Het vermogen van de EU tot verdere uitbreiding

27 juli 2010 - nr.71
Samenvatting

Samenvatting

De Europese Commissie heeft het begrip ‘absorptiecapaciteit’ zeer algemeen gedefinieerd als ‘het vermogen van de EU nieuwe lidstaten op te nemen, op een bepaald moment of in een bepaalde periode, zonder de politieke doelstellingen van de verdragen in gevaar te brengen’.

De AIV geeft de voorkeur aan de door de Europese Commissie geïntroduceerde term ‘integratiecapaciteit’ boven de genoemde term, omdat integratiecapaciteit beter de koppeling met de politieke doelstellingen van de Europese samenwerking alsmede het positieve en dynamische karakter van het Europese project uitdrukt.

Naar de mening van de AIV is het officieel gangbare begrip ‘absorptiecapaciteit’ om vier redenen problematisch.

Ten eerste is het begrip niet precies. Daardoor kan het aanleiding geven voor subjectieve interpretaties al naar gelang de politieke behoeften van het moment.

Ten tweede is het een dynamisch begrip. Het vermogen van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen verandert met de tijd. Dit vermogen kan ook wezenlijk beïnvloed worden door het gevoerde beleid en de financieel-economische context. In het verleden heeft uitbreiding in een aantal opzichten tot een versnelling van het integratieproces geleid. Een groot deel van de baten van het EU-lidmaatschap is toegenomen, naarmate meer landen lid werden van de EU.

Ten derde is de absorptiecapaciteit geen abstract gegeven, maar afhankelijk van de omvang en de speciale omstandigheden van elk toetredend land. De landen die op dit moment in aanmerking zouden kunnen komen voor het EU-lidmaatschap kunnen in verschillende groepen worden ingedeeld: een aantal hoogontwikkelde West-Europese landen (Noorwegen, IJsland, Zwitserland), de landen op de Westelijke Balkan en Turkije. Al deze landen verschillen aanzienlijk wat betreft welvaartsniveau, omvang van de bevolking, politieke stabiliteit en ontwikkeling van instituties. Ook kennen zij vaak moeizame onderlinge verhoudingen. Uitbreiding vergt daarom een doordachte strategie.

Ten vierde wordt de absorptiecapaciteit bepaald door diverse factoren. De AIV onderscheidt de volgende vijf dimensies:

  1. institutioneel-bestuurlijk: het handelingsvermogen van de EU;
  2. economisch: de algemene welvaartsontwikkeling;
  3. budgettair: de gevolgen voor de EU-begroting;
  4. publieke acceptatie: identificatie met en steun van de EU-burgers;
  5. geopolitieke dimensie: de uitwerking op de stabiliteit in de directe omgeving van de EU en op het gewicht van de Unie in de wereldpolitiek.

Deze vijf factoren kunnen per individueel geval van uitbreiding in verschillende richting wijzen.

De AIV concludeert dat het begrip ‘absorptiecapaciteit’ om al deze redenen intrinsiek sterk politiek geladen is en dus bij ondoordacht gebruik makkelijk een oneigenlijk argument in de discussie over uitbreiding kan worden. Dit oordeel laat onverlet dat het onderhavige begrip een nuttig instrument kan zijn om uitbreiding op lichtvaardige gronden tegen te gaan.

De AIV beoordeelt het uitbreidingsproces per saldo als succesvol. De Unie heeft door het perspectief op lidmaatschap te bieden een groot aantal landen die politiek, economisch, sociaal en moreel in grote problemen verkeerden, geholpen zich te stabiliseren. Zo is een bijdrage geleverd aan de veiligheid in ons continent en zijn de landen ondersteund in hun ontwikkelingsproces. Ook zijn er nieuwe kansen geschapen voor de exportsectoren in de oude lidstaten. Het uitbreidingsproces heeft dus zeer belangrijke resultaten geboekt en de EU zou een historische kans hebben gemist, indien zij haar verantwoordelijkheid ter zake niet op zich had genomen. Dit neemt evenwel niet weg dat bij het uitbreidingsproces, dat zonder enig historisch precedent was, ook fouten gemaakt zijn. Een definitief oordeel over het uitbreidingsproces zal dan ook pas over een aantal jaren mogelijk zijn. Medebepalend voor dat oordeel zal zijn hoe snel en op welke wijze de Unie de huidige ernstige financieel-economische crisis te boven komt en of zij voldoende coherentie zal kunnen ontwikkelen om een zware eigen politieke en economische rol op het internationale toneel te spelen. Het belang van dit laatste wordt naar de mening van de AIV nog vaak onderschat.

Onder de voorwaarde dat de EU zelf in staat is de toetreding van nieuwe lidstaten te verwerken en bij strenge toepassing van de toetredingsvoorwaarden, zoals geformuleerd in de criteria van Kopenhagen en de latere aanscherpingen daarvan, is de AIV in beginsel voorstander van verdere uitbreiding van de EU. De argumenten die eerder zijn genoemd ter ondersteuning van het positieve oordeel over de uitbreiding in het recente verleden, zijn ook van toepassing op verdere uitbreiding. Dit betekent dat het wenselijk is, voor zover de absorptiecapaciteit door beleid kan worden vergroot, het beleid daarop te richten.

Waar het begrip ‘absorptiecapaciteit’ wordt gebruikt om mogelijke kosten van de uitbreiding te beklemtonen, wil de AIV ook wijzen op de kosten van niet-uitbreiding. De EU moet zich niet alleen buigen over de absorptiecapaciteit, maar zich ook afvragen of zij het vermogen heeft de gevolgen van niet integreren op te vangen.

Van de vijf genoemde dimensies zijn de institutioneel-bestuurlijke, de economische en de budgettaire in belangrijke mate objectiveerbaar en kwantificeerbaar, de dimensie van publieke acceptatie en die van geopolitiek zijn echter sterk afhankelijk van subjectieve beleving.

De AIV meent dat door een actief pre-accessiebeleid zo goed mogelijke waarborgen moeten worden geschapen dat de kandidaat-lidstaten zo snel mogelijk aan de aangescherpte voorwaarden van Kopenhagen kunnen voldoen. Maar dan moet er wel een reëel vooruitzicht op lidmaatschap bestaan.

Het oordeel van de AIV over de vijf dimensies is als volgt.

Ad a. Institutioneel-bestuurlijke aspecten
Wat betreft het handelingsvermogen van de EU wijst de AIV erop dat een serie verdragswijzigingen is doorgevoerd (Amsterdam, Nice en Lissabon) om de EU-instituties in te richten voor het functioneren van een uitgebreide EU. Dit is een goed voorbeeld van hoe de absorptiecapaciteit door gericht beleid kan worden vergroot.

De Europese Commissie is naar de mening van de AIV echter nu al te groot. Dit doet afbreuk aan haar gezag. Nederland moet verkleining van de Commissie daarom op deagenda houden. Voorts moet gewaakt worden voor een te grote uitbreiding van het ambtelijke apparaat van de Commissie. Tot slot moet Nederland zich maximaal inzetten om zijn invloed op de gedachtevorming en beleidsbeïnvloeding in Brussel te behouden.

Het EP heeft het laatste woord over elke verdere uitbreiding. De AIV ziet in de omvang van het EP (thans 736, terwijl het Verdrag de omvang op maximaal 750 zetels vaststelt) geen belemmering voor het democratisch functioneren. Dankzij voorbesprekingen in gespecialiseerde commissies en fracties is een behoorlijke werkwijze verzekerd. Wel zal door een volgende majeure uitbreiding, zoals met de Westelijke Balkan en Turkije, de zetelverdeling tussen de kleine (minimaal zes zetels) en grotere lidstaten dan sterker ten nadele van de grote uitwerken. De AIV acht dat onredelijk en ongewenst en pleit dus voor een vermindering van het minimum aantal zetels voor de kleinste lidstaten en het behoud, ook na uitbreiding, van dezelfde mate van degressiviteit in de parlementaire zetelverdeling, zoals die thans in het EP als redelijk wordt ervaren. Een meer radicale aanpak, zoals Europese kieslijsten, beveelt de AIV voor nadere uitwerking op de langere termijn aan.

De AIV onderkent dat door verdere uitbreiding problemen kunnen ontstaan bij het Hof van Justitie wat de tijdsduur van procedures en de eenheid van het Europese recht aangaat. De AIV pleit daarom voor een aanpassing van het prejudiciële stelsel en een beperking van het aantal rechters.

De AIV meent dat ook het aantal leden van de Europese Rekenkamer beperkt zou moeten worden.

De AIV komt tot de slotsom dat, voor zover er sprake is van institutionele problemen, deze niet als excuus mogen worden aangevoerd om af te zien van verdere uitbreiding. In plaats daarvan moet de Unie dergelijke problemen zien op te lossen, indien zij van mening is dat uitbreiding wenselijk of noodzakelijk is. De vraag of de Unie verder moet uitbreiden is primair een politieke vraag die niet afhankelijk gemaakt mag worden van – in beginsel oplosbare – institutionele en organisatorische kwesties. De belangen van de uitbreiding moeten voorop staan.

Ad b. Economische aspecten
De AIV is zonder meer van mening dat de totale economie van de EU verdere uitbreiding aankan. Het economisch effect van de uitbreiding tot nu toe op de economie van de oude lidstaten was beperkt, maar zonder meer positief. Het effect van uitbreiding op de nieuwe lidstaten was niet alleen positief, maar ook aanzienlijk. Hierdoor groeien de nieuwe lidstaten versneld toe naar het niveau van de EU en nemen eventuele problemen bij de integratie dus af. De integratiecapaciteit neemt dan dus toe.

Het economisch aanpassingsvermogen van de bestaande EU is medebepalend voor het vermogen nieuwe lidstaten op te nemen. Als dit aanpassingsvermogen van de EU wordt versterkt, bijvoorbeeld door de uitvoering van de ‘Europa 2020’-strategie, die de periode 2010-2020 betreft, dan neemt de absorptiecapaciteit dus toe. Ook dit is een voorbeeld dat de absorptiecapaciteit door beleidskeuze wordt beïnvloed.

Ad c. Budgettaire aspecten
De AIV meent dat ook dit een aspect van de absorptiecapaciteit is dat door beleidskeuzes beïnvloedbaar is. Immers de samenstelling en de omvang van de EU-begroting worden bepaald door beleidskeuzes van de lidstaten, die kunnen veranderen en juist nu weer aan een grondige heroverweging onderworpen worden.

De AIV wijst er verder op dat de budgettaire gevolgen in relatie moeten worden gebracht met de te verwachten positieve economische effecten van uitbreiding, die in beginsel een veelvoud van de directe kosten zullen opleveren.

Ad d. Publieke acceptatie
De AIV meent dat het draagvlak het meest uitdagende aspect van de absorptiecapaciteit is. Geconstateerd kan worden dat een meerderheid van de burgers in vrijwel alle lidstaten tegen verdere uitbreiding is. De AIV vraagt zich daarbij af of het de publieke opinie is die politici ertoe beweegt afstand te nemen van uitbreiding, of dat het de politici zijn die door hun uitlatingen het publiek sceptisch maken ten aanzien van uitbreiding. Vermoedelijk is er sprake van een wisselwerking, waarbij ook andere opinieleiders een sleutelrol vervullen. Verwerving van steun voor uitbreiding is hoe dan ook een wezenlijk deel van het uitbreidingsbeleid van de EU.

Ad e. Geopolitieke aspecten
De AIV meent dat de uitbreiding bij uitstek een geopolitieke onderneming is en mede tot doel heeft de stabiliteit in de directe omgeving van de EU te vergroten en de positie van de Unie op het wereldtoneel te versterken. Het eerste geldt met name voor de Balkanlanden die uiteindelijk geen ‘zwart gat’ binnen het gebied van de Unie kunnen blijven en voor Turkije dat zich na de afschaffing van het sultanaat en de invoering van de kemalistische republiek bijna negentig jaar geleden weloverwogen naar het Westen heeft gekeerd en een strategische positie in zijn regio inneemt.

Overige aspecten
Naast het vijftal hierboven aangeduide dimensies hangt de absorptiecapaciteit van de EU ook nog samen met andere thema’s, zoals migratie, criminaliteitsbestrijding en het waarborgen van de rechtsstaat. Het vooruitzicht dat met kandidaat-lidstaten een gezamenlijk justitie- en politiebeleid kan worden gevoerd, zal een belangrijke toetssteen moeten zijn voor de vraag of deze staten uiteindelijk als lid kunnen toetreden. Vertrouwen in de kwaliteit en effectiviteit van wetgeving, openbaar bestuur en rechtspraak is een factor die het draagvlak voor de toetreding van een kandidaat-lidstaat kan vergroten.

Het Nederlandse perspectief
Nederland heeft om een aantal zeer uiteenlopende redenen altijd vastgehouden aan een strikte naleving van de toetredingsvoorwaarden. Te noemen zijn: een legalistische traditie, bezorgdheid over de verzwakking van de Nederlandse invloed en de positie van nettobetaler, alsmede de gevoeligheid voor negatieve gevoelens bij grote delen van de bevolking over de uitbreiding. De Nederlandse positie is eerder ‘precies’ dan ‘rekkelijk’.

De AIV meent dat het uitbreidingsvraagstuk, gezien de verschuivingen in de wereld, met een open blik benaderd moet worden. Ook bij een meer ‘precieze’ opstelling is het naar de mening van de AIV wezenlijk of men bereid is via het pre-accessiebeleid de inspanningen en de investeringen te doen in samenwerking en integratie, die het de kandidaatlidstaten mogelijk maakt snel tot een precieze naleving van de voorwaarden te komen.

De houding van het Nederlandse publiek is steeds kritischer geworden tegenover uitbreiding, maar niet ten aanzien van de EU in het algemeen. De opiniecijfers die een overwegend negatieve houding tegenover de uitbreiding tonen, vervullen de AIV met zorg. De onderzochte meningen staan immers in tegenstelling tot het objectieve gegeven dat Nederland als handelsland veel baat heeft bij de vergroting van de Interne Markt. De vraag moet gesteld worden hoe politici moeten reageren op de achterliggende binnenlandse werkelijkheid. Naar de mening van de AIV moet nadrukkelijk gewezen worden op de voordelen van uitbreiding voor Nederland. Tegelijkertijd moet elke schijn worden vermeden dat de uitbreiding als een proces wordt gezien, dat zich automatisch voltrekt. Voorts is een informatiebeleid dat zich beperkt tot het uitdragen van economische en veiligheidspolitieke voordelen ontoereikend. De publieke reacties op uitbreiding zijn deel van een breder complex van opvattingen in onze samenleving tegenover vraagstukken die niet direct aan de uitbreiding gerelateerd zijn, zoals de komst van buitenlanders, het slechten van nationale grenzen en de toegenomen internationale uitwisseling.

Slotbeschouwing
Toekomstige uitbreidingen moeten de ontwikkeling ondersteunen om de EU te maken tot een zone van welvaart en stabiliteit en dienen mogelijkheden te bieden om de rol van de Unie op het wereldtoneel te vergroten. De absorptiecapaciteit moet in dat bredere politieke kader worden bezien, niet als een op zichzelf staand criterium. Anders zal het begrip slechts als een rem of blokkerend middel in de uitbreidingsdiscussie fungeren.

Het wegnemen van zorgen door harde afspraken met de kandidaat-lidstaten, niet na toetreding maar in de pre-accessiefase, en het afhankelijk stellen van nieuwe stappen in het pre-accessieproces van behaalde resultaten bij de verlangde aanpassingen, is volgens de AIV onontbeerlijk om draagvlak te bevorderen. Deze boodschap moet duidelijk politiek worden uitgedragen.

Beïnvloedingsmogelijkheden blijken zeer beperkt wanneer landen eenmaal tot de EU zijn toegetreden. De absorptiecapaciteit van de EU wordt minder belast als er meer energie in het pre-accessietraject wordt gestopt en dit succesvoller verloopt. Daarom is het stellen van strikte voorwaarden gewenst, gepaard aan actieve steun van de EU in het pre-accessietraject. De Unie staat nu immers voor onmiddellijke beslissingen met betrekking tot Kroatië en spoedig tot andere landen in de Westelijke Balkan.

De Balkan-dossiers zullen bepalend zijn voor het welslagen van het verdere uitbreidingsproces. Hierbij zijn twee zwaartepunten aan te wijzen: oplossingen voor onderlinge en externe problemen en een grote nadruk op de interne veiligheid in de uitgebreide Unie. Groepsgewijze toetreding uit politieke, dat wil zeggen niet op een zakelijke toetsing berustende, motieven moet worden afgewezen. Iedere kandidaat dient uitsluitend op eigen merites te worden beoordeeld, ook als dat tot een politiek onwelgevallig uitstel moet leiden.

Ten aanzien van Turkije dient in de uiteindelijke beslissing over toelating van dit land het geopolitieke belang van een Turks lidmaatschap zwaar te wegen. Het gaat daarbij zowel om het vooruitzicht dat dit lidmaatschap kan bijdragen aan de stabilisatie van een turbulente omgeving ten zuidoosten van de huidige EU als vergroting van de potentie van de EU op het wereldtoneel. Een belangrijke politieke vraag is, hoe lang onderhandelingen over toetreding van Turkije zijn vol te houden zonder dat in de tussentijd tastbare resultaten zijn bereikt. Daarom is het raadzaam dat de EU, vooruitlopend op een eventueel Turks lidmaatschap, zich inzet om met Turkije te komen tot concrete vormen van samenwerking, in het bijzonder op het gebied van het buitenlands- en veiligheidsbeleid, waartoe de Unie zich trouwens al ruim tien jaar geleden principieel bereid had verklaard.

De gecompliceerde problematiek van de uitbreidingsdossiers waarmee de EU in de Westelijke Balkan al op korte termijn geconfronteerd wordt, valt inmiddels in een periode waarin de EU zelf worstelt met de financieel-economische nasleep van de voorafgaande bankencrisis. Dat dossier heeft nu voorrang en zal veel energie kosten.

Daarom moeten complicaties in het uitbreidingsbeleid juist nu tijdig voorzien en voorkomen worden door een zorgvuldige samenhangende pre-accessiestrategie ten opzichte van de westelijke Balkanlanden. Gezien hun onderlinge tegenstellingen moet een substantiële verbetering van hun onderlinge relaties en met name de oplossing van onderlinge conflicten verwezenlijkt zijn, voordat toetreding tot de EU kan plaatsvinden. Dit moet dus een hoofdbestanddeel zijn van de strategie.

Adviesaanvraag

De Adviesraad Internationale Vraagstukken
T.a.v. de voorzitter mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
 

Datum 20 december 2009
Betreft Adviesaanvraag AIV inzake EU absorptiecapaciteit


Geachte Voorzitter,

Naar aanleiding van een Algemeen Overleg tussen regering en Tweede Kamer over EU-uitbreiding (d.d. 11 november jl) zouden wij gaarne advies krijgen van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) over het volgende.

Het uitbreidingsproces van de Europese Unie is de afgelopen decennia één van de meest succesvolle instrumenten van het externe beleid van de Unie gebleken. De uitbreiding heeft de oude en nieuwe landen van de Unie immers verenigd in een gezamenlijk streven naar vrede, veiligheid, democratie en welvaart voor zijn burgers.

Het blijft uiteraard van belang dat de uitbreiding van de Unie volgens de afgesproken procedures en criteria verloopt. Daartoe zijn, zoals bekend, in 1993 de zogenaamde Kopenhagen criteria afgesproken, die bepalen wanneer een land klaar is om het EU-lidmaatschap te verkrijgen.

Tegelijkertijd werd bepaald dat het vermogen van de Unie om nieuwe leden op te nemen, met handhaving van de dynamiek van de Europese integratie, ook een belangrijke overweging is bij uitbreiding. Dit uitgangspunt werd herhaald tijdens de Europese Raad van december 2004. Recenter, bij de vaststelling van de aangescherpte uitbreidingsstrategie, stelde de Europese Raad van december 2006: “De Europese Raad benadrukt dat het van belang is dat de EU haar eigen ontwikkeling kan handhaven en verdiepen. Het tempo van de uitbreiding moet afgestemd worden op de capaciteit van de Unie om nieuwe leden op te nemen. De Europese Raad verzoekt de Commissie om in haar advies over de toetredingsaanvraag van een land, alsook in de loop van de toetredingsonderhandelingen, effectbeoordelingen betreffende de cruciale beleidsgebieden te verstrekken”.

Er wordt echter niet nader uitgewerkt wat de ‘capaciteit van de Unie om nieuwe leden op te nemen’, de zogenaamde ‘absorptiecapaciteit’, nader inhoudt.

De Vaste Commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer der Staten Generaal en de regering zouden de AIV dan ook de volgende vragen willen stellen:

  1. Welke factoren (en welke specifieke onderdelen van het acquis) zijn bepalend voor “de capaciteit van de Unie om nieuwe leden op te nemen” [hierna: absorptiecapaciteit]?
  2. Welke actoren hebben een verantwoordelijkheid bij het bepalen van het begrip absorptiecapaciteit?
  3. Spelen culturele/landenspecifieke factoren een rol bij de discussie over absorptiecapaciteit?
  4. In hoeverre is een EU breed gedeelde definitie van het begrip absorptiecapaciteit mogelijk c.q. wenselijk? Is absorptiecapaciteit (objectief) meetbaar?
  5. Welke rol spelen financiële vraagstukken (bv omvang EU begroting; budget review) bij de definiëring van het begrip absorptiecapaciteit?
  6. In hoeverre spelen economische vraagstukken (o.m. interne markt) een rol bij de discussie over absorptiecapaciteit (zowel in negatieve als in positieve zin)?
  7. Hoe worden institutionele aspecten bij deze discussie betrokken? Wat is het gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op het vraagstuk van de absorptiecapaciteit?
  8. Is er een verband tussen ‘publiek draagvlak voor uitbreiding’ en absorptiecapaciteit?
  9. Hoe kan het begrip absorptiecapaciteit worden gebruikt om de discussie over toekomstige aard en inrichting van de EU vorm te geven? Is er een verband tussen absorptiecapaciteit en de wens om mechanismen te versterken die toezien op de naleving van normen en waarden ná toetreding?
  10. De Europese Commissie spreekt over ‘integratiecapaciteit’ in plaats van ‘absorptiecapaciteit’. Op welke wijze speelt dit onderscheid t.a.v. integratie en absorptie een rol binnen de EU instellingen en diverse (kandidaat) lidstaten?
  11. De Europese Commissie heeft in mededeling over de uitbreidingsstrategie 2006 – 2007 (COM(2006) 649) een speciaal verslag toegevoegd over de capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen. In hoeverre is gevolg gegeven aan deze conclusies en aanbevelingen? Op welke wijze hebben deze een plaats gekregen in het beleid van de Commissie en de Raad? Indien er geen vervolg aan is gegeven op welke wijze zou er gevolg aan kunnen worden gegeven?

Wilt u al deze bovenstaande vragen, voor zover mogelijk, ook beantwoorden vanuit het Nederlandse (nationale) perspectief?

Wij zien uw aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet.


 

Maxime Verhagen
Minister van Buitenlandse Zaken
Frans Timmermans
Staatssecretaris voor Europese Zaken


 

                                              
                          

Harm Evert Waalkens
Voorzitter van de vaste commissie voor
Europese Zaken
Tweede Kamer der Staten-Generaal

 

Regeringsreacties


Aan Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV)
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum     2 december 2010
Betreft     Kabinetsappreciatie AIV-advies Absorptiecapaciteit en Uitbreidingspakket Europese Commissie
Kenmerk  DIE-1504/10


Hierbij doe ik u toekomen de kabinetsreactie op het advies van de AIV over "Het vermogen van de EU tot verdere uitbreiding” (advies Nr. 71, juli 2010). De kabinetsreactie op Uw advies is samen met de kabinetsreactie inzake de publicatie van het jaarlijkse uitbreidingspakket van de Europese Commissie deze week ook naar het Parlement gestuurd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 

Dr. U. Rosenthal


[Om de kabinetsreactie te openen klik op onderstaande link.]

Appreciatie uitbreidingspakket Europese Commissie 2010

Persberichten

AIV: MOET EN KAN DE EU VERDER UITBREIDEN?
 

Den Haag, 27 juli 2010

De Europese Unie kan in beginsel verder worden uitgebreid met de landen uit de Westelijke Balkan (zoals Kroatië, Macedonië en Servië) en Turkije, mits de hand wordt gehouden aan strenge voorwaarden. Dit schrijft de Adviesraad Internationale vraagstukken (AIV) in zijn jongste advies, dat op verzoek van de regering en de Tweede Kamer is uitgebracht.

Het onderwerp van het advies is de absorptie- of integratiecapaciteit van de EU, dat wil zeggen het vermogen van de Unie nieuwe lidstaten op te nemen zonder dat de politieke doelstellingen van de Europese samenwerking in gevaar worden gebracht. De AIV meent dat dit vermogen door middel van doelbewust beleid kan worden beïnvloed. In het bijzonder geldt dit ook voor het publieke draagvlak, dat als een wezenlijk aspect van het integratievermogen wordt beschouwd. De AIV zet uiteen dat de – vaak negatieve – opvattingen van burgers over de wenselijkheid van toelating van nieuwe lidstaten vooral nauw verband houden met de problematiek van migratie en integratie van minderheden.

Bij de voorwaarden voor het lidmaatschap waaraan kandidaat-lidstaten moeten voldoen, moet een grote nadruk worden gelegd op de democratisering en de integriteit van het openbaar bestuur alsmede de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Het vooruitzicht met betrokken landen een effectief politie- en justitiebeleid te voeren acht de AIV evenzeer een belangrijke toetssteen voor toelating. Aan de orde zijn daarbij onder andere problemen van bewaking van de buitengrenzen, de strijd tegen mensenhandel, de handel in drugs, corruptie en criminaliteitsbestrijding in het algemeen. Uit de ervaringen met de toelating tot de EU van Roemenië en Bulgarije trekt de AIV de les dat het traject voorafgaand aan het lidmaatschap (het pre-accessietraject) maximaal moet worden benut om druk uit te oefenen op kandidaat-lidstaten. Zijn landen eenmaal lid, dan zijn de mogelijkheden om noodzakelijke hervormingen af te dwingen veel beperkter. Ook moeten interne conflicten en conflicten met buurlanden uit de wereld worden geholpen, voordat sprake kan zijn van lidmaatschap. De AIV baseert deze aanbeveling vooral op het onvermogen van de EU het voortslepende conflict in Cyprus tot een oplossing te brengen.

De AIV toont zich ten slotte bezorgd over de effecten van de lange duur van de onderhandelingen met Turkije op de interne situatie en de internationale oriëntatie van dit land. Aanbevolen wordt dat de EU, vooruitlopend op een definitieve beslissing over een Turks lidmaatschap, met Turkije concrete vormen van samenwerking aangaat op het terrein van de buitenlandse politiek en het veiligheidsbeleid, de energievoorziening en justitiële samenwerking.