Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak

28 maart 2009 - nr.64
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen
 

1.   Bescheidenheid en nuchterheid moeten boventoon voeren

Dit advies gaat onder meer over meer samenwerking tussen alle betrokkenen en de samenhang tussen alle activiteiten bij complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten tijdens de gehele conflictcyclus. Dergelijke operaties omvatten politieke, civiele en militaire activiteiten en beogen (in overeenstemming met het internationale (humanitaire) recht) bij te dragen aan het voorkomen, het beheersen en oplossen van conflicten om in internationaal verband vastgestelde politieke doelen te bereiken. Voorbeelden van landen waarin thans complexe crisisbeheersingsoperaties plaatsvinden zijn Afghanistan, Irak, de DRC en Soedan (Darfur). Deze operaties zijn onder meer complex omdat de verschillende fases van het conflict niet duidelijk zijn afgebakend en de veiligheidssituatie van het ene moment op het andere drastisch kan veranderen.

Bovendien spelen crisisbeheersingsoperaties zich over het algemeen af in fragiele staten waarin de centrale regering niet of nog maar nauwelijks functioneert. De AIV onderkent dat een basisniveau van veiligheid essentieel is voor de ontwikkeling van een staat, waaronder ook minimale voorzieningen op sociaal-economisch gebied en op het gebied van mensenrechten. De nadruk moet in eerste instantie liggen op veiligheid en stabiliteit en de opbouw van lokale instituties op het gebied van de rechtsstaat, en niet op democratie en verkiezingen. Wil een crisisbeheersingsoperatie op langere termijn succesvol zijn, dan zal zo snel als mogelijk ook een aanvang moeten worden gemaakt met (weder)opbouw en duurzame ontwikkeling. Het inzicht dat dergelijke complexe operaties de gelijktijdige betrokkenheid vergen van een groot aantal expertises op het gebied van onder meer diplomatie, staatsvorming, rule of law, ontwikkeling en veiligheid, dateert al van het begin van de jaren negentig. Paradoxaal genoeg, draagt het toenemende aantal actoren ook weer bij aan de complexiteit van deze operaties.

De noodzaak van ‘meer samenwerking en samenhang’ als antwoord op de weerbarstige praktijk van crisisbeheersingsoperaties wordt al sinds de jaren negentig onder de aandacht gebracht van de internationale gemeenschap, bijvoorbeeld in VN-documenten en wetenschappelijke literatuur. Talloos zijn de gezamenlijke verklaringen waarin wordt aangedrongen op ‘meer samenwerking en samenhang’. Het recept werd soms ook wel in de praktijk gebracht, bijvoorbeeld in Bosnië. Maar vooral door de ervaringen in Afghanistan en Irak met crisisbeheersingsoperaties waarbij (weder)opbouw een belangrijke rol speelt, wordt ‘meer samenwerking en samenhang’ als urgenter ervaren en worden nieuwe begrippen zoals de 3D-benadering aantrekkelijk. Toch constateert de AIV op basis van praktijkervaringen en literatuurstudie dat de roep om meer samenwerking tussen de diverse betrokkenen vaak vergeefs is. Dit advies gaat onder meer in op de vraag hoe het komt dat met dat algemeen gedeeld inzicht in de loop der jaren zo weinig is gedaan. Met het verkregen inzicht worden aanknopingspunten voor verbetering zichtbaar.

Complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten zijn vooral zo moeilijk vanwege de ingewikkelde dilemma’s die daarbij een rol spelen. Het kenmerk van dilemma’s is, dat keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen moeten worden gemaakt en dat aan dergelijke keuzes altijd onaangename gevolgen verbonden zijn. Het centrale dilemma in dit rapport betreft het onderscheid tussen de veelal hoge ambities bij crisisbeheersingsoperaties en anderzijds de praktijkervaringen, die juist tot terughoudendheid nopen. De wereld is niet maakbaar, voorbeelden daarvan zijn zelfs te zien in ons eigen, zeer ontwikkelde land. De gedachte dat een buitenlandse interventiemacht elders in minder ontwikkelde landen de maatschappij wel naar zijn beeld zou kunnen vormen, is een nog grotere illusie.

Bij de operatie in Afghanistan valt op dat de lead nations die een bijdrage aan ISAF leveren, ieder hun eigen nationale invulling geven aan de crisisbeheersingsoperatie. Dit is onder meer zichtbaar in de Provincial Reconstruction Teams. Vanuit het presidentiële kantoor in Kabul levert dit welhaast een caleidoscopisch beeld op van de gezamenlijke internationale inspanning. Op papier is er wel een hoge graad van samenwerking binnen ISAF in de vorm van Unity of Command, maar in de praktijk wordt veel speelruimte geschapen om daarbinnen eigen keuzes te maken. Dit is kenmerkend voor vrijwel elke internationale interventie. ‘De internationale gemeenschap’ moet dan ook vooral de hand in eigen boezem steken. In Afghanistan slaagt zij er nauwelijks in een samenhangende aanpak tot stand te brengen. Internationale organisaties als de VN, de NAVO en de EU werken zowel intern als onderling niet goed samen.

De ontwikkeling in een land moet vooral van de bevolking zelf komen. De internationale gemeenschap kan ten hoogste een helpende hand reiken. Samenlevingen laten zich niet bouwen, zij bouwen zichzelf. In dit advies is uiteengezet dat ook dat problematisch kan zijn. Want wat als de lokale bewoners of instituties onmachtig of onwillig zijn om de noodzakelijk geachte hervormingen ter hand te nemen? Moet dan toch worden ingegrepen? Maar dat staat weer haaks op de gedachte van local ownership. Dit dilemma kan leiden tot grote frustraties, zoals blijkt uit de opmerking van de Secretaris-Generaal van de NAVO die publiekelijk verklaarde, dat in Afghanistan niet de opstandelingen het probleem zijn, maar het gebrek aan goed bestuur. De AIV merkt op dat ook vrouwen, die vaak louter als slachtoffer worden beschouwd, een positieve bijdrage kunnen leveren aan de opbouw van goed bestuur. Vrouwelijk leiderschap in lokale gemeenschappen speelt zich echter vaak achter de schermen af. Het is van belang dat in de praktijk ook met deze vrouwelijke sleutelfiguren wordt gewerkt en dat in de interventiemacht voldoende vrouwen zijn om deze contacten te leggen.

In dit advies wordt vervolgens beklemtoond dat er een spanning bestaat tussen enerzijds de erkenning van de complexiteit van problemen en de daaruit voortkomende noodzaak van een veelomvattende en samenhangende benadering en de inzet van vele actoren en anderzijds de even duidelijke conclusie dat de problemen, zo er al een oplossing is, veel tijd en inspanning vergen en succes dus twijfelachtig en pas op termijn te verwachten is. Dit leidt tot een pleidooi niet teveel te verwachten (ten aanzien van succes en tijdsduur) alsmede tot een pleidooi de doelstellingen niet te hoog te stellen. Dat zijn twee verschillende zaken waarvoor in dit advies ook verschillende begrippen worden gebruikt: het woord bescheidenheid wordt gebruikt als tegenhanger van ambitieus in relatie tot doelstellingen en het woord nuchterheid wordt gebruikt in relatie tot de kans van slagen.

De hoofdlijn van dit rapport is dat bescheidenheid en nuchterheid samen de boventoon moeten voeren over, op zichzelf lovenswaardige, maar weinig realistische ambities zoals een snelle democratisering van de fragiele staat. Daarmee geeft de AIV zijn antwoord op het bovengenoemde centrale dilemma tussen enerzijds hoogstaande ambities en anderzijds tot bescheidenheid nopende ervaringen. De AIV beseft dat de keerzijde van deze keuze is dat het voor de regering in de besluitvormingsfase moeilijker wordt een parlementair en maatschappelijk draagvlak voor nieuwe missies te krijgen. Maar volgens de AIV weegt het belang van een realistisch beeld, dat teleurstellingen in een latere fase moet voorkomen, op tegen dit nadeel dat door grotere communicatieve en politieke inspanningen zal moeten worden weggenomen.

In zijn algemeenheid constateert de AIV naar aanleiding van de vraag hoe een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden, dat er eerst en vooral haalbare politieke doelen moeten worden geformuleerd die rekening houden met de specifieke omstandigheden in het inzetgebied. De aanpak moet niet uitgaan van een groot, vaag plan (grand design), maar gericht zijn op concrete, hanteerbare (tussen)doelen en een inzicht geven in de rollen van de diverse partners. De (tussen)doelen zullen waar mogelijk moeten worden vastgesteld in overleg met lokale actoren. Vanzelfsprekend zullen de middelen in de vorm van onder andere ‘politiek kapitaal’, budgetten, civiele experts en militaire eenheden daarbij moeten aansluiten.

Daarbij bestaan geen algemeen toepasbare blauwdrukken. Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten hebben dan ook meer weg van een kunst dan van wetenschap.1 In de praktijk zal bij de uitvoering steeds moeten worden gezocht naar specifieke oplossingen voor concreet ondervonden problemen en dilemma’s. Het criterium daarbij moet niet zijn wat de ideale oplossing is, maar wat praktisch haalbaar is.

Uit deze constateringen volgt een aantal concrete aanbevelingen aan de Nederlandse regering hoe de praktijk van crisisbeheersingsoperaties kan worden verbeterd. Voor de leesbaarheid volgen de aanbevelingen zoveel mogelijk de volgorde van het advies.
 

2.   Mogelijkheden voor verbetering

Regeringsvraag 2
Op basis van het antwoord op die centrale vraag wordt de adviesraad verzocht een antwoord te geven op de vraag hoe een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden.

Samenhang tussen politieke doelen, de aanpak en de middelen is vereist
In internationaal verband moet Nederland niet zonder meer instemmen met hoogdravende politieke doelen als de voorgenomen aanpak en de beschikbare middelen, gegeven de specifieke omstandigheden in het inzetgebied, daar niet mee stroken. Nederland kan met het stellen van voorwaarden voor deelneming aan crisisbeheersingsoperaties, invloed uitoefenen op het internationale beleid. Als Nederland aan een crisisbeheersingsoperatie deelneemt, moet het voor zichzelf vaststellen wat realistische (tussen)doelen zijn. Naarmate een crisisbeheersingsoperatie complexer en moeilijker is, moeten de doelstellingen navenant lager worden gesteld, of de aanpak en de bijbehorende middelen moeten worden versterkt. Doelstellingen bijstellen tijdens lopende operaties is politiek lastig. Toch kan dit nodig zijn om een redelijke kans op succes te behouden. Tussen enerzijds ‘een goed functionerende rechtsorde en volledige naleving van de mensenrechten’ als ambitieus politiek doel en anderzijds ‘het handhaven van de status quo’ liggen doorgaans veel tussendoelen.

Een insurgency kent veelal alleen een politieke oplossing
Wanneer een interventiemacht betrokken raakt bij een insurgency zoals in Afghanistan, geldt dat de tegenstander in de meeste gevallen militair niet kan worden verslagen. Dit beklemtoont het belang van een diplomatieke aanpak, waarbij de betreffende regio rondom het desbetreffende land nadrukkelijk moet worden betrokken. In het voorbeeld Afghanistan gaat het om de betrokkenheid van Rusland, China, India, Iran en natuurlijk Pakistan. Overleg met tegenstanders maakt deel uit van een diplomatieke aanpak en is allereerst een zaak van het land waar de crisisbeheersingsoperatie plaats vindt. Hierbij moet wel een uitzondering worden gemaakt voor die strijdende elementen die uit zijn op vernietiging van de westerse wereld. Met deze groeperingen zal geen dialoog mogelijk zijn.

Local ownership is doorslaggevend maar niet maakbaar
Voor elke duurzame ontwikkeling is local ownership nodig. De interventiemacht kan hooguit als katalysator voor ontwikkeling optreden. Daarbij moet prioriteit worden gegeven aan het opbouwen van lokale instituties. In de praktijk kunnen echter problemen ontstaan als de lokale krachten niet in staat of niet bereid zijn om (duurzame) ontwikkeling op gang te brengen of als deze zich niet kunnen vereenzelvigen met de internationale interventie en daarvan juist afstand nemen. In het meest extreme geval kan dit zelfs in gewapend verzet uitmonden. Voor alles geldt ook hier, dat elke situatie uniek is, maar bij elke interventie moet hiermee ten minste rekening worden gehouden.

Internationaal is duidelijke leiding nodig
Naarmate een crisisbeheersingsoperatie complexer is, zal de noodzaak van meer samenwerking en samenhang in de vorm van een duidelijke aansturing groter zijn. Bij missies in fragiele staten is een duidelijke, herkenbare civiele coördinerende rol van de VN of, bij EU-missies, van de EU cruciaal. Nederland moet hierop bij crisisbeheersingsoperaties voortdurend aandringen. De civiele autoriteiten moeten gezag en vergaande bevoegdheden hebben, zowel in hun contacten met de lokale autoriteiten als met de verschillende deelnemers aan de crisisbeheersingsoperatie. In de praktijk zal echter een sterke rol zoals Paddy Ashdown in Bosnië vervulde, lang niet altijd haalbaar zijn, al was het maar omdat het legitieme gezag in het desbetreffende land zich daartegen verzet. De Special Representative van de Secretaris-Generaal van de VN of van de EU en de commandant van de internationale troepenmacht zullen in ieder geval met één mond moeten spreken. Lokale machthebbers mogen niet in de gelegenheid zijn om de deelnemers aan de interventiemacht tegen elkaar uit te spelen.

ISAF is een samenwerkingsverband van ruim veertig landen waarbij de lead-nations binnen een gemeenschappelijk kader toch ieder hun eigen nationale invulling geven aan de missie. Dit heeft niet alleen te maken met uiteenlopende nationale belangen of de (on)wil om offers te brengen, maar ook met reële inhoudelijke onzekerheden over hoe de problemen en dilemma’s het beste te lijf kunnen worden gegaan. Landen maken daarbij hun eigen keuzes. Ook cultuurverschillen spelen een rol, tussen de lokale bevolking en de interventiemacht, maar ook tussen de verschillende deelnemers aan een interventiemacht onderling. Zo zijn de VS als grootste militaire macht ter wereld eerder geneigd voor een militaire oplossing te kiezen – in ieder geval tot voor kort – dan bijvoorbeeld Nederland dat traditioneel terughoudender met de inzet van militair geweld omgaat.

Samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties moet voortdurend worden bevorderd
Als kleiner land is Nederland nog meer dan de grotere landen gebaat bij goed werkende internationale organisaties als de VN, de EU en de NAVO.2 De AIV adviseert in navolging van zijn eerdere adviezen wederom dat Nederland, in casu het ministerie van Buitenlandse Zaken, bevordert dat de samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties een stevige impuls krijgt.3 Dit in de wetenschap dat meer samenwerking en samenhang noodzakelijk zijn bij complexe problemen die verbonden zijn aan crisisbeheersingsoperaties. Vanzelfsprekend kan dit onder omstandigheden ook een grotere inschikkelijkheid van Nederland vergen.

De internationale samenwerking kan op tal van punten worden verbeterd, bijvoorbeeld:

  • Sinds 2005 kent de VN de Peace Building Commission (PBC), die onder meer als taak heeft de VNVR te adviseren over de comprehensive approach. Nederland is lid van de PBC. Tot op heden richt de PBC zich echter niet op de grote, politiek gevoelige operaties als Afghanistan en Irak, als het gaat om de toepassing en verbetering van de comprehensive approach. De PBC zou hiermee een begin kunnen maken door bijvoorbeeld te inventariseren wat daarvoor in een gegeven situatie als Afghanistan nodig is en welke de ervaringen op dat terrein zijn. Nederland kan daartoe als lid van deze commissie een aanzet geven.
  • De EU kampt met een ingewikkelde bestuursstructuur die de interne samenwerking bemoeilijkt. Nederland moet binnen de EU dan ook blijven aandringen op nauwe en vroegtijdige samenwerking tussen de eerste en tweede pijler bij zowel civiele als militaire missies.
  • Ook zou Nederland er in EU-verband voor kunnen pleiten dat EU-ontwikkelingsgelden niet steeds vijf jaar van te voren worden vastgelegd, maar dat meer flexibiliteit in dit EU-budget wordt ingebouwd, zodat bij een opkomende crisis sneller geld beschikbaar kan worden gemaakt.
  • Op papier zijn de EU en de NAVO complementair aan elkaar. Waar de EU vooral sterk is op het gebied van soft power is de NAVO dat op het gebied van hard power. Maar in de praktijk stelt de samenwerking zeer teleur. Dit komt onder meer door de Turkije-Cyprus kwestie. Het gebrek aan samenwerking tussen de EU en de NAVO is in toenemende mate onhoudbaar en is ook op geen enkele manier aan het bredere publiek uit te leggen. Hierin moet verandering komen. De EU zou een veel substantiëlere bijdrage aan crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten moeten leveren dan thans het geval is. Daardoor zou de huidige discussie binnen de NAVO of deze organisatie zich voortaan – noodgedwongen – ook op civiele activiteiten moet richten, vanzelf minder relevant worden.
     

3.   Versterking van de samenwerking en samenhang in het Nederlandse domein

Ook voor de Nederlandse werkwijze bestaan geen vaste sjablonen, in die zin dat er geen ideale vormgeving van de Nederlandse ‘geïntegreerde’ aanpak bestaat die ook in de dagelijkse (politieke) praktijk zou stand houden. Wel meent de AIV dat verbeteringen mogelijk zijn van de huidige Nederlandse werkwijze. ‘Meer samenwerking en samenhang’ moeten vooral ook in eigen huis beginnen.

Missie moet vanaf eerste begin uitgaan van meer samenwerking en samenhang; dit moet tot uiting komen in de Artikel 100-brief
Een belangrijke lesson identified van de missie in Afghanistan is voor Nederland, dat bij een missie vanaf het allereerste begin meer moet worden samengewerkt. Zodra Nederland een concreet verzoek ontvangt om aan een complexe missie mee te doen, moet al in de aanloop naar een besluit zo mogelijk overleg tussen alle betrokkenen plaatsvinden, dus ook met de betrokken ‘niet-3D’ ministeries, NGO’s en het bedrijfsleven. Daarbij moet ook aandacht uitgaan naar de samenhang tussen het politieke doel, de aanpak en de beschikbare middelen. Dit moet in feite de doctrine zijn.

Op het moment dat de regering haar eventuele positieve besluit in de vorm van een Artikel 100-brief naar de Kamer stuurt, moet hierin al een zo reëel en concreet mogelijk beeld van de (mogelijke) samenwerking en samenhang worden gepresenteerd. Vooral de civiele component moet (nog) duidelijker dan voorheen in de Artikel 100-brief worden verwoord. Het is niet afdoende te stellen dát een missie een wederopbouwoperatie wordt, ook de informatie over de civiele aspecten en militair-civiele samenwerking die men op het oog heeft zowel in het operatiegebied als in Den Haag behoeft aandacht. Dit stelt hoge eisen aan de coördinatiemechanismen tussen de departementen.

Overigens is voor een concrete bijdrage van Nederland aan een internationale crisisbeheersingsoperatie niet per definitie een bijdrage op zowel politiek als militair als ontwikkelingsgebied nodig. Zo zou Nederland bijvoorbeeld kunnen besluiten alleen een militaire bijdrage te sturen in de wetenschap dat andere landen de civiele opbouw voor hun rekening nemen, zoals de Nederlandse militaire bijdrage aan de EU-missie in Tsjaad. Ook het omgekeerde is denkbaar. Nederland kan ook besluiten civiele expertise te leveren aan lopende internationale crisisbeheersingsoperaties waaraan het niet militair deelneemt, bijvoorbeeld op het gebied van watermanagement, landbouw of good governance. Voorwaarde voor een goede en adequate bijdrage is wel dat Nederland ook in dat geval steeds over een totaalbeeld van de internationale ‘samenhangende aanpak’ beschikt en het er enige zekerheid bestaat dat de geleverde bijdrage daaraan bijdraagt.

Situational awareness
De intensieve samenwerking tussen alle Nederlandse actoren (ministeries, geïnteresseerde NGO’s, bedrijfsleven, etcetera) moet vanaf het allereerste begin, voordat de operatie aanvangt, plaatsvinden. Voor aanvang van een missie is zeer goede kennis van de lokale en regionale situatie nodig, neergelegd in de vorm van een civil assessment dat zo mogelijk als onderdeel of bijlage van de Artikel 100-brief naar de Kamer wordt gezonden. Die kennis is ook nodig om te voorkomen dat in die belangrijke fase onderwerpen over het hoofd worden gezien, die dan al goed geregeld moeten worden. Voorkomen moet ook worden dat deze beoordeling, zoals bij de missie in Afghanistan, pas na geruime tijd, achteraf naar de Kamer wordt gestuurd. De AIV realiseert zich terdege dat het opstellen van een civil assessment tijd kost. Maar zeker voor de negen fragiele staten waaraan Nederland prioriteit geeft, kan dit al (ten dele) worden voorbereid en kan de verkregen informatie worden gebruikt bij het formuleren van het ontwikkelingsbeleid.

Een goede kennis van de cultuur in een ander land in brede zin is een van de belangrijkste vereisten om succesvol te zijn in crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. Dit is moeilijker dan het lijkt, het gaat verder dan het spreken van de taal of talen, of het kennen van sociale en religieuze gebruiken. Om echt resultaat te kunnen boeken en meer goed te doen dan kwaad, is het ook van belang de sociale machtsstructuren te kennen die de samenleving informeel ‘besturen’ evenals de intrinsieke motivatie van de tegenstander en de bevolking. Wat motiveert hen op individueel en sociaal niveau? In welke mate wordt het conflict veroorzaakt door religieuze, economische of ideologische motieven, of door andere?

Dit civil assessment moet een product zijn waaraan alle betrokkenen – voor zover de vertrouwelijkheid het toelaat – meewerken: ministeries, Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst (MIVD), Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD), NGO’s, bedrijfsleven en internationale contacten, ook in het lokale domein. Ook moet, zo nodig, een beroep kunnen worden gedaan op kennisinstituten zoals universiteiten. Ook al gaat de vereiste kennis van lokale omstandigheden als gezegd verder dan het spreken van de taal, toch is er vooral grote behoefte aan mensen die de lokale taal of talen spreken en de cultuur kennen.

De AIV beseft daarbij dat het nooit mogelijk is vooraf 100 procent zekerheid te hebben over de lokale situatie, maar wel moeten bepaalde minimumeisen aan een dergelijk document worden gesteld. Zo zouden lacunes in en onzekerheden bij het civil assessment duidelijk moeten worden benoemd (natuurlijk zijn hier grenzen aan, men kan geen lacune beschrijven als men niet weet dat die er is). In het inzetgebied zullen de leemtes in de informatie verder moeten worden opgevuld en moet het assessment voortdurend worden geactualiseerd.

Er moet dus enerzijds voldaan zijn aan de noodzaak van kennis en planning vooraf. Maar anderzijds moet er ook het vermogen zijn om goed om te gaan met de onvermijdelijke onzekerheden en de flexibiliteit die in elke operatie moet worden ‘ingebouwd’ om tijdens het proces aanpassingen aan te brengen.

Nederland moet internationaal eisen stellen (‘bezint eer ge begint’)
Er kan maar één keer ja worden gezegd tegen een internationaal verzoek om aan een crisisbeheersingsoperaties deel te nemen. Het Toetsingskader is hierbij uiteraard een belangrijke leidraad. In dat afwegingsproces zou Nederland ook moeten bezien of recht wordt gedaan aan de samenhangende aanpak die Nederland voorstaat. Het verzoek aan Nederland om deel te nemen aan een missie is ook het moment om internationaal toezeggingen binnen te halen die nodig worden geacht voor een goede uitvoering van de missie door Nederland. Heldere afspraken zijn nodig op gebieden als inlichtingenuitwisseling, civiele en militaire sleutelposten, command and control en zeker ook aflossing. In de praktijk zal er vaak een spanning bestaan tussen de toezeggingen die Nederland wenst en de noodzaak tot samenwerking. Dat vereist ook de bereidheid om zo nodig concessies te doen als de internationale samenwerking daarmee is gediend. Een ‘stevige’ opstelling van Nederland in dit verband is echter gewenst, vooral als concessies worden gedaan.

Overigens kan wel op verschillende momenten worden besloten niet langer deel te nemen aan een missie, al dan niet van te voren aangekondigd, na onderhandelingen of unilateraal. Ook dan kan worden onderhandeld over toezeggingen, maar de positie is dan minder sterk dan bij aanvang van een operatie als de interventieorganisatie nog moet worden vormgegeven.

Verdere professionalisering van de structuur nodig
Onmiskenbaar zijn de afgelopen jaren al de nodige stappen gezet in de richting van meer en betere ‘Haagse coördinatie’ van crisisbeheersingsoperaties. Toch zijn verdere verbeteringen op dit gebied noodzakelijk, zoals een verdere professionalisering van de nationale coördinatie in Den Haag. Hiervoor werd al geadviseerd om de Artikel 100-brief ‘civieler’ te maken. De structuur moet dit bevorderen.

De AIV adviseert de regering de aandacht in eerste instantie te richten op maatregelen die op korte termijn genomen kunnen worden waaronder een verdere versterking van de structuur. De AIV stelt zich terughoudend op als het gaat om het doen van concrete aanbevelingen om de structuur aan te passen in het besef dat samenwerken vooral ook een mentale kwestie is. De AIV is echter wel van mening dat de samenwerking tussen de departementen moet worden verbeterd.

Tussen Buitenlandse Zaken en Defensie wordt overigens wel goed samengewerkt in de SMO waar ook het ministerie van Algemene Zaken aan deel neemt, maar in deze stuurgroep zijn geen andere departementen vertegenwoordigd. Dit is wel het geval in de SWV (BZ, DEF, JUS, BZK, FIN, EZ), die ‘op papier’ de beleidsmatige aspecten van crisisbeheersingsoperaties bespreekt, maar in de praktijk daar maar beperkt invulling aan geeft. Het feit dat Algemene Zaken niet in deze stuurgroep is vertegenwoordigd, is veelbetekenend. Het is vooral de SMO met daarin ook de hoogste ambtenaren, die in de praktijk de lijnen uitzet. Maar de SMO is een op militaire aspecten toegespitste stuurgroep, die zich vooral met de operationele koers bezig houdt. De SVW zou zich meer en vooral bezig moeten houden met de vraag hoe een crisisbeheersingsoperatie op langere termijn tot een duurzame ontwikkeling leidt. Om die vraag goed te kunnen beantwoorden moeten ook andere departementen metterdaad bij de samenwerking worden betrokken.

Er zijn verschillende mogelijkheden om te komen tot een structuur met duidelijk  omschreven bevoegdheden, waarin alle spelers vertegenwoordigd zijn. De SMO kan bijvoorbeeld maandelijks een strategisch overleg voeren met de andere departementen (dit zou dan in feite het einde van de SVW betekenen). Ook kan de SVW meer bevoegdheden krijgen en bijvoorbeeld maandelijks bijeen komen om naast het algemeen strategische beleid ook alle lopende complexe crisisbeheersingsoperaties en SSR missies op hoofdlijnen te bespreken aan de hand van rapportages van de SMO en de stuurgroep Politie/Rule of Law. Dan zal wel voorkomen moeten worden dat er meer bureaucratie ontstaat. Aan de SVW zou dan een vertegenwoordiger van Algemene Zaken moeten worden toegevoegd. De SVW zou dan een volwaardige stuurgroep ‘samenhangende aanpak’ kunnen worden.

De SVW zou vooral ook aandacht moeten geven aan de fragiele staten waar Nederland zich met prioriteit op richt, mede met het oog op een mogelijke toekomstige inzet in het kader van een crisisbeheersingsoperatie. De Meerjarige Strategische Plannen (MJSP’s), die tot stand komen met belangrijke inbreng van de ambassades, zouden hierbij als uitgangspunt moeten dienen. Centraal moet daarbij de vraag staan: Wat willen we bereiken en welke middelen zijn daarvoor nodig? De politieke ambities moeten ook financieel worden vertaald. Goed uitgewerkte landenstrategieën zijn in dat verband onontbeerlijk om betere keuzes te kunnen maken gegeven de altijd beperkte financiële middelen.

Sterkere betrokkenheid Algemene Zaken gewenst
Onder eerbiediging van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid bepleit de AIV de coördinerende en bemiddelende rol van de minister-president bij belangrijke en/of spoedeisende aangelegenheden beter te benutten. Zo was het zeer ongewenst dat begin 2009 door uitspraken van drie ministers politieke onduidelijkheid ontstond over de mogelijke militaire bijdrage aan ISAF na 2010. Door een sterke betrokkenheid van Algemene Zaken bij het interdepartementaal overleg over voorbereiding en uitvoering van crisisbeheersingsoperaties, kan de minister-president, wanneer dit vanwege politieke urgentie of anderszins gewenst is, zich in het overleg voordoende knopen snel doorhakken. Daarvoor is het wellicht nodig de ambtelijke ondersteuning van Algemene Zaken op dit punt te versterken. Deze beperkt zich nu tot één raadadviseur die crisisoperaties ‘erbij doet’. Zeker bij politiek-strategisch belangrijke en grootschalige missies als in Afghanistan is het voorstelbaar dat de raadadviseur, eventueel tijdelijk, extra ondersteuning krijgt.

Het overleg tussen de minister-president (MP), de twee vice MP’s, en de drie meest betrokken ministers is bij uitstek geschikt om invulling te geven aan de grotere rol van Algemene Zaken en daarmee de MP. Vooral bij crisisbeheersingsoperaties met grote politieke en maatschappelijke gevolgen moet dit overleg vaker plaatsvinden.

Cultuurverschillen horen erbij, maar men kan elkaar (nog) beter leren begrijpen
De AIV merkt verder op dat verschillende respondenten in de bij het opstellen van dit advies gevoerde gesprekken wezen op de cultuurverschillen tussen met name de (Haagse) medewerkers van Buitenlandse Zaken die zich met OS bezighouden en Defensiepersoneel. Deze verschillen zouden de samenwerking kunnen bemoeilijken. De AIV erkent dat dergelijke cultuurverschillen bestaan, maar ziet dit ook als een logisch en onvermijdelijk gevolg van de verschillen tussen de kerntaken die de onderscheiden ministeries uitvoeren en die elk ook een eigen cultuur vergen. Die cultuurverschillen zullen daardoor nooit geheel verdwijnen en dat is ook niet gewenst.

Wel moet de kennis van elkaars werkterrein en het onderlinge begrip verbeteren, zeker als men bij complexe operaties moet samenwerken. Zo moeten in het operatiegebied korte termijn doelstellingen (militair) en lange termijn doelstellingen (ontwikkelingssamenwerking) op elkaar worden afgestemd. Vanaf het begin moet worden nagedacht over de koppeling tussen civiele- en militair operationele planning. Cultuurverschillen tussen de departementen mogen samenwerking nooit in de weg staan. Dit zou kunnen worden verbeterd door bijvoorbeeld meer personeel uit te wisselen en ook te oefenen onder ‘integrale omstandigheden’. Zo leert men elkaar kennen en elkaars kennis en vaardigheden beter waarderen.

Militaire en civiele partners moeten met elkaar oefenen
Voorkomen moet worden dat in het inzetgebied samenwerkingsproblemen ontstaan, die men wellicht had kunnen vermijden als men van te voren samen had geoefend. Voor een goede samenwerking tijdens de missie moet vooraf aan teamvorming worden gewerkt. Het is dus logisch en nodig dat de militaire en civiele partners regelmatig met elkaar oefenen ter voorbereiding op specifieke operaties, maar ook als er geen lopende operaties zijn. Zo zouden onder meer staftrainingen van brigades kunnen worden opengesteld voor vertegenwoordigers van betrokken ministeries en NGO’s. Maar het gaat ook om oefeningen in breder verband.

Zoals aangegeven, vormt in het VK de Stabilisation Unit de spil waar de interdepartementale samenwerking om draait. Deze eenheid organiseert ook internationale oefeningen waarbij volgens realistische scenario’s diverse aspecten van crisisbeheersingsoperaties worden beproefd. De AIV adviseert de regering te bezien waar in Nederland de coördinatie van opleiding en oefeningen in breder verband moet worden ondergebracht en adviseert daarbij tevens naar het Britse voorbeeld te kijken.

Ook op opleidingsgebied is er duidelijk ruimte voor verbetering. Zo zou de Leergang Topmanagement Defensie (geheel of gedeeltelijk) samen met cursisten van BZ (inbegrepen OS) en andere ministeries gevolgd kunnen worden. Ook zou het gedachtegoed van de samenhangende aanpak in het curriculum van de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) moeten worden opgenomen en kan gebruik worden gemaakt van in ons land reeds beschikbare deskundigheid zoals het NATO Civil-Military Co-operation Centre of Excellence (CCOE). Dit centrum beoogt onder meer de samenwerking tussen civiele en militaire leden van PRT’s te bevorderen door gezamenlijke training voor uitzending.

Vorming van één expertpool moet snel van start gaan
Nederland heeft nauwelijks uitzendbare operationele civiele capaciteit voor crisisbeheersingsoperaties, bovendien is er vaak te weinig capaciteit op de posten. Om te beginnen moet de beschikbare capaciteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken om diplomaten voor dergelijke missies tijdelijk uit te zenden, beter worden benut. Daarbij zijn de missies er zeer bij gebaat als de meest geschikte mensen worden gestuurd, aldus ook Paddy Ashdown.4 Buitenlandse Zaken kan dit bevorderen door een tijdelijke uitzending bij crisisbeheersingsoperaties als vereiste in het Management Development (MD) traject van hogere BZ-ambtenaren op te nemen. De verwachting is dat hierdoor de belangstelling voor dit soort functies dan vanzelf ook zal groeien.

Drie ministers (BZ, OS, DEF) dringen, samen in de fragiele statenstrategie, maar ook onafhankelijk van elkaar in toespraken en in krantenartikelen, aan op een expertpool, maar die komt nog steeds niet van de grond. De AIV is van mening dat deze pool van snel uitzendbare civiele experts met verschillende achtergrond die bij crisisbeheersingsoperaties van belang zijn, zo snel mogelijk operationeel moet zijn, er is immers al veel tijd verloren. Deze pool kan ook buiten de ministeries – extern – worden georganiseerd. De AIV adviseert dat de regering spoedig een besluit ter zake neemt en een concreet voorstel ter informatie naar de Tweede Kamer stuurt.

Militaire inzet vraagt om zorgvuldige afweging en financiering
Uitgaande van het huidige politiek geformuleerde ambitieniveau voor de krijgsmacht, is de budgettaire situatie van de krijgsmacht – zoals eerder aangegeven in dit advies – penibel. Militaire inzet moet evenwel met grote zorgvuldigheid plaatsvinden. Bij het (ambtelijk) advies over een mogelijke bijdrage van Nederland aan een missie mag dus nooit de overweging zijn dat dit een uitgelezen kans is om het defensiebudget te verhogen, of omgekeerd, dat afzijdigheid onoverkomelijk gaat leiden tot (verdere) ombuigingsaanslagen op de defensiebegroting.

Het is dan ook van belang dat budgetzekerheid in de toekomst niet alleen geldt voor Ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor Defensie. Zeker voor de krijgsmacht die in (zeer) risicovolle omstandigheden wordt ingezet is de noodzaak van een adequate structurele financiering ook letterlijk van levensbelang. Hoewel de toekomstige omvang en samenstelling van de krijgsmacht thans onderwerp van studie zijn in het kader van het interdepartementale project ‘Verkenningen – Houvast voor de krijgsmacht van 2030’, acht de AIV thans reeds een enkele opmerking op zijn plaats. De (toekomstige) financieringsstructuur zal in ieder geval onderscheid moeten maken tussen de kosten voor instandhouding (inbegrepen opleiding en oefening) en de kosten voor daadwerkelijke inzet. Wat betreft deze laatste budgetpost zal de HGIS toereikend moeten zijn voor de volledige financiering van crisisbeheersingsoperaties om te voorkomen dat de krijgsmacht inteert op operationele capaciteiten.

Bij een verzoek tot deelname aan een crisisbeheersingsoperatie vereist een verantwoorde inzet van de krijgsmacht – vooral met het oog op de uitzenddruk voor het personeel – ook een zorgvuldige afweging wat betreft omvang en samenstelling van de Nederlandse bijdrage alsmede de duur van de verplichting die wordt aan gegaan. Vooral bij een omvangrijke bijdrage moet op enig moment aflossing door een ander land plaatsvinden, al dan niet in combinatie met handhaving van een (sterk) uitgedunde eigen bijdrage. Vooral het (tijdig) zekerstellen van aflossing vraagt bijzondere aandacht, temeer omdat dit veronderstelt dat een ander land politiek bereid is een voorschot op de toekomst te nemen.

De financiering van activiteiten op het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling
Gelet op het toegenomen belang van een samenhangende aanpak in fragiele staten acht de AIV een verdere versterking en uitbreiding van flexibele financieringsinstrumenten voor activiteiten op het snijvlak van veiligheid en ontwikkeling gewenst. Het stabiliteitsfonds zou daarvoor moeten worden verhoogd. In OESO-verband wordt pooled funding wel gezien als een belangrijk instrument om de ontwikkeling van geïntegreerd beleid te bevorderen en meer budgetflexibiliteit te realiseren met betrekking tot ODA en non-ODA activiteiten.5

Betere samenwerking met (humanitaire) NGO’s nodig met respect voor ieders rol
Voor het realiseren van humanitaire en wederopbouwhulp in fragiele staten zijn NGO’s onontbeerlijk. Ook vervullen zij een belangrijke rol bij de opbouw van het maatschappelijk middenveld. Het grote aantal NGO’s dat bij wederopbouw en ontwikkeling in fragiele staten is betrokken, kan een effectieve coördinatie echter bemoeilijken. Ondanks hoopvolle signalen van verbetering is het beeld van de hulp via NGO’s nog steeds zeer verbrokkeld en kunnen parallelle structuren problemen opleveren. Voor humanitaire NGO’s is het evenwel van belang dat zij hun onafhankelijkheid en neutraliteit kunnen waarborgen.

De AIV constateert dat het onvermijdelijk is dat meningsverschillen tussen politieke, humanitaire en militaire actoren over hun verschillende taken bestaan: hier ligt een permanent spanningsveld. Samenwerking is evenwel nodig en soms zelfs onvermijdelijk, bijvoorbeeld bij beveiliging of evacuatie. Samenwerking in een samenhangende aanpak is vooral van belang om het nagestreefde doel van een missie te kunnen bereiken. Hierbij is geen plaats voor vooroordelen, maar moet er worden samengewerkt met respect voor ieders rol.

Het belang van economische wederopbouw in postconflict situaties behoeft meer aandacht
Voor duurzame armoedebestrijding is economische groei nodig. Het lokale bedrijfsleven is daarvoor cruciaal en moet daarbij worden geholpen. Ook het Nederlandse bedrijfsleven kan hierbij een rol spelen. De Tweede Kamer heeft in dit verband in de motie-Haverkamp opgeroepen om een permanent ‘platform Economische Wederopbouw na conflict’ op te richten. De AIV neemt een eerdere aanbeveling van Instituut Clingendael over, om een regeringsnotitie op te stellen over economische wederopbouw in postconflict situaties. Daarin kan dan ook op de motie-Haverkamp worden ingegaan. Bij het opstellen van deze notitie zullen in ieder geval de SVW, het bedrijfsleven en NGO’s moeten worden betrokken.

Heldere (strategische) communicatie is noodzakelijk
Het maatschappelijke verwachtingsniveau van crisisbeheersingsoperaties heeft vooral te maken met de waarden en doelstellingen die men wil bereiken of verdedigen in samenhang met de kans op succes. Om te voorkomen dat er een grote discrepantie is tussen het verwachtingsniveau in de samenleving in Nederland en de feitelijke successen in het inzetgebied, moet de communicatie door de regering over te behalen (of reeds behaalde) resultaten helder zijn, in lijn met hetgeen de AIV hierover in dit advies stelt. De samenleving moet een reëel beeld worden gegeven om de kans op teleurstellingen kleiner te maken en om te voorkomen dat het uitgedragen beeld te zeer afwijkt van het beeld dat in de samenleving bestaat.

Succes is een zaak van lange adem en bovendien moeilijk meetbaar. Dit stelt daarom hoge eisen aan de communicatie over de waarden en doelstellingen die men wil verdedigen of bereiken: ‘het is een moeilijke missie, maar het is toch heel belangrijk dat we het doen omdat…’. Bij crisisbeheersingsoperaties met een hoog risicoprofiel waarbij een groot politiek en maatschappelijk belang speelt, is het van belang dat ook de minister-president een rol in de communicatie vervult. De centrale rol bij de communicatie, zeker in de voorbereidingsfase, ligt echter bij de minister van Buitenlandse Zaken. Hiermee wordt ook onderstreept dat crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten onder civiel (politiek) leiderschap worden uitgevoerd.

Zeker als sprake is van grootschalige militaire inzet, zoals in Afghanistan, krijgt het militaire aspect in de media veelal de overhand. Voorkomen moet worden dat daardoor de indruk ontstaat dat het daarbij gaat om een operatie met louter militaire doelen. Altijd moet ook in de beeldvorming het politieke doel voorop staan. Dat neemt niet weg dat de ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking op gezette tijden eveneens een belangrijke communicatieve rol kunnen vervullen, onder meer afhankelijk van de fase waarin de missie verkeert. Cruciaal is echter dat allen, de MP en de betrokken ministers incluis, altijd met één mond spreken.
 

4.   Tot slot

Verschillende ontwikkelingen hebben de afgelopen jaren het belang en de noodzaak van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten onderstreept. De nadruk in het Nederlandse beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking is voor een deel verlegd van landen met een goed bestuur naar hulp aan, en in fragiele staten. Tegelijkertijd is de afgelopen jaren het beroep op Nederland toegenomen om ook op militair gebied een inspanning te leveren in fragiele staten, vooral in het kader van de waargenomen toegenomen dreiging van terrorisme en het belang van de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde.

Crisisbeheersingsoperaties zoals in Irak en Afghanistan worden gekenmerkt door een hoog dreigingsniveau in het kader van een counter-insurgency optreden. Het zijn voorbeelden van zeer complexe, risicovolle missies waarbij wordt gepoogd in een samenhangende aanpak stabiliteit te bevorderen en een bijdrage te leveren aan wederopbouw en op langere termijn aan duurzame ontwikkeling. Samenwerking en samenhang alsmede bescheidenheid en nuchterheid zijn hierbij sleutelwoorden. Ook in de toekomst zal naar verwachting een groot beroep worden gedaan op de Nederlandse krijgsmacht om een bijdrage te leveren aan internationale coalities in het kader van een samenhangende aanpak in fragiele staten in kwetsbare regio’s als Zuid-Oost Azië, het Midden-Oosten en Afrika.

Er bestaat geen doctrine van een samenhangende aanpak. Het is meer een streven dat is gegroeid uit het besef dat een hedendaags conflict niet langs één dimensie kan worden opgelost. De problemen in fragiele staten hebben vaak te maken met falend politiek leiderschap en een politieke cultuur van wijdverbreide corruptie. Er bestaat dan ook geen westerse noch een bureaucratische oplossing voor staatsvorming in fragiele staten, het proces zal altijd onvoorspelbaar, chaotisch en pijnlijk langzaam verlopen. Goed leiderschap in de fragiele staat zelf, een ‘sociaal contract’ tussen bevolking en overheid én een echt samenhangende aanpak door de internationale gemeenschap zijn daarbij onmisbaar. De internationale gemeenschap moet zich er voortdurend rekenschap van geven hoe onvolledig haar kennis is van het land in kwestie en hoe begrensd haar mogelijkheden zijn. Ook mag de inherente kracht in samenlevingen in fragiele staten niet worden onderschat, evenmin als de weerstand tegen druk van buitenaf.

Een van de belangrijkste conclusies van dit advies is, dat vanaf het allereerste begin veel meer en beter moet worden samengewerkt om het recept van de samenhangende aanpak een kans te geven. Als de internationale gemeenschap er niet in slaagt complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten goed aan te pakken, zal dat de legitimiteit en effectiviteit van haar inspanningen bij crisisbeheersing op termijn ernstig ondermijnen. Het gevaar is dat op basis van teleurstellende resultaten van een samenhangende aanpak tot nu toe, de neiging ontstaat maar niet meer aan dergelijke operaties deel te nemen. Dat zou volgens de AIV om verschillende redenen zeer ongewenst zijn. Het gaat hierbij om solidariteit én eigenbelang. In fragiele staten worden immers de ontwikkeling en veiligheid van mensen bedreigd en de mensenrechten op grote schaal geschonden. Ook leiden de problemen vaak tot regionale instabiliteit, wat ook gevolgen heeft voor Nederland op het gebied van grensoverschrijdend terrorisme, vluchtelingenstromen en internationale criminaliteit.

Nederland zal dus ook in de toekomst bereid moeten zijn een bijdrage te leveren aan (complexe) crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. Wel moeten vanaf het begin van een dergelijke operatie de dilemma’s duidelijker over het voetlicht worden gebracht. Ook moet voortdurend worden duidelijk gemaakt waarom we daar zijn en waarom de offers niet tevergeefs zijn. De Nederlandse, maar vooral ook de lokale bevolking, hebben recht op een reëel beeld van de mogelijkheden en beperkingen.

De Nederlandse inbreng in Afghanistan, en vooral in Uruzgan, verdient in het perspectief van een samenhangende aanpak en in een internationaal vergelijk, alle lof. Ons land heeft de afgelopen jaren in materiële en vooral menselijke zin zeer veel geïnvesteerd en gelet op het aantal slachtoffers ook een zware tol betaald. De AIV heeft diep respect voor de wijze waarop in vaak zeer risicovolle omstandigheden op professionele wijze invulling is gegeven aan de samenhangende aanpak in Afghanistan, en vooral in de provincie Uruzgan, door militairen, diplomaten en ontwikkelingsorganisaties. Zeker ook met het oog op al die inspanningen, is het van groot belang dat tijdig de balans wordt opgemaakt van de Nederlandse bijdrage als ons land op 1 augustus 2010 zijn leidende militaire verantwoordelijkheid in Uruzgan zal beëindigen. Het gaat dan vooral om het zichtbaar maken van de bereikte resultaten, zowel voor de samenleving, voor al diegenen die hun persoonlijke bijdrage hebben geleverd en niet in de laatste plaats voor de nabestaanden van diegenen die omgekomen zijn bij het uitvoeren van hun taak.

_______________________________

1          ‘Failed states: fixing a broken world’, The Economist, 29 januari 2009.
2          Zie ook AIV-advies, Nederland in een veranderende EU, NAVO en VN, nummer 45, Den Haag, juli 2005.
3          Zie onder andere AIV-advies nummer 6, 1998, p. 35.
4          Presentatie Paddy Ashdown op het ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag, 21 januari 2009.
5          ‘Whole of Government Approaches to Fragile States’, OECD, 2006, http://www.oecd.org/dataoecd/15/24/37826256.pdf.
Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum:          13 juni 2008
Onderwerp:   Adviesaanvraag “Verenigbaarheid van politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen in crisisbeheersingsoperaties”

 

De afgelopen jaren is wereldwijd sprake van een steeds intensievere samenwerking tussen militairen, diplomaten en experts op het terrein van ontwikkelingssamenwerking in crisisbeheersingsoperaties. Tegen die achtergrond vraagt de regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken om een advies over enkele aspecten die van belang zijn voor het behalen van de politieke, de militaire en de ontwikkelingsdoelen in complexe operaties. Met deze adviesaanvraag wordt beoogd de in crisisbeheersingsoperaties gegroeide geïntegreerde aanpak, waarbij gedurende de gehele conflictcyclus steeds hechter wordt samengewerkt tussen diplomatie, defensie en ontwikkelingssamenwerking (naar de Engelse termen ook wel ‘3D-benadering’ genoemd), te toetsen aan inzichten uit de recente literatuur en onderzoek. De adviesaanvraag zou daarmee een bijdrage kunnen leveren aan meer wetenschappelijke onderbouwing van genoemde ontwikkeling in de Nederlandse en internationale praktijk.

In de ogen van de regering zou de adviesraad zich daarvoor allereerst als centrale vraag moeten stellen hoe de politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen van crisisbeheersingsoperaties zich in de praktijk en in de theorie tot elkaar verhouden. In hoeverre zijn deze doelen te verenigen in een samenhangende aanpak.1

Op basis van het antwoord op die centrale vraag wordt de adviesraad verzocht een antwoord te geven op de vraag hoe een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden, en op welke punten de huidige Nederlandse werkwijze in de praktijk in dit opzicht volgens de raad mogelijk verbeterd zou kunnen worden. De raad wordt uitdrukkelijk verzocht zich daarbij te baseren op zowel recente literatuur en onderzoek als op ‘best practices’ in Nederland en uit de internationale praktijk.

Als afgeleide van deze centrale vraagstelling wordt de adviesraad verzocht zich te richten op een aantal meer toegespitste vragen.

Allereerst houden die verband met het verwachtingsniveau in westerse samenlevingen als de Nederlandse ten aanzien van crisisbeheersingsoperaties:

  • Hoe realistisch is het verwachtingsniveau ten aanzien van verwezenlijking van de doelen van complexe crisisbeheersingsoperaties?
  • Hoe kan een realistischer verwachtingspatroon worden bevorderd?2
  • Is er – in dit verband alsmede bezien vanuit het antwoord op de centrale hoofdvraag – voldoende helderheid in de samenleving over de verschillende doelen van crisisbeheersingsoperaties en over de onderlinge verhouding tussen die doelen?
  • Is het woord ‘reconstruction’ in het concept ‘provincial reconstruction team’ juist gekozen, of zou hier, mede met het oog op het verwachtingsniveau, bijvoorbeeld het woord ‘stabilisation’ beter op zijn plaats zijn geweest?

Vervolgens zijn er enkele vragen die verband houden met de verhouding tussen de politieke, de militaire en de ontwikkelingsdoelen bij crisisbeheersingsoperaties:

  • In hoeverre dient in een geïntegreerde aanpak voorrang te worden gegeven aan de bevordering van veiligheid en stabiliteit, de bevordering van de democratische rechtstaat, het respect voor de mensenrechten of het streven naar economische ontwikkeling?
  • Is duurzame armoedebestrijding een op zichzelf staande doelstelling of kan deze ook worden geïntegreerd in de doelstellingen van een complexe crisisbeheersingsoperatie? Zo ja, hoe verhoudt deze doelstelling zich dan tot de overige doelstellingen van de operatie?

De regering zou het op prijs stellen het advies van de AIV uiterlijk in januari 2009 te ontvangen, opdat met dit advies rekening kan worden gehouden onder meer in de verkenningen naar de toekomst van de krijgsmacht (zie TK 2208, 31 243, nr. 6).

 

De Minister van Defensie

E. van Middelkoop
De Minister van Buitenlandse Zaken

drs. M.J.M. Verhagen

 

 
                                          

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

drs. B. Koenders

_______________________

1 ref. de eerste van de tien aanbevelingen die voortkwamen uit het internationale seminar terzake dat in januari 2007 werd gehouden in Rotterdam, bijlage.
2 In zijn eerdere advisering “Maatschappij en Krijgsmacht” stelt de AIV immers dat het kabinet voor het begin van Nederlandse deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie zorg dient te dragen voor voldoende publieke steun.
Regeringsreacties

Aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

 


Datum     27 augustus 2009
Betreft     Regeringsreactie op AIV advies 64: ‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten

 

De regering dankt de AIV voor het advies ‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten – De noodzaak van een samenhangende aanpak’ van maart van dit jaar, volgend op de adviesaanvraag van de regering in juni 2008. Tegen de achtergrond van een wereldwijde tendens van intensievere samenwerking binnen crisisbeheersingsoperaties tussen militairen en niet militairen, waaronder diplomaten en experts op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, heeft de regering de AIV gevraagd te adviseren over de verenigbaarheid van politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen in crisisbeheersingsoperaties, de verhouding tussen deze doelen in de praktijk en in de theorie, en vervolgens in hoeverre deze doelen te verenigen zijn in een samenhangende aanpak. Op basis van deze centrale vraag heeft de regering acht deelvragen geformuleerd, waar de AIV op grondige wijze over heeft geadviseerd.

De belangrijkste conclusie van de AIV, dat de aanpak van complexe crisisbeheersingsoperaties niet alleen beter kan maar ook beter moet, waarbij zowel ‘samenwerking en samenhang’ als ‘bescheidenheid en nuchterheid’ de sleutelwoorden zijn wordt door de regering in algemene zin gedeeld. Het advies biedt nuttige inzichten en veel van de aanbevelingen zijn bruikbaar bij de verdere uitwerking van de samenhangende aanpak van veiligheid en ontwikkeling evenals bij de implementatie van de strategie ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten’ die door de regering in november 2008 aan het parlement is aangeboden. De AIV merkt in haar advies [p.11] terecht op dat er een duidelijke overlap bestaat tussen het advies over crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten en voornoemde strategie. Dit onderstreept de toenemende aandacht die binnen het Nederlands buitenlands beleid uitgaat naar de relatie tussen veiligheid en ontwikkeling binnen een samenhangend en geïntegreerd buitenlands beleid. In lijn met het AIV advies schreef de regering in de fragiele staten strategie al dat Nederland in haar gecombineerde inzet in fragiele staten op de gebieden veiligheid, staatsopbouw en het ontwikkelen van vredesdividend ‘pragmatisch en bescheiden’ dient te zijn. De problematiek is immers complex en de Nederlandse invloed in veel gevallen beperkt. Verder is belangrijk in dit verband aan te geven dat we ons met de uitvoering van een samenhangende aanpak (inter)nationaal in een leerproces bevinden waarin we gaandeweg steeds beter begrijpen wat de succesfactoren zijn. Ook om die reden is het AIV advies zeer welkom.

“Samenwerking en samenhang” en “bescheidenheid en nuchterheid” zijn ook voor de regering leidende principes bij de deelname aan crisisbeheersingsoperaties. Deze principes passen binnen de bredere doelstellingen van het geïntegreerde buitenlandse beleid dat een hoger ambitieniveau kent.  De Nederlandse regering  geeft hier zoveel mogelijk invulling aan via onder meer het Toetsingskader 2001 voor militaire crisisbeheersingsoperaties (Kamerstuknr.: 23 591en 26 454 Nr. 7). Recent werd dit Toetsingskader geactualiseerd en aangepast aan de gegroeide praktijk om de onderlinge samenhang van de politieke aspecten, de militaire aspecten en de aspecten op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking bij crisisbeheersingsoperaties beter tot uitdrukking te brengen. Voorts is de strategie ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten’ op 19 februari 2009 met de Tweede Kamer besproken. In de strategie is gekozen voor verbetering van de veiligheid van burgers, het opbouwen van de staat en veiligheidsinstituties, en het bevorderen van sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend) in post-conflictlanden vanuit het perspectief van human security. Crisisbeheersingsoperaties kunnen een belangrijke rol vervullen bij de bestendiging van stabiliteit en veiligheid in fragiele staten. Tegelijkertijd zal moeten worden begonnen met de (weder)opbouw van de veiligheidssector in een land, opdat de staat op termijn het geweldsmonopolie weer bezit. Daarnaast zullen op korte termijn basisvoorzieningen en werkgelegenheid moeten worden gecreëerd opdat de bevolking de voordelen van vrede en stabiliteit ervaart. In de eerste fase na een conflict moet een begin worden gemaakt met de opbouw van een overheid met voldoende capaciteit en legitimiteit. Bescheidenheid bij het nastreven van deze doelstellingen is op zijn plaats, omdat de omstandigheden in post-conflictlanden en fragiele staten vaak uiterst complex zijn. Het is daarom van belang dat nauw wordt samengewerkt met internationale en non-gouvernementele organisaties. Het AIV-advies stelt terecht dat de ervaringen in Afghanistan een belangrijke rol hebben gespeeld bij deze adviesaanvraag. De verenigbaarheid van politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen is een cruciale factor van de Nederlandse inzet in Afghanistan en als zodanig bepalend voor het succes van het Nederlandse beleid aldaar. Echter, de uitgangspunten van de samenhangende aanpak zijn ook van toepassing in andere gebieden waar Nederland betrokkenheid is. De Nederlandse regering dringt er bij internationale organisaties, zoals de VN, de Wereldbank, de NAVO en de EU, op aan de militaire, politieke en ontwikkelingsactiviteiten in samenhang te bezien en de coördinatie en waar mogelijk samenwerking tussen de betrokken organisaties te verbeteren.

In het eerste inleidende hoofdstuk gaat de AIV in op de conflictcyclus en het onderscheid dat kan worden gemaakt tussen de verschillende fasen van conflict: interventie, stabilisatie en normalisatie. Hoewel in het advies wordt gesteld dat fasen kunnen overlappen, wordt naar de mening van de regering toch teveel een indruk gewekt van lineariteit. Fasen kunnen niet alleen overlappen, maar ook kunnen verschillende delen van een land zich in een verschillende fase bevinden, zoals bijvoorbeeld het noorden en zuiden van Irak. Ook moet in fragiele staten rekening worden gehouden met terugval en de opleving van het geweld. Voorts hoeft het geweldsniveau tijdens de interventiefase niet per se op zijn hoogst te zijn. Het onderscheid tussen de interventiefase en stabilisatiefase is bovendien niet altijd duidelijk. Dit punt wordt in deze reactie specifiek aangehaald om de noodzaak van contextspecifieke analyse en bijbehorend risicomanagement te onderstrepen. De regering zoekt hier aansluiting bij wat de AIV schrijft over het verhogen van de situational awareness. In zowel de fragiele staten strategie, als het Toetsingskader 2001 werd ook al het belang van een contextspecifieke benadering en daarmee van diepgravende kennis van de lokale en regionale context onderstreept.

Nederland heeft goede ervaring opgedaan in Afghanistan met een civil assessment en de inzet van tribale deskundigen. In het kader van het Schokland-akkoord over Vrede, Veiligheid en Ontwikkeling wordt momenteel breder kennis en ervaring uitgewisseld met bij vredesopbouw betrokken organisaties. De regering wil niet zover gaan om voor elke Nederlandse uitzending een civil assessment voor te schrijven, omdat niet in alle gevallen sprake is van een samenhangende inzet van civiele en militaire middelen. Niet elke inzet kent immers dezelfde mogelijkheden voor samenhang in het Nederlandse het optreden als de missie in Uruzgan. Daarbij is bijvoorbeeld te denken aan kleinere missies, of missies met een specifiek mandaat. Wel is duidelijk dat steeds een bewuste en zorgvuldige afweging gemaakt moet worden over het karakter van het optreden en de hiervoor benodigde kennis vooraf. Nederland beschikt hiervoor reeds over de nodige instrumenten, zoals het eerder genoemde civil assessment, maar ook het Stability Assessment Framework (SAF) en de Strategic Governance and Corruption Analysis (SGACA). Uiteraard bevordert Nederland daar waar mogelijk internationale initiatieven op dit punt.

Bij complexe crisisbeheersingsoperaties – en zeker in de gevallen waar dit ook tot een langdurige betrokkenheid leidt - is adequaat verwachtingsmanagement ten aanzien van Nederlandse steun en inzet essentieel. De regering ondersteunt het advies op dit punt en onderstreept de opmerkingen over nuchterheid en bescheidenheid ten aanzien van de resultaten van Nederlandse inzet in crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. In navolging van de AIV is de regering van mening dat grote en vage plannen voor inzet in crisisbeheersingsoperaties vermeden moeten worden. Inderdaad is duidelijkheid van belang op het gebied van rolverdeling, civiele en militaire taken en concrete doelstellingen. Ook moet de Nederlandse inbreng worden geplaatst in een breder internationaal kader en de positie die Nederland inneemt in internationale fora.

De regering is met de AIV van mening dat de inzet en coördinatie van de verschillende VN-organisaties, waaronder DPKO, OCHA, DPA, PBSO en UNDP, op het gebied van vredeshandhaving en vredesopbouw zal moeten verbeteren. De Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties is van plan om in 2009 het rapport ‘Peacebuilding in the immediate aftermath of conflict’ uit te brengen, waarin aanbevelingen worden gedaan voor het verbeteren van de samenwerking en coördinatie tussen de verschillende VN-organisaties en de Wereldbank in de eerste fase na conflict. Nederland steunt de inzet van de SG VN om meer duidelijkheid te verschaffen over leiderschap, capaciteitsopbouw en financiering in de eerste fase na conflict en dringt er samen met gelijkgezinde landen bij verschillende organisaties op aan om hierover goede afspraken te maken. Van belang is dat duidelijkheid wordt geschapen over leiderschap en verantwoordelijkheden. Positief in dit kader is dat de Verenigde Naties, Wereldbank en de Europese Unie recent een akkoord hebben bereikt om nauwer samen te werken op het gebied van gezamenlijke analyses en joint needs assessments in de eerste fase na conflict. Uiteraard is het van groot belang dat VN-lidstaten de leidende rol van de VN ondersteunen. Nederland draagt het belang hiervan ook stelselmatig uit.

De AIV gaat in op de onduidelijkheid van een ‘samenhangende aanpak’ –onduidelijkheid die al begint bij de definitiekwestie- waardoor diverse actoren hier hun eigen invulling aan kunnen geven. Het idee achter een samenhangende benadering is dat de complexe problemen van fragiele staten en crisisbeheersingsoperaties niet door één departement kunnen worden aangepakt. Deze constatering is een eerste stap op weg naar een meer gemeenschappelijke aanpak. De meerwaarde van de inbreng van verschillende departementen kan alleen duidelijk worden aan de hand van een uitgewerkte strategie. Echter, de regering is van mening dat elke (post-)conflictsituatie vraagt om een specifieke aanpak, hetgeen betekent dat allereerst moet worden geïnvesteerd in gezamenlijke analyses die de lange termijn doelen en aanpak, alsmede de prioriteiten, moeten helpen vaststellen. Pas dan kunnen de inbreng en meerwaarde van verschillende departementen duidelijk worden. Toch pakt het in de praktijk soms anders uit. Het kan gebeuren dat in een crisissituatie moet worden besloten tot een interventie, zonder dat de gewenste analyses vooraf zijn afgerond. In die situaties zal de lokale context zo spoedig mogelijk daarna in kaart moeten worden gebracht.

In de vormgeving van een samenhangende aanpak heeft Nederland, in tegenstelling tot veel andere landen, al geruime tijd geleden gekozen voor een brede benadering: niet alleen BZ en DEF, maar ook andere ministeries, zoals EZ, BZK, JUS, LNV en FIN. zijn betrokken bij de vormgeving van een samenhangende aanpak en nemen deel aan interdepartementaal overleg. Hiermee laat Nederland zien de wens tot een samenhangende aanpak serieus te nemen en vooral de mogelijke inbreng van de verschillende departementen met betrekking tot wederopbouw. Het is echter niet aannemelijk dat alle departementen in alle fasen een even belangrijke bijdrage kunnen leveren. Dat geldt in het bijzonder voor de fase waarin crisisbeheersingsoperaties nog de boventoon voeren. Het is verder van belang dat deelnemende ministeries zich steeds realiseren dat een samenhangende benadering nooit een doel op zich mag zijn, maar dat de inbreng van verschillende ministeries altijd gebaseerd moet zijn op de lokale context van een fragiele staat of inzetgebied.
 

Conclusies en aanbevelingen

In de conclusies en aanbevelingen van zijn advies stelt de AIV dat bij crisisbeheersingsoperaties ‘de nadruk in eerste instantie moet liggen op veiligheid en stabiliteit en de opbouw van lokale instituties op het gebied van de rechtsstaat, en niet op democratie en verkiezingen.’ De regering deelt de conclusie van de AIV dat verschillende doelstellingen niet altijd gelijktijdig tot stand gebracht kunnen worden en er dikwijls keuzes gemaakt moeten worden welke doelen en activiteiten voorrang krijgen. In dit verband is het belangrijk te onderstrepen dat een democratisch bestel met vrije en eerlijke verkiezingen uiteindelijk een onlosmakelijk deel uit moet maken van die rechtsstaat.

De adviesraad meent dat bij complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten sprake is van ‘keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen’. Het centrale dilemma zou het onderscheid zijn tussen de ‘veelal hoge ambities bij crisisbeheersingsoperaties en anderzijds de praktijkervaringen, die juist tot terughoudendheid nopen’. De regering is zich terdege bewust van de grenzen aan de ambities bij crisisbeheersingsoperaties. In artikel 100 brieven over de Nederlandse bijdragen in Afghanistan en elders in de wereld is regelmatig  uitdrukking gegeven aan het belang van realisme ten aanzien van de mate waarin de operaties volledige verwezenlijking van hun doelstellingen kunnen bewerkstelligen. Het pleidooi voor bescheidenheid en nuchterheid wordt door de regering dan ook verwelkomd. Toch kan de regering de conclusie dat sprake zou zijn van ‘onverenigbare’ doelstellingen niet onderschrijven. Het bereiken van samenhang in het nastreven van de inderdaad soms ver uiteen liggende doelstellingen van complexe crisisbeheersingsoperaties is een grote uitdaging, waarbij inderdaad de weerbarstige praktijk noopt tot realisme. Voor de regering is dit echter geen aanleiding voor terughoudendheid, maar juist voor extra inspanning om de lessen uit de praktijk ter harte te nemen in het streven naar meer en betere samenhang.

De regering deelt de kritiek van de adviesraad dat binnen de ISAF-operatie in Afghanistan lead nations de afgelopen jaren teveel hun eigen nationale invulling hebben gegeven aan de crisisbeheersingsoperatie. Nederland steunt initiatieven om te komen tot een meer uniforme aanpak in het hele land, zeker als die aanpak uitgaat van een grote mate van samenhang tussen politieke, militaire en ontwikkelingsdoelen. De recente Afghanistan-conferentie in Den Haag  is een goed voorbeeld. De uitkomsten van de conferentie getuigen ook van de overeenstemming die er internationaal bestaat over de noodzaak van samenhang, coördinatie en samenwerking. De adviesraad stelt dat de internationale gemeenschap er ‘in Afghanistan nauwelijks in slaagt een samenhangende aanpak tot stand te brengen’, waar het de samenwerking tussen internationale organisaties als de VN, de NAVO en de EU betreft. Ook de regering is kritisch ten aanzien van die samenwerking tussen internationale organisaties, maar ze erkent tegelijkertijd dat er op dit vlak in Afghanistan de laatste jaren, mede op Nederlands initiatief, belangrijke stappen voorwaarts zijn gezet. Ook wat dit betreft kan als voorbeeld worden verwezen naar de recente Afghanistan-conferentie in Den Haag en de centrale rol die de VN daarbij heeft vervuld.

De regering onderschrijft het door de adviesraad gesignaleerde belang van lokale vrouwelijke sleutelfiguren in de context van complexe crisisbeheersingsoperaties en van de noodzaak om vanuit de operatie contacten met deze sleutelfiguren te leggen, zowel door vrouwen als door mannen. Dit mede in het perspectief van VN resolutie 1325, die de regering volledig onderschrijft.

Net als de adviesraad hecht de regering aan haalbare politieke doelen die rekening houden met de lokale omstandigheden boven een groot en vaag ‘grand design’. In de uitvoering van bijvoorbeeld de Nederlandse bijdrage aan ISAF in Zuid-Afghanistan is daaraan ook uitdrukking gegeven, zoals bijvoorbeeld door de wijze waarop voorafgaand aan de eerste ontplooiing in Uruzgan door Nederland is vastgehouden aan de eis dat de toenmalige provinciale gouverneur van die functie werd ontheven en door de keuze voor de zogenaamde ‘inktvlekstrategie’, waarbij gekozen werd voor houdbare stabiliteit in het belangrijkste bewoonde deel van de provincie.

Hoewel de gegroeide parlementaire praktijk van Toetsingskader en artikel 100 brieven soms een andere indruk wekt, bestaan er inderdaad geen algemeen toepasbare blauwdrukken. De uitvoering van complexe crisisbeheersingsoperaties is ook in de ogen van de regering eerder een kunst – of wellicht zelfs een zich in de praktijk ontwikkelend ambacht – dan een wetenschap. Daarover zijn we het roerend eens met de AIV.

De regering spreekt haar waardering uit voor de door de adviesraad gesignaleerde ‘mogelijkheden voor verbetering’. Op een aantal terreinen voelt de regering zich door het advies gesterkt, zoals de aanbeveling de beschikbare middelen in de pas te laten lopen met de complexiteit en de moeilijkheidsgraad van een operatie en de mogelijkheid in de loop van een operatie doelstellingen bij te stellen, of althans dat politiek bespreekbaar te maken. Het belang van een politieke oplossing voor een ‘insurgency’, van de beperkte maakbaarheid van ‘local ownership’ en van helderheid over internationale leiding onderschrijft de regering alle volledig. Zoals bekend is Nederland ten aanzien van dit laatste element zeer actief, een herkenbare civiele leidinggevende rol van de VN in Afghanistan, en dat zal het ook blijven. Ten aanzien van de bijdrage van de EU aan crisisbeheersingsoperaties onderschrijft de regering de stelling van de Adviesraad. Nogmaals wordt hierbij verwezen naar de aanjagende rol die Nederland heeft vervuld bij de totstandkoming van de EUPOL politiemissie in Afghanistan. Hierbij wordt opgemerkt dat, zoals reeds bij eerdere gelegenheid met de Kamer is besproken, de uitvoering van deze missie helaas tot dusverre nog verre van perfect is. Hierbij zei opgemerkt dat het voor de EU de eerste keer was dat een dergelijke missie in een “non permissive environment” werd opgezet. Dit is ook voor Brussel een leerproces. Ook ten aanzien van de ‘samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties’ zal Nederland inderdaad daar waar nodig en mogelijk een actieve rol blijven vervullen. De VN Peace Building Commission (PBC) zou zich in de ogen van de regering eerst dienen te bewijzen in de oorspronkelijk beoogde rol ten aanzien van zogenaamde ‘donor orphans’, zoals bijvoorbeeld Burundi en Sierra Leone.

De AIV doet in zijn rapport een hele reeks suggesties voor de ‘versterking van de samenhang en samenwerking in het Nederlandse domein’. In algemene zin wil de regering haar waardering uitspreken voor de mate waarin de adviesraad zich heeft ingespannen om de werking van de ‘Haagse’ kant van de samenhangende aanpak te doorgronden. Dat proces op zichzelf heeft al geleid tot een verhelderende zelfreflectie. Zoals ook in de vergelijking met ‘best practices’ van internationale partners naar voren komt, ligt een deel van de Nederlandse relatieve kracht op dit gebied in de vele formele en informele overlegstructuren die we van oudsher kennen. Het is van belang te onderstrepen dat de wijze waarop deze ´Haagse´ zijde van de samenhangende aanpak wordt georganiseerd voor een belangrijk deel niet formeel is vastgelegd. De regering is van mening dat op basis van praktijkervaringen de samenhangende aanpak continu verder vormgegeven moet worden. Het betreft hier dus noodzakelijkerwijs een momentopname. Tegen die achtergrond kiest de regering ervoor in deze reactie niet in grote mate van detail op alle suggesties van de adviesraad in te gaan. Op hoofdlijnen neemt de regering zich voor:

  • de trend dat artikel 100 brieven steeds breder worden afgestemd en dat civiele elementen daarin een steeds prominentere plaats krijgen voort te zetten, afhankelijk van het karakter van de operatie;
  • de mate van ´situational awareness´ verder te verbeteren door adequate politieke, militaire en ontwikkelingsanalyse ten behoeve van planning en besluitvorming, waarover de Kamer waar mogelijk en bij voorkeur in het kader van de artikel 100 brief zal worden geïnformeerd;
  • de praktijk van het stellen van (internationale) eisen voorafgaand aan besluitvorming over deelname aan crisisbeheersingsoperaties, die door Nederland al wordt gevolgd, getuige onder meer de gang van zaken voorafgaand aan het Nederlandse besluit over ontplooiing in het kader van ISAF in Uruzgan, verder te blijven volgen;
  • aandacht te besteden aan een goede verbinding tussen de strategische aansturing door de Stuurgroep Veiligheidssamenwerking en Wederopbouw (SVW) enerzijds en de operationele uitwerking door de Stuurgroep Militaire Operaties (SMO) en de Stuurgroep Politie/Rule of Law anderzijds; de regering is met de AIV van mening dat een heldere taakafbakening tussen deze drie stuurgroepen gewenst is, maar dat er niet noodzakelijkerwijs behoefte is aan een hiërarchische opzet; de SMO richt zich met name op operaties waarbij Nederlandse militairen betrokken zijn; de SVW richt zich op het lange termijn beleid in geselecteerde fragiele staten met meer aandacht voor lange termijn wederopbouw; om de taakafbakening verder te verbeteren zal worden bekeken of het zinvol is de Stuurgroep Politie/Rule of Law om te vormen naar een Stuurgroep Civiele Operaties en SSR;
  • de wijze waarop het ministerie van Algemene Zaken op dit moment betrokken is bij de besluitvorming over en aansturing van de samenhangende aanpak in crisisbeheersingsoperaties, in het bijzonder de opzet en frequentie van het door de adviesraad genoemde overleg tussen de minister-president (MP), de twee vice-MP’s en de drie meest betrokken ministers, die naar de mening van de regering adequaat is, te handhaven;
  • hoewel cultuurverschillen inderdaad zullen blijven bestaan, genoemde en andere maatregelen om het onderlinge begrip te verbeteren door te voeren; zo worden steeds vaker oefeningen met militaire en civiele partners georganiseerd en is er onderlinge uitwisseling van personeel op strategische functies;
  • naast samenwerking bij oefeningen en detachering van adviseurs is ook meer samen te werken bij opleidingen;
  • op korte termijn te komen met nadere besluitvorming ten aanzien van de genoemde expertpool; vooruitlopend daarop is recentelijk de door BZ beheerde Korte Missie Pool uitgebreid met 225 Nederlandse deskundigen die zijn geselecteerd op kennis en ervaring, relevant voor inzet in fragiele staten; specifiek voor de inzet van civiele deskundigen in overheidsdienst wordt momenteel gewerkt aan een gezamenlijke rechtspositionele regeling en een vereenvoudigde financieringsstructuur voor uitzendingen in het kader van crisisbeheersingoperaties en bilaterale programma’s in fragiele staten;
  • De HGIS-post ‘uitvoeren crisisbeheersingsoperaties’ dienst zal blijven doen om de kosten voor daadwerkelijke inzet in crisisbeheersingsoperaties te dekken en een rechtvaardige internationale verdeling van de lasten ten aanzien van crisisbeheersingsoperaties is en blijft een belangrijk buitenlands politiek aandachtspunt;
  • door te gaan met de huidige opzet van het stabiliteitsfonds, dat in OESO-verband als voorbeeld wordt aangemerkt voor de wijze waarop ‘pooled funding’ een bijdrage kan leveren aan een samenhangende aanpak; overigens is het budget van dit fonds zowel in 2007 en 2008 inderdaad verhoogd; of een verhoging ook dit jaar weer mogelijk zal zijn, is gezien de budgettaire druk in 2009 onzeker; het stabiliteitsfonds zal zeker prioriteit krijgen wanneer gedurende het jaar extra budget beschikbaar komt;
  • bij de samenwerking met NGO´s inderdaad respect voor ieders rol voorop te laten blijven staan, hetgeen het streven naar meer coördinatie of zelfs gezamenlijke strategievorming niet in de weg hoeft te staan;
  • ten aanzien van economische wederopbouw komend najaar een, voortaan jaarlijkse, bijeenkomst te houden in het kader van het kennisnetwerk voor Vrede, Veiligheid en Ontwikkeling en ter uitvoering van de motie Haverkamp.

Tot slot verwelkomt en onderstreept de regering de lovende woorden van de AIV over de inzet van (Nederlandse) militairen, diplomaten en ontwikkelingsorganisaties in Afghanistan en in het bijzonder in Uruzgan en het respect dat de AIV betuigt aan de wijze waarop in vaak zeer risicovolle omstandigheden op professionele wijze invulling wordt gegeven aan de samenhangende aanpak in Afghanistan en ook elders in de wereld. De regering is het met de adviesraad eens dat tijdig de balans dient te worden opgemaakt van de Nederlandse inzet in Afghanistan, en zij is van mening dat dit advies een belangrijke en zeer gewaardeerde bijdrage daarvoor vormt.

Met de AIV is de regering van mening dat Nederland ook in de toekomst bereid moet zijn een bijdrage te leveren aan (complexe) crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken,

Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister van Defensie,

E. van Middelkoop

 
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Drs. A.G. Koenders


 
 



 

 

Persberichten

AIV-ADVIES INZAKE CRISISBEHEERSINGSOPERATIES IN FRAGIELE STATEN
 

28 maart 2009

Aan de vooravond van de Afghanistan-conferentie komt de AIV met een rapport over de samenhangende aanpak van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. Het rapport is geschreven op verzoek van de regering en kan worden gezien als een praktijktoets van de huidige aanpak van dit soort operaties, zoals bijvoorbeeld in Afghanistan, waarbij gedurende de gehele conflictcyclus in internationaal verband hechter en breder moet worden samengewerkt tussen diplomatie, defensie, ontwikkelingssamenwerking en andere civiele partners.

De belangrijkste conclusie van het rapport is, dat de aanpak van dit soort operaties beter kan, maar ook beter moet. In dit licht zijn "samenwerking en samenhang" alsmede "bescheidenheid en nuchterheid" de sleutelwoorden.

Ministeries moeten bij crisisbeheersingsoperaties beter samenwerken
De AIV concludeert dat ten aanzien van "samenwerking en samenhang" er nog veel ruimte is voor verbetering. Weliswaar zijn de afgelopen jaren duidelijke stappen voorwaarts gemaakt, maar deze opgaande lijn dient wel  te worden gecontinueerd. Op de drie te onderscheiden niveaus (lokaal, nationaal en internationaal) zijn de conclusies overigens verschillend. Met name op het lokale niveau waar Nederland actief is, bijvoorbeeld in Uruzgan, beoordeelt de AIV de samenwerking tussen de verschillende actoren als goed. Er is veel waardering en respect voor hetgeen daar door Nederlandse militairen, diplomaten en ontwikkelingswerkers tot uitvoer wordt gebracht.

Op nationaal niveau wordt de situatie weliswaar als voldoende beoordeeld, maar hier verdient een verdere verdieping van de samenwerking zeker aandacht. Vanaf het allereerste begin moet met álle betrokkenen worden samengewerkt. Samenwerking beperkt zich dus niet tot de ministeries van Buitenlandse Zaken (inbegrepen Ontwikkelingssamenwerking) en Defensie. Ook moeten ministeries worden betrokken die civiele capaciteiten kunnen leveren op het gebied van economische wederopbouw (Economische Zaken), de versterking van de rechtsstaat (Justitie) en de opleiding van lokale politie (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Ten slotte dienen NGO’s en het bedrijfsleven van meet af aan te worden betrokken. Het is vooral de overheid die in dit traject het voortouw moet nemen. In dat kader wordt onder andere een sterkere betrokkenheid van het ministerie van Algemene Zaken voorgesteld en een verdere professionalisering van de overlegstructuur, met name op beleidsniveau. Ook zouden militairen en civiele partners veel frequenter samen moeten oefenen en moet er zo snel mogelijk een pool worden gevormd met snel uitzendbare civiele experts.

Het meest kritisch is de AIV over de internationale samenwerking. Die wordt vaak als onvoldoende beoordeeld. Het ontbreekt internationaal vooral aan duidelijke civiele leiding en coördinatie. Nederland dient om die reden niet alleen de samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties voortdurend te bevorderen, maar internationaal ook eisen te stellen, voordat wordt besloten aan een missie deel te nemen.

AIV-rapport roept op tot meer nuchterheid en bescheidenheid
Als het gaat om het verwachtingspatroon over het succes van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten roept de AIV op tot realisme. “Bescheidenheid en nuchterheid” moeten de boventoon voeren over, op zichzelf lovenswaardige, maar weinig realistische ambities zoals een snelle democratisering van de fragiele staat. De aanpak moet dus zeker niet uitgaan van een groot, vaag plan (grand design), maar gericht zijn op concrete, hanteerbare (tussen)doelen en een inzicht geven in de rollen van de diverse partners, rekening houdend met de specifieke omstandigheden in het inzetgebied. De AIV beseft dat het risico daarvan is dat het voor de regering in de besluitvormingsfase moeilijker wordt een parlementair- en maatschappelijk draagvlak voor nieuwe missies te krijgen. Maar volgens de AIV weegt het belang van een realistisch beeld, dat teleurstellingen in een latere fase moet voorkomen, op tegen dit nadeel. Vooral grotere communicatieve en politieke inspanningen zullen dit nadeel moeten neutraliseren.