Piraterijbestrijding op zee: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden

13 januari 2011 - nr.72
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

De hedendaagse problematiek van piraterij zoals beschreven in hoofdstuk I heeft een belangrijke overeenkomst met de Europese piraterij uit de zestiende en zeventiende eeuw, namelijk de verwevenheid van piraterij met anarchie, fragiel staatsgezag en bijbehorende straffeloosheid. De meest effectieve en duurzame bestrijding van piraterij vergt daarom een beleid dat gericht is op versterking van staatsgezag, goed bestuur, rechtshandhaving en economische ontwikkeling in fragiele kuststaten. De AIV merkt op dat de totstandkoming van een dergelijk beleid een grote inspanning op lange termijn vereist van een groot aantal publieke en private spelers.1 Maar er moeten ook maatregelen worden getroffen om piraterij op korte termijn terug te dringen.

De AIV komt tot de volgende conclusies en beleidsaanbevelingen voor een effectieve publiek-private samenwerking bij de bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee op korte en lange termijn:

  1. De internationale gemeenschap levert met de permanente aanwezigheid van marineschepen, helikopters en maritieme patrouillevliegtuigen in de Golf van Aden en de wateren ten oosten van Somalie een belangrijke bijdrage aan de beveiliging van het internationale scheepvaartverkeer in dit gebied. Daarmee wordt invulling gegeven aan de verantwoordelijkheid van staten voor de handhaving van de rechtsorde op zee; echter volledige bescherming van het omvangrijke scheepvaartverkeer in de Golf van Aden, het Somalie Bassin en de Indische Oceaan is een onmogelijke opgave.
  2. Reders en kapiteins van schepen zijn primair verantwoordelijk voor de bescherming van vrachtschepen tegen piraterij en de naleving van zelfbeschermingsmaatregelen en best management practices. Ook zijn zij verantwoordelijk om hun schepen voorafgaand aan een transport door de Golf van Aden aan te melden bij het Maritime Security Centre Horn of Africa (MSCHOA) en de door MSCHOA geadviseerde vaarroutes te volgen.
  3. Reders, verzekeringsmaatschappijen en de overheid hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een effectief preventiebeleid inzake piraterij. Verzekeraars dienen reders die adequate zelfbeschermingsmaatregelen treffen voor hun schepen en bemanningen, te belonen met kortingen op verzekeringspremies. De overheid moet erop toezien dat alle schepen die onder Nederlandse vlag varen voldoende zijn toegerust met veiligheidsvoorzieningen aan boord ter bescherming tegen piraterij, bijvoorbeeld door een APK-keuring voor oudere en kwetsbare zeeschepen te introduceren.
  4. In bijzondere gevallen, waarbij preventieve beschermingsmaatregelen en de mogelijkheden van group transits en supported transits in de Golf van Aden onvoldoende waarborgen bieden voor een veilige doorvaart van zeer kwetsbare schepen2 die onder Nederlandse vlag varen, dient de minister van Defensie te besluiten tot inzet van een Nederlands militair beveiligingsteam aan boord. Voorwaarde is wel dat met kuststaten in de regio, bij voorkeur Djibouti en Oman, een overeenkomst wordt gesloten over het inschepen en ontschepen van Nederlandse militairen.
  5. De inzet van een Nederlands militair beveiligingsteam aan boord van zeer kwetsbare schepen op andere vaarroutes in het Somalie Bassin en de Indische Oceaan kent meer operationele beperkingen dan in de Golf van Aden. Gegeven de veiligheidsrisico’s in dit uitgestrekte zeegebied beveelt de AIV de regering aan in bijzondere gevallen de kapitein van een zeer kwetsbaar schip de bevoegdheid te geven om onder strikte voorwaarden, onder meer inzake het gebruik van geweld en de naleving van internationale mensenrechten en humanitaire verdragen, gewapende particuliere beveiligers in te zetten als afschrikking tegen piraten. Wel zou de regering eerst moeten overgaan tot het certificeren en reguleren van private beveiligingsbedrijven (PSC’s). Nederlandse reders en kapiteins van schepen mogen dan uitsluitend gebruikmaken van de diensten van deze gecertificeerde PSC’s.
  6. Een exitstrategie voor de internationale maritieme operaties in de Golf van Aden en de wateren ten oosten van Somalie is vooralsnog niet aan de orde. Dat betekent dat ook Nederland de komende jaren een maritieme bijdrage moet leveren voor piraterijbestrijding in het gebied. Een substantiele vergroting van de internationale maritieme presentie is niet waarschijnlijk en ook niet wenselijk. Een effectieve bestrijding van piraterij op zee vraagt om maatregelen die de situatie in Somalie zelf en de regio ten goede komen.
  7. Het gelijktijdige optreden van drie multinationale operaties (EU, NAVO en CTF 151) alsmede individuele landen is niet doelmatig; er is behoefte aan een gezamenlijk operatieconcept en een centrale coordinatie van alle maritieme operaties in de Golf van Aden, het Somalie Bassin en de Indische Oceaan. De regering moet dit in EU- en NAVO-verband aanhangig maken.
  8. De Internationale Maritieme Organisatie (IMO) dient een sleutelrol te vervullen bij de internationale inspanningen voor regionale capaciteitenversterking in Afrikaanse kuststaten bij de bestrijding van piraterij. De verwezenlijking van de doelstellingen van de Djibouti Code of Conduct staat of valt met de bereidheid van internationale donoren, waaronder de EU en Nederland, om voldoende fondsen beschikbaar te stellen.
  9. De Nederlandse regering moet niet schromen samen te werken met Somaliland bij de versterking van de kustwacht aldaar. Ook in Puntland dienen de mogelijkheden voor een ontmoedigingsbeleid inzake piraterij te worden verkend, in het bijzonder het creeren van alternatieve werkgelegenheid voor werkloze vissers en voormalige piraten waarmee een fundament gelegd kan worden voor sociaal-economische ontwikkeling van de kustgebieden in Puntland. Nederland moet zich ook in EU-verband sterk maken voor een samenhangende en voortvarende aanpak van piraterijbestrijding in Puntland en voor meer samenwerking op het gebied van capaciteitenversterking in Somaliland.
  10. Op het gebied van de berechting van piraten is samenwerking met Somalie op korte termijn niet mogelijk; de voorkeur moet gegeven worden aan berechting van Somalische piraten in de regio. De inspanningen van de United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) ter ondersteuning van berechting en detentie van Somalische piraten in Oostelijk Afrika verdienen brede internationale steun.
  11. Er is geen behoefte aan een nieuw kenniscentrum voor piraterij, wel aan de ontwikkeling en verbetering van operationele doctrines op het gebied van piraterijbestrijding bij de operationele staven van de EU en de NAVO. De regering moet zich in bondgenootschappelijk verband sterk maken voor een gecombineerde EU-NAVO operationele staf voor piraterijbestrijding.
  12. De communicatiestrategie van MSCHOA naar reders en kapiteins van schepen behoeft verbetering. Daarnaast is er behoefte aan een communicatiestrategie om de Somalische bevolking in de kustgebieden beter te informeren over de taken van de EU- en NAVO-marineschepen voor de kust.
  13. Alle partners in het Koninkrijk der Nederlanden - dus ook Aruba, Curacao, Sint-Maarten en de BES-eilanden die openbare lichamen van Nederland zijn geworden - moeten de internationale afspraken over piraterijbestrijding uitvoeren. Aanbevolen wordt piraterijbestrijding door de Rijksministerraad te agenderen, gelet op het Statuut voor het Koninkrijk.

Deze conclusies en aanbevelingen worden nader toegelicht bij de beantwoording van de door de regering gestelde vragen. [ga hiervoor naar het advies onder het kopje ‘totaal advies’]

1 Zie ook AIV-advies nummer 64, Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak, Den Haag, maart 2009.
2 Zeer kwetsbare schepen zijn schepen voor zwareladingtransport en speciale projectvaart die zich veelal onderscheiden door een lage bouw, lage vaarsnelheid en beperkte wendbaarheid.

 

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum 22 maart 2010

Betreft AIV-adviesaanvraag Piraterij

Adviesaanvraag

Hierbij verzoeken wij de Adviesraad Internationale Vraagstukken, mede namens de ministers van Justitie en van Verkeer en Waterstaat, het kabinet te adviseren over de internationale bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee.

Nederland heeft sinds 2008, toen de Verenigde Naties de lidstaten om hulp vroegen om de voedseltransporten van het World Food Programme (WFP) bescherming te bieden bij de doortocht door de Somalische wateren, veel ervaring opgedaan met de bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee. Niet alleen heeft de Nederlandse marine twintig schepen van het WFP bescherming geboden, waardoor meer dan 100.000 ton aan voedsel de Somalische bevolking veilig kon bereiken, ook heeft Nederland als onderdeel van de NAVO-operatie Allied Protector en de EU-operatie Atalanta ervaring opgedaan met het in internationaal verband beveiligen van de Internationally Recommended Transit Corridor (IRTC) in de Golf van Aden, de actieve bescherming van koopvaardijschepen, het afwenden van aanvallen van piraten en gewapende overvallers, het doorzoeken van verdachte schepen en het oppakken van verdachten.

De internationale gemeenschap heeft massaal gereageerd op de oproep van de Verenigde Naties om piraterij en gewapende overvallen op zee in de regio Somalië met alle mogelijke middelen te bestrijden. Resolutie 1816 (2008) van de VN-Veiligheidsraad maakt het mogelijk, voor landen die daartoe zijn aangemeld bij de Secretaris-Generaal van de VN door de Transitional Federal Government in Somalië, in de territoriale wateren van dat land op te treden. Het Maritime Security Centre Horn of Africa (MSCHOA) in Northwood speelt in de internationale aanpak van piraterij een coördinerende en adviserende rol. 

De internationale gemeenschap is er ook van doordrongen dat de structurele oplossing voor het probleem van piraterij en gewapende overvallen op zee niet op zee ligt, maar op het land, waar capaciteitsopbouw is vereist. Ook hiertoe zijn al de nodige initiatieven genomen. Zo bespreekt de Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia de mogelijkheden om bij te dragen aan het opbouwen en versterken van regionale capaciteiten ter bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee. In dat kader wordt momenteel een studie naar regionale behoefte aan capaciteitsopbouw besproken. De Europese Commissie ondersteunt regionale capaciteitsopbouw via diverse programma’s die de komende tijd hun beslag krijgen. Zowel de EU als de NAVO komen naar verwachting op korte termijn te spreken over de vraag in hoeverre kan worden bijgedragen aan regionale capaciteitsopbouw.

Verder heeft een aantal landen in de regio afspraken gemaakt over maatregelen tegen piraterij. Deze zijn vastgelegd in de zogenaamde ‘Djibouti Code of Conduct’, die door acht Oost-Afrikaanse landen, alsmede Egypte en Jemen is getekend, onder auspiciën van de International Maritime Organization (IMO). De landen willen onder andere nationale antipiraterijwetgeving implementeren. Ook is het hun bedoeling om handhavingscapaciteiten en kustwachten op te bouwen dan wel te versterken. De Code of Conduct is geïnspireerd door het Zuidoost-Aziatische Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia (ReCAAP)-model, dat een eerste voorbeeld vormt van een effectieve regionale aanpak van het piraterijprobleem. Nederland steunt de implementatie van de afspraken gemaakt in Djibouti. Als onderdeel van de Code of Conduct moeten er coördinatie- en informatiecentra op drie strategische plekken (Mombasa, Dar es Salaam en Jemen) worden opgericht om de beschikbare informatie over piraterij uit te wisselen.

Enkele jaren geleden vonden wereldwijd de meeste gevallen van piraterij en gewapende overvallen op zee plaats in de Straat van Malakka. Daar is door optreden van landen in de regio een effectief bestrijdingsmechanisme opgezet. Vervolgens heeft de internationale aandacht zich de afgelopen jaren verplaatst naar de regio Somalië, waar het aantal gevallen van piraterij en gewapende overvallen op zee explosief is gestegen. Ondertussen is er ook steeds vaker sprake van met name gewapende overvallen op zee in de Golf van Guinée en de Cariben. Het kabinet vraagt de AIV daarom in haar advies met een brede blik naar het probleem van piraterij te kijken en niet uitsluitend naar de actuele problematiek bij Somalië. In de Oost-Afrikaanse regio volgen de ontwikkelingen zich bovendien, zoals hierboven beschreven, in hoog tempo op.
De centrale vraag van het kabinet luidt: `Hoe kan de internationale gemeenschap, en Nederland in het bijzonder, piraterij en gewapende overvallen op zee het meest effectief bestrijden?´

Daarbij zou het kabinet graag de volgende deelvragen beantwoord zien:

  1. Wat kan de internationale gemeenschap leren van eerdere succesvolle initiatieven tegen piraterij en gewapende overvallen op zee, waaronder die in de Straat van Malakka?
  2. Welke toekomstige ontwikkelingen voorziet de AIV ten aanzien van de dreiging van piraterij en gewapende overvallen op zee?
  3. Hoe groot is de (potentiële) dreiging van piraterij voor Nederland (in termen van veiligheid en economische dreiging)?
  4. Wat is, naast de verantwoordelijkheid van staten om piraterij en gewapende overvallen op zee tegen te gaan, de eigen verantwoordelijkheid van reders en de kapiteins van schepen?
  5. Beschikken de NAVO en de EU, naast andere betrokken staten, over voldoende capaciteit om voor langere tijd deze dreigingen op zee te weerstaan? En welke bijdrage mag van Nederland worden verwacht?
  6. Hoe kan worden bijgedragen aan het opbouwen van adequate capaciteiten in kuststaten zodat die kuststaten op termijn, zonder hulp van de internationale gemeenschap, piraterij en gewapende overvallen op zee kunnen bestrijden?
  7. Hoe kan de straffeloosheid van piraterij en gewapende overvallen op zee worden aangepakt?
  8. Wat kan er worden ondernomen om de financiering van piraterij tegen te gaan?
  9. Is de AIV, rekening houdend met de vele internationale initiatieven op dit gebied, van mening dat er een behoefte bestaat aan een kenniscentrum voor piraterij?

De AIV wordt verzocht in de zomer van 2010 zijn advies te presenteren.
 

De Minister van Buitenlandse Zaken


Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister van Defensie


E. van Middelkoop


                                                                                           

Regeringsreacties

Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag


Datum 1 april 2011
Betreft Regeringsreactie op AIV-advies over piraterijbestrijding
Referentie DVB/CV 087/11


Geachte heer Korthals Altes,

Graag bieden wij u, mede namens de minister van Infrastructuur en Milieu en de de minister van Veiligheid en Justitie, hierbij de regeringsreactie aan op uw advies “Piraterijbestrijding op zee. Een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden.”

Dr. U. Rosenthal

Minister van Buitenlandse Zaken
Drs. J.S.J. Hillen

Minister van Defensie

                                               
                           


Regeringsreactie op het AIV-advies “Piraterijbestrijding op zee. Een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden.”

De regering is de Adviesraad Internationale Vraagstukken erkentelijk voor het advies over piraterijbestrijding. Sinds 2008 levert Nederland reeds een belangrijke bijdrage aan piraterijbestrijding, zowel nationaal als multilateraal. De regering heeft de AIV gevraagd om advies te geven over de internationale bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee. De regering beschouwt het advies als een waardevolle toevoeging aan het politieke en maatschappelijke debat. Voorts wil de regering de AIV dankzeggen voor het organiseren van het seminar op 18 maart jl. over het advies .

In deze reactie gaat de regering eerst in op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen private en publieke partijen. Daarna zal worden ingegaan op de adviezen over de militaire bijdrage aan de strijd tegen piraterij, de inzet van militaire en particuliere beveiligers en regionale capaciteitsopbouw.

Verantwoordelijkheid van reders en kapiteins
Met de AIV is de regering van mening dat reders en kapiteins primair verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van hun schepen. Koopvaardijschepen zijn actief op een zeer concurrerende, internationaal verweven markt en van de reder wordt verwacht dat hij risico’s zorgvuldig afweegt, een adequate voorbereiding treft bij verhoogde kans op gevaar en alternatieven overweegt, zoals een alternatieve route en/of het niet aannemen van de vracht. Indien besloten wordt om door het risicogebied voor de kust van Somalië te varen, wordt verwacht dat de reders de speciaal voor dit gebied opgestelde Best Management Practices (BMP’s) toepassen. Het belang van de BMP’s kan moeilijk overschat worden; de EU-operatie Atalanta stelt dat in ruim 80 procent van de afgeslagen pogingen tot kaping dit rechtstreeks verband houdt met toepassing van de BMP’s. Tot op heden is de regering geen enkel geval bekend van een koopvaardijschip dat alle BMP’s had toegepast en toch werd gekaapt.

Er bestaat geen internationale verplichting de BMP’s toe te passen en een dergelijke maatregel is ook niet te verwachten aangezien controle op naleving niet eenvoudig is te organiseren. Bovendien worden de BMP’s regelmatig aangepast aan de veranderende dreigingpatronen van Somalische piraterij. De aanbeveling van de AIV om de overheid toezicht te laten houden op de veiligheidsvoorzieningen bijvoorbeeld in de vorm van een APK-keuring neemt de regering niet over. Invoering van een dergelijke keuring zou de administratieve lasten voor reders aanzienlijk doen toenemen en betekent meer kosten voor het overheidsapparaat in een tijd van bezuinigingen. Bovendien heeft Nederland een relatief jonge vloot, waardoor een APK-keuring weinig meerwaarde heeft.

Wel is het positief dat steeds meer verzekeringsmaatschappijen er melding van maken dat zij, in hun onderhandelingen met reders, in toenemende mate toepassing van (onderdelen van) BMP’s als voorwaarde stellen voor dekking, zoals registratie van een schip bij het Maritime Security Centre Horn of Africa (MSCHOA) indien het door de Golf van Aden vaart. Wat betreft de suggestie dat verzekeringsmaatschappijen korting op premies zouden moeten geven aan reders die adequate zelfbeschermingsmaatregelen nemen, is de regering van mening dat dit een zaak is voor de marktpartijen waar de overheid geen bemoeienis mee heeft.

Nederlandse militaire inzet
Sinds 2008 heeft Nederland vrijwel onafgebroken een marine-eenheid ingezet in de strijd tegen piraterij en een bijdrage geleverd aan de rechtsorde op zee. De inzet van marineschepen biedt bescherming aan koopvaardijschepen en bevordert de humanitaire hulpverlening aan Somalië . Op deze wijze wordt de route door het Suez-kanaal en de Golf van Aden bevaarbaar gehouden, wat voor Nederland als handelsgerichte natie en vanwege de prominente rol van Rotterdam als grootste Europese haven van groot economisch belang is. Momenteel heeft Nederland het commando over de Standing NATO Maritime Group 2 en wordt Hr. Ms. Tromp als stafschip ingezet in de NAVO-operatie Ocean Shield. Naast de NAVO zijn de EU-operatie Atalanta en een door de VS geïnitieerde coalitie (CMF) actief, net als een aantal landen dat op individuele basis schepen inzet (bijvoorbeeld China, India en Rusland).

De AIV stelt dat de aanwezigheid van verschillende multinationale verbanden niet doelmatig is. De regering onderschrijft dit maar ten dele. Hoewel in algemene zin geldt dat de meeste doelmatigheid wordt bereikt wanneer er wordt geopereerd met één commandostructuur en één operatieconcept, worden er ten aanzien van de bestrijding van piraterij in het Shared Awareness and Deconfliction (SHADE) mechanisme, waaraan onder andere China en Rusland en redersorganisaties deelnemen, goede werkafspraken gemaakt tussen de multinationale operaties en de individuele landen. De samenwerking tussen EU, NAVO en CMF gaat nog verder: de inzet van deze drie vlootverbanden in de Golf van Aden wordt geheel gecoördineerd en voor de inzet in de Golf van Aden, de Arabische Zee en het Somalië Bassin worden gezamenlijke operatieconcepten opgesteld. Bevoorradingsschepen en andere ondersteuningsschepen, die aan één van deze operaties worden aangeboden, staan ten dienste van alle drie en de informatie die wordt verzameld door maritieme patrouillevliegtuigen en onlangs ook de Nederlandse onderzeeboot, die in NAVO-verband werd ingezet, wordt over en weer gedeeld. De oprichting van een gezamenlijke EU-NAVO operationele staf, waarvoor de AIV pleit, is politiek niet haalbaar en zou bovendien de force generation niet ten goede komen, aangezien binnen de huidige opzet niet-EU NAVO-bondgenoten ook kunnen bijdragen aan piraterijbestrijding en vice-versa. Dankzij de nabije ligging van de hoofdkwartieren in Northwood vindt reeds intensieve samenwerking plaats. De regering blijft het belang van goede samenwerking tussen de operaties en individuele landen onderstrepen.

De constatering van de AIV dat ook de komende jaren de inzet van internationale maritieme operaties nodig zal blijven wordt door de regering onderschreven. Piraterij vindt plaats voor de kusten van Somalië, Kenia, Tanzania en zelfs Mozambique, in de Golf van Aden en in de Arabische Zee. Piraterij heeft zich, vanwege de wetteloosheid die al meer dan twintig jaar heerst in grote delen van Somalië, kunnen ontwikkelen tot een zeer profijtelijk business model. De wetteloosheid is het gevolg van het conflict op het Somalische vasteland. Alleen een politieke oplossing, gedragen door de Somaliërs en hun leiders zelf, kan de burgeroorlog ten einde brengen en de wetteloosheid wegnemen. De internationale gemeenschap kan hierbij een ondersteunende rol spelen. Nederland draagt hieraan vooral bij via de EU en de VN. Daar de politieke vooruitzichten in Somalië nog altijd weinig perspectief bieden zal ook naar verwachting de dreiging die van piraterij uitgaat voorlopig blijven bestaan.

Inzet militaire en/of gewapende particuliere beveiligers op kwetsbare schepen
Met de AIV onderkent de regering dat er een beperkte groep schepen zal zijn die, zelfs als alle BMP’s geïmplementeerd worden, toch een reëel risico loopt om slachtoffer te worden van piraterij. Het betreft vooral schepen die langzaam varen en een laag vrijboord en beperkte wendbaarheid hebben. Gegeven de enorme omvang van het operatiegebied is de non-discriminatoire beveiliging die door de verschillende anti-piraterijoperaties geboden wordt voor deze kwetsbare transporten in sommige gevallen onvoldoende. De AIV beveelt daarom aan om op zeer kwetsbare schepen militaire beveiligers in te zetten in de Golf van Aden en zowel in het Somalië Bassin als in de Arabische Zee onder voorwaarden het plaatsen van gewapende particuliere beveiligers op zeer kwetsbare schepen toe te staan. Dit geografische onderscheid acht de regering niet uitvoerbaar, omdat scheepsroutes zowel de Golf van Aden als het Somalië Bassin en de Arabische Zee kunnen beslaan. Op de grens van deze twee gebieden overstappen van de ene vorm van beveiliging naar de andere stuit op ernstige logistieke bezwaren.

Wel is de regering van mening dat bescherming van individuele zeetransporten onder bepaalde omstandigheden een overheidstaak is. Op basis van nog vast te stellen criteria zal de overheid, na zorgvuldige afweging, deze bescherming bieden in de vorm van een zogenoemd Vessel Protection Detachment (VPD). Hieraan kunnen evenwel geen rechten worden ontleend, want op de overheid rust geen algemene plicht om deze vorm van bescherming te bieden. Wanneer de overheid besluit een individueel zeetransport te beschermen ligt het in de rede dat Defensie uitvoering geeft aan deze taak. De grondslag voor de militaire inzet kan gevonden worden in artikel 97 van de Grondwet, mede gezien het feit dat bescherming plaatsvindt in het kader van de bestrijding van het universele delict van piraterij, waartoe het internationale recht van de zee staten machtigt.

De regering verwacht dat ook in de toekomst verzoeken om deze vorm van bescherming haar met enige regelmaat zullen bereiken. De overwegingen die de regering hierbij van belang acht, zullen in een VPD-beleidskader worden vervat. Ook de informatievoorziening aan de Staten-Generaal zal in dit kader worden beschreven. Het beleidskader gaat de Eerste en Tweede Kamer uiterlijk eind april toe. In deze notitie zal onder andere worden ingegaan op de criteria die de regering zal hanteren ten behoeve van de besluitvorming over de inzet van VPD’s, zoals de mate van kwetsbaarheid, de aanwezigheid van alternatieve routes en de registratie van het schip. Overigens zij vermeld dat het beheer van de scheepvaartregisters onder de Koninkrijksvlag een landsverantwoordelijkheid is. Schepen, varend onder de Koninkrijksvlag en geregistreerd buiten Nederland, dienen hun verzoeken tot preventieve bescherming te doen bij de autoriteiten van het land waar zij geregistreerd zijn. In het licht van het door Curaçao op te stellen draaiboek om dergelijke verzoeken te beoordelen, zal worden bezien of er, in geval het verzoek kwalificeert, mogelijkheden zijn voor militaire ondersteuning.

Ook zal de notitie ingaan op de financiering van de inzet van VPD’s. Vast staat dat het ministerie van Defensie de reguliere personeelskosten zal betalen. Additionele kosten zullen geheel of gedeeltelijk aan de reders worden doorberekend. Het kabinet beraadt zich nog op de mate waarin dit zal geschieden en op de verdeling van de eventueel door de overheid te dragen kosten over de betrokken ministeries. Daarbij zal eveneens gekeken worden naar de gevolgen voor het level playing field voor de reders, onder meer de scheefgroei in verzekeringspremies.

Voor de huidige mogelijkheden tot zelfbescherming en het vergunningensysteem verwijst de regering naar de Wet wapens en munitie en de Circulaire Wapens en Munitie 2005, waarin een onderscheid gemaakt wordt tussen automatische en niet-automatische wapens. De regering is van mening dat het toelaten van bewapende particuliere beveiligers aan boord van Nederlandse koopvaardijschepen ter verdediging tegen piraterij een kwestie van fundamentele aard is, aangezien zij raakt aan het geweldsmonopolie van de staat. Daarom wenst de regering eerst nader advies in te winnen van een ad hoc commissie onder leiding van prof. mr. J.L. de Wijkerslooth op basis waarvan zij een weloverwogen standpunt zal bepalen. Hierover zullen de Eerste en Tweede Kamer zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd.

Regionale capaciteitsopbouw
Het tegengaan van de straffeloosheid van piraterij is noodzakelijk. In lijn met het advies van de AIV spant de regering zich in EU-verband en via het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) in om berechting van piraten in de regio mogelijk te maken, te meer omdat bij een eventuele berechting in Nederland niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat na uitzitting van een eventuele gevangenisstraf terugkeer naar Somalië zal stuiten op asielrechtelijke bezwaren. Aangezien het tekort aan detentiecapaciteit momenteel nijpender is dan het tekort aan rechtszalen, dringt de regering erop aan dat zo spoedig mogelijk detentiecapaciteit opgebouwd wordt in de relatief stabiele regio’s van Somalië, te weten Puntland en Somaliland, opdat piraten die elders veroordeeld zijn in Somalië hun straf kunnen uitzitten. Hierbij dient wel gewaarborgd te worden dat de gevangenissen voldoen aan internationale normen. Deze detentiecapaciteit zal een belangrijke positieve uitwerking hebben op het totstandkomingproces van overdrachtsovereenkomsten met landen in de regio. Nederland heeft eerder in totaal EUR 1,8 miljoen bijgedragen aan het justitiële capaciteitsopbouwprogramma van UNODC op de Seychellen en heeft verder EUR 1 miljoen bijgedragen aan het VN-trustfund ten behoeve van piraterijbestrijding. Voorts heeft NL een politietrainer gedetacheerd bij het UNODC piraterijbestrijdingsprogramma in Nairobi.

Het rapport van de speciaal adviseur van de Secretaris-generaal van de Verenigde Naties op het gebied van juridische aspecten van piraterijbestrijding, Jack Lang, beveelt aan om te streven naar ‘Somalisering’ van de vervolging en detentie van Somalische piraten. Aangezien de opbouw van vervolgingscapaciteit in Somalië zelf de meest duurzame oplossing zou zijn, en activiteiten op dit terrein ook in algemene zin zouden kunnen bijdragen aan de rechtstatelijke ontwikkeling in Somalië, staat de regering positief tegenover het voorstel van de heer Lang om piraterijkamers op te zetten in de regio’s Puntland en Somaliland. Zo lang vervolging in Somalië echter nog niet mogelijk is, zal de regering druk blijven uitoefenen op de landen in de regio, zowel bilateraal als in EU-verband, om bij te dragen aan het tegengaan van straffeloosheid. Bezien zal worden of het OS-instrumentarium hiervoor op geïntegreerde wijze kan worden aangewend.

De regering deelt de mening van de AIV dat de Djibouti Code of Conduct (CoC) een belangrijk kader is voor de opbouw van de maritieme capaciteiten in landen in de regio en dat hier voor de IMO een belangrijke taak is weggelegd. Eerder heeft Nederland een financiële bijdrage geleverd aan de Djibouti CoC. Momenteel wordt door de EU een voorstel voorbereid voor mogelijke EU-activiteiten op dit vlak. Wanneer dit voorstel leidt tot besluitvorming binnen de EU is Nederland in principe bereid om hieraan een bijdrage te leveren. Ter ondersteuning van regionale capaciteitsopbouw is Nederland verder in juli 2010 toegetreden tot, en heeft het financieel bijgedragen aan, het Regional Co-operation Agreement on Anti-Piracy in Asia (ReCAAP), dat beoogt piraterijbestrijdingscapaciteiten in Zuidoost Azië te versterken en in dezen samen werkt met de IMO.

Hoewel het verschijnsel piraterij zich voordoet op een enorm zeeoppervlak, opereren de piraten vooral vanuit Puntland en in mindere mate Zuid-Centraal Somalië. Piraterij komt niet voor in Somaliland. Via de EU en via de eerder genoemde bijdrage aan het VN-trustfund draagt Nederland bij aan projecten, vooral in Puntland, op het gebied van voorzieningen voor alternatieve werkgelegenheid en aan publieke informatiecampagnes die erop gericht zijn de bevolking te informeren over de gevolgen van piraterij. Op dit moment is het nog niet mogelijk om in Puntland of in Zuid-Centraal Somalië bij te dragen aan kustwachtontwikkeling. In Zuid-Centraal Somalië woedt immers een burgeroorlog en in Puntland is de overheidsstructuur zeer zwak en lijkt er sprake te zijn van verwevenheid tussen piratenleiders en regionale autoriteiten.

In de focusbrief is beschreven dat bevordering van vrede, veiligheid en stabiliteit één van de vier speerpunten van het nieuwe OS-beleid is. Ook piraterijbestrijding draagt bij aan de bevordering van vrede, veiligheid en stabiliteit.

Conclusie
De regering stelt vast dat de dreiging die van piraterij uitgaat wereldwijd groot is, in het bijzonder voor de zeevarenden, van wie er op dit moment ruim 600 gegijzeld worden door Somalische piraten. Reders en kapiteins zijn zelf hoofdverantwoordelijk voor de veiligheid van hun schepen en dienen zelfbeschermingsmaatregelen te treffen en de Best Management Practices toe te passen. De regering zal de Eerste en Tweede Kamer op korte termijn zowel over het beleidskader voor VPD’s als over de particuliere beveiliging van kwetsbare individuele zeetransporten informeren. Ook de komende jaren zal de inzet van marine-eenheden in het operatiegebied voor de kust van Somalië noodzakelijk blijven. De vooruitzichten dat wetteloosheid op het Somalische vasteland, waardoor piraterij hier kan floreren, kan worden weggenomen zijn immers slecht. Daarom zal Nederland waar mogelijk investeren in de stabilisering van de regio en in regionale capaciteitsopbouw op juridisch en maritiem vlak om de landen in de regio in staat te stellen de straffeloosheid van piraterij tegen te gaan en de wetteloosheid op hun wateren weg te nemen.


Vervolgreactie

Aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 22
Den Haag

Datum 20 mei 2011

Betreft Verzoek van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking, Justitie en de JBZ-Raad inzake de regeringsreactie op het AIV-advies over piraterijbestrijding

Geachte Voorzitter,

Graag bieden wij u, mede namens de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van Veiligheid en Justitie, hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking, Justitie en de JBZ-Raad over de regeringsreactie op het AIV-advies over piraterijbestrijding van19 april 2011 met kenmerk 147832.02u.

De regering hecht eraan te wijzen op de huidige kaders aangaande het toelaten van gewapende particuliere beveiligers aan boord van in Nederland geregistreerde schepen. De AIV heeft geadviseerd dat in bepaalde gevallen, een voorwaardelijke inzet van gewapende particuliere beveiligers mogelijk wordt gemaakt. Nadat de ad hoc commissie onder leiding van prof. mr. J.L. de Wijkerslooth zijn advies heeft afgerond zal de regering een standpunt innemen over de wenselijkheid om de huidige kaders te wijzigen, waarbij het advies het uitgangspunt zal vormen. De berichten waarnaar verwezen wordt over het gebruik van gewapende particuliere beveiligers aan boord van Nederlandse schepen zijn relevant voor het werk van de ad hoc commissie en zullen onder haar aandacht worden gebracht.

Verder vragen de commissies een appreciatie van de situatie in Puntland. Zoals de regeringsreactie reeds stelt wordt aangenomen dat in Puntland piraterijnetwerken verweven zijn met de regionale machtsstructuren. Piraterij concentreert zich in belangrijke mate in Puntland. Om op termijn de dreiging van piraterij te kunnen wegnemen is Puntlandse betrokkenheid noodzakelijk. De root causes van piraterij liggen immers op land en niet op zee.

Op het terrein van justitiële infrastructuur is er in Puntland (en ook Somaliland), mede dankzij het piraterijbestrijdingsprogramma van het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), veel vooruitgang geboekt. In internationaal verband is er overeenstemming dat er voldoende aanknopingspunten zijn om deze samenwerking verder uit te bouwen, te beginnen bij de uitbreiding van detentiecapaciteit om veroordeelde piraten, ook wanneer zij elders veroordeeld zijn, in deze regio’s hun straf te laten uitzitten. Hierbij dient, gedurende het proces, wel scherp erop toegezien te worden dat de noodzakelijke waarborgen over behandeling van gevangenen verder worden bestendigd.

Ten aanzien van kustwachtontwikkeling in Puntland ontbreken dergelijke aanknopingspunten vooralsnog. De Puntlandse autoriteiten hebben tot nu toe nog onvoldoende vertrouwenwekkende maatregelen genomen om internationale partners te overtuigen van de bereidheid van Puntland om de strijd met piraten aan te gaan. Dit is ook besproken tijdens een recente ontmoeting van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken met de Puntlandse minister van internationale samenwerking en planning. Hierdoor, en vanwege de dual use risico’s die aan projecten op het terrein van kustwachtontwikkeling kleven, acht de Nederlandse regering het (nog) niet wenselijk om bij te dragen aan maritieme capaciteitsopbouw van de Puntlandse autoriteiten.

De Minister van Buitenlandse Zaken

Dr. U. Rosentha
De Minister van Defensie

Drs. J.S.J. Hillen

l

Persberichten

ADVIESRAAD: MEER PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING BIJ BESTRIJDING PIRATERIJ

Den Haag, donderdag 13 januari 2011

Om piraterij – zoals voor de kust van Somalië - goed te bestrijden is het dringend nodig dat de Nederlandse overheid, reders en verzekeringsmaatschappijen meer en beter gaan samenwerken. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Piraterijbestrijding op zee: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden’. De AIV beschrijft onder meer dat ondanks preventieve maatregelen aan boord en de nabijheid van marineschepen voor de kust van Somalië bepaalde schepen bijzonder kwetsbaar zijn voor aanvallen van piraten. Een oplossing is dat in uitzonderlijke gevallen zulke schepen een Nederlands militair beveiligingsteam aan boord krijgen. Een alternatief is dat de kapitein van een zeer kwetsbaar schip de bevoegdheid krijgt gewapende particuliere beveiligers in te zetten. De AIV schetst ook de contouren voor een duurzame oplossing van het piraterijprobleem bij Somalië. Het advies is vandaag aangeboden aan minister Hillen van Defensie.

De afgelopen vijf jaar zijn er geen schepen gekaapt die onder Nederlandse vlag voeren. Wel waren er wereldwijd 29 gevallen van aanvallen door piraten op Nederlandse schepen. De Nederlandse vloot bestaat voornamelijk uit relatief moderne schepen met goede veiligheidsvoorzieningen aan boord. Een klein deel, vooral schepen voor het transport van zware lading en voor speciale projectvaart, is echter extra kwetsbaar. Preventieve maatregelen - van prikkeldraad langs de reling tot meer geavanceerde technologie - en strikte handhaving van beveiligingsprotocollen blijken niet altijd afdoende om piraten af te schrikken.

Gewapende beveiligers
Als reactie op piraterij voor de kust van Somalië en delen van de Indische Oceaan schakelen Nederlandse reders steeds vaker particuliere beveiligingsbedrijven in. Die ontwikkeling brengt echter risico’s van misstanden met zich mee. Dat betreft vooral het inhuren van beveiligingsbedrijven zonder vergunning en zonder dat er duidelijkheid is over het gebruik van geweld en over gezagsverhoudingen en aansprakelijkheid. De overheid moet hier iets aan doen, stelt de AIV. Dat kan in eerste instantie door het certificeren en reguleren van particuliere beveiligingsbedrijven. Verder moeten kapiteins van zeer kwetsbare schepen de bevoegdheid krijgen om onder strikte voorwaarden gebruik te maken van de gewapende diensten van deze gecertificeerde beveiligers in het uitgestrekte zeegebied ten oosten van Somalië. De AIV beveelt de regering aan in de Golf van Aden in uitzonderlijke gevallen Nederlandse militaire beveiligingsteams in te zetten aan boord van bijzonder kwestbare schepen die onder Nederlandse vlag varen.

Duurzame oplossing?
De AIV stelt verder dat het nog te vroeg is voor een ‘exitstrategie’ van de maritieme operaties van de Europese Unie en de NAVO tegen piraterij bij Somalië. Bestrijding van piraterij op land is door de binnenlandse situatie in Somalië zeer lastig. Toch ligt een duurzame oplossing van het piraterijprobleem uiteindelijk in Somalië zelf.
Zolang de overgangsregering haar gezag niet doet gelden in de gebieden vanwaaruit piraten opereren, moeten Nederland en de EU meer samenwerken met de autoriteiten van het semi-autonome Puntland. Daar komen namelijk veel piraten vandaan.
Sociaal-economische ontwikkeling van de kustgebieden en alternatieve werkgelegenheid voor werkloze vissers en voormalige piraten kunnen bijdragen aan een duurzame oplossing. Dit vergt een lange adem en de bereidheid van internationale donoren, waaronder de EU en Nederland, voldoende fondsen beschikbaar te stellen.