Klimaat, energie en armoedebestrijding

2 december 2008 - nr.62
Samenvatting

Samenvatting en aanbevelingen


Internationaal klimaatbeleid, adaptatie en verantwoordelijkheid
Tot nu toe heeft in het internationale klimaatbeleid en -onderzoek sterk de nadruk gelegen op het verminderen van de uitstoot en het vastleggen van broeikasgassen, gewoonlijk aangeduid met de term mitigatie. Zelfs bij een onmiddellijk begin van een programma van mitigatie zullen de eerstvolgende decennia de temperaturen in de verschillende delen van de wereld echter alleen nog maar stijgen waardoor de andere verschijnselen en effecten van klimaatverandering zich in onverminderde mate zullen voordoen. Dit houdt in dat naast het terugdringen van (de verschijnselen van) klimaatverandering ook aanpassing aan de gevolgen daarvan noodzakelijk is, adaptatie. Dat wil zeggen dat een geheel aan (infrastructurele) voorzieningen en ook andere maatregelen tot stand zal moeten komen, niet met het doel om de verschijnselen van klimaatverandering te voorkomen, maar om aan de nadelige, feitelijke en toekomstige effecten van deze verschijnselen het hoofd te bieden.

Geconstateerd wordt dat naast mitigatie, adaptatie een zeer urgent probleem is. De gevolgen van klimaatverandering openbaren zich op dit moment vooral in kwetsbare ontwikkelingslanden, die het minst hebben bijgedragen aan het probleem. Zij vormen tegelijk een bedreiging voor het bereiken van de Millennium Development Goals.

Op de geïndustrialiseerde landen rust naar geldend internationaal recht een verantwoordelijkheid om kwetsbare ontwikkelingslanden te ondersteunen om de gevolgen van klimaatverandering te bestrijden en zodoende de kans op daarmee samenhangende schade te verminderen. Deze verantwoordelijkheid vloeit met name voort uit de algemene plicht van staten tot samenwerking, het beginsel van gemeenschappelijke maar verschillende verantwoordelijkheden (‘common but differentiated responsibilities’) en het beginsel van intergenerationele billijkheid, dat wil zeggen de plicht rekening te houden met de belangen van toekomstige generaties. Deze beginselen zijn stevig verankerd in het internationale recht.

Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is door de landen van de OESO aanvaard en vormt een onderdeel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Artikel 191, lid 2). Naar het oordeel van de AIV kan aan het beginsel, zoals eveneens is neergelegd in Principle 16 van de Verklaring van Rio de Janeiro uit 1992, inzake milieu en ontwikkeling, op dit moment geen juridisch bindende werking toegekend worden. Een algemene basis voor de verantwoordelijkheid van geïndustrialiseerde landen om bij te dragen aan terugdringing van klimaatverandering kan worden gevonden in beginsel 7 van de Verklaring van Rio de Janeiro, en in artikelen 3 en 4 van de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), waar gerefereerd wordt aan de plicht tot bescherming van klimaatsystemen ten behoeve van huidige en toekomstige generaties, ‘op basis van billijkheid en in overeenstemming met de gezamenlijke doch verschillende verantwoordelijkheden’ en mogelijkheden van verschillende landen.

In het licht van deze bepalingen van het klimaatverdrag, is de AIV van mening dat Nederland zich terecht (mede)verantwoordelijk voelt voor de toekomst van de aarde en van haar bewoners. Op grond van deze verantwoordelijkheid, rekening houdend met het feit dat het klimaatprobleem voornamelijk door de rijke landen is veroorzaakt, en gegeven het verschil in welvaart tussen Nederland en de ontwikkelingslanden, is hij van mening dat Nederland dan ook bereid moet zijn tot het aangaan van verplichtingen met betrekking tot financiering van de kosten van adaptatie in ontwikkelingslanden. Over de omvang van de uit deze verplichtingen voortvloeiende bijdragen zal in toekomstige onderhandelingen nader besloten moeten worden. Dit neemt niet weg dat opkomende economische grootmachten zoals India en China ook verantwoordelijk zijn voor een aanzienlijk en snel toenemend deel van de mondiale uitstoot van broeikasgassen en dus ook zullen moeten worden betrokken in het klimaatakkoord.

Met betrekking tot de financiering van adaptatie in ontwikkelingslanden is reden tot bezorgdheid vanwege het feit dat ‘…the multilateral aid response to adaptation financing in developing countries…has been characterized by chronic underfinancing, fragmentation and weak leadership’. De recente financieel-economische ontwikkelingen in de geïndustrialiseerde landen lijken deze situatie niet te verbeteren. In dit verband adviseert de AIV de minister voor Ontwikkelingssamenwerking om zich in te spannen voor zowel meer helderheid over de verdeling van de financiële bijdragen op dit terrein, als het leveren van een adequate bijdrage aan de desbetreffende financiering.

Schattingen en bronnen van financiering van adaptatiekosten
Bij kosten voor adaptatie kan sprake zijn van additionele kosten voor bestaande processen en infrastructuur en van op zichzelf staande adaptatiekosten voor nieuwe activiteiten. Dit afgezet tegen kosten indien geen klimaatverandering zou zijn opgetreden (‘baseline costs’). De Wereldbank werkt momenteel aan een systematische raming van adaptatiekosten. In afwachting hiervan komen adaptatiekosten op grond van verschillende schattingen uit op 30 tot 70 miljard dollar per jaar.

Het ligt in de rede dat geïndustrialiseerde landen een serieuze financiële dan wel inkind bijdrage leveren aan het internationale adaptatiefonds dat gekoppeld is aan het Actieplan van Bali. Gezien de ruwe schattingen van de te hierboven genoemde kosten aan klimaatverandering in de ontwikkelingslanden zou de jaarlijkse bijdrage per gecommitteerde partij in de loop van de tijd kunnen oplopen naar een evenredig (op basis van nog te bepalen criteria) deel van dit bedrag. Ook Nederland zou, indien daarvoor internationaal voldoende steun en commitment bestaat, zich naar het oordeel van de AIV op den duur tot een zodanige inspanning dienen te committeren.

Op basis van het aandeel van Nederland in de mondiale CO2-uitstoot, komt Oxfam uit op een schatting van een aandeel in bovengenoemde kosten van iets minder dan 2 procent. Dit percentage is een grove schatting, dat enigszins aan de hoge kant lijkt te zijn. Het gaat hier om een inschatting van ordes van grootte, bij gebrek aan internationaal aanvaarde verdelingssleutels. Bij een gelijke verdeling over publieke en private bronnen zou het gaan om circa 200 tot 450 miljoen euro per jaar als de publieke bijdrage. Deze bestaan uit HGIS-uitgaven (ODA en non-ODA). Gezamenlijk met de private sector zou dit neerkomen op ongeveer 400 tot 900 miljoen euro per jaar. Bij private bronnen gaat het voornamelijk om extra doelbijdragen vanuit de particuliere sector (ondernemingen en consumenten) gegenereerd door additionele belastingen en andere regelgeving. Het gaat dus niet om particuliere (binnen- of buitenlandse) investeringen in adaptatieprojecten. Laatstgenoemde component zal naar mening van de AIV nauwelijks enige omvang van betekenis hebben.

Mitigatie
Met betrekking tot mitigatie wil de AIV opmerken dat ongeacht de schaal van de mitigatiemaatregelen en -kosten die in de komende decennia zullen worden genomen ofwel worden gemaakt, adaptatiemaatregelen (en dus ook -kosten) noodzakelijk zullen blijven door de thans reeds opgetreden klimaatgevolgen. Op de langere termijn kan mitigatie  echter verdergaande veranderingen in het klimaatsysteem een halt toe roepen, waardoor de noodzaak van het nemen van adaptatiemaatregelen zal afnemen. Hoewel mitigatie en adaptatie in het huidige klimaatdebat vaak worden gezien als twee onafhankelijke strategieën in de strijd tegen klimaatverandering, zijn zij dus in feite complementair. In een aantal gevallen, zoals bij optimalisatie van landgebruik, is er zelfs sprake van synergie en dus positieve wederzijdse beïnvloeding. Vanzelfsprekend is deze verwevenheid ook terug te zien in de kosten: wanneer geen substantiële mitigatie wordt bereikt, zullen de kosten voor adaptatie stijgen. Klimaatbeleid zal dan ook altijd moeten bestaan uit zowel mitigatie als adaptatie.

Ook ontwikkelingslanden, waar belangrijke mitigatiemogelijkheden bestaan, moeten worden betrokken in het mitigatiebeleid. Deze doen zich onder meer voor in de landbouwsector. Een overstap van klassieke landbouwtechnieken naar geavanceerde landbouw zou de (methaan)emissie in grote mate kunnen verminderen. Een dergelijke overstap zou tot stand kunnen worden gebracht door het verbeteren van landbeheer, het aanleggen van supplementaire irrigatie en herinrichting van het bestaande landbouwareaal. Ook kunnen beter beheer van vee en mest de emissie verminderen. Uiteraard zou de Nederlandse regering, ook los van wat er in Kopenhagen volgend jaar wordt besloten, deze overwegingen in haar ontwikkelingssamenwerkingbeleid kunnen laten doorwerken, door meer te investeren in geavanceerde landbouwmethodes in de ontwikkelingslanden.

Vormgeving van beleid door de geïndustrialiseerde landen: verschillende componenten
Het is tijd dat de geïndustrialiseerde landen duidelijker vorm gaan geven aan hun toekomstige adaptatiebeleid ten opzichte van de ontwikkelingslanden. De AIV is van oordeel dat Nederland een voortrekkersrol zou moeten vervullen in het creëren van meer duidelijkheid op dit terrein. Een aantal overwegingen speelt daarbij een rol: Nederland speelt traditioneel een belangrijke rol in de ontwikkeling van het internationale klimaatbeleid en meer in het algemeen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Het zal daarnaast door zijn lage ligging ook zelf aanzienlijke adaptatieprogramma’s moeten ontwikkelen. Bovendien beschikt Nederland over comparatieve voordelen in de typische adaptatiesectoren als aanpassing van landbouw en infrastructuur, en waterhuishouding en kustversterking.

Met betrekking tot het vormgeven aan adaptatiebeleid meent de AIV dat het zinvol is een onderscheid te maken tussen drie verschillende componenten voor adaptatiesteun, afhankelijk van de aard van de klimaatveranderingsprocessen.

Component 1:
Klimaatverandering zal zich deels manifesteren in de vorm van een toename van extreme weersomstandigheden, overstromingen, orkanen, plotselinge extreme droogte, warmte, regenval, enzovoort. Onder omstandigheden kunnen zich hieruit rampen ontwikkelen die onmiddellijke humanitaire acties vragen. Programma’s die hierop gericht zijn maken gewoonlijk regulier deel uit van de ontwikkelingsprogramma’s van bilaterale en multilaterale donoren en lijken derhalve vooralsnog geen nieuwe beleidskaders te vereisen. Wel is misschien een herschikking binnen bestaande budgetten nodig in de richting van meer middelen voor humanitaire hulp, maar dit zal al gelang de aard van de verschijnselen van geval tot geval moeten worden bekeken. De AIV tekent hierbij aan dat in geval dergelijke herschikkingen groot in aantal en/of omvang worden, deze binnen de traditionele ontwikkelingssamenwerkinguitgaven of anderszins gefinancierd zullen moeten worden. Voor het overige is vooral een betere internationale afstemming van belang.

Component 2:
Een tweede component betreft de geleidelijke veranderingen in de gemiddelde waarden van de belangrijkste klimaatvariabelen (bijvoorbeeld temperatuur, regenval en windsterkte). Deze leiden ertoe dat gebieden geleidelijk verder verdrogen, warmer worden enzovoort. De AIV neemt aan dat, behoudens uitzonderingen, de gevolgen van langzame klimaatverschuivingen geaccommodeerd kunnen worden in ontwikkelingssamenwerkingbeleid dat deels al is gericht op in velerlei andere opzichten eveneens sterk (en soms zeer snel) veranderende samenlevingen.

Component 3:
In de derde component zijn nieuwe adaptatie-initiatieven het meest duidelijk zichtbaar. Dit betreft allereerst het klimaatbestendig maken van de huidige en toekomstige ontwikkelingssamen-werkingactiviteiten en het geheel van maatregelen gericht op de opbouw van adaptatiecapaciteit.

De AIV is van oordeel dat nieuwe initiatieven op het gebied van huidige en toekomstige opbouw van adaptatiecapaciteit (component drie), bij voorkeur tot stand komend in het kader van het Bali-Akkoord, moeten worden gezien als een nieuw, aanvullend onderdeel van het ontwikkelingssamenwerking- en het bredere buitenlandse beleid, waaronder het internationale veiligheids- en wederopbouwbeleid. Voor Nederland kunnen deze internationale verplichtingen belangrijke consequenties hebben. De totale HGIS-uitgaven zullen hierdoor mogelijk verder stijgen. Dit is afhankelijk van nadere politieke besluitvorming. Over de wenselijkheid van een dergelijke verhoging zal in internationaal verband duidelijkheid moeten worden geschapen. Ook zal nationaal hiervoor draagvlak aanwezig dienen te zijn. De AIV wil aantekenen dat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat wanneer adaptatiebeleid onvoldoende snel wordt opgezet en uitgevoerd, veel middelen die zijn bestemd voor adaptatiesteun geabsorbeerd zullen worden door noodhulp, waardoor ook andere onderdelen van de ODA in het geding kunnen komen.

De kanaalkeuze ten aanzien van eventuele adaptatiesteun
Nederland moet naar het oordeel van de AIV bij zijn publieke en private adaptatieinspanningen in de sfeer van de adaptatie capaciteitsopbouw en het klimaatbestendig maken van bestaande ontwikkelingsinspanningen dit niet alleen doen, maar deze laten lopen via nog in ontwikkeling zijnde EU- en ‘(post-)Bali’-kanalen, afhankelijk van de internationale voortgang in deze.

Prioriteitstelling
De AIV is van mening dat voor zover Nederland invloed kan uitoefenen op de prioriteitstelling van eventuele adaptatiesteun toetsing aan de onderstaande criteria noodzakelijk is. Daarbij geldt het eerste criterium als leidend.

  1. de behoeften als aangegeven door de relevante ontwikkelingslanden zelf, onder meer in de vorm van (onafhankelijk getoetste) NAPAs;
  2. de relevantie van deze behoeften bijvoorbeeld ten aanzien van de armere bevolkingsgroepen, het aantal betrokken burgers, en de te beschermen economische waarden;
  3. het streven naar armoedevermindering (MDG1);
  4. de absorptiecapaciteit van de relevante ontwikkelingslanden of -regio’s;
  5. de in het internationale samenwerking- en ontwikkelingssamenwerkingbeleid geldende prioriteiten, bijvoorbeeld inzake sectoren en landen/regio’s, maar ook op het gebied van mensenrechten;
  6. de relatieve expertise van en/of binnen de Nederlandse samenleving.

De adaptatiesteun via het bilaterale kanaal zou zich, naar de mening van de AIV, in beginsel tot de door Nederland gekozen (36 plus 4 in postconflictsituaties) ontwikkelingslanden moeten beperken.

Mondiale en nationale adaptatieprogramma’s
National Adaptation Programmes of Action (NAPAs) identificeren de meest urgente behoeften van ontwikkelingslanden in relatie tot de huidige bedreigingen door klimaatverandering. De NAPAs omvatten ook reacties op huidige klimaatvariabiliteit en zijn gebaseerd op bestaande kennis.

De AIV is van oordeel dat het urgent is in te spelen op de toekomstige behoeften van ontwikkelingslanden op het gebied van adaptatie in de vorm van NAPAs. Nederland zou zich actief moeten inzetten voor het ontwikkelen van NAPAs of vergelijkbare beleidsplannen in kwetsbare ontwikkelingslanden die vallen binnen de categorie van de 40 landen waarop het ontwikkelingssamenwerkingbeleid zich concentreert. De AIV pleit er dan ook voor om op internationaal niveau een denktank op te zetten die een leidende rol kan spelen bij het opzetten van de benodigde ‘deltaplannen’ (veelomvattende en op de lange termijn gerichte masterplannen). Naast nationale NAPAs zou bovendien een mondiaal adaptatie masterplan voor ontwikkelingslanden (een soort van mondiale, door de VN gecoördineerde, NAPA) ontwikkeld dienen te worden: om een integraal kader te bieden voor het bepalen van de omvang en urgentie van de adaptatieproblemen in de diverse ontwikkelingslanden, om prioriteiten van toekomstige acties te kunnen bepalen en om de ontwikkeling en toepassing van nationale NAPAs te faciliteren op basis van technische en economische kennis.

Klimaat en mondiale energievoorziening
De AIV identificeert enkele mogelijk tegenstrijdige belangen die spelen op het raakvlak van klimaat en energie. Deze zijn voornamelijk gerelateerd aan bedreigingen voor de mondiale energievoorziening. De huidige zorgen rond het wereldwijde energieverbruik concentreren zich dan ook meer op de volgende problemen: energieleveringszekerheid; toegang tot energie; de toenemende vraag naar energie; de hoge kosten van de benodigde investeringen in de energie-infrastructuur; en tot slot milieuschade door het gebruik van fossiele brandstoffen.

De AIV stelt vast dat het voldoen aan een beperkte basale energiebehoefte van ongeveer vijftig kWh per persoon per jaar door toepassing van hernieuwbare energie, nauwelijks invloed heeft op het bereiken van de wereldwijde klimaatdoelstellingen. Het is naar het oordeel van de AIV dan ook niet effectief om (op korte termijn) hernieuwbare energie op grote schaal toe te passen ten behoeve van de energievoorziening van de 2 miljard energiearmen, omdat dit weinig bijdraagt aan het bereiken van mondiale klimaatveranderingdoelstellingen. Dit neemt niet weg, dat er afhankelijk van lokale condities en al dan niet door middel van hernieuwbare energie, in dit opzicht belangrijke mogelijkheden zijn. De energievoorziening aan de allerarmsten vraagt dan ook om een gedifferentieerde benadering, niet alleen van land tot land maar ook van regio tot regio.

De mogelijk tegenstrijdige belangen tussen gewenste stabilisatie van klimaatverandering en anderzijds het streven naar armoedevermindering gepaard gaande met hogere emissies ten gevolge van groter energieverbruik, ziet de AIV als een vals dilemma. Allereerst kan men verwachten dat het meerdere energieverbruik relatief slechts gering van omvang zal zijn. Maar zelfs indien dit omvangrijker en slechts in beperkte mate uit hernieuwbare energie zou zijn, kan de AIV zich niet voorstellen dat dit tot lagere doelstellingen inzake armoedevermindering in het kader van het Millennium Development  Project zou leiden. De AIV ondersteunt de recente Beleidsnotitie ‘Milieu en hernieuwbare energie in Ontwikkelingssamenwerking’ met betrekking tot het bevorderen van de introductie van hernieuwbare energie in de allerarmste landen in Afrika. Wel moet ervoor worden gewaakt dat de inzet op hernieuwbare energie de doelstelling van energievoorziening aan de allerarmsten ondergraaft.

Biobrandstof: energie voor de toekomst?
De AIV moedigt het aan dat de Nederlandse en vermoedelijk ook Europese doelstellingen ten aanzien van het gebruik van biobrandstoffen naar beneden worden bijgesteld. Het is namelijk onzeker of de huidige doelstelling bereikt kan worden zonder in conflict te komen met duurzaamheideisen ten aanzien van de productie van biobrandstoffen. Deze zorg betreft vooral de productie van eerste generatie biobrandstoffen in kwetsbare ontwikkelingslanden. Daarbij geldt de overweging dat eerste generatie biobrandstofproductie diverse negatieve gevolgen met zich mee kan brengen. Zo kan de emissie die wordt veroorzaakt door de teelt en distributie van biomassa en -brandstof, de emissiewinst die de biobrandstof oplevert ten opzichte van fossiele brandstof tenietdoen (met name bij de productie van biodiesel en van ethanol uit maïs); kan er schade optreden aan biodiversiteit en kan er negatieve invloed zijn op de wereldvoedselprijzen en voedselvoorziening. De bijdrage die de eerste generatie biobrandstoffen kan leveren aan de bestrijding van het wereldwijde klimaat- en energieprobleem is dan ook begrensd om zowel fysieke redenen als redenen in de sfeer van maatschappelijke acceptatie.

Hoewel op EU-niveau al recente beslissingen en beleidsplannen inzake biobrandstoffen zijn gemaakt, is de AIV van oordeel dat de uitgangspunten van het Nederlandse en het EU-beleid ten aanzien van biobrandstoffen bijsturing behoeven. Hierbij zou allereerst een snelle overgang van het gebruik van de eerste naar de tweede generatie biobrandstoffen als leidraad moeten dienen.

Onderkend moet worden dat de technische en economische haalbaarheid van projecten gericht op de inzet van tweede generatie biobrandstoffen, afhankelijk is van lokale omstandigheden. Dit is dus ook van belang bij het opzetten van demonstratie-installaties en andersoortige experimenten gericht op het introduceren van tweede generatie biobrandstof technologie. De AIV acht het wenselijk dat het ondersteunen van hierop gerichte pilots en demo’s een onderdeel gaat uitmaken van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingbeleid.

De AIV is van mening dat het voor de ontwikkeling van tweede generatie biobrandstoffen van belang is dat er flankerende maatregelen worden genomen rond het vergroten van de investeringszekerheid (zoals bijvoorbeeld: investeringssubsidie, risicodragende cofinanciering, versnelde afschrijving en dergelijke) van (grootschalige) installaties.

Nederland zou voorop kunnen lopen met het opzetten van logistieke ketens en productiesystemen voor de grondstoffen waaruit de twee generatie biobrandstoffen vervaardigd worden; ook zou Nederland mede via ontwikkelingssamenwerkingbeleid voorop kunnen lopen bij het ondersteunen van de ontwikkeling van lokale verwerking in onder meer ontwikkelingslanden.

De AIV is van mening dat het beleid, in het bijzonder waar het de ontwikkelingslanden betreft, primair gericht moet zijn op het ondersteunen van de productie en toepassing van tweede generatie biobrandstoffen. Dit zou een speerpunt dienen te zijn in het Nederlandse ontwikkelingssamenwerking-beleid, niet alleen omdat deze ontwikkeling aansluit bij de sterke kennis- en handelspositie van Nederland op dit terrein, maar ook omdat deze ontwikkeling goed zou kunnen worden afgestemd op een versterking van de landbouw- en bosbouwsector in ontwikkelingslanden en omdat deze ontwikkeling grote mogelijkheden biedt in ontwikkelingslanden voor nieuwe economische ontwikkeling en voor versterking van de eigen energievoorziening, op voornamelijk kleinschalige wijze. Daarnaast sluit deze ontwikkeling aan bij de sterke kennis- en handelspositie van Nederland op dit terrein.

Hierdoor wordt de rol van biomassaproductie voor eerste generatie biobrandstoffen ook in ontwikkelingslanden terecht niet verder door het ontwikkelingssamenwerkingbeleid ondersteund. Ook zal er minder nadruk hoeven te liggen op de duurzaamheideisen ten aanzien van biomassa zoals deze nu op Europees niveau worden ontwikkeld. Dit is van belang omdat de AIV een aantal problemen voorziet bij grootschalige toepassing van dit soort eisen in het economische verkeer met ontwikkelingslanden. Immers, dergelijke eisen maken monitorings- validatie- en certificeringsystemen noodzakelijk, waarvan de praktijk tot dusverre heeft uitgewezen dat deze, om voldoende maatschappelijk draagvlak te krijgen slechts moeizaam en langzaam van de grond kunnen komen. Bovendien is het riskant van de zijde van de importeurslanden duurzaamheideisen te stellen aan segmenten van internationaal verhandelde goederen/dienstenstromen, omdat dit gemakkelijk reacties uitlokt en vragen oproept waarom andere goederen en diensten niet aan certificering behoeven te worden onderworpen: ‘Waarom biomassa wel en voedsel niet?’ Daarnaast draagt de introductie van certificering van ingevoerde biomassa het risico in zich van een respons vanuit exporterende landen niet alleen dat men mondiale toepassing eist, maar ook dat men evenzeer certificering verlangt van omgekeerde handelsstromen naar eigen criteria of certificeringeisen introduceert op andere door die landen geïmporteerde goederen en diensten. Aldus ontstaan risico’s van escalerend protectionisme.

Mede gezien het eventuele verwijt van het eenzijdig en selectief opleggen van duurzaamheidtoetsen voor biobrandstoffen en mede gezien het feit dat de CDM Executive Board geen voorziening heeft voor het monitoren van de bijdrage van CDM-projecten aan duurzame ontwikkeling, bepleit de AIV om, parallel aan de ontwikkeling van een duurzaamheidtoets op biomassa, een dergelijke toets op te verwerven credits op CDMprojecten te introduceren, bij voorkeur op EU-niveau.

De AIV is desondanks van oordeel dat biomassa onder specifieke omstandigheden wel degelijk mogelijkheden kunnen bieden voor een aantal ontwikkelingslanden, vooral indien deze op kleine schaal worden geproduceerd en met het doel om op lokaal niveau energie op te wekken. Landen die afhankelijk zijn van energie importen zouden op deze manier deels in hun eigen energie kunnen voorzien en hun betalingsbalans kunnen verlichten. Grootschalige biobrandstofproductie ten behoeve van de export kan echter een gevaar opleveren voor de lokale voedselzekerheid. Zodra gewassen worden ingezet voor biobrandstof kan er concurrentie ontstaan met de voedselteelt om onder andere grondgebruik, water en nutriënten.

Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum      15 maart 2008
Betreft       Adviesaanvraag “Klimaat, energie en armoedebestrijding”

 

Geachte Voorzitter,

Bij deze wend ik mij tot u met betrekking tot de onderwerpen klimaatverandering en duurzame energie, in relatie tot armoedebestrijding. Graag zou ik hierover van de AIV een advies ontvangen.

Achtergrond

Het principe “de vervuiler betaalt” geeft Nederland als vervuiler de verantwoordelijkheid om de bestrijding van klimaatverandering in ontwikkelingslanden te ondersteunen. Afrika is een schrijnend voorbeeld van een continent dat nauwelijks heeft bijgedragen aan de historische uitstoot van broeikasgassen, maar wel geconfronteerd wordt met de gevolgen van klimaatverandering.

De kosten van adaptatie in ontwikkelingslanden belopen ten minste enkele tientallen miljarden per jaar, maar zouden wel eens boven de 100 miljard per jaar kunnen uitkomen. Het is evident dat het mondiale ontwikkelingsbudget hiertoe ontoereikend is. Het toepassen van het principe “de vervuiler betaalt” vraagt om de kosten bij de historische en toekomstige vervuilers neer te leggen omdat zodoende een incentive uitgaat om emissies in Nederland te beperken. Het onderzoek sluit aan bij de studie die OS samen met het Verenigd Koninkrijk via de Wereldbank uitvoert. Het laatste zou gaan over inzicht in de kosten, het AIV advies zou de vraag betreffen wie welk deel van de kosten betaalt. 

Klimaatverandering is een feit. Niets doen omdat er allereerst veel meer onderzoek nodig is, is geen optie. Dat maakt het uitvoeren van een adaptatiebeleid een onzekere zaak. Het is daarom nodig om met de beperkte kennis en lopende het onderzoek toch prioriteiten te stellen en op basis daarvan middelen effectief aan te wenden. Daarbij is cruciaal de inschatting wat ontwikkelingslanden aan kunnen en hoe dit kan worden ingebed in bv. PRSP’s en de Parijse agenda. Deze vraag bouwt voort op de analyses die we reeds hebben gedaan van de klimaatrisico’s die door Nederland gesteunde programma’s in Bolivia, Bangladesh en Ethiopië lopen. Het gaat om het hele proces van benoemen van de effecten, inschatten van de risico’s ervan, bepalen of deze dragelijk zijn en - zo niet – het uiteenzetten welke aanpassingsmogelijkheden voorhanden zijn, inclusief de kosteneffectiviteit van deze maatregelen. 

Het klimaatvraagstuk speelt zich af tegen de achtergrond dat 2 miljard mensen vragen om meer en betere vormen van energie, in het bijzonder elektriciteit en (bio-)gas. Het energiebeleid van de meeste ontwikkelingslanden is er de laatste 2 decennia niet in geslaagd om de energiesituatie van deze arme mensen te verbeteren. Voor een percentage van deze 2 miljard mensen is de energiesituatie waarschijnlijk verslechterd: kost meer tijd en geld, veroorzaakt hoge luchtverontreiniging en er is geen betrouwbare levering. Het is een reële beperking van hun ontwikkelingsmogelijkheden.

Energiezekerheid heeft aan geopolitiek belang gewonnen. De concurrentie om schaarse energiebronnen lijkt nu pas goed op gang gekomen, nu China en India een grote economische groei doormaken. Daarnaast wordt de olie- en gasmarkt door een grote volatiliteit gekenmerkt, mede veroorzaakt door extreme weersomstandigheden en regionale politieke onrust. Snel handelen en een grote koopkrachtige vraag lijken alles bepalend te worden. Als gevolg waarvan de 2 miljard energiearmen wel eens in de kou en in het donker kunnen worden gezet.

Een eenvoudige berekening toont aan dat een minimale energiebehoefte van de 2 miljard mensen door middel van fossiele brandstoffen de mondiale emissie met slechts 1% zou doen toenemen. Het lijkt derhalve opportuun om de energievoorziening te baseren op een “full menu of options” in plaats van  uitsluitend te focussen op hernieuwbare energie. Temeer daar deze laatste vorm van energie nog al eens grotere investeringen vergt.

Vragen aan de AIV

De vragen die de regering graag beantwoord zou willen zien, zijn de volgende.

  1. Op welke wijze kan Nederland het meest effectief invulling geven aan deze verantwoordelijkheid? Op welke wijze kan het principe van “de vervuiler betaalt” toegepast worden in de Nederlandse samenleving?
     
  2. Klimaatverandering is een relatief nieuw fenomeen voor de politieke agenda van ontwikkelingslanden. Er heeft tot nu toe relatief weinig onderzoek plaatsgevonden over waar de effecten van klimaatverandering in de samenleving zullen worden gevoeld. Dit maakt het niet eenvoudig om een effectief adaptatiebeleid te voeren. Wat zouden voor Nederland, gegeven de beperkte kennis en informatie over adaptatie, de prioriteiten moeten zijn om de middelen effectief aan te wenden?
     
  3. Wat is de relatie tussen het klimaatvraagstuk en het vraagstuk van de mondiale energiezekerheid voor de 2 miljard energiearme mensen en hoe kan Nederland een goede balans vinden tussen mogelijk tegenstrijdige belangen? In hoeverre moeten Nederland en andere donoren, omwille van de toekomst, bij de steun aan de 2 miljard energiearmen uitsluitend focussen op hernieuwbare energie? 

Ik zie met belangstelling uit naar uw spoedige advisering.

 

 

Bert Koenders
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum    30 april 2009
Betreft    Beleidsreactie AIV-advies “Klimaat, Energie en Armoedebestrijding”

 

Hartelijk dank voor het rapport “Klimaat, Energie en Armoedebestrijding” dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) eind november 2008 uitbracht naar aanleiding van mijn adviesaanvraag van 15 maart 2008. Mede namens de minister van VROM stuur ik u de beleidsreactie van het kabinet op het advies. Een afschrift van de brief zal de Voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer toegaan.

Internationaal klimaatbeleid, adaptatie en verantwoordelijkheid; Schattingen en bronnen van financiering van adaptatiekosten

De AIV constateert dat het aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie) naast het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen (mitigatie) een urgent probleem is en dat op dit moment veel te weinig financiering voor adaptatie in ontwikkelingslanden beschikbaar is.  Op de geïndustrialiseerde landen rust op basis van het internationaal recht de plicht om de gevolgen van klimaatverandering te bestrijden. De Raad wijst erop dat artikel 4 van de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) ontwikkelde lidstaten verplicht hiertoe gezamenlijk nieuwe en additionele middelen ter beschikking te stellen. Dit uitgangspunt wordt onder meer concreet uitgewerkt in het “Least Developed Country-Fund” van de Global Environment Facility (GEF). GEF gaat er vanuit dat de kosten die zonder klimaatverandering zouden worden gemaakt (baseline costs) uit bestaande ontwikkelingsbudgetten worden gefinancierd, terwijl er voor additionele kosten aanvullende faciliteiten nodig zijn. Het uitgangspunt van additionaliteit ligt ook ten grondslag aan de ramingen van de mondiale adaptatiekosten die het UNFCCC-secretariaat ten behoeve van de Bali-conferentie heeft gemaakt.

In het kader van klimaatverandering kan aan het beginsel de vervuiler betaalt volgens de AIV geen juridisch bindende werking worden toegekend. Nederland voelt zich terecht medeverantwoordelijk voor het klimaatprobleem en zou in internationaal verband bereid moeten zijn tot het aangaan van verplichtingen. De AIV haalt een studie aan van OXFAM die indiceert dat de Nederlandse bijdrage  aan de adaptatiekosten in ontwikkelingslanden op basis van onze CO2 uitstoot  bijna 2% zou bedragen.

De regering deelt de analyse van de AIV over de urgentie van adaptatie aan klimaatverandering en over de plicht van de geïndustrialiseerde landen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering te bestrijden. Zij zet zich tijdens de internationale klimaatonderhandelingen en in andere fora daarom krachtig in voor een eerlijke, effectieve en efficiënte internationale financiële architectuur  die moet leiden tot adequate, voorspelbare en additionele financiering van adaptatie en mitigatie in ontwikkelingslanden. Daarbij zou een internationale koolstofmarkt een cruciale rol moeten spelen.

Hiernaast zijn ook aanvullende publieke middelen nodig. Deze dienen internationaal zoveel mogelijk te worden gerealiseerd  met nieuwe en additionele middelen, ten einde te voorkomen dat er minder fondsen beschikbaar zullen zijn voor het bereiken van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. De regering is van mening dat landen moeten bijdragen op basis van de principes  de vervuiler betaalt (verantwoordelijkheid)  en mogelijkheid tot betalen (capacity to pay). Een lastenverdeling gebaseerd op deze principes is rechtvaardig, draagt bij aan de internalisering van de kosten van de uitstoot van broeikasgassen en levert daarmee een extra stimulans voor mitigatie-inspanningen. Verdere operationalisering van deze uitgangspunten, resulterend in een mondiale lastenverdeling, zal in de internationale onderhandelingen moeten plaatsvinden.1 De regering vindt het indiceren van een Nederlands aandeel in de adaptatiekosten in dit stadium daarom nog wat voorbarig en wijst erop dat de schattingen van het Nederlandse aandeel per studie nogal verschilt. In een recente studie van het Institute for Environmental Studies (IVM)2 varieert het Nederlandse aandeel tussen de 0,8% en 1,3%.3

De regering is net als de AIV van mening dat ook de omvang van de thans aanwezige mondiale geldstromen voor adaptatie in ontwikkelingslanden te beperkt is. De meest recente schattingen van de Europese Commissie van de benodigde financiering variëren van 23 miljard euro tot 54 miljard euro per jaar. Tijdens de klimaattop in Kopenhagen zullen afspraken moeten worden gemaakt over een forse verhoging van deze middelen als onderdeel van de afspraken over een samenhangende internationale financiële architectuur. De regering wacht de uitkomsten af van een door Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland gefinancierde studie van de Wereldbank met een nieuwe schatting van de  omvang van de kosten van adaptatie alvorens zich te wagen aan een schatting van de omvang van de benodigde financiering.  De internationale financiering zal primair moeten worden gericht op de armste en meest kwetsbare ontwikkelingslanden.

Mitigatie

De AIV stelt vast dat adaptatie- en mitigatiebeleid complementair dient te zijn en dat ontwikkelingslanden ook dienen bij te dragen aan mitigatie indien er mitigatiemogelijkheden zijn. De Raad stelt voor dat Nederland financiering beschikbaar zal stellen voor landbouwmethodes die de uitstoot van broeikasgassen verminderen.

De regering deelt het standpunt van de AIV dat ook ontwikkelingslanden aan mitigatie moeten bijdragen om de mondiale temperatuurstijging te beperken tot 2 graden Celsius. De uitstoot van de groep van ontwikkelingslanden als geheel zou in 2020 met 15-30% moeten zijn verminderd ten opzichte van een “business as usual scenario”. Vooral de inzet van opkomende ontwikkelingslanden, zoals China, Brazilië en Indonesië is hierbij cruciaal. Tonen zij die niet, dan is de doelstelling om emissies in 2050 mondiaal met 50% te verminderen ten opzichte van 1990 immers niet haalbaar. Nederland deelt de inzet van de Europese Unie om  met name de armste ontwikkelingslanden te ondersteunen bij de opbouw van een koolstofarme economie. De reductie van emissies en de steun aan ontwikkelingslanden beperkt zich naar de mening van dit kabinet niet tot de landbouw. Met betrekking tot het mitigatiepotentieel in de landbouw geldt dat het grootste deel van dit potentieel het vastleggen van koolstof in de bodem betreft. De Nederlandse steun aan de landbouwsector is voornamelijk gericht op Afrika, waar mogelijkheden zijn om via aangepast beheer koolstof in de bodem op te slaan, bijvoorbeeld in gecombineerde landbouw- en bosbouwsystemen (agroforestry). Dit levert ook een positieve bijdrage aan het verbeteren van de bodemvruchtbaarheid, het verbeteren van de productiviteit en het verkleinen van de kwetsbaarheid voor de gevolgen van klimaatverandering. In dit verband wordt het Centre on Agroforestry in Nairobi ondersteund. Nederland verleent tevens steun aan Indonesië voor het behouden en beheren van veengronden. Hierbij wordt ingezet op het behoud van veenbossen en wordt gewerkt aan het verbeteren van de irrigatie van reeds ontsloten veengronden en van de landbouwmethoden die op deze gronden worden toegepast. Deze interventies beogen onder meer de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan.

Vormgeving van beleid door geïndustrialiseerde landen: verschillende componenten

De AIV adviseert adaptatiesteun in drie categorieën te verdelen: de eerste categorie betreft noodhulp aan slachtoffers van rampen die het gevolg zijn van klimaatverandering. Deze hulp zou net als de reeds bestaande noodhulp uit de begroting van ontwikkelingssamenwerking moeten worden betaald. De tweede categorie betreft het aanpassen aan geleidelijke klimaatverandering. Deze steun zou ook uit de begroting voor ontwikkelingssamenwerking moeten worden gefinancierd. De derde component betreft het klimaatbestendig maken van de huidige en toekomstige ontwikkelingssamenwerkingactiviteiten en het opbouwen van capaciteit in ontwikkelingslanden om een adaptatiebeleid uit te voeren. Over deze laatste categorie zou volgens de AIV in het kader van de klimaatonderhandelingen een overeenkomst moeten worden gesloten over financiering additioneel aan bestaande fondsen voor ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid.

De regering kan zich vinden in het voorstel hulp in verband met klimaatgerelateerde rampen vooralsnog uit de OS-begroting te financieren. Het is op dit moment nauwelijks mogelijk te bepalen in hoeverre natuurrampen het gevolg zijn van klimaatverandering. Het heeft daarom op de korte termijn weinig zin te proberen een onderscheid te maken tussen de oorzaak van natuurrampen. Waar het om gaat is dat de slachtoffers adequaat worden geholpen. Daarnaast zal worden onderzocht of het mogelijk is een internationale verzekering op te richten voor risico’s als gevolg van klimaatverandering die niet door de markt kunnen worden gedekt.

Met betrekking tot eventuele financiering van de twee overige componenten stelt de regering een andere systematiek voor. Ieder land is zelf verantwoordelijk voor het aanpassen aan klimaatverandering. Het beginpunt hierbij is dat landen in hun ontwikkelingsbeleid rekening moeten houden met de gevolgen van klimaatverandering. Zodoende kan worden voorkomen dat in de toekomst onnodige aanpassingskosten moeten worden gemaakt. Een deel van de genomen maatregelen zullen geen meerkosten met zich meebrengen en kunnen zelfs geld opleveren. Een ander deel van de maatregelen zal echter wel kostbaarder zijn dan in een “business as usual” scenario. Dit zijn de incrementele kosten van adaptatie. Het gaat hier zowel om extra investeringskosten die door de regering, bedrijven en particulieren in een ontwikkelingsland worden gemaakt als om kosten om OS-programma’s klimaatbestendig te maken. De regering zal zich ervoor inzetten dat in het kader van een multilaterale overeenkomst over de aanpak van klimaatverandering wordt afgesproken dat de adaptatie strategieën van de armste en meest kwetsbare ontwikkelingslanden in belangrijke mate multilateraal wordt gefinancierd. Hiervoor dienen mondiaal additionele middelen ter beschikking te worden gesteld. De Nederlandse ervaring op het gebied van waterbeheer kan hierbij inderdaad van nut zijn, zoals de AIV stelt.

Kanaalkeuze van eventuele adaptatiesteun

De regering stemt in met het advies van de AIV dat Nederland bij de kanaalkeuze dient aan te sluiten bij internationale initiatieven. De regering zal zich tijdens de onderhandelingen inzetten voor efficiënte mechanismen op multilateraal niveau. Daarbij dient voort gebouwd te worden op de operationalisering van het Adaptatie Fonds zoals dat thans vorm krijgt onder het Kyoto Protocol.

Prioriteitstelling

De AIV identificeert de volgende criteria voor het verlenen van adaptatiesteun:

  1. De behoeften als aangegeven door het ontwikkelingsland
  2. De relevantie van deze behoeften voor de armste bevolkingsgroepen
  3. Het streven naar armoedevermindering
  4. De absorptiecapaciteit van het land of regio
  5. Reeds geldende internationale criteria en prioriteiten
  6. De relatieve expertise van de Nederlandse samenleving

Hoewel de regering zich inhoudelijk in bovenstaande criteria kan vinden, geeft zij de voorkeur aan een meer procesmatige benadering bij de prioriteitstelling. Zoals reeds eerder is betoogd is een belangrijke voorwaarde voor effectieve adaptatie, de integratie van klimaatverandering in nationaal ontwikkelingsbeleid. De adaptatieprioriteiten worden zodoende een afgeleide van reeds bestaand en toekomstig nationaal beleid. De MDG’s dienen leidend te zijn voor dit beleid. Nederland zal in de beleidsdialoog met onze partners hierop aandringen. Een voorwaarde voor succesvolle integratie van adaptatie is dat er in het betreffende land voldoende kennis en kunde dient te bestaan over adaptatie. Steun voor dergelijke voorwaardenscheppende capaciteitsopbouw dient prioritair ter beschikking te worden gesteld. De regering deelt de mening van de adviesraad dat Nederland die expertise ter beschikking zal stellen waar het een toegevoegde waarde te bieden heeft -zoals in de watersector- en dat het zich in de bilaterale hulp op de partnerlanden zal richten. Het kabinet zet bijvoorbeeld in op een intensivering van de samenwerking op het gebied van duurzaam waterbeheer en klimaatadaptatie in deltagebieden in ontwikkelingslanden met gelijksoortige opgaven als Nederland.

Mondiale en Nationale adaptatieprogramma’s

De AIV spreekt zich uit voor Nederlandse steun aan de ontwikkeling van Nationale Adaptatieplannen in onze partnerlanden en voor een mondiale denktank om ontwikkelingslanden te ondersteunen en om een mondiaal masterplan op te zetten.

De regering zet zich door middel van steun aan de Global Environment Facility en door middel van het Netherlands Climate Assistance Programme (NCAP) in voor assistentie aan ontwikkelingslanden bij het opstellen van adaptatiestrategieën . De regering deelt tevens de mening van de AIV dat de capaciteit op multilateraal niveau om ontwikkelingslanden te steunen bij de vormgeving van hun adaptatiebeleid moet worden versterkt. Ook regionale centra zouden hierbij een belangrijke rol kunnen spelen. De regering ziet vooralsnog weinig in de ontwikkeling van een mondiaal adaptatieplan aangezien de specifieke behoeften voor adaptatie lokaal zeer sterk verschillen. Adaptatie is maatwerk. Een mondiaal masterplan zou aan dit gegeven afbreuk doen.

Klimaat en mondiale energievoorziening

De doelstelling van de toegang tot energie van de twee miljard energie armen te verbeteren en het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen zijn volgens de AIV niet strijdig, zelfs al zouden fossiele brandstoffen voor een deel in deze behoefte voorzien. De AIV waarschuwt ervoor dat het streven van de regering om hernieuwbare energie in ontwikkelingslanden te ondersteunen niet ten koste mag gaan van de noodzaak de energiezekerheid van energiearmen te verbeteren.

De regering deelt deze analyse op hoofdlijnen. Tegelijkertijd constateert de regering dat meer fossiele brandstoffen onomstotelijk leiden tot meer CO2 uitstoot en betwijfelt de regering of fossiele brandstoffen onder alle omstandigheden op een meer effectieve wijze bijdragen aan energiezekerheid. Fossiele brandstoffen zijn onderhevig aan grote prijsschommelingen, moeten dikwijls worden geïmporteerd of raken lokaal langzamerhand uitgeput. Tegelijkertijd hebben veel arme landen een groot potentieel voor hernieuwbare energie. Het onlangs gelanceerde programma Milieu en Hernieuwbare Energie in Ontwikkelingssamenwerking draagt er aan bij dit potentieel te ontsluiten. De huidige energievoorziening is niet duurzaam en ook in ontwikkelingslanden moet de toename van de uitstoot van broeikasgassen worden gemitigeerd. Nederland is bereid om met name de armste landen hierbij te ondersteunen.

Biobrandstof: energie van de Toekomst?

Het AIV advies bepleit een sterke focus op de tweede generatie biobrandstoffen en pleit voor het stopzetten van ondersteuning voor de eerste generatie.

Belangrijkste argument voor dit advies is dat het stimuleren van het gebruik van eerste generatie briobrandstoffen een negatief effect zou hebben op de voedselzekerheid. Voorts heeft de AIV twijfels over de effectiviteit van biobrandstoffen voor de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. De AIV voorziet problemen bij het invoeren van  certificeringprocedures die de duurzaamheid van eerste generatie biobrandstoffen zou moeten garanderen. Tegelijkertijd onderkent de AIV dat de situatie in de afzonderlijke  landen erg kan verschillen. De AIV pleit daarnaast voor kleinschalige toepassingen van eerste generatie biobrandstoffen voor eigen gebruik in ontwikkelingslanden. De AIV pleit voor verlaging van de bijmengdoelstelling en wil investeringen in tweede generatie biobrandstoffen fiscaal ondersteunen en door middel van demonstratieprojecten stimuleren.

De regering deelt de mening van de AIV dat de ontwikkeling en productie van tweede generatie biobrandstoffen moet worden gestimuleerd. Tweede generatie biobrandstoffen worden al ondersteund in het kader van het bestaande beleid, te weten de subsidieregeling innovatieve biobrandstoffen (IBB). In overleg met onze partnerlanden zal worden bezien of en zo ja hoe, deze steun kan worden geïntensiveerd. Voorts wordt op dit moment de IBB-regeling geëvalueerd en wordt er op korte termijn een advies van de werkgroep geavanceerde biobrandstoffen verwacht. De uitkomsten hiervan worden meegenomen in de overwegingen. De regering is  vooralsnog niet  voornemens de productie van tweede generatie biobrandstoffen in Nederland fiscaal te stimuleren.

Uit recent onderzoek van de FAO blijkt, dat het nog 10 jaar duurt, voordat tweede generatie biobrandstoffen commercieel beschikbaar zullen zijn. Gezien de urgentie van het klimaatprobleem is de regering van mening dat het te lang duurt hierop te wachten. De regering zet zich daarom in voor het gebruik van duurzaam geproduceerde biobrandstoffen. Biobrandstoffen afkomstig uit ontwikkelingslanden, zoals ethanol geproduceerd uit rietsuiker, dragen mits duurzaam geproduceerd, op een effectieve manier bij aan de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Uiteraard is de regering zich bewust van de negatieve effecten die zich kunnen voordoen bij de productie van eerste generatie biobrandstoffen. Het beleid is daarom gericht op het verduurzamen van deze productie. Nederland heeft zich met succes in de EU sterk gemaakt voor de opname van duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa in de Richtlijn Hernieuwbare Energie. Daarnaast zet Nederland zich op mondiaal vlak in voor de verduurzaming van de productie van biomassa voor energiedoeleinden. Deze inzet is weergegeven in het Plan van Aanpak Mondiaal dat reeds aan de Kamer is verzonden. Onderdeel hiervan is ontwikkelingslanden in staat te stellen op goed geïnformeerde wijze te besluiten over  duurzaam produceren van deze brandstoffen. Certificering speelt hierbij een rol. De AIV constateert terecht dat certificering van duurzaam geproduceerde biobrandstoffen aanloopt tegen het feit dat de grondstoffen daarvoor vaak internationaal worden verhandeld en voor meer doeleinden gebruikt kunnen worden. Dit impliceert dat verduurzaming van de productie breed moet worden opgepakt en uiteindelijk niet alleen gericht kan zijn op biobrandstoffen.

De regering deelt het AIV advies over het aanpassen van de Europese bijmengingsverplichting niet. De Richtlijn Hernieuwbare Energie  omvat volgens de regering voldoende waarborgen om te voorkomen dat op grootschalige wijze niet duurzaam geproduceerde biobrandstoffen worden geïmporteerd. De tussentijdse nationale doelstelling per 2010 is inmiddels verlaagd van 5,75% naar 4%. In 2014 wordt het beleid geëvalueerd en kan het, indien nodig worden bijgestuurd.

Mede namens de Minister voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu,

 

 

Bert Koenders
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

___________________________

1 Deze inzet van de Nederlandse regering voor de internationale VN-klimaatonderhandelingen is weergegeven in de  verschillende brieven aan de Tweede Kamer, te weten de Kabinetsreactie op IBO ”Toekomstig internationaal klimaatbeleid” en op internationale aspecten van WRR-rapport “klimaatstategie-tussen ambitie en realisme” (12-09-2007), Toekomstig internationaal klimaatbeleid (21 september 2007), Internationaal Klimaatbeleid (29 april 2008), Internationale klimaatconferentie te Poznan (17 november 2008) en Uitkomst klimaatconferentie Poznan, 13 februari 2009.
2 Dellink e.a.: Sharing the Burden of Adaptation Financing, IVM (2008).
3 Het Nederlandse aandeel wijkt af van de berekening van OXFAM door afwijkende methodes om draagkracht en bijdrage aan mondiale opwarming te berekenen.
Persberichten

AIV-ADVIES INZAKE KLIMAAT, ENERGIE EN ARMOEDEBESTRIJDING

Nieuwe en aanvullende financiële middelen dringend internationaal noodzakelijk voor aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie)


Den Haag, december 2008

 In een vandaag uitgekomen advies over “Klimaat, energie en armoedebestrijding” constateert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) dat ook met het oog op het welslagen van de lopende internationale klimaatonderhandelingen, het internationaal klimaatbeleid dringend moet inspelen op de gevolgen van klimaatverandering in kwetsbare ontwikkelingslanden. De kosten voor aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering zullen wereldwijd zo’n 30 tot 70 miljard dollar per jaar bedragen. De AIV stelt dat op de geïndustrialiseerde landen een verantwoordelijkheid rust om ontwikkelingslanden te ondersteunen om deze gevolgen te bestrijden. Nederland moet hierbij een voortrekkersrol spelen. Het zal door zijn lage ligging ook zelf aanzienlijke adaptatieprogramma’s moeten ontwikkelen. Bovendien is het bij uitstek deskundig in de typische adaptatiesectoren als aanpassing van landbouw en infrastructuur, en waterhuishouding en kustversterking.
 

Vormgeving van adaptatiebeleid
De AIV maakt een onderscheid tussen drie verschillende componenten van adaptatiesteun. Allereerst humanitaire of noodhulp als reactie op rampen zoals overstromingen en orkanen. Ten tweede programma’s gericht op aanpassingen aan de gevolgen van geleidelijke veranderingen in temperatuur en neerslag. Ten derde, nieuwe initiatieven op het terrein van adaptatiesteun gericht op capaciteitsopbouw. De eerste twee componenten vallen nu reeds onder het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingbeleid.  

Financiële gevolgen, mogelijk ook voor Nederland
Nieuwe initiatieven op het gebied van opbouw van adaptatiecapaciteit in ontwikkelingslanden moeten worden beschouwd als een nieuw, aanvullend onderdeel van het ontwikkelingssamenwerking - en het bredere buitenlandse beleid. Voorkomen moet worden dat de beschikbare middelen voor de Millennium Ontwikkelingsdoelen hiervoor worden ingezet. Dit kan, indien hiervoor nationaal zowel als internationaal voldoende draagvlak bestaat, financiële consequenties hebben, ook voor Nederland, in de orde van, volgens tentatieve schattingen, enkele honderden miljoenen euro’s per jaar. Nadere politieke besluitvorming is hiervoor echter wel een noodzakelijke voorwaarde. De AIV stelt dat Nederland bij de adaptatie capaciteitsopbouw en het klimaatbestendig maken van bestaande ontwikkelingsinspanningen, niet alleen moet opereren, maar de inspanningen moet laten lopen via in ontwikkeling zijnde EU- en post-Bali-kanalen.

Wereldwijd Deltaplan voor ontwikkelingslanden
De AIV pleit voor de ontwikkeling van een wereldwijd door de VN gecoördineerd Deltaplan om integraal de omvang en urgentie van adaptatieproblemen in de ontwikkelingslanden in kaart te brengen. Daarnaast moeten op nationaal niveau in ontwikkelingslanden plannen verder worden ontwikkeld.

Beleid ten aanzien van biobrandstoffen heeft bijsturing nodig
De AIV is het er mee eens dat de Nederlandse en ook de Europese doelstellingen voor het gebruik van biobrandstoffen naar beneden worden bijgesteld. Eerste generatie biobrandstofproductie kunnen diverse negatieve gevolgen met zich meebrengen. Zo kan de emissie die wordt veroorzaakt door de teelt en distributie van biomassa en -brandstof, de emissiewinst die de biobrandstof oplevert ten opzichte van fossiele brandstof (groten)deels tenietdoen; kan er schade optreden aan biodiversiteit en kan er negatieve invloed zijn op de wereldvoedselprijzen en voedselvoorziening. De AIV bepleit een snelle overgang naar het gebruik van tweede generatie biobrandstoffen. De verwachte bijdrage van tweede generatie biobrandstoffen aan internationale klimaatverbetering en duurzame energievoorziening is veel groter dan die van de eerste generatie. Het te ontwikkelen potentieel hiervoor in ontwikkelingslanden is groot. Het ondersteunen van hierop gerichte proefprojecten moet onderdeel gaan uitmaken van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingbeleid.

Duurzaamheideisen voor biobrandstoffen op Europees niveau
De AIV bepleit terughoudendheid bij het stellen van grootschalige duurzaamheideisen voor biobrandstoffen. De AIV voorziet problemen bij toepassing van dit soort eisen in het economische verkeer met ontwikkelingslanden. Dergelijke eisen maken monitorings-validatie en certificeringsystemen noodzakelijk, waarvan de praktijk tot dusverre heeft uitgewezen dat deze slechts moeizaam en langzaam van de grond kunnen komen. De AIV adviseert het introduceren van een toets op Europees niveau op de duurzaamheid van te verwerven credits afkomstig van Clean Development Mechanism (CDM)-projecten (het CDM is een flexibel instrument uit het Kyoto Protocol, waarmee industrielanden in ontwikkelingslanden een deel van hun reductieverplichting voor broeikasgassen kunnen voldoen).