Het nieuwe strategisch concept van de NAVO

12 februari 2010 - nr.67
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

In de inleiding van dit rapport werd een pleidooi gehouden voor een kernachtig Strategisch Concept met een horizon van vijf tot tien jaar. Dat vraagt om duidelijke keuzes ten aanzien van de kerntaken van de NAVO in het komende decennium en de verhouding tot andere internationale organisaties. De AIV ziet de volgende kernpunten in het overleg over een nieuw Strategisch Concept zowel voor Nederland als voor de kansen op een succesvolle afronding van de onderhandelingen hierover:

  1. een herwaardering van Artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag op een wijze die de bondgenootschappelijke solidariteit onderstreept, maar tegelijk rekening houdt met de veranderende veiligheidssituatie en nieuwe dreigingen;
  2. criteria voor expeditionair optreden buiten het verdragsgebied op basis van de belangen van lidstaten, de volkenrechtelijke legitimatie, een samenhangende civielmilitaire aanpak, alsmede de omvang en capaciteiten van de beschikbare militaire eenheden van de lidstaten;
  3. nadruk op intensivering van de politieke dialoog over veiligheidskwesties;
  4. verbetering van de samenwerking tussen de NAVO en de EU binnen een comprehensive approach;
  5. een veiligheidsdialoog en mogelijke samenwerking met Rusland;
  6. de rol van de NAVO bij wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie.

Deze kernpunten worden behandeld bij de concrete beantwoording van de door de regering gestelde vragen.


Regeringsvraag
Welke betekenis hebben de oorspronkelijke doelstellingen van de NAVO in de 21ste eeuw, rekening houdend met de actuele veiligheidsdreigingen en de evolutie die zich sinds 1999 heeft voltrokken?

In het vorig hoofdstuk is gewezen op de discussie over de reikwijdte van Artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag. Wanneer is er sprake van een gewapende aanval op een bondgenoot en kan de bijstand van andere NAVO-lidstaten ingeroepen worden? Omdat Artikel 5 de hoeksteen is van de collectieve verdediging en de bondgenoten concrete veiligheidsgaranties verlangen, heeft blijvende concentratie op dit artikel de voorkeur. Het gevaar van een sterke verruiming van de functionele en geografische reikwijdte van het bondgenootschap is dat deze in de praktijk niet goed zou werken vanwege militaire tekortkomingen en complexe politieke situaties die de NAVO niet met militaire middelen alleen kan wijzigen.

Wat moet onder armed attack uit Artikel 5 worden verstaan? Het is niet goed mogelijk vooraf een sluitende, exclusieve lijst te maken van dergelijke gevallen, omdat de aard daarvan in de voorzienbare toekomst snel kan veranderen en het bondgenootschap dan naar bevind van zaken moet kunnen oordelen. De Noord-Atlantische Raad kan het beste de ‘jurisprudentie’ inzake agressie tegen de leden verder ontwikkelen al naar gelang de praktijk daartoe aanleiding geeft. Voorop moet staan dat Artikel 5 gaat over een gewapende aanval, dat wil zeggen een fysieke agressie van buitenlandse oorsprong tegen een lidstaat die zijn veiligheid, territorium, bevolking, essentiële staatsinstellingen of vitale belangen daardoor bedreigd ziet. Bij een ernstige dreiging van agressie moet de Noord-Atlantische Raad van geval tot geval, en waarschijnlijk snel, bepalen of Artikel 5 zich voordoet.

De AIV concludeert dat de Artikelen 5 en 4 van het Noord-Atlantisch Verdrag centraal behoren te staan. Artikel 5, de verplichting tot collectieve verdediging bij een (omvangrijke terroristische) aanval op bondgenootschappelijk grondgebied, blijft de hoeksteen van het bondgenootschap, ook al is er thans geen actuele dreiging van grootschalige militaire agressie jegens de NAVO-leden. Het lijkt niet zinvol en bovendien onhaalbaar de bewoordingen van dit artikel te wijzigen. Wel kunnen in het Strategisch Concept hieraan enige overwegingen worden toegevoegd.

Invulling van de collectieve verdediging van het eigen grondgebied

Herbevestiging van Artikel 5 in het nieuwe Strategisch Concept is op zichzelf echter niet voldoende. Een geloofwaardige invulling van de collectieve verdediging van het eigen grondgebied is vereist om de solidariteit tussen de NAVO-lidstaten zichtbaar te maken. Voor de oude leden van de NAVO is er meer behoefte aan politieke consultaties en aan gezamenlijk optreden in crisisbeheersingsoperaties. Voor de nieuwe leden is er echter behoefte aan concretisering van de veiligheidsgarantie, bijvoorbeeld door een vorm van contingency planning. Wil men echter tegelijkertijd een constructieve relatie met Rusland bevorderen, dan zal een dergelijke contingency planning alleen generiek kunnen zijn, omdat zij anders als provocerend zal worden opgevat. Daarom zal de door de NAVO voor de nieuwe dreigingen gehanteerde stelling dat onze strijdkrachten flexibel en mobiel moeten zijn, algemeen gemaakt moeten worden en ook voor Artikel 5-scenario’s moeten gelden. Dergelijke strijdkrachten zijn dan ook in staat snel bijstand te verlenen. Die flexibiliteit en mobiliteit kunnen in militaire oefeningen worden aangetoond en bevorderd.

Een tweede vraag betreft de toepasselijkheid van Artikel 5 op grootschalige terroristische aanvallen of aanwijzingen daartoe, evenals andere niet-militaire dreigingen die onze maatschappij kunnen ontwrichten. Hier zou aansluiting gezocht kunnen worden bij de solidariteitsclausule in het Verdrag van Lissabon, die de bereidheid uitspreekt om op verzoek van de betrokken staat hulp te verlenen bij terroristische aanvallen en andere calamiteiten. De rol van de NAVO buiten het verdragsgebied is door verschillende oorzaken gegroeid. De VN bleken op enkele cruciale momenten niet in staat conflicten tot een einde te brengen en beschikten niet over de middelen om mandaten tot vredeshandhaving tijdig kracht bij te zetten. In Afghanistan zijn de NAVO-operaties door de VN-Veiligheidsraad gemandateerd, maar de aanvankelijke reden van inroeping van Artikel 5 betrof de terroristische aanvallen op Amerikaans grondgebied. Ingrijpen in Afghanistan tegen de Taliban werd gebaseerd op de bescherming die de Taliban-regering bood aan Al-Qaeda en Osama bin Laden.

Criteria voor expeditionaire taken buiten het verdragsgebied

Bij crisisbeheersingsoperaties van de NAVO buiten het verdragsgebied, en in het bijzonder de ISAF-missie in Afghanistan, treden regelmatig meningsverschillen aan het licht tussen lidstaten over de doelstellingen en de effectiviteit van een missie.1 Dit is een reden om scherpere eisen te stellen aan het besluitvormingsproces inzake NAVO-operaties out of area. Dit is mogelijk door de volgende aspecten te hanteren als toetsingskader voor NAVO-besluitvorming:

  • een aantoonbare relatie met de veiligheid of vitale belangen van de NAVO-lidstaten (uitgezonderd de  inzet van NAVO-militairen bij humanitaire noodsituaties);
  • volkenrechtelijke legitimatie;
  • een samenhangende civiel-militaire aanpak (comprehensive approach) onder civiele leiding van de VN of de EU;
  • overeenstemming over haalbare doelstellingen van militair optreden;
  • omvang en kwaliteit van de aangeboden militaire capaciteiten in overeenstemming met de geplande duur en aard van een operatie.

De AIV adviseert de NAVO niet uit te bouwen tot een mondiale veiligheidsorganisatie. Behoedzaamheid bij het aanvaarden van taken buiten het verdragsgebied is niet alleen geboden vanwege het risico van overstretch, maar ook omdat het NAVO-label door de in een conflict betrokken partijen niet in alle gevallen als constructief zal worden beoordeeld. Dit laat onverlet dat veiligheidsrisico’s buiten het verdragsgebied een zodanige relatie met de veiligheid of vitale belangen van de NAVO-lidstaten kunnen hebben, dat NAVO-inzet nodig is.

Intensivering van de politieke dialoog over veiligheidskwesties (Artikel 4)

Door een herwaardering van Artikel 4 moet meer convergentie van standpunten inzake veiligheidsrisico’s en de rol van de NAVO tot stand gebracht worden, ook om Europese invloed te kunnen behouden. Zo is het van belang in transatlantisch kader te kunnen spreken en besluiten over veiligheidsvraagstukken die niet onder Artikel 5 vallen, maar wel een (potentiële) dreiging vormen voor NAVO-lidstaten, zoals bijvoorbeeld grootschalige verstoring van de energievoorziening of ontwrichting van een samenleving na een digitale aanval.

Als forum voor transatlantische dialoog over veiligheidsvraagstukken heeft de NAVO sinds het einde van de Koude Oorlog aan belang ingeboet. Het overleg binnen de NAVO heeft een accentverschuiving laten zien van politieke naar militaire aspecten. Deze verschuiving is voor een deel te begrijpen, omdat de NAVO in de afgelopen twintig jaar een aantal crisisbeheersingsoperaties heeft uitgevoerd. De ervaring met NAVO-operaties in met name Kosovo en Afghanistan heeft echter geleerd dat een militaire strategie alleen niet voldoende is en steeds deel uit moet maken van een veelomvattende aanpak die aandacht heeft voor diplomatieke, politieke, militaire, economische, ontwikkelingssamenwerking en humanitaire instrumenten en die wordt aangeduid als de comprehensive approach.

Onder de Amerikaanse president Obama krijgt de politieke dialoog over veiligheidskwesties binnen de NAVO nieuwe kansen. Deze dialoog is tevens nodig omwille van het maatschappelijk draagvlak in de lidstaten voor de activiteiten van de NAVO. Ten slotte moet de politieke dialoog een opmaat vormen voor verbetering van de coördinatie en samenwerking met andere internationale spelers, in het bijzonder de Europese Unie.

Nieuwe dreigingen zoals digitale aanvallen, piraterij, grootschalige verstoring van de energievoorziening en fragiele staten

Het denken over de betekenis van nieuwe dreigingen als digitale aanvallen, piraterij en energievoorzieningszekerheid voor de NAVO staat nog in de kinderschoenen. Digitale aanvallen kunnen ‘in extremis’ samenlevingen ontwrichten of de ICT-infrastructuur van krijgsmachten ontregelen. De NAVO-lidstaten en hun krijgsmachten moeten vanzelfsprekend beschermingsmaatregelen nemen tegen mogelijke digitale aanvallen op militaire doelen. Indien digitale aanvallen een samenleving zo in haar vitale functies ontwrichten dat de nationale veiligheid in het geding komt, is NAVO-consultatie op grond van Artikel 4 noodzakelijk en kunnen de leden besluiten tot maatregelen om elkaar direct bij te staan.

De dreiging van piraterij op strategische zeeroutes vormt een complex probleem, waarbij veiligheidsbelangen (gijzeling van opvarenden, transport van strategische goederen), commerciële belangen (vrije scheepvaart), humanitaire aspecten (bescherming voedseltransporten) en energiebelangen (doorvoer van olie) om voorrang strijden. Deze verscheidenheid van belangen bemoeilijkt de totstandkoming van een samenhangende internationale aanpak van het piraterijprobleem.

De AIV concludeert dat de dreiging van piraterij buiten het kader van Artikel 5 valt, maar regelmatige consultaties over de internationale aanpak ervan wenselijk zijn op grond van Artikel 4. Piraterij is in feite een symptoom van een fragiele staat; de oplossing van dit probleem moet vooral op het land worden gevonden. De AIV is van mening dat de EU en de VN beter zijn toegerust om de oorzaken van piraterij aan te pakken. De NAVO kan wel ondersteuning bieden aan piraterijbestrijding op zee, met maritieme en complementaire militaire capaciteiten (bijv. verkenningsvliegtuigen). De AIV merkt verder op dat samenwerking met Rusland, China en India bij de bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië tevens als katalysator kan fungeren voor bredere maritieme samenwerking in de toekomst. De AIV verwacht over dit onderwerp binnen afzienbare tijd afzonderlijk te adviseren.

Onzekerheden over de energievoorziening vormen een internationaal veiligheidsrisico. Allereerst kunnen grote energieproducerende landen hun energieleveranties inzetten als politiek dwangmiddel. Verder kunnen ook niet-statelijke actoren (bijv. terroristen) de energieaanvoer over land en zee verstoren. Ten aanzien van de bescherming van kwetsbare energie-infrastructuur en aanvoerroutes over land (pijpleidingen) en zee (choke points) is sprake van een gedeeld internationaal veiligheidsbelang. Strategisch beleid inzake energievoorzieningszekerheid wordt in belangrijke mate gedicteerd door nationale, economische belangen. Opslag van olie en gas alsmede differentiatie van aanvoerlijnen zal de gevoeligheid voor plotseling optredende verstoringen en politieke chantage verminderen. Indien de onderbreking van de energieaanvoer een crisissituatie met implicaties voor de nationale veiligheid tot gevolg heeft, is politieke consultatie binnen de NAVO geboden, alsmede met relevante andere partners. De NAVO-lidstaten kunnen dan besluiten tot het nemen van (veiligheids)maatregelen om aan de crisis het hoofd te bieden.

De huidige fragiele staten en zogenaamde ‘schurkenstaten’ zullen ook in de komende tien jaar voortdurende aandacht van de internationale gemeenschap vergen. De mogelijke veiligheidsrisico’s die uitgaan van dergelijke staten zijn terrorisme, regionale conflicten, grensoverschrijdende criminaliteit, piraterij en verstoring van de toegang tot energie en grondstoffen. Ook kan sprake zijn van ernstige en grootschalige mensenrechtenschendingen. Voorts veroorzaken interne conflicten vaak grote stromen vluchtelingen. De AIV is van mening dat genoemde veiligheidsrisico’s kunnen nopen tot internationaal ingrijpen met een mogelijke rol voor de NAVO.


Regeringsvraag
Wat moeten het doel en de reikwijdte van eventueel verdere NAVO-uitbreiding zijn?

De uitbreiding van de NAVO van 16 naar 28 lidstaten in de afgelopen tien jaar onderstreept het succes van het bondgenootschap als hoeder van de collectieve veiligheid in Europa en Noord-Amerika. Het doel van eventueel verdere NAVO-uitbreiding is tweeledig:

  • Europese landen die aan de in 1995 opgestelde voorwaarden voldoen, in staat stellen aansluiting te zoeken bij het bondgenootschap;2
  • versterking van de collectieve veiligheid en stabiliteit van het Euro-Atlantisch verdragsgebied.

De besluitvorming over uitbreiding van de NAVO met nieuwe Europese landen conform Artikel 10 van het Noord-Atlantisch Verdrag geschiedt case-by-case. Pas wanneer er sprake is van consensus tussen de lidstaten over de vraag of een kandidaat-lidstaat aan de overeengekomen voorwaarden voldoet en daadwerkelijk kan bijdragen aan versterking van de bondgenootschappelijke veiligheid, zal tot uitbreiding worden overgegaan. De discussie over toetreding van Oekraïne en Georgië tot de NAVO heeft in het recente verleden slechts verdeeldheid gezaaid.3 Nederland heeft belang bij versterking van de interne cohesie binnen het bondgenootschap. De AIV is van mening dat de toetreding van Oekraïne en Georgië thans niet wenselijk is, omdat deze landen niet aan de aandachtspunten uit de NAVO-uitbreidingsstudie uit 1995 voldoen en toetreding de stabiliteit in hun regio niet zou bevorderen. De Russische bezwaren tegen de toetreding van deze landen mogen echter niet de doorslaggevende factor zijn bij toekomstige besluitvorming daaromtrent.

Uitbreiding van de NAVO met landen buiten het Euro-Atlantisch verdragsgebied is niet wenselijk, omdat dit een verruiming van de reikwijdte van Artikel 5 naar andere regio’s met zich zou meebrengen met thans niet te voorziene gevolgen voor de samenhang in het bondgenootschap.


Regeringsvraag
Hoe kan nader invulling worden gegeven aan de relaties met partners?

Verbetering van de samenwerking tussen NAVO en EU binnen de comprehensive approach

Door de toename van militaire operaties ‘out of area’ en de gelijktijdige ontwikkeling van een Gemeenschappelijk Veiligheids en Defensiebeleid (GVDB)4 moeten de NAVO en de EU hun activiteiten beter op elkaar afstemmen. De kwesties die binnen de NAVO aan de orde (moeten) komen, worden veelal ook in EU-verband besproken. Positief is dat sinds het aantreden van president Sarkozy de complementariteit van NAVO en EVDB een belangrijke plaats in het Franse veiligheidsbeleid heeft gekregen en dat tegelijkertijd de Verenigde Staten het belang van een sterk EVDB hebben onderkend.

De AIV adviseert dat beide organisaties zich richten op hun comparatieve voordelen. Het belangrijkste voordeel van de NAVO is haar geïntegreerde commando- en communicatiesysteem met ingewerkte hoofdkwartieren en haar omvangrijke expertise op het gebied van de planning, organisatie en uitvoering van grootschalige en complexe militaire operaties. De EU onderscheidt zich van de NAVO door haar civiele capaciteiten en financiële middelen voor de opbouw van staatsstructuren en sociaal-economische ontwikkeling in door oorlog verscheurde samenlevingen. Civiele capaciteiten worden eveneens geleverd door onder meer de VN, de Wereldbank en NGO’s. De civiele capaciteiten van de EU worden voor een belangrijk deel geleverd door de ‘civiele expert pools’ die door verschillende landen zijn of worden opgebouwd. Als de gewenste samenwerking tussen NAVO en EU niet werkt, zal de NAVO worden gedwongen om enige civiel-militaire planningscapaciteit zelf te ontwikkelen en eveneens gebruik te maken van de ‘civiele expert pools’ van de landen, bijvoorbeeld bij inzet van politietrainers.

De zogenaamde Berlijn-plus regeling waarbij NAVO middelen ter beschikking worden gesteld aan EU-geleide operaties is in Bosnië weliswaar effectief gebleken, maar heeft daarbuiten geen toepassing gevonden. De regeling is aan herziening toe, omdat het in de toekomst vooral van belang is dat de NAVO en EU zij aan zij optreden in het kader van de comprehensive approach. Wegens het Cyprus-probleem wordt door Turkije een blokkade opgeworpen binnen de NAVO en door Cyprus en Griekenland binnen de EU. Oplossing van dit vraagstuk zou voor beide organisaties een belangrijk winstpunt zijn. De AIV beveelt aan, dat Nederland in het kader van de VN, de EU en de NAVO aandringt op nieuwe diplomatieke initiatieven om de geschilpunten inzake Cyprus en Turkije tot een oplossing te brengen.

Ondanks deze kwestie bestaan mogelijkheden tot betere samenwerking. Zo zien we in Kosovo dat de samenwerking tussen de NAVO-stabilisatieoperatie (KFOR) en de Eumissie op het gebied van politie en justitie (EULEX) goed verloopt ondanks institutionele blokkades. De verklaring hiervoor is in dit geval dat beide missies beschikten over duidelijke mandaten, die complementair zijn. In Afghanistan wordt de effectiviteit van het gezamenlijk optreden van NAVO en EU echter gehinderd door het ontbreken van formele arrangementen voor civiel-militaire samenwerking tussen beide organisaties.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 is het belang van de EU als veiligheidspartner van de NAVO verder toegenomen. Beide organisaties hebben geen andere keuze dan nauwer met elkaar samen te werken. Er is behoefte aan nieuwe initiatieven om te komen tot een verbeterde samenwerking in crisisgebieden alsmede meer samenwerking bij de ontwikkeling van schaarse capaciteiten. De AIV geeft de volgende voorstellen in overweging:

  1. Het is belangrijk dat de secretaris-generaal van de NAVO en de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger van het Buitenlands Beleid van de EU, en tevens eerste vicepresident van de Europese Commissie, een nieuw coördinatiemechanisme voor de planning en uitvoering van gecombineerde EU-NAVO-operaties in crisisgebieden overeenkomen. Dit coördinatiemechanisme dient onder meer te voorzien in duidelijke afspraken over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de NAVO en de EU in het kader van de comprehensive approach. De deskundigheid en financiële middelen die bij de Europese Commissie aanwezig zijn, spelen daarin een grote rol. De gecombineerde functie van Hoge Vertegenwoordiger van het Buitenlands Beleid en eerste vicepresident van de Europese Commissie biedt niet alleen kansen voor een meer coherente politiek van de EU, maar ook voor een betere coördinatie tussen de NAVO en de Europese Commissie. Met inachtneming van de comparatieve voordelen van beide organisaties en de geldende besluitvormingsprocedures, moeten de NAVO en de EU zo in staat worden gesteld nauwer samen te werken in crisisgebieden en zo onnodige duplicatie en versnippering van activiteiten te voorkomen.
  2. Nederland heeft, met de twintig andere landen die zowel van de NAVO als de EU lid zijn, belang bij meer wederzijdse consultatie en samenwerking op capaciteitengebied. Nederland dient zich sterk te maken voor uitbreiding van formele consultaties en gezamenlijke capaciteitenprojecten tussen het Europees Defensie Agentschap (EDA) en de NAVO.
  3. In een tijd dat Europese defensiebudgetten onder druk staan als gevolg van de financieel-economische crisis is het ‘poolen’ van schaarse militaire capaciteiten een bruikbaar instrument. Deze capaciteiten moeten ten dienste staan van NAVO-, EU- en nationale operaties.
  4. Alle landen die zowel lid zijn van de NAVO als de EU dienen te worden aangemoedigd, één permanente militaire vertegenwoordiger voor beide organisaties aan te stellen. Dit zal de besluitvorming en coördinatie tussen de NAVO en de EU verbeteren, in het bijzonder in crisisgebieden waar beide organisaties actief zijn.
  5. Een gezamenlijke studie naar het concept van het Provincial Reconstruction Team (PRT) gericht op de mogelijkheden militaire en civiele capaciteiten van de NAVO en de EU in crisisgebieden te integreren.
  6. De ontwikkeling van een gezamenlijk EU-NAVO pre-deployment trainingsprogramma, dat op termijn kan uitgroeien tot een EU-NAVO School voor Vredesopbouw.
  7. Periodieke high-level EU-NAVO oefeningen, waaraan onder meer de secretaris-generaal van de NAVO, de Hoge Vertegenwoordiger van het Buitenlands Beleid van de EU en de regeringsleiders van de Troika van het EU-voorzitterschap deelnemen.
  8. Een gezamenlijke EU-NAVO Conflictpreventie Taakgroep met een permanent secretariaat dat inlichtingen over conflictgebieden analyseert en strategieën voor conflictbeheersing ontwikkelt.5

Relatie met de VN

De praktijk wijst uit dat de NAVO bereid is een verzoek van de VN-Veiligheidsraad om deel te nemen aan een internationale crisisbeheersingsoperatie die niet onder Artikel 5 van het NAVO-Verdrag valt, in overweging te nemen. De aspecten uit het eerdergenoemde toetsingskader voor out of area operaties van de NAVO dienen gehanteerd te worden bij de besluitvorming hierover. Het succes van crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten is in belangrijke mate afhankelijk van de samenwerking met de VN bij de totstandkoming en implementatie van een comprehensive approach van veiligheid en ontwikkeling. De NAVO staat dus in een bijzondere relatie tot de VN.6

Relatie met Rusland

De AIV adviseert om, ondanks de zorgen over de rechtsstatelijkheid, de rechten van de mens en de democratie van Rusland, een constructieve veiligheidsdialoog in de NAVO-Rusland Raad te zoeken. Deze dialoog kan bijdragen aan het herstel van het wederzijds vertrouwen en waar mogelijk praktische samenwerking bij uiteenlopende veiligheidsvraagstukken, van ontwapening en non-proliferatie tot een gezamenlijke aanpak van terrorisme en piraterij. De AIV is van mening dat de NAVO-Rusland Raad een forum dient te zijn waar zowel onderlinge meningsverschillen worden uitgesproken als over de aanpak van gemeenschappelijke veiligheidsproblemen wordt overlegd. Grotere eenstemmigheid tussen de NAVO-lidstaten onderling is een voorwaarde voor een vruchtbare dialoog met Rusland.

De recente voorstellen van president Medvedev voor een nieuw bindend Europees veiligheidsverdrag verdienen nadere bestudering, maar vallen op door hun concentratie op statelijke, ‘harde’ veiligheid terwijl het Westen steeds de band met ‘zachte’ veiligheid als mensenrechten, rechtsstaat en democratie heeft benadrukt. Bovendien lijken de Russische voorstellen voor een nieuw Europees veiligheidsverdrag zich te richten tegen de NAVO als organisatie. Voor het bondgenootschap zal uitgangspunt moeten blijven wat in het Handvest van Parijs van 1990 en de Gedragscode van Boedapest is overeengekomen, met name dat landen hun eigen toekomst mogen bepalen met inbegrip van de bondgenootschappen waarvan zij lid willen worden.


Regeringsvraag
Welke hervormingen zijn noodzakelijk om de NAVO effectief te kunnen laten functioneren in de nieuwe context?

Regeringsvraag
Hoe zou het expeditionaire profiel van de NAVO-strijdkrachten verder kunnen worden vergroot?

In de afgelopen jaren is binnen de NAVO veel gesproken over ingrijpende aanpassingen van de NAVO-commandostructuur, maar resultaten zijn vooralsnog uitgebleven. Nationale belangen van de afzonderlijke lidstaten staan een verdere rationalisatie van de NAVOstructuren in de weg. De AIV is van mening dat de uitkomst van de discussie over het Strategisch Concept direct gevolgen moet hebben voor de hervorming van de militaire en civiele organisatie van de NAVO. Zo moet het expeditionaire profiel van de NAVOstrijdkrachten verder worden vergroot, zowel voor inzet bij de collectieve verdediging van het eigen grondgebied als voor out of area operaties.

Het voorstel voor een herziene NRF, dat in juni 2009 door de NAVO-ministers van Defensie is goedgekeurd, dient te worden geïmplementeerd. Het verbeteren van de interoperabiliteit behoeft hierbij bijzondere aandacht. De AIV is van mening dat het nieuwe Strategisch Concept een samenhangende visie op de aard van toekomstige missies en de mogelijke bijdrage van de NRF aan die missies moet bevatten. Nederland zou zich bij de besprekingen over een nieuw Strategisch Concept sterk moeten maken voor het beschikbaar stellen van de NRF als strategische reserve voor omvangrijke missies.

Duidelijke keuzes ten aanzien van de kerntaken van de NAVO en de aard van toekomstige missies moeten in het nieuwe Strategisch Concept zijn beslag krijgen. De militaire vertaling van deze keuzes naar concrete maatregelen, zoals de aanpassing van het expeditionaire profiel van de strijdkrachten en de verdere omvorming naar uitzendbare hoofdkwartieren, moet daarna geschieden in aparte documenten. De beantwoording van de vraag hoe zou het expeditionaire profiel van de NAVO-strijdkrachten verder kunnen worden vergroot, is dan aan de orde.


Regeringsvraag
Op welke wijze zou het principe van burden sharing in de breedste zin van het woord kunnen worden geoptimaliseerd, met name bij expeditionaire operaties?

De AIV is van mening dat solidariteit en proportionaliteit als uitgangspunten in het Strategisch Concept moeten worden opgenomen. Het mechanisme van common funding is thans slechts in zeer beperkte gevallen van toepassing en dan nog vooral voor infrastructuur in de lidstaten zelf. De AIV beveelt aan dit mechanisme voor crisisbeheersingsoperaties en de NRF uit te breiden teneinde tot een betere lastenverdeling te komen. Daardoor kan het voor landen ook aantrekkelijker worden deel te nemen aan crisisbeheersingsoperaties en de NRF. De EU beschikt over het Athena-mechanisme voor de financiering van gemeenschappelijke kosten van militaire operaties. Een nadere vergelijking van de NAVO- en EU-mechanismen van common funding is naar de mening van de AIV op zijn plaats. Naast financiële lastenverdeling is vooral de bereidheid om risico’s te delen bij militaire inzet van belang.


Regeringsvraag
Welke rol kan de NAVO spelen op het gebied van wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie?

De AIV is van mening dat het aantal strategische en tactische kernwapens aanzienlijk dient te worden verminderd, allereerst via bilaterale onderhandelingen tussen de Verenigde Staten en Rusland. Het debat over de rol van kernwapens, hun aantallen, en de noodzaak en wenselijkheid van hun aanwezigheid in Europese landen moet echter NAVO-breed worden gevoerd. Daarmee dient verdere beperking van tactische kernwapens in geheel Europa (inclusief Rusland) te worden bereikt en uiteindelijk een Europa dat vrij is van tactische kernwapens.

Uit een oogpunt van geloofwaardigheid, en daarmee samenhangend van proportionaliteit, kan in het nieuwe Strategisch Concept de nucleaire afschrikking worden beperkt tot een antwoord op een dreiging of inzet van massavernietigingswapens, te weten van biologische, chemische of nucleaire wapens en hun overbrengingsmiddelen. Het nieuwe Strategisch Concept zou echter nog een stap verder kunnen gaan door de afschrikkingsstrategie van de NAVO te beperken tot het weerhouden van andere kernwapenstaten hun nucleaire strijdmiddelen in te zetten tegen lidstaten van het bondgenootschap of daarmee te dreigen. Een dergelijke beperking, waartoe de drie NPV kernwapenstaten binnen de NAVO zich zouden kunnen bekennen, houdt een versterking in van het internationale streven de verdere verspreiding van kernwapens tegen te gaan.

Nederland dient een stimulerende rol te spelen door periodieke consultaties binnen het bondgenootschap te bevorderen over een breder terrein van wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie, zowel met betrekking tot kernwapenreducties als met betrekking tot de versterking van de bestaande regimes ten aanzien van chemische en biologische wapens en hun overbrengingsmiddelen en de daarop betrekking hebbende exportcontroleregimes. Een wereld vrij van kernwapens is een door Nederland te onderschrijven doelstelling, die echter buiten de termijn van het nieuwe Strategisch Concept valt en pas is te realiseren als er een betrouwbaar wereldwijd inspectiesysteem is gevestigd.


Regeringsvraag
Welke rol kan Nederland bij de totstandkoming van het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO spelen?

In het verleden is Nederland binnen de NAVO altijd een pleitbezorger geweest van een constructieve transatlantische relatie. Naar het oordeel van de AIV moet Nederland de transatlantische relatie nu meer plaatsen in samenhang met de groeiende rol van de Europese Unie. Meer in concreto zou Nederland zich moeten inspannen voor afstemming tussen het NAVO Strategisch Concept en de Europese Veiligheidsstrategie van 2003, die geamendeerd is in december 2008 en ook verdere aanpassing behoeft.

In politieke zin is weinig in de wereld haalbaar als de Verenigde Staten en de EU niet samenwerken. Onder de meer multilateraal ingestelde president Obama zal dat makkelijker zijn dan onder zijn voorganger, hoewel in Washington zeker zal worden aangedrongen op het nemen van meer verantwoordelijkheid en het aanbieden van meer militaire capaciteiten door de Europeanen. Zonder Amerikaanse steun zijn grootschalige militaire operaties de komende tien jaar ondenkbaar.

De EU heeft vergeleken met de NAVO niet alleen het voordeel over een breed palet van politieke instrumenten te beschikken, maar ook over een buitenlands- en veiligheidsbeleid dat rechtstreekse contacten met de regeringen van andere landen en met internationale organisaties mogelijk maakt. Door het Verdrag van Lissabon beschikt de EU over een eigen diplomatieke dienst7, die niet alleen optreedt namens de Europese Commissie, zoals in het verleden, maar namens alle instellingen van de EU. Dit zal de rol van de EU als mondiale speler versterken.

Naar het zich laat aanzien zal een aantal onderwerpen in de onderhandelingen over een nieuw Strategisch Concept niet eenvoudig tot een positieve uitkomst leiden:

  • Hoe kan voorkomen worden dat de gebrekkige samenwerking tussen de NAVO en de EU verlammend werkt op de mogelijkheden van beide organisaties effectief op te treden in crisisbeheersingsoperaties? Nederland zou zich in beide organisaties moeten inzetten om samen met andere bondgenoten en partners een oplossing van de Cyprus-kwestie te bevorderen.
  • Hoe kunnen de nabuurstaten van Rusland binnen de NAVO op een geloofwaardige wijze worden gesteund zonder de relatie met Rusland negatief te beïnvloeden?
  • Is het mogelijk de negatieve effecten van de temporisering van de uitbreiding met voormalige Sovjet-republieken te compenseren met andere vormen van samenwerking met deze landen?
  • Is het mogelijk de rol van kernwapens in het nieuwe concept te omschrijven in de (nieuwe) betekenis van het weerhouden van andere (kernwapen)staten hun massavernietigingswapens of, nog een stap verder, hun nucleaire strijdmiddelen in te zetten tegen lidstaten van het bondgenootschap of daarmee te dreigen?
  • Zijn er mogelijkheden te komen tot coalitions of the willing binnen de NAVO waardoor het ontbreken van consensus kan worden omzeild? Eenzelfde vraag kan worden gesteld ten aanzien van de ‘permanent gestructureerde samenwerking’ in de EU die met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon mogelijk wordt.

Gezien de omvang van zijn krijgsmacht is Nederland aangewezen op militaire samenwerking met partners bij crisisbeheersingsoperaties. De Nederlandse krijgsmacht heeft bewezen goed inpasbaar te zijn in grotere internationale verbanden en daarin leidinggevende functies te kunnen vervullen. In Afghanistan wordt het Nederlandse optreden inzake de comprehensive approach ten voorbeeld gesteld. Binnen de NAVO loopt Nederland in de voorhoede bij de transformatie van strijdkrachten naar een expeditionaire krijgsmacht die inzetbaar is voor zowel collectieve verdedigingstaken als crisisbeheersingsoperaties buiten het Euro-Atlantisch verdragsgebied. Nederland dient opnieuw het belang te onderstrepen van interoperabiliteit, flexibiliteit en mobiliteit van de strijdkrachten voor de mogelijkheden om in verschillende scenario’s op te treden. Daarmee zou een deel van de zorgen van de nabuurstaten van Rusland binnen de NAVO kunnen worden ondervangen. Verder zou Nederland een kritische evaluatie van het besluitvormingsproces binnen de NAVO moeten bepleiten en daarbij in het bijzonder aandacht vragen voor het hanteren van criteria voor NAVO-besluitvorming over deelname aan crisisbeheersingsoperaties ‘out of area’. Ten slotte is het naar de mening van de AIV belangrijk dat de NAVO terugkeert naar een brede politieke dialoog over alle onderwerpen die de veiligheidsbelangen van de lidstaten direct of indirect bedreigen. In die zin wordt Artikel 4 van het Noord-Atlantisch Verdrag even belangrijk als Artikel 5 en zelfs meer actueel.


Tot besluit

In Nederland leeft de wens bij te dragen tot beter internationaal beleid van verscheidene organisaties en verbanden. Die wens komt voort uit idealen en belangen. Nederland wenst de internationale rechtsorde te bevorderen; dat is zelfs een grondwettelijke taak. Nederland is voorts als zestiende economie en negende exportnatie een belangrijke economische speler. Om zowel ideële als materiële redenen heeft ons land een groot belang bij vreedzame, rechtsordelijke en stabiele ontwikkelingen in de wereld. Nederland moet een positie van invloed nastreven en verdienen om geloofwaardig mee te praten en te beslissen in internationale overlegfora. Daarvoor is het van belang dat ons land bereid is samen met onze partners risico’s te delen in het internationaal veiligheidsbeleid. De toegevoegde waarde van deze risk sharing mag niet worden onderschat.

Nederland heeft door zijn militaire bijdragen aan crisisbeheersingsoperaties van de NAVO, de EU en de VN in de afgelopen tien jaar internationaal de nodige goodwill opgebouwd. Tegelijkertijd constateert de AIV dat de stelling dat Nederlandse militaire bijdragen aan de bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit ook een Nederlands belang dienen, momenteel minder bijval krijgt in de samenleving. Dit vraagt om duidelijke publieksdiplomatie van leidende politici om het draagvlak voor een actief buitenlands beleid te versterken.

Een van de voorwaarden voor succesvolle publieksdiplomatie bij Nederlandse deelname aan NAVO-taken is een helder Strategisch Concept dat politiek door de lidstaten wordt gedragen. Een tweede voorwaarde is dat bij NAVO-inzet buiten het verdragsgebied het in dit advies genoemde ‘NAVO-toetsingskader’ wordt gehanteerd en de relatie met de veiligheid of vitale belangen van de eigen regio duidelijk wordt gemaakt. Bij Nederlandse deelname is het van wezenlijk belang dat voldoende draagvlak bij de volksvertegenwoordiging en in de samenleving aanwezig is. Alleen een als noodzakelijk en legitiem ervaren inzet van de Nederlandse krijgsmacht kan op brede steun van de bevolking rekenen.8

Voor al het voorgaande geldt, dat de Nederlandse regering en volksvertegenwoordiging er goed aan zouden doen steeds opnieuw de dialoog met de samenleving te zoeken. Enerzijds behoren leidende politici duidelijk uiteen te zetten wat de verantwoordelijkheden van Nederland zijn als lid van de NAVO, de EU en de VN in specifieke actuele vraagstukken. Anderzijds moeten zij steeds goed luisteren naar diverse stemmen uit de samenleving alsmede de ontwikkeling van de publieke opinie. Het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO zou dan ook brede steun van de volksvertegenwoordiging, politieke partijen en de publieke opinie moeten genieten. Ten slotte is de AIV van mening dat het nieuwe Strategisch Concept in de toekomst slechts betekenis kan krijgen als gevolg van daadwerkelijk handelen.

___________________

Ko Colijn, ‘Van ‘Plenty of Nothing’ naar ‘I will Survive’: Bij de 60ste verjaardag van een bondgenootschap’,  Internationale Spectator Nr. 3/2009.
Study on NATO Enlargement (September 1995).
Zie ook AIV-advies nummer 61, De samenwerking tussen de Europese Unie en Rusland: een zaak van wederzijds belang, Den Haag, juli 2008, pp. 35-36.
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heet het Europees Veiligheids en defensiebeleid (EVDB) voortaan Gemeenschappelijk Veiligheids en Defensiebeleid (GVBD).
Een aantal voorstellen is ontleend aan een discussiepaper van Tomas Valasek & Daniel Korski, Closer NATO-EU Ties: Ideas for the Strategic Concept, November 2009.
Zie ook AIV-advies nummer 64, Crisisbeheersingsoperaties in Fragiele Staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak, Den Haag, maart 2009.
De Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO).
De AIV merkt op dat het criterium dat voor uitzending van militairen voldoende draagvlak in de samenleving aanwezig moet zijn, zoals verwoord in het Toetsingskader voor de besluitvorming over uitzending van Nederlandse militairen uit 1995, ten onrechte in latere versies van het Toetsingskader verdwenen is.
Adviesaanvraag

De voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  DEN HAAG

 

Datum  18 juni 2009
Betreft   Adviesaanvraag herziening NAVO Strategisch Concept

 

Geachte heer Korthals Altes,

Graag zouden wij van de AIV advies verkrijgen over het volgende.

Tijdens de top ter gelegenheid van het 60-jarige bestaan van de NAVO op 3 en 4 april jl. in Straatsburg/Kehl is besloten het Strategisch Concept van de NAVO te herzien. In de Verklaring inzake Bondgenootschappelijke Veiligheid die tijdens de top is aangenomen, is dit besluit als volgt verwoord:

Wij committeren ons aan de vernieuwing van het Bondgenootschap om beter te reageren op de dreigingen van vandaag en te anticiperen op de risico’s van morgen. Verenigd door deze gemeenschappelijke toekomstvisie, dragen wij de Secretaris-Generaal op een brede groep van gekwalificeerde experts bijeen te brengen en te leiden, om in nauw overleg met alle Bondgenoten de basis te leggen voor de opstelling van een nieuw Strategisch Concept en voorstellen voor de implementatie daarvan ter goedkeuring voor te leggen tijdens de volgende top. De Secretaris-Generaal zal de Raad in permanente zitting gedurende het proces betrokken houden.[1]

Het huidige Strategisch Concept dateert uit 1999. Het reflecteert onder andere de ervaringen met de crises op de Balkan als gevolg van het uiteenvallen van het voormalige Joegoslavië en het eerste optreden van de NAVO out of area. De internationale veiligheidsomgeving is sindsdien echter verder gewijzigd. Naast de intra-statelijke conflicten die in de eerste jaren na de Koude Oorlog de nieuwe veiligheidssituatie kenmerkten, hebben zich in de afgelopen jaren vele andere directe en indirecte bedreigingen voor onze veiligheid gemanifesteerd, variërend van terrorisme en proliferatie van massavernietigingswapens tot bedreiging van de energievoorzieningszekerheid en verandering van het klimaat. De vraag is wat dit betekent voor de invulling van de klassieke rol van de NAVO, te weten de verdediging van het bondgenootschappelijk territoir.

Daarbij komt dat niet alleen de wereld is veranderd, maar ook de NAVO zelf. Het bondgenootschap is sinds 1999 met 12 leden uitgebreid tot een totaal van 28 leden, die afhankelijk van hun geschiedenis en hun geografische ligging niet allemaal dezelfde accenten leggen. Evenzeer van belang bij de herziening van het Strategisch Concept is daarom in deze nieuwe samenstelling een gezamenlijk antwoord te geven op de vraag wat de core business van de NAVO is. Er dient een nieuw evenwicht gevonden te worden tussen de door sommige bondgenoten benadrukte collectieve verdediging van het eigen grondgebied en het door andere bondgenoten bepleite optreden ver buiten het verdragsgebied. Daarbij blijft het in de afgelopen jaren opgebouwde trans-Atlantische ‘acquis’ van waarde. Eén van de uitgangspunten van het nieuwe Strategisch Concept zou de Comprehensive Political Guidance kunnen zijn, die in 2006 door de NAVO-top in Riga is aanvaard.

Tegen deze algemene achtergrond luiden de specifieke onderzoeksvragen als volgt:

  1. Wat?
  • Welke betekenis hebben de oorspronkelijke doelstellingen van de NAVO in de 21ste eeuw, rekening houdend met de actuele veiligheidsdreigingen en de evolutie die zich sinds 1999 heeft voltrokken, met name ten aanzien van:
    - de toegenomen omvang en diversiteit van de alliantie;
    - de gewijzigde aard van conflicten;
    - de gewijzigde aard van het militair optreden;
    - expeditionaire operaties ver van huis;
    - nieuwe dreigingen zoals cyber defence, piraterij en energievoorzieningszekerheid.
  1. Met wie?
  • Wat moeten het doel en de reikwijdte van eventueel verdere NAVO-uitbreiding zijn?
  • Hoe kan nader invulling worden gegeven aan de relaties met partners (individuele landen, formele partnerschappen en internationale organisaties)? In het bijzonder:
    - hoe zou de relatie met landen als Australië en Japan zich verder moeten ontwikkelen?
    - moet de NAVO invulling geven aan zijn relatie met Rusland?
    - hoe kunnen de NAVO en de EU hun relaties verbeteren en op welke deelterreinen dienen zij samen te werken en/of elkaar aan te vullen in het kader van de comprehensive approach?
  1.  Hoe?
  • Welke hervormingen zijn noodzakelijk om de NAVO effectief te kunnen laten functioneren in de nieuwe context?
  • Hoe zou het expeditionaire profiel van de NAVO-strijdkrachten verder kunnen worden vergroot?
  • Op welke wijze zou het principe van burden sharing in de breedste zin van het woord (het delen van troepenbijdragen, financiële lasten en operationele risico's) kunnen worden geoptimaliseerd, met name bij expeditionaire operaties?
  • Welke rol kan de NAVO spelen op het gebied van wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie?
  1. Nederland
  • Welke rol kan Nederland bij dit alles spelen?

Wij zien uw advies met veel belangstelling tegemoet.

 

De Minister van Defensie
E. van Middelkoop
 
De Minister van Buitenlandse Zaken
Drs. M.J.M. Verhagen
 

 

                                                        

 

 

[1]     Informele vertaling. Voor originele, Engelstalige tekst, zie: http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52838.htm?mode=pressrelease

 

 

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal 
Binnenhof 22
Den Haag

Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Datum:       31 maart 2010
Betreft:        Regeringsreactie op AIV-advies NAVO Strategisch Concept

 

Graag bieden wij u hierbij aan de regeringsreactie op het advies ‘Het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO’ van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, dat wij op 12 februari jl. hebben ontvangen.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken
Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister van Defensie
E. van Middelkoop

                                                 


Kamerbrief NAVO Strategisch Concept


Inleiding

Bij brief van 14 oktober 2009 hebben wij u geïnformeerd over het proces van de herziening van het Strategisch Concept 1999 van de Noord Atlantische Verdrags Organisatie (hierna: NAVO). Wij zegden u toe dat de regering begin 2010 haar visie zou geven op een nieuw Strategisch Concept, op basis van een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (hierna: AIV) en op basis van gedachtewisselingen in seminars en expert bijeenkomsten tijdens de zogenoemde reflectiefase van de Groep van Experts. Hierbij treft u deze toegezegde visie op hoofdlijnen aan. De regering wil hiermee een eerste inhoudelijke schets geven van de richting waarin de NAVO zich het komende decennium dient te ontwikkelen en hoe dat in het Strategisch Concept vorm zou moeten krijgen.

Het AIV-advies is op 12 februari jl. uitgekomen. De regering dankt de AIV voor zijn heldere en bondige advies dat in een kort tijdsbestek werd geschreven. Het advies is op 5 maart jl. gepresenteerd in een symposium waaraan ook leden van de Eerste Kamer en Tweede Kamer deelnamen. In de afgelopen weken zijn voorts ronde tafel discussies gehouden, georganiseerd door het The Hague Centre for Strategic Studies in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Hieraan hebben deelnemers uit diverse geledingen van de samenleving deelgenomen, waaronder vertegenwoordigers van jongerenorganisaties, bedrijfsleven en non-gouvernementele organisaties. De regering heeft de uitkomsten van deze evenementen betrokken bij de opstelling van deze brief. Datzelfde geldt uiteraard voor de adviezen van de Parlementaire Assemblee van de NAVO.

De Groep van Experts zal in beginsel vóór 1 mei 2010 een advies uitbrengen aan de Secretaris Generaal van de NAVO. Daarna zal de SG NAVO een ontwerptekst opstellen die in het najaar met de bondgenoten zal worden besproken. De SG NAVO wil de tekst tijdens de NAVO-top op 19 en 20 november 2010 in Lissabon ter goedkeuring aan de staatshoofden en regeringsleiders voorleggen. De regering zal u in de loop van dit proces nader informeren.

Opbouw en kernboodschap

Deze notitie begint met een beschrijving van het bredere inhoudelijke kader waarbinnen de herziening van het Strategisch Concept plaats heeft (paragraaf I). Daarna beschrijven wij de belangrijkste richting waarin de NAVO zich volgens de regering in het komende decennium moet ontwikkelen (paragraaf II). Vervolgens bespreken wij in een separate paragraaf de aanbevelingen van de AIV (paragraaf III). In de slotparagraaf gaan wij in op het belang van publiek draagvlak voor de NAVO.

De kern van ons betoog is dat de veranderde mondiale veiligheidsomgeving vraagt om politieke en militaire hervorming van de NAVO. De NAVO moet een meer politieke organisatie worden, die opereert met flexibele militaire capaciteiten in een versterkt internationaal netwerk van partnerschappen. Dat is nodig om mondiale dreigingen die ons direct raken effectief tegemoet te treden. Samenwerking met de EU en met Rusland zijn prioriteiten voor de NAVO. De NAVO dient meer accent te leggen op flexibiliteit, preventie en militaire slagkracht. Het Strategisch Concept moet een beknopt politiek richtinggevend document zijn en niet een gedetailleerd beleidsvoorschrijvend stuk. De veranderde veiligheidsomgeving vraagt om een ambitieus document dat de trans-Atlantische band versterkt en helpt bij het genereren van publieke steun.


I     Kader

Ontwikkelingen NAVO: aanleiding herziening Strategisch Concept
De NAVO heeft sinds het Strategisch Concept van 1999 een aantal positieve ontwikkelingen doorgemaakt. De uitbreiding met 12 nieuwe bondgenoten heeft meer stabiliteit in Europa gebracht. Partnerschappen hebben het internationale netwerk van de NAVO versterkt. De uitvoering van diverse missies heeft de NAVO operationeler gemaakt. De militaire transformatie heeft tot meer expeditionaire capaciteiten geleid. Tegelijkertijd, en dat is de paradox van het afgelopen decennium, zijn de onzekerheden over de toekomstige rol van de NAVO toegenomen.

De vraag naar een herziening van het Strategisch Concept is in belangrijke mate ingegeven door de veranderde context waarbinnen de NAVO moet optreden, zoals ook helder door de AIV is beschreven. De veiligheidsagenda voor de NAVO is breder geworden. Ook reële veiligheidsdreigingen uit de regio die strekt van het gebied rond de Perzische Golf (o.a. Iran) via het Arabisch Schiereiland (Jemen) naar Azië (o.a. Afghanistan) kunnen ons direct raken. We worden geconfronteerd met potentiële nieuwe dreigingen, zoals mogelijke verstoring van internetverkeer en energieaanvoer. Bepaalde dreigingen, zoals verspreiding van massavernietigingswapens en terrorisme zijn toegenomen. Diverse van deze dreigingen kunnen veraf van Europa ontstaan, maar in onze nabijheid effect hebben. De ernst van deze potentiële dreiging en wordt vergroot doordat nu een andere mondiale situatie bestaat dan in 1999. Dat heeft te maken met de opkomst van andere statelijke actoren, zoals China. Tegelijkertijd zien we de toenemende capaciteit van terroristische bewegingen, drugskartels en illegale wapenhandelaren die buiten de controle van staten opereren. Ofschoon globalisering tot vervlechting van economie, communicatie en technologie heeft geleid, kan niet worden gezegd dat de mondiale interdependentie meer gelijkgezindheid en stabiliteit tot gevolg heeft gehad. Het publieke draagvlak voor de NAVO is in sommige lidstaten geen vanzelfsprekendheid meer. En tot slot zet de financiële crisis de defensiebegrotingen van de bondgenoten onder druk.

Over de vraag hoe op deze factoren moet worden ingespeeld, hebben de bondgenoten niet steeds dezelfde opvattingen.

Doel herziening Strategisch Concept: een nieuwe visie en publiek draagvlak
De herziening van het Strategisch Concept heeft in de eerste plaats als doel om politieke consensus te bewerkstelligen over een visie op en koers van de NAVO: waar staat de NAVO, waar moet de NAVO over tien jaar staan en hoe komen we daar? De bondgenoten handelen onverminderd op basis van dezelfde waarden en principes. Aan dat handelen dient voor het komende decennium ook eenzelfde politiek-strategische visie ten grondslag te liggen. Deze visie moet de band tussen de VS en Europa versterken. In het bijzonder moet het Strategisch Concept de bondgenoten bij elkaar brengen wat betreft de invulling van artikel 5, de wijze waarop ook buiten het verdragsterritorium met dreigingen wordt omgegaan, de houding ten opzichte van Rusland en de hervorming van de organisatie. Vervolgens zal een eensluidende visie aan het publiek duidelijker moeten maken wat van de NAVO mag worden verwacht en wat niet. Dit is het tweede hoofddoel van de herziening.

Buitenlandspolitiek raamwerk: reduceren negatieve gevolgen onderlinge afhankelijkheid
Aan de basis van een hernieuwde visie ligt voor de regering de erkenning dat deze tijd zich kenmerkt door onderlinge afhankelijkheid. Aanvankelijk is er vooral aandacht geweest voor de positieve gevolgen van de mondialisering. Met internet, mondiale handel en migratie hebben we sterke impulsen gegeven aan onze economieën, technologische vernieuwingen en zelfontplooiing. In toenemende mate doen zich echter ook negatieve ontwikkelingen voelen zoals terrorisme, proliferatie van massavernietigingswapens en veiligheidsrisico’s die voortkomen uit falende staten. Vanuit een breder strategisch buitenlandspolitiek perspectief wil de regering op verschillende terreinen de positieve gevolgen van interdependentie versterken en de negatieve reduceren. De NAVO moet hieraan, in samenwerking met andere spelers, op veiligheidsgebied een wezenlijke bijdrage leveren. Het bevorderen van veiligheid maakt ons sterker op allerlei andere terreinen. De aanpak van piraterij bevordert bijvoorbeeld niet alleen veiligheid, maar ook economisch verkeer. Binnen dit bredere raamwerk moet de toekomst van de NAVO-samenwerking worden geplaatst.

Samenhang Europees veiligheidsbeleid
Op interdependentie is over de volle breedte van het Euro-Atlantisch veiligheidsbeleid gereageerd met meer geïntegreerd beleid. In Afghanistan past de internationale gemeenschap een 3-D benadering toe. Vanuit deze benadering is samenwerking met andere actoren steeds belangrijker geworden. De NAVO heeft daarbij de samenwerking met de Verenigde Naties (hierna: VN) en de Europese Unie (hierna: EU) gezocht. Vanwege het goeddeels overlappend lidmaatschap staan de NAVO en de EU grotendeels voor dezelfde risico’s en dreigingen. Steeds meer onderwerpen, of het nu gaat om de relatie met Rusland, de modernisering van de Oost-Europese landen of om capaciteitstekorten, raken de belangen van beide organisaties elkaar. En in operaties treedt de NAVO frequenter samen met de EU op, zoals op de Balkan, voor de kust van Somalië en in Afghanistan. In lijn hiermee kan de herziening van het Strategisch Concept niet los worden gezien van, met name, de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid van de EU zoals verwoord in de geactualiseerde Europese Veiligheidsstrategie van december 2008. Deze brief moet dan ook in samenhang worden gezien met de brief van de regering over een Europees Veiligheidsbeleid van 5 november 2008.1 Dit geldt evenzeer voor de brieven die nog in voorbereiding zijn over de gevolgen van het verdrag van Lissabon voor het Gemeenschappelijk Veiligheid en Defensiebeleid2 en over Europa 2030.3


II    Algemene lijn herziening Strategisch Concept

Tegen deze achtergrond bepaalt de regering de hoofdlijnen van haar inzet voor de herziening van het Strategisch Concept als volgt.

Toekomst: van collectieve verdediging naar collectieve veiligheid
Binnen de hiervoor beschreven veranderde context volstaat het voor de veiligheid van de bondgenoten niet, zoals ook de AIV schrijft, dat wij ons louter op territoriale verdediging concentreren. De regering ziet de NAVO evenmin als een mondiale politieman. Wel moet de NAVO - voor haar eigen veiligheid - mondiaal kunnen optreden. Dit vraagt om een transformatie waarin de NAVO niet alleen collectieve verdediging garandeert, maar tevens een grotere rol op zich neemt in het waarborgen van collectieve veiligheid. Het Strategisch Concept dient hiertoe drie hoofdrollen van de NAVO te onderscheiden. Maar eerst is versterking van de basis nodig.

Vertrekpunt: verstevigen basis (trans-Atlantische band en artikel 5)
Primair moet de NAVO in het Strategisch Concept haar basis herbevestigen, te weten de verbondenheid in collectieve verdediging. Dat betreft allereerst de trans-Atlantische band.

Een sterke trans-Atlantische relatie blijft voor Europa en de VS van groot belang ten einde gedeelde waarden en belangen effectief te kunnen verdedigen. Er zijn in de wereld geen actoren die wat betreft waarden, visie en optreden dichter bij elkaar staan dan Europa en de VS. Juist het gewijzigde mondiale krachtenveld vraagt om herbevestiging en versterking van de trans-Atlantische samenwerking. De NAVO is daarbij een onmisbaar forum. Een belangrijk element in de trans-Atlantische relatie is dat in deze tijden van krimpende defensie budgetten het verzekeren van collectieve veiligheid kosten effectiever is dan het investeren in de eigen nationale veiligheid. Uiteraard hoort daar ook een meer gelijke verdeling van de lasten bij. Het Strategisch Concept dient wederzijdse bereidheid en eensgezindheid op veiligheidsgebied te benadrukken.

Het Strategisch Concept moet dan ook het belang van artikel 5 van het Verdrag onderstrepen. Ook al is er, zoals de AIV terecht opmerkt, geen sprake van een reële, actuele militaire dreiging van Rusland jegens het bondgenootschap, de zorg van bondgenoten uit Centraal- en Oost-Europa en Noorwegen over territoriale integriteit moet serieus worden genomen. De NAVO moet in het Strategisch Concept een herverzekering geven van bondgenootschappelijke toewijding aan artikel 5.

Hoofdrollen NAVO en Nederlandse prioriteiten
De regering ziet de NAVO in het komende decennium als een hecht politiek bondgenootschap dat beschikt over flexibele militaire capaciteiten om, voor haar eigen veiligheid, mondiale dreigingen effectief aan te pakken, zulks binnen de context van het internationale recht en met internationale partners. Dat lichten wij als volgt toe.

a. Meer politiek strategisch profiel
Bij de toegenomen complexiteit van veiligheidsvraagstukken is het essentieel dat de NAVO flexibel kan handelen om op de snel veranderende veiligheidsomgeving in te spelen. Daarvoor is intensievere politieke dialoog en samenwerking nodig, in de Noord Atlantische Raad (hierna: NAR) en met derden.

Interne veiligheidsdialoog: NAR
De ruimte die de NAR biedt voor politiek strategische dialoog kan effectiever worden benut. Dat zou de NAVO beter in staat stellen te anticiperen op veiligheidsdreigingen, in plaats van daarop alleen te reageren. Het dwingt de lidstaten bovendien voortdurend een gezamenlijke politieke context en visie te ontwikkelen. Het zou moeten gaan om een dialoog met een mondiaal perspectief: van internet aanvallen in Europa en veiligheidsontwikkelingen in Pakistan tot gevolgen van grootschalige verstoring van energievoorzieningen. De inzet van militaire capaciteiten en diplomatieke middelen kan daardoor steeds binnen een breder geopolitiek strategisch kader worden geplaatst. Ook kan een gemeenschappelijke visie helpen te komen tot een afgewogen oordeel dat de NAVO geen actie moet ondernemen. Artikel 4 van het Verdrag biedt hiervoor een ruime basis. Het is een prioriteit voor de regering dat het nieuwe Strategisch Concept leidt tot betere invulling van artikel 4.

En extern: meer investeren in versterking mondiaal veiligheidsnetwerk
De internationale veiligheidsarchitectuur heeft zich nog onvoldoende aangepast aan de snelle ontwikkelingen op veiligheidsgebied. De regering pleit niet voor nieuwe instituties, maar wel voor een andere benadering. De NAVO moet op basis van een korte en langere termijn visie investeren in versterking van het internationale veiligheidsnetwerk.

Nu en in de nabije toekomst heeft de NAVO partners nodig bij het voorkomen van conflicten en om beter te anticiperen op dreigingen. Juist omdat de NAVO niet over de hele wereld operaties kan en wil opzetten, zal de NAVO meer nadruk moeten leggen op preventie. Een intensievere veiligheidsdialoog met andere spelers hoort daarbij. In de tweede plaats heeft de NAVO partners nodig die capaciteiten leveren in operaties. De bondgenoten moeten er rekening mee houden dat door derden (zoals de VN) steeds vaker een beroep zal worden gedaan op de NAVO om een leidende rol te spelen in crisisbeheersingsoperaties. De NAVO heeft niet de capaciteit dat helemaal zonder andere landen en organisaties te doen. In de derde plaats heeft de NAVO partners nodig om beter voorbereid te zijn op operaties. Samenwerking is voor het vergaren van kennis en inlichtingen van groot belang. Het kan in de toekomst gewenst blijken dat de NAVO in minder bekende regio’s optreedt. Het draagt bij aan de effectiviteit van dergelijke operaties als met omliggende landen relaties zijn opgebouwd en snel specifieke kennis en inlichtingen kunnen worden uitgewisseld.

Op langere termijn is het voor de NAVO van belang dat andere machten en organisaties meer verantwoordelijkheid nemen voor de aanpak van directe dreigingen in de regio, daarin zo nodig bijgestaan door derden zoals de NAVO, de VN en de EU. Zo hebben op dit moment de EU en de NAVO een leidende rol bij piraterijbestrijding voor de Hoorn van Afrika. Uiteindelijk zouden staten in de regio die rol meer op zich moeten nemen met bijstand van anderen. Hetzelfde geldt voor de situatie dat zich conflicten in Azië voor gaan doen: India, China en regionale organisaties zullen dan meer verantwoordelijkheid moeten nemen voor het vinden van oplossingen.

Vanuit dit korte en langere termijn perspectief moet de NAVO een drijvende kracht zijn achter het versterken van een breed veiligheidsnetwerk, opdat de NAVO zichzelf sterker en derden meer betrokken en verantwoordelijk maakt.

Het is in dat licht een prioriteit voor de regering dat het Strategisch Concept het belang van versterking van samenwerkingsrelaties onderschrijft. Daarbij gaat het om intensivering van bestaande relaties met landen als Australië, Nieuw-Zeeland, Japan en Zuid-Korea waarmee de NAVO een politieke dialoog voert en waarmee militair wordt samengewerkt. De regering is in het bijzonder van mening dat het Strategisch Concept een impuls moet geven aan de versterking van de relaties met Rusland, de EU en nieuwe partners. De NAVO en de EU zullen veel meer een gezamenlijke veiligheidspolitieke visie moeten ontwikkelen die uitdrukking geeft aan het politieke gewicht van beide organisaties. De EU ontwikkelt zich op het wereldtoneel economisch en politiek steeds meer als een eigenstandige speler naast de VS. Daar moeten we ons voordeel mee doen. De EU en de NAVO zouden meer moeten spreken over samenhang tussen hun prioriteiten en taken. Rusland moet uiteindelijk een strategische partner worden waarmee op gelijkwaardige voet politiek-militair wordt samengewerkt en die bijdraagt aan de verdere stabilisering en modernisering van de landen in Oost-Europa die geen lid zijn van de NAVO. Ook is van belang dat het Strategisch Concept ruimte biedt om nieuwe partnerschappen en andere vormen van samenwerking aan te gaan. Daarbij kan worden gedacht aan China, India, Pakistan en de SCO. Samenwerking met de VN, de primair verantwoordelijke organisatie voor vrede en veiligheid in de wereld, blijft cruciaal, in het bijzonder in crisisbeheersingsoperaties. In paragraaf III wordt nader op deze relaties ingegaan.

b. Flexibeler militaire rol: meer focus op preventie, crisismanagement en slagkracht
Als politieke speler onderscheidt de NAVO zich door haar unieke militaire capaciteit. Het comparatief voordeel daarvan moet verder worden versterkt. De NAVO moet zich, binnen het perspectief van een geïntegreerde benadering van veiligheidskwesties, blijven concentreren op de politiek-militaire dimensie. Op dat terrein ligt de kracht van de NAVO. De politieke invloed van de NAVO valt of staat bij een sterk en modern militair apparaat. De bondgenoten moeten juist in tijden van bezuinigingen gezamenlijk investeren in versterking en verduurzaming van de militaire slagkracht. Daarbij brengen aard en reikwijdte van de huidige veiligheidsdreigingen als ook het feit dat de NAVO niet overal tegelijk militair kan optreden mee dat de NAVO beter moet kunnen anticiperen op mogelijke conflicten. Hoe meer instabiliteit wordt voorkomen des te minder militair behoeft te worden geopereerd. Binnen deze dimensie kan de NAVO zich langs de volgende lijnen militair versterken.

Allereerst is het van belang dat meer nadruk wordt gelegd op verbetering van de uitwisseling van inlichtingen en op het vergroten van kennis over nieuwe dreigingen. Dit bevordert het anticiperend vermogen. Verder vraagt de veranderde veiligheidsomgeving om meer focus op crisismanagement. Daarbij gaat het eerst en vooral om het beteugelen van veiligheidsrisico’s in falende staten. Om zo effectief mogelijk op dreigende conflicten in te kunnen spelen, is het primair nodig dat de NAVO de militaire transformatie naar meer expeditionaire capaciteiten voortzet. Hier moet meer vaart in komen. De regering meent dat de NAVO in het bijzonder toegevoegde waarde kan hebben bij de opbouw van defensiesectoren in security sector reform programma’s in falende staten. Tevens kunnen in het kader van crisismanagement nieuwe initiatieven worden ontplooid ter versterking van hervormingsprocessen op het terrein van defensie, zoals in landen van de Euro-Atlantische Partnerschaps Raad. Ook moet er in crisisbeheersingsoperaties meer aandacht komen voor gender (VNVR resolutie 1325) en mensenrechten.

Deze lijn van meer nadruk op preventie, crisismanagement en versterking van expeditionaire capaciteiten moet de NAVO in staat stellen flexibeler op onvoorspelbare situaties te reageren en zou zijn weerslag moeten krijgen in het Strategisch Concept.

c. Mondiale dreigingen: NAVO geen global cop; belang van nucleaire ontwapening
De NAVO dient in staat te zijn op te treden bij dreigingen wereldwijd, wanneer de veiligheid van het Bondgentootschap in gevaar is. De NAVO doet dit binnen het bestaande internationaal rechtelijke kader, in het bijzonder het Handvest van de Verenigde Naties. Dit betekent echter niet dat NAVO zich een wereldwijde verantwoordelijkheid voor veiligheidskwesties moet aanmeten. Het Bondgenootschap kan en wil niet de rol van ‘global cop’ spelen. Deze beperking moet het Strategisch Concept onderkennen. Onder de paraplu van het Handvest en de Veiligheidsraad moet de NAVO in samenwerking met anderen de mondiale veiligheidsarchitectuur helpen versterken. Het is in het verlengde daarvan van belang dat het Strategisch Concept duidelijkheid brengt in de rol die de NAVO heeft te spelen bij de aanpak van verschillende dreigingen.

Nederland wil in dit kader dat non-proliferatie, ontwapening en wapenbeheersing een prominente plaats krijgen in het Strategisch Concept. Een op collectieve veiligheid gerichte organisatie als de NAVO zal zich tevens moeten richten op nucleaire en conventionele wapenbeheersing en ontwapening, met als uiteindelijk doel “een wereld zonder nucleaire wapens”. De NAVO heeft geen formele rol in de wereldwijde fora voor non-proliferatie en wapenbeheersing. De bondgenoten spelen hier echter wel een rol en het Strategisch Concept zal derhalve ook bij moeten dragen aan versterking van de bestaande non-proliferatie regimes. Een serieus debat in de NAVO over het kernwapenbeleid is daarom nodig. Uitgangspunt hiervoor is de huidige formulering van het Strategisch Concept dat de NAVO kernwapentaak op een minimum niveau wordt gehouden om vrede en stabiliteit te kunnen bewaren. Zoals bekend heeft de regering in dit vlak een initiatief genomen waarbij met een viertal andere landen bij de SGNAVO is aangedrongen op een dergelijk debat (zie daarvoor de brief die de minister van Buitenlandse Zaken samen met zijn collega’s aan de Secretaris-Generaal van de NAVO zond. Een afschrift van deze brief ging uw Kamer op 1 maart jl. toe). Eveneens menen wij dat het Strategisch Concept ook de rol van raketverdediging moet duiden als een middel ter bescherming tegen de dreiging van ballistische raketten en massavernietigingswapens.

Op het gebied van terrorismebestrijding, maritieme veiligheid (o.a. piraterij) en internetaanvallen is de NAVO reeds actief, hetgeen dient te worden voortgezet. Op het gebied van de veiligheidsrisico’s van onderbrekingen in energieaanvoer zou de NAVO kennis moeten vergroten en op dit terrein kan de NAVO mogelijk ook een grotere politieke rol spelen. Het gaat hier om een ondersteunende rol in samenwerking met anderen. Op het gebied van de gevolgen van klimaatverandering ziet de regering op dit moment niet direct een rol voor de NAVO.

Voorts is van belang dat de NAVO vanuit geopolitiek perspectief weliswaar mondiaal moet kunnen opereren, maar dat de stabilisering en modernisering van Oost-Europa en de Middellandse zee regio bijzondere aandacht en inspanningen van de NAVO vergen. Het Strategisch Concept dient buiten het verdragsterritorium én de directe omgeving van de NAVO geen geografische prioriteiten te stellen. De vraag of en waar de NAVO moet handelen is een politieke afweging van het moment en moet op basis van politieke consultaties worden beantwoord. Maar het Strategisch Concept moet wel duidelijk de notie bevatten dat er een belangrijke strategische koppeling ligt tussen herverzekering van artikel 5, een herwaardering van de relatie met Rusland en meer oog voor dreigingen die van buiten het verdragsgebied komen. Het één is onlosmakelijk met het ander verbonden.

Concluderend
Om in de huidige fluïde en onvoorspelbare veiligheidsomgeving effectief te kunnen opereren, moet de NAVO flexibel zijn: in militaire capaciteiten, in instrumenten (politiek en militair) en geografisch. De regering acht het wenselijk dat de NAVO met een mondiale blik snel en flexibel in wisselende context kan handelen, bijvoorbeeld een politieke dialoog over Iran in de NAR, samenwerking op het gebied van wapenbeheersing met Rusland in de NRR, civiel-militaire samenwerking met de EU, samenwerking in piraterijbestrijding met China. De organisatie dient zich hieraan aan te passen: effectievere besluitvorming en financiering, een gestroomlijnde institutionele structuur en adequate capaciteiten zijn nodig. Over enkele onderwerpen wordt op dit moment gescheiden onderhandeld. Het Strategisch Concept moet aan de noodzakelijke hervorming van het bondgenootschap een verdere impuls en politieke sturing geven.


III   Inzet op deelonderwerpen; reactie op AIV-Advies

Met de hiervoor beschreven visie van de regering is al een reactie gegeven op verschillende aanbevelingen van de AIV. In grote lijnen komt de visie van de regering overeen met de standpunten van de AIV. Hieronder volgt een uitwerking op deelonderwerpen. In deze uitwerking wordt meer specifiek gereageerd op de kernpunten van de AIV zoals in paragraaf III van het advies is uiteengezet.

Algemeen: tijdshorizon Strategisch Concept en kerntaken NAVO
Kenmerkend voor deze tijd is de toegenomen onzekerheid en onvoorspelbaarheid op verschillende terreinen. Het is de verwachting dat die trend zich in het komende decennium zal voortzetten. Met de AIV is de regering van mening dat het Strategisch Concept een tijdshorizon van tien jaar zou moeten hebben. Steun voor een dergelijk beperkte tijdshorizon kan ook worden gevonden in de onvoorspelbare ontwikkelingen die in het afgelopen decennium hebben plaatsgehad en die van invloed zijn geweest op de koers van de NAVO.

Voor het komende decennium gelden de fundamentele veiligheidstaken van
de NAVO, zoals verwoord in het Strategisch Concept van 1999, onverminderd: veiligheid, consultatie, afschrikking en verdediging. De regering is van mening dat het voorkomen van agressie en van inbreuken op vreedzame internationale verhoudingen de komende tien jaar niet alleen dient te berusten op afschrikking met behulp van een adequate mix van conventionele en nucleaire middelen; daarnaast moeten defensieve middelen als raketverdediging en diplomatie een grotere rol gaan spelen. Er moet meer nadruk komen te liggen op preventie en op de veiligheidspolitieke rol van de NAVO als politieke speler in een mondiale veiligheidspolitieke dialoog. Met de AIV is de regering van oordeel dat als vertrekpunt versterkte focus op artikel 5 en 4 van het Verdrag nodig is. Artikel 5 behoeft geen aanpassing. De regering deelt de opvatting van de AIV dat het niet goed mogelijk is op voorhand een sluitende lijst te maken van gevallen die onder armed attack in de zin van artikel 5 kunnen worden geschaard. De tekst van artikel 5 biedt voldoende ruimte om op nieuwe ontwikkelingen te kunnen inspelen. Ook is de regering van oordeel dat het Strategisch Concept ten aanzien van nieuwe dreigingen de verschillende rollen van de NAVO dient te onderscheiden. De visie van de regering op de rol van de NAVO ten aanzien van verschillende dreigingen, zoals hiervoor uiteengezet, sluit aan bij die van de AIV.

Meer nadruk op preventie crisismanagement op mondiaal niveau
Dreigingen die hun oorsprong hebben in veraf gelegen gebieden hebben steeds vaker impact op onze veiligheid. De regering meent dat in een tijd van “geglobaliseerde“ onveiligheid de NAVO zich nadrukkelijker dient te richten op preventie van dreigingen en op mogelijk optreden in zogenoemde non-artikel 5 crisisbeheersingsoperaties. De anticiperende kracht van de NAVO kan op verschillende wijzen worden versterkt. De regering is het eens met de elementen die de AIV in dit licht noemt en wil hiervoor graag verwijzen naar hetgeen hierover in paragraaf II is uiteengezet.

De AIV suggereert criteria voor besluitvorming van de NAVO over non-artikel 5 crisisbeheersingsoperaties. Deze sluiten goed aan bij de elementen uit het Nederlandse toetsingskader voor besluitvorming over deelname aan militaire operaties en zijn in dat licht nuttig. In de praktijk komen deze aspecten uitvoerig aan de orde als in NAVO-verband wordt gesproken over de mogelijkheid en wenselijkheid van crisisbeheersingsoperaties van de NAVO buiten het verdragsgebied. In de toekomst zal dat moeten blijven gebeuren. Daarbij merken wij op dat er tussen de bondgenoten niet zo zeer meningsverschillen aan het licht komen over welke criteria moeten worden gehanteerd, maar over de weging ervan. Het element van een geïntegreerde benadering heeft, vooral op basis van de ervaringen in Afghanistan, aan belang gewonnen maar zal niet altijd van toepassing kunnen zijn, zoals in het geval van de anti-piraterij missie voor de kust van Somalië. Dat is in feite niet anders dan de nationale situatie: het gaat om aandachtspunten die worden gebruikt om per geval een weloverwogen politiek en militair oordeel te vellen over deelneming.

Partnerschappen: actieve rol NAVO bij modernisering mondiaal veiligheidsnetwerk
De regering is van mening dat partners nodig zijn om effectief te kunnen samenwerken en gezamenlijke verantwoordelijkheid te kunnen bevorderen. De regering deelt op dit punt de visie van de AIV en zou dat langs de volgende lijn verder willen uitwerken.

Vooral in de operatie in Afghanistan is gebleken hoe belangrijk de militaire bijdragen en capaciteiten van Australië, Nieuw-Zeeland, Japan en Zuid-Korea voor de effectiviteit van de NAVO is geweest. Deze relaties kunnen worden versterkt door met deze landen naast concrete deelname aan operaties ook te spreken over een meer substantiële betrokkenheid bij de besluitvorming en over politieke onderwerpen als ontwapening en de aanpak van nieuwe dreigingen. Verder zouden de bestaande partnerschappen, de Mediterrane Dialoog (hierna: MD), de Euro-Atlantische Partnerschaps Raad (hierna: EAPR) en het Istanbul Cooperation Initiative (hierna: ICI), gerichter kunnen worden ingevuld. Met de MD- en ICI-landen kan mogelijk op het gebied van piraterij meer worden samengewerkt en met de EAPR-landen op het gebied van energie. En uiteraard blijft de VN, zoals hiervoor gesteld, een zeer belangrijke partner voor de NAVO. Over verbeterde samenwerking tussen de NAVO en de VN is in 2008 door de beide Secretarissen-Generaal een overeenkomst gesloten waarop moet worden voortgebouwd.

De NAVO zou ook banden moeten aangaan met mogelijke nieuwe partners. Daarbij moet worden gedacht aan landen zoals China en India, maar ook aan organisaties zoals de Shanghai Cooperation Organiszation (hierna SCO) en de Arabische Liga. Dialoog en mogelijke samenwerking moeten zijn gericht op het brede veiligheidsbegrip: de aanpak van nieuwe dreigingen, ontwapening en terrorismebestrijding en samenwerking in operaties. Hierdoor kan de politieke relatie van de NAVO met regio’s, bijvoorbeeld Centraal-Azië, worden versterkt en tegelijkertijd met andere organisaties die in dergelijke regio’s actief zijn, zoals de SCO, de (Centraal-Azië gezant van de) EU en de OVSE. Dat is wenselijk. De regering ziet graag een meer geïntegreerde benadering.

Al met al moet het Strategisch Concept het toegenomen belang van partnerschappen benadrukken. Het document behoeft niet in detail verschillende terreinen van samenwerking te benoemen of institutionele vernieuwingen in kaart te brengen, maar wel is het van belang dat de tekst de gedachte van de NAVO als krachtige en moderne netwerkspeler reflecteert.

EU-NAVO
De NAVO en de EU vormen in mondiaal perspectief een uniek natuurlijk partnerschap. Het beleid en handelen van beide organisaties is gestoeld op gemeenschappelijke democratische beginselen. En gezamenlijk beschikken deze organisaties over een ongekend breed en volumerijk arsenaal instrumenten om de internationale veiligheidspolitiek te beïnvloeden. De Amerikaanse steun aan het GVDB, de Franse re-integratie in de commandostructuur van de NAVO en de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon bieden een vruchtbare bodem de samenwerking van nieuwe impulsen te voorzien. Hiervan moet, zoals ook de AIV terecht stelt, meer worden geprofiteerd dan tot op heden is gedaan. Het komt erop aan dat de NAVO en EU hun kennis, capaciteiten en politieke gewicht meer bundelen. Hiermee kan een geïntegreerde benadering van veiligheidsdreigingen worden bevorderd.

Allereerst is er meer politieke dialoog tussen de twee organisaties nodig. De nieuwe SGNAVO, de voorzitter van de Europese Raad en de Hoge Vertegenwoordiger van het buitenlands beleid van de EU moeten hierin een voortrekkersrol spelen. De dialoog moet gaan over geopolitieke prioriteiten, civiel-militaire samenwerking in het veld en de aanpak van dreigingen en risico’s als internetaanvallen en verstoring van energieaanvoer. Een dialoog over geopolitieke prioriteiten moet niet gericht zijn op een vaste geografische werkverdeling, maar op het bevorderen van elkaar versterkende initiatieven. Nauwere politieke afstemming over veiligheidspolitieke onderwerpen, bijvoorbeeld de samenwerking met Rusland, vergroot onze invloed. Nieuwe dreigingen die het meest reëel zijn, zoals internetaanvallen en verstoring van energieaanvoer, kan de NAVO niet alleen oplossen. De EU en de NAVO moeten meer strategisch naar de aanpak van deze dreigingen kijken. De NAVO heeft reeds kennis opgebouwd in het NAVO cyber kenniscentrum in Tallinn.

Ook op het niveau van planning en uitvoering van operaties en capaciteiten is verbetering nodig. In operaties zullen de NAVO en de EU elkaar in de toekomst alleen maar meer nodig hebben. Dit heeft te maken met het soort dreigingen: het volstaat niet langer om alleen militaire of civiele middelen in te zetten. Een geïntegreerde benadering is nodig met inzet van militaire, civiele en diplomatieke componenten. In de operaties in het veld worden goede praktische oplossingen gevonden. De ideeën van de AIV voor onder meer gezamenlijke capaciteitsprojecten, trainingen en oefeningen kunnen hiervoor goede impulsen geven.

Met de AIV is de regering van mening dat het Strategisch Concept een krachtige politieke impuls moet geven aan de samenwerking met de EU.

Rusland
De AIV adviseert een constructieve relatie met Rusland op te bouwen. De regering meent dat uiteindelijk moet worden toegewerkt naar een strategisch partnerschap met Rusland. Een strategische relatie veronderstelt dat de bondgenoten en Rusland elkaar niet als een bedreiging ervaren en dat de sociaaleconomische en rechtstatelijke ontwikkeling van de wederzijdse buurlanden als een gemeenschappelijk belang wordt beschouwd. Een dergelijke benadering komt de stabiliteit binnen Europa ten goede. Een volgend belang is dat stabiliteit binnen Europa de NAVO ruimere armslag geeft om dreigingen buiten het verdragsgebied met meer politieke aandacht en middelen aan te pakken. Ook moet een strategische relatie ertoe leiden dat de NAVO en Rusland samen mondiale dreigingen bestrijden. Tegen de achtergrond van deze belangen blijft het vertrekpunt dat de NAVO richting Rusland onverminderd vasthoudt aan haar democratische waarden en principes zoals soevereiniteit en territoriale integriteit. Rusland zal bovendien uit haar zero-sum paradigma moeten komen. De weg naar een strategisch partnerschap is nog lang en zou de komende jaren vanuit drie invalshoeken moeten worden benaderd.

Het eerste spoor is dat politiek-militaire samenwerking van de NAVO met Rusland moet worden versterkt. Daarvoor blijft de NAVO Rusland Raad (hierna: de NRR) vooralsnog het aangewezen forum, maar de pas naar institutionele veranderingen op termijn moet niet worden afgesloten. Voor concrete terreinen van samenwerking denkt de regering aan non-proliferatie, terrorisme, piraterij, Afghanistan, het CSE-verdrag, ontwapening. In het bijzonder biedt samenwerking op het terrein van raketverdediging potentieel. Dit kan bijdragen aan het bieden van een herverzekering van veiligheid van sommige bondgenoten en tegelijkertijd de samenwerking met Rusland versterken. Verder is het van belang dat het Strategisch Concept ruimte biedt dat de NAVO op termijn een bijdrage levert aan de modernisering van de defensie sector van Rusland en dat de NAVO en Rusland op termijn gezamenlijke trainingen en oefeningen kunnen ondernemen.

Een tweede spoor is dat de relatie van de NAVO met Rusland niet los kan worden gezien van de relatie tussen de EU en Rusland. De NAVO en de EU dienen zo veel mogelijk vanuit een gelijkgezind perspectief een sociaaleconomische en politiek-militaire impuls te geven aan de samenwerking met Rusland. Meer politieke dialoog tussen de NAVO en de EU over Rusland moet dat bevorderen. Het streven moet erop zijn gericht dat er op de lange termijn op deze terreinen geen scheidslijnen door Europa meer lopen.

Een derde spoor is de stabilisatie en modernisering van de Oostelijke Europese regio. Dit is in zichzelf een belang van de NAVO, maar stellig ook in relatie tot Rusland. De ontwikkeling naar politiek en sociaaleconomisch stabiele landen die zowel met Rusland als met de NAVO en de EU landen constructief samenwerken, kan ertoe bijdragen de angel uit de discussie over invloedssferen te halen. Ook kan modernisering van deze regio een constructieve uitwerking hebben op hervormingsprocessen in Rusland. Dit vraagt om meer betrokkenheid bij deze regio van de NAVO en de EU gezamenlijk. Wel percipieert Rusland de rol van de NAVO bij deze regio als een andere dan van de EU. De NAVO moet daar rekening mee houden.

Vanuit deze driehoek pleit de regering ervoor dat het Strategisch Concept het belang van een strategische relatie met Rusland benadrukt en de deur daarnaar toe open zet. Het gaat de regering om een geïntegreerde benadering van Rusland, vanuit eigen kracht en principes, maar gericht op het vinden van gemeenschappelijke grond om internationale dreigingen samen aan te kunnen gaan. Een partnerschap dat zich kenmerkt door wederzijds voordeel.

Uitbreiding
NAVO-uitbreiding heeft stabiliteit in Europa gebracht. De deur van de NAVO staat wat Nederland betreft in principe open voor Europese landen die voldoen aan de criteria en een bijdrage kunnen leveren aan de Euro-Atlantische veiligheid en stabiliteit. Daarop dienen zij dan ook ieder voor zich te worden beoordeeld. Ieder land moet zelf kunnen bepalen tot welke alliantie het wil behoren. De NAVO moet afspraken nakomen en tegelijkertijd, zoals de AIV in de ogen van de regering terecht stelt, behoedzaam omgaan met het uitbreidingsproces. Het Strategisch Concept dient hierin een middenweg te bewandelen. De Declaration on Alliance Security, aangenomen tijdens de top van Straatsburg-Kehl in 2009, biedt hiervoor goede handvatten.

Non-proliferatie en ontwapening
De AIV adviseert dat Nederland een stimulerende rol moet spelen door consultaties binnen het bondgenootschap te bevorderen. De regering ziet dit advies als een ondersteuning van haar beleid. Al langere tijd pleit de regering voor het op de NAVO agenda houden van non-proliferatie, ontwapening en wapenbeheersing. De Declaration on Alliance Security, aangenomen tijdens de top van Straatsburg-Kehl in 2009, heeft onder andere op aandringen van Nederland nogmaals bevestigd dat de NAVO haar rol blijft vervullen ten behoeve van wapenbeheersing en de bevordering van nucleaire en conventionele ontwapening.

De regering heeft als invulling van deze rol samen met België, Duitsland, Luxemburg en Noorwegen het initiatief genomen om reeds nu, in aanloop naar de herziening van het Strategisch Concept, in de NAVO een serieus debat te voeren over het NAVO kernwapenbeleid. Een brede discussie over dit onderwerp zal richting kunnen geven aan de invulling van de nucleaire paragrafen in het Strategisch Concept. Tegelijkertijd kunnen de uitkomsten van een dergelijk debat een positief signaal geven dat bij kan dragen aan de versterking van de non-proliferatie regimes. Zoals de AIV terecht stelt is de nucleaire afschrikkingstaak van de NAVO een verantwoordelijkheid van alle bondgenoten en kan elk besluit of wijziging van beleid slechts tot stand komen in goed overleg.

Hervormingen
Zoals eerder gesteld zijn wij van mening dat de herziening van het Strategisch Concept en de NAVO-hervormingen parallelle processen moeten zijn. De huidige ontwikkeling van een nieuwe strategie moet geen belemmering zijn voor de reeds onder Secretaris-Generaal De Hoop Scheffer aangevangen inspanningen om het bondgenootschap als organisatie daadkrachtiger en efficiënter te maken. Integendeel, wij zijn van mening dat het nieuwe Strategisch Concept een extra impuls dient te geven aan het voortgaande NAVO-hervormingsproces. In dat licht delen wij dan ook de visie van de AIV dat een verdere rationalisatie van de NAVO-structuren wenselijk is. Bovendien staan wij volledig achter de opdracht die de NAVO-ministers van defensie tijdens hun bijeenkomst in Istanbul in februari van dit jaar hebben gegeven aan de Secretaris-Generaal van de NAVO om in juni 2010 voorstellen te doen voor ingrijpende structurele en organisatorische hervormingen van de NAVO, inclusief een substantiële afslanking van de commandostructuur. Naast de ook door de AIV genoemde aanpassingen van de NAVO-commandostructuur zou het nieuwe Strategisch Concept echter ook in bredere zin een impuls moeten geven aan het moderner, efficiënter en financieel gezonder maken van het bondgenootschap. Zo zou het een verdergaande integratie van de civiele en de militaire takken op het NAVO-hoofdkwartier en een efficiëntere besluitvorming moeten bepleiten. Voorts is het van belang dat de nieuwe strategie steun geeft aan de in 2008 ingezette stappen ter verbetering van de financiële huishouding en planning van de NAVO.

Militaire transformatie
De afgelopen jaren is door de NAVO bondgenoten vooruitgang geboekt met de transformatie naar een meer expeditionaire krijgsmacht. In oktober 2008 is besloten om het richtgetal voor de uitzendbaarheid van landstrijdkrachten te verhogen van 40 naar 50%. Vervolgens is in juni 2009 besloten tot een verhoging van het richtgetal voor het voortzettingsvermogen van landstrijdkrachten van 8 naar 10%. Nog niet alle lidstaten voldoen aan die richtlijnen. De regering deelt dan ook de opvatting van de AIV dat de transformatie naar een meer expeditionaire krijgsmacht met kracht moet worden voortgezet. Dat is niet alleen van belang voor operaties buiten het NAVO-grondgebied, maar met de toegenomen omvang van het NAVO-grondgebied evenzeer voor de wederzijdse bijstand in het kader van artikel 5 van het verdrag van Washington.


IV    Slot: belang publiek draagvlak

Het Strategisch Concept moet bij een breed publiek weerklank vinden. Dit wordt door de bondgenoten onderschreven. Ook de SGNAVO heeft zich dienovereenkomstig geuit. Dit vraagt om een heldere taakomschrijving van de NAVO in een beknopte tekst. Kern van de publieke boodschap moet volgens de regering zijn dat, wil de NAVO binnen het verdragsterritorium veiligheid kunnen garanderen, er ook buiten het territorium politiek en militair effectief moet kunnen worden opgetreden. Het Strategisch Concept moet daarvoor het kader bieden; een richtinggevend politiek document.


1 Brief van 7 november 2008; Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-02, nr. 859.
2 Toezegging aan het lid Eijsink, Handelingen 2009-2010, nr. 33, Tweede Kamer, pag. 3155-3197.
3 Motie-Pechtold, nr. 23, van 11 maart 2008, ingediend en overgenomen tijdens het debat over het WRR-rapport "Nederland in Europa".
Persberichten

ADVIESRAAD: STRATEGIE NAVO MOET ANDERS
 

12 februari 2010

De NAVO moet het politiek overleg tussen de VS en Europa centraal stellen. Om de belangrijke rol als hoeder van de veiligheid van Europa en Noord-Amerika te blijven spelen, is een brede politieke dialoog noodzakelijk over zeer uiteenlopende veiligheidsrisico’s, van massavernietigingswapens en interstatelijke conflicten tot terrorisme, piraterij en conflicten over energie en grondstoffen. Het bondgenootschap moet ook scherpere eisen stellen aan de besluitvorming over militaire operaties buiten het NAVO verdragsgebied. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO’.

 
Transatlantische dialoog

Door het grote aantal militaire operaties van de NAVO in de afgelopen twintig jaar is de nadruk in het bondgenootschappelijk overleg verschoven van politieke naar militaire aspecten van veiligheid. De NAVO-operaties in Kosovo en Afghanistan hebben echter aangetoond dat een militaire strategie alleen niet voldoende is. Een samenhangende aanpak van internationale crisisbeheersing is nodig die aandacht heeft voor diplomatieke, politieke, militaire, economische, ontwikkelings- en humanitaire instrumenten, de zogenoemde comprehensive approach of 3D-aanpak.

Onder de Amerikaanse president Obama krijgt de politieke dialoog over veiligheidskwesties binnen de NAVO nieuwe kansen. Zo is het van belang te kunnen spreken over veiligheidsrisico’s die een (potentiële) dreiging vormen voor NAVO-lidstaten, zoals bijvoorbeeld de grootschalige verstoring van de energievoorziening of ontwrichting van een samenleving na een digitale aanval. Deze dialoog is ook nodig omwille van het maatschappelijk draagvlak in de lidstaten voor de activiteiten van de NAVO. De AIV doet tevens een aantal voorstellen voor een veel intensievere  samenwerking van de NAVO met de  Europese Unie.


NAVO-toetsingskader

Bij crisisbeheersingsoperaties van de NAVO buiten het verdragsgebied, en in het bijzonder de ISAF-missie in Afghanistan, komen regelmatig meningsverschillen aan het licht tussen lidstaten over de doelstellingen en de effectiviteit van een missie. Dit is een reden om scherpere eisen te stellen aan het besluitvormingsproces over NAVO-operaties ‘out of area’. Dit is volgens de AIV mogelijk door de volgende aspecten als toetsingskader voor NAVO-besluitvorming te hanteren:

  • Een aantoonbare relatie met de veiligheid of vitale belangen van de NAVO-lidstaten (uitgezonderd de inzet van NAVO-militairen bij humanitaire noodsituaties).
  • Volkenrechtelijke legitimatie.
  • Een samenhangende civiel-militaire aanpak (comprehensive approach) onder civiele leiding van de VN of de EU.
  • Overeenstemming over haalbare doelstellingen van militair optreden.
  • Omvang en kwaliteit van de aangeboden militaire capaciteiten in overeenstemming met de geplande duur en aard van een operatie.

Behoedzaamheid bij het aanvaarden van taken buiten het verdragsgebied is niet alleen geboden vanwege het risico van overstretch, maar ook omdat het NAVO-label door de in een conflict betrokken partijen niet in alle gevallen als constructief zal worden beoordeeld.


Uitbreiding

De uitbreiding van de NAVO van 16 naar 28 lidstaten in de afgelopen tien jaar onderstreept het succes van het bondgenootschap. De AIV adviseert de NAVO niet uit te bouwen tot een mondiale veiligheidsorganisatie; een uitbreiding met niet-Europese leden zou de samenhang verminderen.

De discussie over toetreding van Georgië en Oekraïne stelt de NAVO voor belangrijke vragen. Wat is het democratisch gehalte en de rechtsstatelijkheid van beide landen? Wat betekent eventuele toetreding tot de NAVO voor de interne en externe stabiliteit van beide landen? De AIV is van mening dat de toetreding van Oekraïne en Georgië nu niet wenselijk is, omdat de democratie en rechtsstaat in beide landen nog te zwak zijn en toetreding de stabiliteit in hun regio niet zou bevorderen. De Russische bezwaren tegen de toetreding van deze landen mogen echter geen doorslaggevende factor zijn bij toekomstige besluitvorming daaromtrent.


Kernwapens

De AIV is van mening dat het aantal strategische en tactische kernwapens aanzienlijk moet worden verminderd, allereerst via bilaterale onderhandelingen tussen de Verenigde Staten en Rusland. Het debat over de rol van kernwapens, hun aantallen, en de noodzaak en wenselijkheid van hun aanwezigheid in Europese landen moet echter NAVO-breed worden gevoerd. Daarmee moet verdere beperking van tactische kernwapens in geheel Europa (inclusief Rusland) worden bereikt en uiteindelijk een Europa dat vrij is van tactische kernwapens.

In het nieuwe Strategisch Concept kan de nucleaire afschrikking van de NAVO worden beperkt tot een antwoord op een dreiging of inzet van massavernietingingswapens, te weten van biologische, chemische of nucleaire wapens en hun overbrengingsmiddelen. Het nieuwe Strategisch Concept zou eventueel nog een stap verder kunnen gaan door de afschrikkingsstrategie van de NAVO te beperken tot het weerhouden van andere kernwapenstaten hun nucleaire strijdmiddelen in te zetten tegen lidstaten van het bondgenootschap of daarmee te dreigen. Een dergelijke beperking, waartoe de drie kernwapenstaten binnen de NAVO - Verenigde Staten, Verenigd Koninkrijk en Frankrijk - zich zouden kunnen bekennen, houdt een versterking in van het internationale streven de verdere verspreiding van kernwapens tegen te gaan.

De vraag voor de langere termijn is, of het mogelijk is de wereld vrij te maken van alle nucleaire bewapening, dus ook die van China, Pakistan, India, Israël, Noord-Korea, en in de toekomst mogelijkerwijs Iran. Tijdens de komende NPV Toetsingsconferentie in mei 2010 zou die vraag centraal moeten staan. De AIV realiseert zich overigens dat een volledig kernwapenvrije wereld veel meer vereist dan het overreden van officiële en niet-officiële kernwapenstaten om hun arsenalen op te geven. Zo zal een door alle landen geaccepteerd betrouwbaar inspectiesysteem nodig zijn, met inbegrip van de controle op het civiele gebruik van kernenergie, dat veelal als een inbreuk op de soevereiniteit wordt opgevat. De ervaring met bestaande, aanmerkelijk minder vergaande systemen toont aan hoe moeilijk dat is.