie, binnen de marges zoals die op internationaal niveau vastgesteld zijn. Dit roept de vraag op welke beleidsruimte het kader van de universele mensenrechten biedt voor cultureel bepaalde opvattingen en interpretaties van universele normen. Zoals de AIV heeft gesteld in zijn advies uit 1998, verschilt het antwoord op deze vraag naar gelang van het recht in kwestie. Bepaalde niet-opschortbare rechten, zoals het recht op leven, het recht niet aan foltering en andere vormen van mishandeling onderworpen te worden en het recht erkend te worden voor de wet, dienen op strikte wijze geïmplementeerd en dus ook uniform toegepast te worden. In andere gevallen kan staten een zekere vrijheid toegestaan worden bij de vaststelling van beleid inzake de toepassing, al dienen ze altijd verantwoording af te leggen over de manier waarop ze van die beleidsruimte gebruik gemaakt hebben.

De vraag rijst dan: welke beleidsruimte heeft een staat bij de toepassing van mensenrechten en wanneer heeft een staat de grenzen van die beleidsruimte overschreden? Het is niet eenvoudig om nauwkeurig de contouren aan te geven van ‘toelaatbare beperkingen’ van vrijheden ten aanzien waarvan vaak cultuurrelativistische argumenten worden gebruikt. Op Europees niveau heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de zogeheten margin of appreciation-doctrine ontwikkeld. De ontwikkeling van een zeker equivalent van deze doctrine op mondiaal niveau zou nuttig kunnen zijn bij pogingen de tegenpolen universaliteit en diversiteit bij de interpretatie en implementatie van mensenrechtennormen met elkaar te verenigen.

Gezaghebbende verklaringen en interpretaties van VN-verdragsorganen zouden kunnen helpen de contouren aan te geven van hetgeen kan gelden als ‘toelaatbare restricties’ van mensenrechten op universeel niveau. Een manier om dit gedachtegoed verder te ontwikkelen is een benadering waarbij rechten gezien worden als bestaande uit een ‘kern’ en een ‘periferie’. De kern zou dan op uniforme wijze geïnterpreteerd moeten worden, terwijl de periferie meer ruimte zou kunnen laten voor diversiteit.

  1. Welke rol speelt het maatschappelijk middenveld in deze discussie en hoe zou het invloed kunnen uitoefenen op de positie van regeringen?

De AIV onderstreept dat de mensenrechten geëerbiedigd, beschermd en bevorderd moeten worden door de staat, aangezien de staat de primaire geadresseerde is van verplichtingen op mensenrechtengebied. Capaciteitsopbouw in staten met een zwakke mensenrechtentraditie – bijvoorbeeld door middel van training van het politieapparaat en de rechterlijke macht inzake de mensenrechten – is nodig om ervoor te zorgen dat de mensenrechten ook in de praktijk universeel geëerbiedigd en beschermd worden.

Niettemin moet benadrukt worden dat steun voor grassroots non-gouvernementele mensenrechtenorganisaties en het maatschappelijk middenveld cruciaal is voor de stevige verankering van een universeel mensenrechtendiscours. De betrokken NGO’s kunnen, vooropgesteld dat ze een positieve bijdrage leveren aan de verwezenlijking van de mensenrechten, een overtuigende rol spelen als bemiddelaar tussen het internationale recht inzake de mensenrechten en lokale praktijken, aangezien ze zeer goed op de hoogte zijn van de concrete situatie ter plekke en tegelijkertijd vaak deel uitmaken van transnationale netwerken waarin een universeel mensenrechtenidioom gehanteerd wordt. Deze NGO’s weten gebruik te maken van de culturele middelen van samenlevingen waar mensenrechtenschendingen nog steeds veel voorkomen, kunnen ervoor zorgen dat de internationaal aanvaarde juridische formuleringen in het lokale idioom worden verankerd en kunnen dit idioom vervolgens aanwenden om veranderingen in gang te zetten en grenzen op te rekken.
 

Aanbevelingen

In dit hoofdstuk gaat de AIV nader in op de vierde vraag van de ministers betreffende de beste strategie voor Nederland in het debat omtrent universaliteit.

Zoals hierboven reeds uiteengezet is, kunnen de mensenrechten naar het oordeel van de AIV heel goed worden beschouwd als de algemeen aanvaarde norm voor de internationale moraal. Tegelijkertijd echter dienen ze ook te worden gezien als een product dat tot stand moet komen tijdens een proces van universalisering. Deze universalisering versmalt de kloof tussen principes en praktijk en heeft betrekking op een aantal afzonderlijke acties en processen die binnen een bepaalde culturele, religieuze, sociale en politieke context moeten plaatsvinden:

  1. kennisuitbreiding en bewustmaking met betrekking tot mensenrechten, op overheids en niet-overheidsniveau, maar ook op het niveau van de verschillende etnische gemeenschappen (zoals inheemse volkeren en nationale minderheden en hun leiders) waaruit staten bestaan;
  2. aanvaarding door de bevolking van mensenrechten als een zinvol kader voor het benaderen van bepaalde kwesties;
  3. implementatie van mensenrechten en wettelijk toezicht op de naleving ervan;
  4. inroeping van mensenrechten bij kwesties van sociale aard;
  5. feitelijke verwezenlijking van mensenrechten via alle beschikbare economische, politieke en juridische middelen.

De AIV adviseert Nederland bij het bevorderen van de universaliteit van mensenrechten ook oog te houden voor het proces van universalisering en de specifieke componenten daarvan. Dit betekent dat Nederland in bepaalde gevallen kan overwegen beleid te ondersteunen dat is gericht op bevordering van de kennis over mensenrechten en in andere gevallen juist steun te bieden voor het toezicht op de naleving ervan. De keuze is afhankelijk van de specifieke situatie en behoeften in de desbetreffende nationale of lokale context, maar steeds dient in gedachten gehouden te worden dat deze verschillende processen bijdragen aan universalisering, hetgeen uiteindelijk de universaliteit versterkt.

Bij het bevorderen van universaliteit moet de ondeelbaarheid van mensenrechten te allen tijde voor ogen worden gehouden. De AIV wijst er wederom met nadruk op dat mensenrechten ondeelbaar, onderling afhankelijk en onderling verbonden zijn.

Aangezien verdragsratificatie de kansen op institutionalisering van mensenrechten vergroot, wordt Nederland geadviseerd te blijven trachten staten te overtuigen van de meerwaarde van ratificatie van internationale mensenrechtenverdragen en hen ertoe te bewegen bij ratificatie zo min mogelijk voorbehouden te maken en de gemaakte voorbehouden na verloop van tijd in te trekken.

Bij de ontwikkeling van het mensenrechtenbeleid ten aanzien van de situatie in andere landen, zou Nederland er goed aan doen voor ogen te houden dat het van bovenaf opleggen van mensenrechtennormen waarvoor geen breed draagvlak bestaat, soms wel effectief is, maar zelden het gewenste effect op de lange termijn sorteert. Daarom moeten er ook middelen vrijgemaakt worden om druk van onderaf te stimuleren; wetgeving waarin breed gedragen opvattingen tot uitdrukking komen, leidt namelijk tot grotere legitimiteit en meer kans van slagen.

Nederland zou in staten waar lokale of tribale gemeenschappen veel macht bezitten, kunnen onderzoeken in hoeverre het mogelijk is niet alleen met de statelijke autoriteiten maar ook met vertegenwoordigers van dergelijke gemeenschappen de dialoog aan te gaan. Ook zou Nederland waar mogelijk kunnen proberen deze vertegenwoordigers – lokale leiders, stamoudsten, religieuze leiders, opiniemakers – indirect te benaderen door financiële middelen beschikbaar te stellen voor NGO’s en grassroots-organisaties die bij de interculturele dialoog betrokken zijn.

Vanwege de tekortkomingen van het supranationaal toezicht zoeken afzonderlijke staten vaak zelf naar strategieën om tegenwicht te bieden aan de beperkingen waaraan andere staten de mensenrechten onderwerpen. Nederland is (als zelfstandige staat en als EUlidstaat) gerechtigd in zijn internationale betrekkingen, bilaterale en multilaterale dialogen en in het beleid voor ontwikkelingssamenwerking gebruik te maken van dergelijke strategieën en op grond daarvan kritiek te leveren op de mensenrechtensituatie in andere staten en aan te dringen op betere naleving van de mensenrechtennormen.

Daarbij moet Nederland echter wel voorkomen dat die strategieën enkel gebaseerd worden op zijn eigen visie ten aanzien van de mensenrechten (die immers zelf het resultaat is van een eeuwenlang proces). De toe te passen normen moeten berusten op een internationale consensus en bij voorkeur vertaald worden in voor de staat in kwestie herkenbare normen, praktijken en tradities. Ze zouden geïnternaliseerd moeten worden, zodat ze door zowel burgers als hun leiders erkend worden als behorend tot het eigen waardenstelsel.

Door aan te sluiten bij de culturele fundamenten van de mensenrechtennormen kan de universaliteit van het mensenrechtendiscours steviger verankerd worden. Dit vergt sensitiviteit voor argumenten die binnen een bepaalde gemeenschap overtuigingskracht hebben of inspelen op de specifieke zorgen van de leden van die gemeenschap. Zo kan het nodig zijn in te gaan op religieuze, culturele, politieke of economische punten van zorg en het formele mensenrechtendiscours daarop af te stemmen.

Het vertalen van internationale mensenrechtennormen in het culturele idioom van het land waarmee de discussie gevoerd wordt, kan soms betekenen dat minder strikt aan bepaalde concepten vastgehouden moet worden. De AIV beveelt aan voor projecten die bijdragen aan eerbiediging van de mensenrechten in meer algemene zin middelen beschikbaar te stellen, ongeacht het etiket dat plaatselijke NGO’s aan die projecten geven.

Samenvattend stelt de AIV dat het Nederlandse mensenrechtenbeleid, wil het succesvol zijn, gebaseerd dient te zijn op erkenning van culturele diversiteit, op een procesgerichte dialoog en op steun voor initiatieven van onderaf. Het welslagen van de strategie hangt echter ook af van de strikte eerbiediging van mensenrechtennormen in Nederland zelf en van de vraag of alle regimes wereldwijd die zich aan mensenrechtenschendingen schuldig maken, gelijk behandeld worden. Wordt met twee maten gemeten, dan schaadt dat de geloofwaardigheid van een strategie voor universele mensenrechten. Nederland dient bereid te zijn in een open en eerlijke dialoog in te gaan op kritiek op zijn eigen staat van dienst op mensenrechtengebied en daar waar nodig verbeteringen door te voeren. Voorts zou Nederland er bij het uitoefenen van kritiek op de mensenrechtensituatie in andere staten op moeten toezien dat ieder land de kritiek krijgt die het verdient. Dit betekent dat Nederland zich soms zal moeten distantiëren van praktijken van andere EU-lidstaten en bondgenoten, zoals de Verenigde Staten.

Wat geloofwaardigheid betreft, kan ook verwezen worden naar de kritiek die in ontwikkelingslanden vaak te horen is, dat het Westen meer aandacht heeft voor burgerlijke en politieke rechten dan voor economische, sociale en culturele rechten en voor collectieve rechten. Door het ondersteunen van de eerbiediging, bescherming en bevordering van economische, sociale en culturele rechten kunnen westerse staten zoals Nederland tu quoque-argumenten inzake mensenrechten ontkrachten en zo bijdragen aan universele eerbiediging van alle mensenrechten. De AIV adviseert Nederland dan ook zich aan te sluiten bij het Facultatief Protocol behorende bij het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (ESC-verdrag) dat, als het eenmaal door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is aangenomen, burgers in staat stelt verzoekschriften in te dienen bij het bevoegde toezichthoudende comité met betrekking tot schendingen van economische, sociale en culturele rechten.

Tenslotte wil de AIV benadrukken dat de eerbiediging van specifieke culturele uitingen het hele universaliteitdiscours zou moeten doordringen. Een constructieve dialoog, zoals de minister van Buitenlandse Zaken in zijn mensenrechtenstrategie voorstaat, is effectiever dan een benadering gebaseerd op het idee van clashing civilizations en het daarmee gepaard gaande absolutisme op het gebied van de mensenrechten.

Ter afsluiting wil de AIV ingaan op de vraag of deze aanbevelingen uiteindelijk tot een relativistische benadering zouden kunnen leiden. Dit is geenszins het geval. Internationale consensus over de normen is nog altijd het uitgangspunt en het beoogde resultaat – of, zoals het wordt verwoord in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: het ‘gemeenschappelijk (...) te bereiken doel’. Dat doel kan evenwel uitsluitend worden verwezenlijkt wanneer processen van universalisering en internalisering de aandacht krijgen die ze verdienen. Strategieën waarbij mensenrechten van bovenaf worden opgelegd, dienen te worden aangevuld met een benadering van onderaf. Het is nodig een nieuw evenwicht te vinden tussen deze twee invalshoeken om de beginselen van de mensenrechten daadwerkelijk in de praktijk te kunnen brengen.

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum:   21 mei 2008
Betreft:    Adviesaanvraag: een nieuwe impuls aan de universaliteit van mensenrechten

 

Geachte Voorzitter,


Aanleiding

Binnen de verschillende internationale mensenrechtenfora wordt door een groeiend aantal staten de universaliteit van mensenrechten in twijfel getrokken en op krachtige wijze een beroep gedaan op specifieke, eigen culturele of religieuze omstandigheden  om grenzen te stellen aan die universaliteit. De universaliteit van mensenrechten wordt in theorie door de VN-lidstaten, en hiermee vrijwel de gehele internationale gemeenschap, onderschreven middels erkenning van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en ratificatie van de verschillende mensenrechtenverdragen. Tegelijkertijd  is echter ook, in het bijzonder in de Weense Verklaring uit 1993, het belang van nationale en regionale bijzonderheden  in relatie tot mensenrechten onderkend.

In politieke dialogen die Nederland voert op multilateraal en bilateraal niveau inzake mensenrechten is deze trend ook te bemerken, waarbij steeds vaker door verscheidene staten de universaliteit van mensenrechten in twijfel wordt getrokken en culturele argumenten worden opgebracht om gebrekkige eerbiediging van mensenrechten te  rechtvaardigen.

Zowel op lokaal, regionaal als mondiaal niveau (bij onder meer de Mensenrechtenraad) is deze positionering door regeringen te herkennen; binnen de Mensenrechtenraad tot uiting komend in blokvorming van onder meer de Afrikaanse Groep en de leden van de OIC enerzijds en westerse en gelijkgezinden anderzijds (“the West against the rest”).

Nederland zal tezamen met EU-partners en andere gelijkdenkende landen op adequate wijze op deze ongewenste ondermijning van de mensenrechten moeten reageren, opdat waar mogelijk argumentatie die mensenrechtenschendingen poogt goed te praten  middels cultuurrelativistische argumenten op constructieve wijze weerlegd kan  worden. Het weerwoord van Nederland zal echter niet steeds kunnen bestaan uit de klassieke argumentatie waarbij staten op hun verantwoordelijkheden jegens de eerbiediging van de mensenrechten worden gewezen, zoals de ratificatie van VN-mensenrechtenverdragen en de erkenning van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de hieraan verbonden internationaalrechtelijke verplichtingen. Deze argumentatie blijkt onvoldoende gewicht in de schaal te leggen in de huidige politieke discussies omtrent mensenrechten.

Een nieuwe impuls moet worden gegeven aan de onvoorwaardelijke plicht van staten tot eerbiediging van mensenrechten en menselijke waardigheid, en hiermee aan de universele gelding van deze rechten. Het idee van “universaliteit van onderop” zoals naar voren gehaald door Prof. Van Genugten in zijn artikel “The African move towards the adoption of the 2007 Declaration on the Rights of Indigenous People: the substantive arguments behind the procedures” kan wellicht een onderdeel vormen van een krachtige positionering voor de bevestiging van de universaliteit van mensenrechten, middels bijvoorbeeld een analyse van de validiteit van argumenten die ten behoeve van universaliteit “van onderop” kan worden uitgevoerd.


Achtergrond

De publicatie in juni 1998 van het advies door de AIV genaamd “Universaliteit van de rechten van de mens en culturele verscheidenheid” heeft reeds een diepgaande analyse gepresenteerd van de zowel wetenschappelijke als politieke ontwikkelingen en inzichten omtrent de universaliteit van mensenrechten en de invloed van culturele factoren op onder meer de implementatie van mensenrechtenverdragen en de eerbiediging van mensenrechten.

De AIV wees in dit advies op verschillende knelpunten waarmee de geloofwaardigheid van staten die de universaliteit van mensenrechten constant benadrukken in het geding zou komen, zoals de selectiviteit van deze staten in hun reacties op mensenrechtenschendingen.

Met de ontwikkeling van de Universal Periodic Review binnen de Mensenrechtenraad die een brede analyse van de mensenrechtensituaties in alle VN-lidstaten bewerkstelligt ontstaat een wereldwijd toezicht op de situatie van mensenrechten in alle VN-lidstaten, waardoor in beginsel minder snel een beroep zal kunnen worden gedaan op de voornoemde selectiviteit.

Het AIV stelt voorts in de conclusie van het advies uit 1998 dat “het mensenrechtenbeleid (…) voor de uitdaging (staat) om in een intercultureel kader te zoeken naar gemeenschappelijke uitgangspunten zonder de universele kern prijs te geven die ten grondslag ligt aan het morele appèl en de juridische geldigheid van de rechten van de mens.” Deze universele kern staat onder druk wanneer geen effectief tegenwicht wordt gegeven aan cultuurrelativistische visies met betrekking tot mensenrechten die in mensenrechtenfora als de Mensenrechtenraad en op andere  diplomatieke niveaus naar voren worden gehaald waarbij getracht wordt deze internationaalrechtelijk te verankeren middels resoluties, zoals recentelijk tijdens de Mensenrechtenraad bij de mandaatsverlenging van de Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression. Middels artikel 4C voorgesteld door de Afrikaanse Groep, de Arabische Groep en het OIC zal de Speciale Rapporteur ook gaan rapporteren over misbruik van vrijheid van meningsuiting voor raciale of religieuze discriminatie. Dit artikel verantwoordt dit “misbruik” onder meer middels artikel 19(3) van het BuPo-verdrag. 


Beleidsvragen

De Adviesraad Internationale Vraagstukken wordt verzocht zich in een actueel, aanvullend advies uit te spreken over voornoemde ontwikkelingen en over de wijze waarop Nederland een adequaat tegenwicht kan bieden aan deze ontwikkelingen waarbinnen steeds frequenter de specifieke omstandigheden binnen een staat boven de universele plicht tot eerbiediging van mensenrechten worden geplaatst.

  1. Herkent de AIV de hier geschetste ontwikkeling met betrekking tot toenemende aantasting door  staten van de universaliteit van mensenrechten?
     
  2. Welke posities worden door staten ingenomen wanneer zij de universaliteit van mensenrechten ter discussie stellen en welke overwegingen worden door hen gepresenteerd om hun visies te ondersteunen? Kunt u inzicht geven in  de hieraan ten grondslag liggende drijfveren en oorzaken?
     
  3. Aansluitend op vraag 2: in hoeverre hanteren deze staten de overeengekomen tekst ten aanzien van de universaliteit en nationale en regionale bijzonderheden uit de Weense Verklaring van 1993 als basis voor hun argumentatie? Vormt dit een valide argumentatie (in lijn met de “margin of appreciation”) danwel een poging aan internationale bemoeienis te ontkomen?
  4. Hoe kan Nederland - in samenwerking met de EU en de internationale gemeenschap - het beste reageren op de posities en overwegingen die door deze staten worden gepresenteerd?
     
  5. Signaleert de AIV wel of niet een groeiende discrepantie tussen hetgeen de regeringen van deze staten proclameren ten aanzien van universaliteit en de zienswijze van maatschappelijke organisaties, de rechterlijke macht en andere groeperingen in diezelfde landen? Op welke wijze zou het maatschappelijk middenveld van invloed kunnen zijn op (een verandering van) de positie van regeringen  die zich beroepen op lokale gebruiken?

Wij stellen het op prijs indien uw Adviesraad ons over bovenstaande vragen en eventuele daarmee samenhangende aspecten van advies kan dienen.

 

Mede namens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

 

Drs. M.J.M. Verhagen
Minister van Buitenlandse Zaken

Regeringsreacties

De voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes

Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

I.a.a. de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer

 

Datum: 24 maart 2009
Betreft: Regeringsreactie op uw advies "Universaliteit van de rechten van de mens"

 

Geachte Voorzitter, 

 

Graag dank ik u namens de Regering voor het advies 'Universaliteit van de rechten van de mens – principes, praktijk en perspectieven' dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) eind november 2008 uitbracht naar aanleiding van mijn adviesaanvraag over dit onderwerp1. Mede namens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking stuur ik u hierbij de beleidsreactie van het kabinet op dit advies. Een afschrift van deze brief zal aan de Voorzitters van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer worden gezonden.

Inleiding

Vorig jaar stonden wij stil bij het zestigjarig bestaan van het document dat als eerste de universele gelding van mensenrechten vastlegde: de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Zoals ik reeds schreef in mijn brief over de viering van Internationale Dag van de Rechten van de Mens op 10 december 2008, heeft een document zelden zoveel betekenis gehad voor het dagelijks leven van mensen wereldwijd. Mensenrechten zijn het gezamenlijke geweten van de wereld geworden. Daarmee is de Universele Verklaring nog springlevend en even waardevol als toen deze zestig jaar geleden werd opgesteld. Dat geldt in de ogen van de regering evenzeer voor het principe van universaliteit dat aan de Verklaring ten grondslag lag, namelijk dat mensenrechten voor iedereen ter wereld gelden. Artikel 1 van de Verklaring geeft de rechtvaardiging voor dit principe: 'Alle mensen worden vrij en gelijk in rechten en waardigheid geboren.' Ondanks al onze verschillen – in uiterlijk, cultuur, sexe, leeftijd, geaardheid, geloof en levensovertuiging – hebben wij een aangeboren gelijkheid in rechten en in waardigheid. Deze overtuiging is van onschatbare waarde en dient te allen tijde centraal te staan wanneer wij werken aan de bevordering en bescherming van mensenrechten. Universaliteit is dan ook het uitgangspunt van de mensenrechtenstrategie 'Naar een menswaardig bestaan', die in november 2007 aan de Kamer is gezonden.

Het principe van universaliteit is echter onderwerp van discussie. En hoewel dit allerminst een nieuw gegeven is – de discussie loopt al minstens even lang als het bestaan van de Universele Verklaring – ervaart de regering de afgelopen jaren dat zij in toenemende mate tegenwicht moet bieden aan staten en andere actoren die het universele karakter van mensenrechten pogen te ondergraven door een beroep te doen op culturele en religieuze tradities. In de mensenrechtenstrategie is hierover geschreven: 'De Nederlandse regering blijft van mening dat internationale betrokkenheid en dialoog alleen mogelijk zijn op basis van universele uitgangspunten. (...) Dit is echter geen standpunt dat vanachter vestingmuren kan worden verdedigd, maar waarover een levendig debat dient plaats te vinden.'

Om dit debat te kunnen voeden met nieuwe en actuele argumenten, heb ik in mei 2008 de AIV gevraagd om een advies over het onderwerp universaliteit uit te brengen, in aanvulling op het advies dat de AIV hierover in 1998 reeds publiceerde. De adviesaanvraag behelsde de vraag in hoeverre de AIV de aantasting van de universaliteit van mensenrechten als trend in het internationale circuit herkent. Daarnaast werd de AIV gevraagd welke argumenten staten aan die afwijzing van de universaliteit ten grondslag leggen; hoe Nederland het beste op deze argumenten kan reageren; en welke rol is weggelegd voor maatschappelijke organisaties in het gunstig beïnvloeden van regeringen die zich beroepen op lokale gebruiken.

De regering verwelkomt het advies, dat nuttige inzichten biedt en waarvan de praktische aanbevelingen in de ogen van de regering grotendeels aansluiten bij het huidige mensenrechtenbeleid zoals dat is beschreven in de reeds genoemde mensenrechtenstrategie.

Hieronder zal per thema worden ingegaan op de conclusies en aanbevelingen van het advies.

Het debat over universaliteit

De AIV constateert dat het met de betwisting van de universaliteit van de rechten van de mens in het internationale verkeer meevalt: van expliciete ontkenning van universaliteit was de afgelopen jaren nauwelijks sprake. Wel stelt de AIV vast dat veel staten met de mond de universaliteit van mensenrechten belijden, maar in de praktijk respect voor mensenrechten binnen de eigen landsgrenzen niet of nauwelijks afdwingen. In veel gevallen laten regeringen mensenrechtenschendingen voortbestaan onder invloed van lokale machthebbers. Deze lokale leiders onttrekken zich aan het centrale gezag wanneer zij traditionele praktijken zoals meisjesbesnijdenis, rituele prostitutie en slavernij toestaan en legitimeren. Ook maken staten gebruik van voorbehouden bij verdragen of beroepen zij zich op verdragsbepalingen die beperkingen van bepaalde rechten toestaan om ruimte te laten voor hun religieuze en politieke tradities op te komen.

De regering is het eens is met de AIV dat de brede aanvaarding van het universele karakter van de mensenrechten zeer opmerkelijk is en constateert dat er ook in de afgelopen jaren momenten zijn geweest waarop deze universaliteit opnieuw is bevestigd. Tegelijkertijd merkt de Regering op dat het in internationale fora meer moeite kost om universaliteit als leidend principe te handhaven. De groep landen die zich tegen de universaliteit van mensenrechten verzet – zij het niet formeel, dan toch de facto – roert zich in toenemende mate en wint aan invloed. De regering hecht eraan te benadrukken dat in dit opzicht onderscheid moet worden gemaakt tussen wat er in verklaringen wordt vastgelegd en wat er zich achter de schermen tijdens de onderhandelingen over deze verklaringen afspeelt. Zo is het juist dat in het slotdocument van de Wereldtop van 2005 mensenrechten een belangrijk onderwerp vormen, maar daarbij moet worden aangetekend dat dit het resultaat was van zeer moeilijke onderhandelingen, waarbij Nederland en gelijkgezinde landen zich bijzonder hebben moeten inspannen om deze uitkomst te realiseren. De regering is ervan overtuigd dat het slotdocument er zonder deze inzet heel anders had uitgezien. Een ander voorbeeld betreft de onderhandelingen die tijdens het eerste zittingsjaar van de Mensenrechtenraad plaatsvonden over het nieuwe toezichtsmechanisme van de Raad: de universal periodic review (UPR). Tijdens deze onderhandelingen werd er door bepaalde niet-westerse landen voor gepleit om binnen de UPR ruimte te laten voor differentiatie op basis van verschillen in cultuur en ontwikkeling. Alleen dankzij het vasthoudende verzet van westerse en gelijkgezinde landen kon dit worden voorkomen en is het UPR-proces nu voor ieder land gelijk en wordt het fundament voor de review gevormd door universele normen. Graag verwijst de regering ook naar het jaarrapport 2009 van Human Rights Watch, waarin wordt gesteld dat die landen die het internationale mensenrechtensysteem wensen te ondermijnen, zich zelden in zulke termen uitdrukken. In plaats daarvan zeggen deze regeringen mensenrechten in principe te ondersteunen, maar zich te verzetten tegen de wijze waarop machtige (lees: westerse) landen mensenrechten verdraaien voor hun eigen doeleinden. In werkelijkheid weigeren zij om in hun eigen land consequenties te verbinden aan de universaliteit van mensenrechten en wensen zij niet aan internationale controle te worden onderworpen.2

De regering kan daarom de opvatting van de AIV dat de veronderstellingen in de adviesaanvraag misschien wat al te defensief zijn, niet onderschrijven. Wel is zij van mening dat het nuttig is om bij de beoordeling van de positie van staten onderscheid te maken tussen de nationale regering en lokale gemeenschappen, zoals de AIV bepleit.

‘Universaliteit’ en ‘universalisering’

De Regering deelt de opvatting van de AIV dat de kloof tussen principe en praktijk een groot probleem is, maar heeft moeite met de terminologie die de AIV gebruikt om dit probleem te omschrijven. In sommige passages lijkt de AIV uit te gaan van een niet-a-priori begrip van universaliteit. Zo suggereert de AIV in de samenvatting bij het advies dat het begrip “universaliteit” een empirische inhoud heeft: universaliteit groeit of neemt af al naar gelang de mate waarin zij door rechtssubjecten geaccepteerd wordt. Zoals in de inleiding gesteld, beschouwt de regering universaliteit – de overtuiging dat ieder mens gelijk in rechten is geboren – als een vaststaand gegeven, dat onafhankelijk is van de mate waarin het beginsel wordt onderschreven. Universaliteit is niet de uitkomst van een proces; wel kan zij in meer of mindere mate worden aanvaard. Voor het proces van aanvaarding kan begripsmatig beter een andere term worden gekozen. Hier kan het door de AIV gehanteerde “universalisering” bruikbaar zijn.

Dat het hard nodig is om te werken aan acceptatie van de universele gelding van mensenrechten, wordt volledig door de regering onderschreven. Dit is ook de reden waarom de Regering in de mensenrechtenstrategie de implementatie van bestaande mensenrechtennormen als kern van het buitenlandse mensenrechtenbeleid aanmerkt. De juiste wijze om de kloof tussen principe en praktijk te dichten is om de praktijk te hervormen met universele rechten als leidend principe – en niet om deze principes dusdanig te interpreteren dat zij meer in overeenstemming zijn met de bestaande praktijk. Op het concept 'universalisering' zal verderop in deze reactie nader worden ingegaan

Culturele diversiteit en beleidsruimte voor overheden

Het advies behandelt enkele argumenten die door staten worden gebruikt om universaliteit te ondergraven. Staten kunnen van mening zijn dat universaliteit misbruikt wordt om westerse concepties van mensenrechten op te dringen. Daarnaast zijn er cultuur- of contextgebonden argumenten, gebaseerd op religieuze traditionele praktijken, de economische situatie, of het bestaan van een bepaalde cultuur die minder goed verenigbaar zou zijn met de idee van individuele rechten. Ook hier wijst de AIV terecht op het onderscheid dat kan worden gemaakt tussen de wijze waarop mensenrechten worden gezien door officiële overheidsinstanties en traditionele autoriteiten. 

De AIV onderstreept in haar advies het belang van respect voor culturele diversiteit. De adviesraad wijst erop dat als mensenrechtennormen ruimte laten voor cultuurspecifieke toepassingen ervan in de praktijk, culturen en staten eerder bereid zijn om universele gelding van het internationale mensenrechtenbestel te aanvaarden. De AIV wijst de gedachte van de hand dat universele implementatie van mensenrechten culturele uniformering vereist. 

De regering kan zich hier in vinden, maar benadrukt tegelijkertijd het belang van heldere grenzen waar het gaat om de ruimte voor cultuurspecifieke toepassingen van mensenrechten in de praktijk. Hoewel culturele verscheidenheid binnen de eigen samenleving en daarbuiten zonder meer gekoesterd moet worden, is op mensenrechtengebied terughoudendheid geboden. Terecht laat het internationale recht ruimte voor cultuurbepaalde invullingen van meer perifere onderdelen van het mensenrechtenacquis. Tegelijkertijd moet ervoor worden gewaakt dat lokale tradities en gewoonten niet worden gehanteerd als excuus om fundamentele rechten hun gelding te ontzeggen en kernelementen van het mensenrechtenacquis tijdelijk of permanent terzijde te schuiven. Zoals beschreven in de mensenrechtenstrategie houdt universaliteit volgens de regering niet in dat iedere samenleving er uiteindelijk exact hetzelfde dient uit te zien, maar dat het gedrag van overheden tegenover burgers aan de minimumeisen dient te voldoen die door mensenrechten zijn gedefinieerd. Dus geen pleidooi voor uniformiteit – geen mens en geen land is immers gelijk – maar wel een universele basis waarop ieder mens kan terugvallen. Bij het bepalen van de ruimte voor cultuurspecifieke toepassingen zijn de verdragsbepalingen leidend. Bovendien wenst de regering te benadrukken dat, zoals ook de AIV opmerkt, landen altijd verantwoording dienen af te leggen over de manier waarbij zij van de beleidsruimte gebruik hebben gemaakt. Dit biedt de VN-verdragsorganen de gelegenheid om per geval de kern en periferie van mensenrechten en daarmee de beleidsruimte voor overheden te bepalen. De regering acht het gezien de huidige machtsverhoudingen onverstandig om op internationaal niveau het onderscheid tussen kern en periferie van bepaalde mensenrechten conceptueel verder te ontwikkelen.

Dit alles neemt niet weg dat draagvlak voor een cultuur van mensenrechten groeit wanneer Nederland in zijn buitenlands mensenrechtenbeleid rekening houdt met lokale gebruiken, tradities en overtuigingen. De Regering is zich hiervan bewust en geeft hieraan uitvoering door bijvoorbeeld bij de financiering van mensenrechtenprojecten nadrukkelijk rekening te houden met lokale behoeften en in zee te gaan met lokale mensenrechtenorganisaties. De toedeling van deze subsidies is daarom voor een groot deel in handen van de ambassades: zij zijn bij uitstek bekend met de mensenrechtensituatie op de grond en de betrokkenen in het veld.

Het proces van universalisering

Een belangrijk thema in het advies van de AIV is het belang om op verschillende niveaus – statelijk, maar met name ook lokaal – te werken aan de acceptatie van de universaliteit van mensenrechten. Door dialoog met (lokale) leiders en vergroting van de kennis van mensenrechten onder de bevolking kan een geleidelijk proces van universalisering worden bevorderd, van bovenaf en van onderaf. De AIV adviseert Nederland om hierbij oog te houden voor het proces van universalisering en de specifieke componenten daarvan:

  1. kennisuitbreiding en bewustmaking met betrekking tot mensenrechten
  2. aanvaarding door de bevolking van mensenrechten
  3. implementatie van mensenrechten en wettelijk toezicht op de naleving ervan
  4. inroeping van mensenrechten bij kwesties van sociale aard
  5. feitelijke verwezenlijking van mensenrechten

Evenals de AIV ziet de Regering de wereldwijde acceptatie van de universaliteit van mensenrechten als een belangrijke sleutel tot verbeterde implementatie van mensenrechten. Het door de AIV omschreven proces van universalisering vertoont veel overeenkomsten met het beleid dat Nederland momenteel ontwikkelt om wereldwijd ‘nationale systemen voor mensenrechtenbescherming’ te versterken. Zoals uiteengezet in de mensenrechtenstrategie wordt hiermee gedoeld op alle elementen die in een land nodig zijn om de naleving van mensenrechten te garanderen, ofwel de ‘nationale infrastructuur’ op mensenrechtengebied. Binnen dit concept is er aandacht voor de wijze waarop mensenrechten van bovenaf moeten worden geimplementeerd, maar zeker ook voor de opbouw en acceptatie van het gedachtegoed van mensenrechten van onderaf. Het nationale systeem voor mensenrechtenbescherming omvat bijvoorbeeld ratificatie van internationale mensenrechtenverdragen, aanpassing van nationale wetgeving en samenwerking met het VN-systeem. Ook dienen effectieve instituties aanwezig te zijn die mensenrechten bevorderen en beschermen. Participatie, non-discriminatie en het afleggen van rekenschap dienen integraal deel uit te maken van nationaal beleid. Tenslotte dienen alle burgers toegang te hebben tot informatie over mensenrechten en dient er een vrij, actief en onafhankelijk maatschappelijk middenveld te functioneren. Dit laatste is van groot belang voor de geleidelijk acceptatie van de universele gelding van mensenrechten. De regering zal in de loop van 2009 een handboek voor ambassades publiceren waarin praktische handreikingen worden gedaan om de verschillende elementen van dit systeem te ondersteunen. Zoals reeds eerder opgemerkt, ziet de regering universaliteit van mensenrechten echter nadrukkelijk niet als product dat door een dergelijk proces van universalisering tot stand moet komen, maar als uitgangspunt.

Steun voor initiatieven van onderaf

De AIV adviseert het mensenrechtenbeleid niet uitsluitend van bovenaf op regeringen te richten, maar vooral ook van onderop bij te dragen aan acceptatie en implementatie van mensenrechten. Niet zelden wordt implementatie van mensenrechten gefrustreerd doordat staten niet bij machte zijn mensenrechtenschendingen die door lokale leiders worden verdedigd af te wijzen. Met de AIV is de regering van mening dat het van groot belang is de kennis van mensenrechten en capaciteitsopbouw op grassroots niveau te vergroten.

De regering verwelkomt de aandacht die de AIV besteedt aan het belang van opbouw van onderaf. In aanvulling op wat hierboven is beschreven, wil de regering graag wijzen op het feit dat Nederland zijn mensenrechteninspanningen richt op het ondersteunen van lokale mensenrechtenorganisaties en nadrukkelijk de dialoog zoekt met lokale (religieuze) leiders. Naast de tientallen miljoenen die worden aangewend voor aan mensenrechten gerelateerde projecten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, subsidieert Nederland wereldwijd jaarlijks lokale en regionale mensenrechtenprojecten. Hiermee was in 2008 een bedrag van ca. 23 miljoen euro gemoeid. Daarnaast faciliteerde en organiseerde Nederland het afgelopen jaar op uiteenlopende wijzen ontmoetingen tussen lokale religieuze leiders. Een recent voorbeeld is de interreligieuze conferentie ‘Faith in Human Rights’, die op 9 en 10 december jl. plaatsvond in Den Haag.

De AIV adviseert Nederland in strijd voor de wereldwijde acceptatie van mensenrechten zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij de heersende cultuur, zodat wordt voorkomen dat het gevoel ontstaat dat cultuurvreemde normen en waarden worden opgedrongen. De Regering deelt in dit verband de opvatting van de AIV dat men zich bij de financiering van lokale mensenrechtenprojecten niet moet blindstaren op de etikettering van deze projecten, maar vooral moet kijken naar de inhoudelijke merites ervan. Tegelijkertijd wijst de regering er wel op dat zij geacht wordt te verantwoorden op welke wijze en in welke mate projectfinanciering bijdraagt aan het verbeteren van  de mensenrechtensituatie – met andere woorden, mensenrechtenfondsen moeten wel doelmatig worden besteed.

Een effectieve en geloofwaardige strategie

Hieronder volgt de reactie van de regering op de overige aanbevelingen die de AIV in haar advies doet voor een effectieve en geloofwaardige strategie op het gebied van mensenrechten.

De Regering onderschrijft de visie van de AIV dat effectieve mensenrechtenkritiek niet uitgaat van het paradigma van “clashing civilizations”, maar van de wens een constructieve dialoog tot stand te brengen in het besef dat verbetering van de wereldwijde mensenrechtensituatie een geleidelijk proces is. Mensenrechten zijn daarbij niet te beschouwen noch te presenteren als een “westers concept”, maar als uitdrukking van een alom gedeeld moreel besef, neergelegd in onder andere de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. 

Ook deelt de Regering de aanbeveling van de AIV om de eigen binnenlandse mensenrechtensituatie met een kritisch oog te blijven toetsen, niet in de laatste plaats om de geloofwaardigheid van de eigen mensenrechtenkritiek richting andere landen te vergroten. Dit is precies de reden waarom Nederland zich als een van de eerste landen heeft laten toetsen in het kader van de UPR, waarbij het zich, vanuit het besef van zijn voorbeeldfunctie, bewust open en kwetsbaar opstelde. Eenzelfde coöperatieve houding legt Nederland steevast aan de dag wanneer het wordt getoetst in het kader van andere internationale toezichtsmechanismen. De Regering zal ook in de toekomst alle medewerking verlenen aan de VN-verdragscomités en de toezichtsinstanties van de Raad van Europa en zoveel mogelijk uitvoering geven aan hun aanbevelingen.

Terecht merkt de AIV op dat de geloofwaardigheid van het Nederlandse mensenrechtenbeleid gediend is met het hanteren van gelijke maatstaven in de mensenrechtenkritiek richting andere landen. Nederland heeft de afgelopen jaren bondgenoten niet van mensenrechtenkritiek uitgezonderd. Zo bekritiseerde de Regering herhaaldelijk de Verenigde Staten vanwege de mensenrechtenschendingen in Guantanamo Bay. Daarnaast schuwde Nederland niet om gelijkgezinde landen aan te spreken op misstanden in het kader van de UPR. Nederland zal ook in de toekomst niet nalaten westerse landen, ook EU-partners, langs een kritische meetlat te leggen.

Ook omarmt de Regering het advies van de AIV om álle mensenrechten – zowel burger- en politieke als economische, sociale en culturele rechten – als gelijkwaardig en onderling samenhangend tegemoet te treden. Nederland is onder andere een groot voorvechter van de afschaffing van kinderarbeid, wereldwijde toegang voor kinderen (jongens én meisjes) tot onderwijs en de bestrijding van economische ongelijkheden in de wereld. Tegelijkertijd houdt Nederland er bij de uitvoering van zijn mensenrechtenbeleid rekening mee dat veranderingen op deze gebieden sterk samenhangen met de erkenning van burgerlijke en politieke vrijheden: waar burgers de vrijheid hebben om voor zichzelf en anderen op te komen, zullen zij regeringen eerder kunnen bewegen om hun economische, sociale en culturele rechten te respecteren. 

Kritischer is de Regering over de aanbeveling van de AIV om het buitenlandse mensenrechtenbeleid niet enkel te baseren op de eigen visie op mensenrechten, “die immers zelf ook het resultaat is van een eeuwenlang proces”, maar vooral uit te gaan van de internationale consensus ten aanzien van de kern van de desbetreffende normen. De Regering is het met de AIV eens dat universalisering van mensenrechten niet in alle gevallen gebaat is bij het openlijk propageren van vooruitstrevende interpretaties van mensenrechtennormen. Toch is de Regering van mening dat bescheidenheid in dit opzicht niet in alle gevallen geboden is, zoals ontwikkelingen in de laatste zestig jaar aantonen. Zo laat, dankzij de decennialange krachtige lobby voor erkenning van de rechten van vrouwen –  aanvankelijk een non-issue in grote delen van de wereld – de positie van vrouwen nu wereldwijd een trend van verbetering zien.

Een voorbeeld van een gevoelig thema waarop Nederland momenteel internationaal de strijd aanbindt zijn de rechten van homoseksuelen. Dankzij Nederlandse inzet legden in december 2008 66 landen in de Algemene Vergadering van de VN een verklaring af waarin zij staten oproepen homoseksualiteit te decriminaliseren. Het feit dat deze verklaring – naast veel waardering – ook veel weerstand opriep, bewijst volgens de Nederlandse regering niet dat we “te ver voor de troepen uit lopen”, maar laat juist zien dat dit initiatief hard nodig was. De Regering is dan ook vastbesloten de komende jaren te blijven strijden voor de bescherming van de rechten van homoseksuelen en andere kwetsbare groepen. Nederland zal op internationaal niveau doorgaan te onderstrepen dat mensenrechten gelden voor álle mensen, ongeacht hun geslacht, etnische achtergrond, religie of seksuele voorkeur, ook als dit in veel landen op onbegrip stuit. Die strijd zal Nederland blijven kanaliseren via de VN vanuit het besef dat erkenning van universele mensenrechten uiteindelijk een zaak is van de statengemeenschap als geheel.

Tenslotte neemt de Regering de aanbeveling van de AIV ter harte om ook langs de traditionele weg aandacht te blijven vragen voor respect voor mensenrechten. Het aandringen op verdragsratificatie vergroot volgens de AIV de kansen op institutionalisering van mensenrechten. De Regering zal, zoals de AIV adviseert, blijven trachten staten te overtuigen van de meerwaarde van ratificatie van mensenrechtenverdragen en hen ertoe te bewegen bij ratificatie zo min mogelijk voorbehouden te maken en de gemaakte voorbehouden na verloop van tijd te evalueren en zodra mogelijk in te trekken.

Conclusie

Hoewel expliciete ontkenningen van de universaliteit van mensenrechten schaars zijn, neemt de de facto-ondergraving ervan zorgwekkende vormen aan. Zo trachten notoire mensenrechtenschendende landen het VN-toezicht op de wereldwijde implementatie van mensenrechten op landenniveau langzaam maar zeker uit te kleden. Dit vereist een krachtdadige reactie van de kant van Nederland en gelijkgezinde landen die uitgaan van de gedachte dat mensenrechten, ook specifieke landensituaties, een zaak zijn van de statengemeenschap als geheel. Zoals de AIV aanbeveelt, moeten staten niet alleen op regeringsniveau op dit gedrag worden aangesproken; naast het aanspreken van regionale en lokale autoriteiten moet ook op grassrootsniveau draagvlak worden gekweekt voor een cultuur van mensenrechten.

Daarbij is respect voor bestaande lokale gebruiken en tradities essentieel. Bevordering van mensenrechten betekent niet dat culturele verscheidenheid moet worden opgeofferd, maar dat binnen die verscheidenheid ruimte wordt gecreëerd om mensenrechten te respecteren. Daarbij is het verstandig het mensenrechtendiscours zoveel mogelijk uit te drukken aan de hand van het lokale begrippenapparaat, zodat het gevoel wordt weggenomen dat cultuurvreemde elementen van buitenaf worden opgedrongen. De ruimte voor deze vertaling wordt wat de regering betreft echter wel gedefinieerd door wat in internationale verdragen is toegestaan. De grens moet helder zijn. Diversiteit mag er niet toe leiden dat de ene mens – vrouw of man, moslim of atheist - minder rechten heeft dan de ander. Deze aangeboren gelijkheid in rechten mag op geen enkele manier worden aangetast met een beroep op culturele verschillen. De regering is dan ook verheugd dat de AIV benadrukt geen relativistische benadering voor te staan.

Op deze manier – een combinatie van internationaal aanspreken van regeringen en draagvlak kweken op lokaal niveau – zal Nederland voortgaan met het bevorderen van respect voor mensenrechten wereldwijd. Centraal staat een gedifferentieerde benadering die enerzijds bijdraagt aan kennisuitbreiding en bewustmaking met betrekking tot mensenrechten van onderaf en anderzijds staten stimuleert internationale mensenrechtennormen verder te erkennen en te implementeren. Met die benadering zal Nederland nadrukkelijk aandacht blijven vragen voor meer controversiële mensenrechtenonderwerpen zoals gelijke rechten voor homoseksuelen en andere kwetsbare groepen. Dit vanuit de vaste overtuiging dat bescherming van álle mensenrechten, ook voor kwetsbare groepen, niet een product is van westers denken maar een consequente toepassing van universele mensenrechtennormen die zestig jaar geleden in de UVRM door de statengemeenschap als geheel zijn erkend.

 

Drs. M.J.M. Verhagen
Minister van Buitenlandse Zaken

___________________________________

1 Brief d.d. mei 2008, kenmerk DMH/MR-245/08.
2 Human Rights Watch World Report 2009, Introduction: 'Taking back the initiative from the human rights spoilers'. Het engelstalige rapport is te raadplegen via http://www.hrw.org/world-report-2009.
Persberichten

UNIVERSALITEIT VAN MENSENRECHTEN: PLEIDOOI VOOR EEN PROCESBENADERING
 

Den Haag, 4 december 2008

Ter gelegenheid van de zestigste verjaardag van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens op 10 december 2008, brengt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) het advies ‘Universality of human rights; principles, practice and prospects’ uit. In het advies wijst de AIV erop dat staten de universaliteit van mensenrechten op het eerste gezicht lijken te aanvaarden, maar dat het debat hierover onder de oppervlakte doorgaat. Het advies gaat in op de mogelijkheden binnen het buitenlands beleid om de kloof tussen principes en praktijk te overbruggen. De AIV pleit ervoor universaliteit van mensenrechten niet te beschouwen als een voldongen feit, maar als het resultaat van een proces van universalisering.
 

Mensenrechtennormen bepalen de internationale moraal…

De AIV constateert dat mensenrechten de afgelopen zestig jaar de breed aanvaarde norm voor de internationale moraal zijn geworden. Hierachter gaat echter een debat van complexere aard schuil. Staten trekken de universaliteit van mensenrechten in formele zin misschien niet zozeer meer in twijfel, maar komen tegelijkertijd wel vaak op voor hun religieuze en politieke tradities. Als mensenrechtennormen worden onderschreven betekent dit bovendien nog niet dat deze normen ook in de praktijk worden gehanteerd. Dit is niet alleen een verantwoordelijkheid van de staat; ook lokale etnische leiders, die op substatelijk niveau vaak de nodige macht hebben, verdedigen soms culturele of contextuele inbreuken op mensenrechtennormen en belemmeren zo de feitelijke implementatie van die normen.

… maar de praktijk vraagt om een procesbenadering 

In de zestig jaar na de aanvaarding van de Universele Verklaring is er naar de opvatting van de AIV veel gebeurd op mensenrechtengebied. Maar tegelijkertijd worden mensenrechten wereldwijd op grote schaal geschonden, zowel waar het gaat om de burger- en politieke, als de economische, sociale en culturele rechten. Om daarin verandering te brengen is het naar de opvatting van de AIV nodig om de acceptatie van de universaliteit van de mensenrechten niet te beschouwen als een gegeven, maar als een product dat geleidelijk tot stand komt door een proces van universalisering. Universalisering versmalt de kloof tussen principes en praktijk en bestaat uit een aantal elementen, zoals kennisopbouw en bewustwording van mensenrechten en het geleidelijk vergroten van mogelijkheden voor juridisch toezicht. Grassroots non-gouvernementele mensenrechtenorganisaties en het maatschappelijk middenveld spelen hierbij een cruciale rol.

De AIV is van mening dat de universele aanvaarding van mensenrechten bovendien bevorderd kan worden wanneer culturele diversiteit wordt erkend en niet bij voorbaat tegemoet getreden wordt als zijnde strijdig met mensenrechten. Veel mensenrechtennormen laten enige ruimte voor cultuurspecifieke toepassingen ervan in de praktijk. Indien dat wordt onderkend zullen culturen doorgaans eerder bereid zijn de universele kern van het internationale mensenrechtenbestel te aanvaarden. Universaliteit is niet hetzelfde als uniformiteit.

Respect voor culturele verscheidenheid betekent echter niet dat mensenrechten en fundamentele vrijheden geschonden kunnen worden. Er moet steeds scherp gekeken worden naar de beleidsruimte die het mensenrechtenstelsel biedt voor cultureel bepaalde opvattingen en interpretaties van universele normen. Internationale en regionale toezichthoudende organen hebben op dit punt belangrijk werk geleverd. Niet-opschortbare rechten, zoals het recht op leven en het recht niet aan foltering onderworpen te worden, dienen op strikte wijze nageleefd te worden. In andere gevallen echter hebben staten bij de implementatie van rechten een zekere beleidsvrijheid. Wel dienen ze bereid te zijn over het gebruik daarvan verantwoording af te leggen aan internationale toezichthoudende organen.

Het Nederlands mensenrechtenbeleid

De AIV is van mening dat het Nederlands mensenrechtenbeleid gebaseerd dient te zijn op erkenning van culturele diversiteit, op een procesgerichte dialoog en op steun voor initiatieven van onderaf, gepaard gaande met een duidelijke stellingname in concrete gevallen van evidente schendingen. Bij dat laatste is het van belang dat Nederland zich zoveel mogelijk baseert op internationale verworvenheden op het vlak van de rechten van de mens. Maar ook strikte eerbiediging van mensenrechtennormen in Nederland zelf en gelijke behandeling van alle regimes die zich aan mensenrechtenschendingen schuldig maken, zijn van belang. Wordt met twee maten gemeten, dan schaadt dat de geloofwaardigheid van een strategie die is gericht op universalisering van de mensenrechten.

De AIV beveelt aan om in te zetten op een debat waarin respect voor specifieke culturele uitingen doorklinkt. Een constructieve dialoog is effectiever dan een benadering gebaseerd op het idee van ‘clashing civilizations’ en het daarmee gepaard gaande absolutisme op het gebied van mensenrechten. Dit is geen knieval voor een relativistische benadering. De internationale consensus is nog altijd het uitgangspunt en het beoogde resultaat – of, zoals het wordt verwoord in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: het ‘gemeenschappelijk (...) te bereiken ideaal’. Dat ideaal kan echter alleen worden verwezenlijkt wanneer processen van universalisering en internalisering de aandacht krijgen die ze verdienen.