Ontwikkelingsagenda na 2015: Millennium Ontwikkelingsdoelen in perspectief

20 mei 2011 - nr.74
Samenvatting

SAMENVATTING EN BELANGRIJKSTE AANBEVELINGEN

In dit advies geeft de AIV een antwoord op de vragen van de Nederlandse regering en formuleert hij de kern van de analyse van de strategische waarde van de Millennium Verklaring uit het jaar 2000 en de voor- en nadelen van de Millennium Development Goals (MDG’s). Deel A behandelt de geleerde lessen en wat deze zouden moeten betekenen voor een post-2015-systeem. Deel B gaat in op een nieuwe ontwikkelingsbenadering. De AIV stelt de regering voor een nieuwe internationale consensus na te streven over een vernieuwde strategie voor ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking na het jaar 2015, het voorlopige eindjaar van de MDG’s.

Volgens de AIV is de Millennium Verklaring nog steeds actueel en benoemt de verklaring een aantal belangrijke voorwaarden om tot ontwikkeling te komen. De voortgangsverklaringen van 2005 en 2010 hebben daar een aantal belangrijke onderwerpen aan toegevoegd, onder andere op het gebied van gender en sociale zekerheid (vraag A1).

In de operationalisering van de Millennium Verklaring is een aantal kwantitatieve doelen (MDG’s) geformuleerd, die bereikt moeten zijn in 2015. Deze doelen zijn onderverdeeld in subdoelen met meetbare indicatoren. De overeengekomen doelen zijn inkomen (MDG1), universele deelname in basisonderwijs (MDG2), gelijke participatie van meisjes en jongens(MDG3, later uitgebreid tot een meeromvattend doel voor Gendergelijkheid), kindersterfte (MDG4), moedersterfte (MDG5), besmettelijke ziekten (MDG6) en een duurzaam leefmilieu (MDG7). Als laatste en onder druk van de ontwikkelingslanden werd toegevoegd mondiaal partnerschap (MDG8) betreffende Official Development Assistance (ODA), schuldverlichting, een fair handels- en financieel systeem, extra aandacht voor kwetsbare landen, en toegang tot medicijnen en nieuwe technologie. Thema’s die niet in doelen werden omgezet, zijn vrede en veiligheid, mensenrechten en goed bestuur, de speciale positie van Afrika en ‘global governance’ (vragen A1 en A3).

De MDG-systematiek heeft succes gehad in de communicatie van een ingewikkelde ontwikkelings-problematiek naar het grotere publiek, maar leidt in vele gevallen niet tot het bereiken van de doelen zelf. Dit is mede veroorzaakt door de beperkte operationalisering van de doelen voor de ontwikkelde landen (MDG8) en het niet nakomen van de internationale toezeggingen, zoals die voor ODA en hervorming van het handels- en financieel systeem.

Een sterk punt van de MDG’s is dat deze aanleiding kunnen geven tot een substantiële discussie waarom bepaalde doelen wel gehaald zijn en andere niet, en wie daarvoor verantwoordelijk gesteld kunnen worden.

De AIV hecht veel waarde aan de Millennium Verklaring en constateert met anderen dat in het proces waarmee de verklaring vertaald werd in concrete doelen een aantal belangrijke thema’s niet geoperationaliseerd is, ofwel doordat er geen internationale consensus over was, ofwel doordat het moeilijk was om de gestelde problematiek in concrete doelen om te zetten

Naast het niet opnemen van een aantal belangrijke thema’s is een andere veelgehoorde kritiek op de MDG-systematiek, dat een onderliggende economische theorie over ontwikkelingsprocessen met structurele veranderingen ontbreekt en dat een theoretische onderbouwing van de keuzes afwezig is. Verder zijn doelen niet juist geformuleerd of geïnterpreteerd voor achtergestelde werelddelen, die meer moeten doen om ze te behalen zonder extra financiële middelen. Kritiek is er ook op het ontbreken van enigerlei verwijzing naar de rol, die verwezenlijking van mensenrechten speelt in het nastreven van de MDG’s. Zowel burger- en politieke rechten als economische, sociale en culturele mensenrechten (onderwijs, werk en gendergelijkheid) zijn van belang voor het vervullen van de doelen. De MDG’s doen geen recht aan een holistische visie op duurzaamheid. Daarnaast is er kritiek op de indicatoren die aan de (sub)doelen werden toegevoegd. Deze meten uitsluitend kwantiteit en geen kwaliteit. De indicatoren hebben voorts geen oog voor de (inkomens)ongelijkheid in de wereld zowel binnen landen als tussen landen (vraag A3).

In voortgangsrapporten over de MDG’s wordt gemengd bericht over de vooruitgang. Op één doel (toegang tot veilig drinkwater) is meer vooruitgang dan gepland; ook is armoede afgenomen sinds 2000, maar het aantal mensen met honger is gestegen tot een miljard. De vraag of alle vooruitgang sinds 2010 kan worden toegeschreven aan de strategie van MDG’s, kan niet volledig wetenschappelijk beantwoord worden. Wel kan men constateren dat in een meerderheid van de landen sinds de invoering van de MDG’s in 2000 slechts 20 procent van de trends om de doelen te bereiken versneld zijn. Tachtig procent van de voortgangstrajecten is constant gebleven of zelfs vertraagd (vraag A1).

Het is onduidelijk in hoeverre de MDG’s bijgedragen hebben tot vermindering van de armoede. Studies tonen aan dat het behalen van het MDG-doel om armoede te halveren en de specifieke formulering daarvan grotendeels kan toegeschreven worden aan de vermindering van armoede in China en in mindere mate in India, trends die echter al ingezet hadden voordat de MDG’s geformuleerd waren. De MDG’s hebben zeker bijgedragen tot meer aandacht aan de verschillende dimensies van armoede, maar hebben ook het begrip armoede verschraald doordat ze soms beleid verkokeren en geen vermelding maken van structurele veranderingen en sociale processen, die noodzakelijk zijn om aan armoede te ontkomen (vraag A2).

De invloed van MDG’s op het werkelijke donorbeleid geeft een gemengd beeld te zien: donoren benoemen de MDG’s naast hun eigen prioriteiten in plaats van ze als leidraad te nemen, de hulp is niet significant toegenomen en donorcoördinatie lijkt niet langs de lijnen van de MDG-systematiek te verlopen. Ook wordt te weinig de relatie tussen benodigde middelen voor ontwikkeling en de MDG’s gelegd. De MDG’s staan min of meer los van de 0,7%-norm hoewel deze wel genoemd is in MDG8 (vraag A4).

Het is moeilijk na te gaan wat de MDG’s hebben betekend voor de beleidsontwikkeling in ontwikkelingslanden. Donorafhankelijke landen zijn geneigd te zeggen wat de donor wil horen. Sommige ontwikkelingslanden hebben een eigen invulling gegeven door doelen toe te voegen zoals voor mensenrechten of extra relevante indicatoren zoals voor ziekten die in hun werelddeel voorkomen. Voor het beleid in de armere landen overheersen nog steeds de Poverty Reduction Strategies (PRSP’s) die in het algemeen wel selectief verwijzen naar de MDG’s, maar ondanks vernieuwingen door velen toch ook als donor-driven worden beschouwd (vragen A5 en A7).

De veranderingen in ‘global governance’, zoals een grotere rol voor de G20, is eerder het resultaat van de financiële crisis dan dat de MDG’s hiertoe een eerste aanzet gaven. Ook bevinden de onderhandelingen over een non-discriminatoir handelssysteem zich in een impasse sinds de wereldtop in Doha. Enige vorderingen werden bereikt in het mitigeren van de schuldenlast van sommige landen. De klimaatproblematiek vraagt om veel intensievere samenwerking dan thans overeengekomen in het post-Kyotoregime. Alles bijeengenomen is het nagestreefde mondiale partnership nog ver te zoeken (vragen A6 en A7).

Een doelstelling die absoluut niet gehaald is, is de afgesproken verhoging van de ontwikkelingshulp. Deze is als percentage van BNP wel gestegen tot 2005 maar daarna weer afgenomen, lager dan in 1990 en ver weg van de internationale doelstelling van 0,7% BNP (vraag A8).

Sinds het jaar 2000 hebben zich ook grote veranderingen voorgedaan in de vorm van economische-, financiële- en voedselcrises, die de internationale orde op zijn grondvesten hebben doen schudden. Daarnaast speelt een verschuiving in de internationale krachtsverhoudingen en zien we de opkomst van economieën die zichzelf manifesteren als donor, maar waarvan ook nog een aanzienlijk deel van de bevolking in armoede leeft. Een groot deel van de ‘armen’ leeft in middeninkomenslanden en niet in ‘arme’ landen. De AIV vindt het belangrijk dat nieuwere inzichten over ontwikkeling in ogenschouw worden genomen om de volledigheid en actualiteit van Millennium Verklaring en MDG’s na te gaan (vraag B1).

Na bestudering van de voordelen en de tekortkomingen van de huidige MDG’s op basis van de belangrijke ontwikkelingen in de maatschappij na 2000 en op basis van de nieuwere inzichten in het ontwikkelingsdenken, concludeert de AIV dat het noodzakelijk is om tot een andere invulling van de MDG-systematiek te komen. Tegelijkertijd acht hij het ook onverantwoord om radicaal te breken met deze systematiek, die gebaseerd was op een belangrijke internationale consensus over een ontwikkelingsagenda.

In dit advies doet de AIV daarom suggesties voor een post-2015-systeem voor internationale samenwerking (hierna genoemd het ‘post-2015-systeem’), dat de positieve aspecten van de MDG’s zoveel mogelijk tracht te behouden. Daarbij wordt echter meteen aangetekend dat een van de grootste tekortkomingen van de huidige MDG-systematiek is, dat deze in eerste instantie een door donoren gedreven proces is geweest. Pas in een laat stadium werden ook verplichtingen voor de ontwikkelde landen opgenomen, zoals MDG8, maar zonder duidelijke indicatoren zoals voor de andere doelen.

Wellicht de zwaarstwegende aanbeveling van dit advies is daarom ook om als aanloop naar een post-2015-systeem een consultatief proces te bevorderen met landen in verschillende fasen van ontwikkeling alsmede met het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven. In een dergelijk proces moeten de rollen en verantwoordelijkheden van alle betrokkenen duidelijk gemaakt worden, om hen daarop aan te kunnen spreken. Om die reden is de AIV in dit advies dan ook terughoudend met het voorstellen van een alomvattende blauwdruk voor een post-2015-systeem en verwijst hij naar de Millennium Verklaring als een te handhaven basis voor de strategie van de toekomst. Hierin moeten dan wel de nieuwe elementen uit de Verklaringen van 2005 en 2010 geconsolideerd worden.

Een consultatief proces over het post-2015-systeem moet bij voorkeur geleid worden door een prominent persoon uit een opkomend land. Dit is van groot belang voor een mondiale acceptatie en daarmee voor het welslagen van het vervolg van de MDG’s in een verbeterde systematiek. Nederland kan hier een actieve rol in spelen.

Dit inachtnemend vat de AIV hieronder de voornaamste thema’s en gevonden tekortkomingen van de huidige Millennium Verklaring en MDG-systematiek alsook de contouren van een mogelijk post-2015-systeem samen.

De AIV constateert een wat ambivalente houding ten opzichte van de MDG’s. Omdat de MDG’s geen dominante theoretische onderbouwing hebben, zijn ze nooit bedoeld als een politiek van ‘one size fits all’. Desondanks zijn de MDG’s toch voor velen een mantra voor allesomvattend ontwikkelingdenken en een one-size-fits-all geworden. Doelen werden daardoor verabsoluteerd en in die logica gold dan: wat niet in de doelen stond zou daarom niet meer belangrijk zijn. Dit heeft geleid tot de reactie dat iedere zichzelf respecterende groep zijn aandachtsveld bij de MDG’s wilde onderbrengen. Met deze fixatie om maar alles onder de MDG’s te brengen is (te) veel aandacht voor detail ontstaan, soms ten koste van het besef dat duurzame en participatieve economische groei met een bewuste politiek van structurele veranderingen en herverdeling net zo goed kan bijdragen aan sociale vooruitgang als directe aandacht voor de sociale sector.

Om tot een beter post-2015-systeem te komen vindt de AIV het belangrijk om de kritiekpunten van de huidige MDG’s en de recente mondiale ontwikkelingen in aanmerking te nemen, alsmede na te gaan in hoeverre een aantal nieuwere of tot nu toe onderbelichte thema’s in ontwikkelingsdenken nopen tot aanpassingen (vraag B1).
Voortgaande globalisering, de recente mondiale ontwikkelingen en speciaal de financieel economische crisis van 2008-9 nopen na 2015 tot verbeteringen van de huidige internationale handels en financiële systemen.

Wat nieuwe vormen van ontwikkelingsdenken betreft, constateert de AIV allereerst dat een post-2015-systeem meer gestoeld zou moeten zijn op de capaciteitenbenadering van Nobelprijswinnaar Amartya Sen, die ten grondslag lag aan de Millennium Verklaring. Deze theorie stelt dat ontwikkeling gelijk staat aan meer vrijheid. Sen onderscheidt vijf essentiële vrijheden: (1) politieke- en burgervrijheden, (2) sociale - en (3) economische mogelijkheden, (4) transparantie in bestuur en economisch leven en (5) beschermende vrijheden (sociale zekerheid en rechtshandhaving).

De AIV onderschrijft deze benadering van Sen, temeer daar uit de subjectieve welzijnstheorie blijkt dat mensen deze vrijheden desgevraagd noemen als bepalend voor hun geluk. Hiertoe kan een post-2015-systeem bijdragen, waarin welvaart beter gemeten wordt, terugdringen van ongelijkheid binnen landen nagestreefd wordt en dat meer aandacht geeft aan mensenrechtenprincipes, vrede en veiligheid en effectieve staatsinstellingen – elementen die in de huidige MDG’s ontbreken.

In een post-2015-systeem zou daarom een basisniveau van veiligheid als voorwaarde voor ontwikkeling moeten worden opgenomen. De opbouw of hervorming van de veiligheidssector (SSR) is essentieel voor het versterken van het niveau van veiligheid en zou derhalve een onlosmakelijk onderdeel moeten vormen van een post-2015-systeem voor fragiele staten. Een cluster over vrede en veiligheid kan ook indicatoren bevatten voor vroege signalering van conflicten.

De discussies over duurzaamheid moeten ertoe leiden dat een post-2015-systeem langetermijnstreefcijfers voor een duurzaam leefmodel moet bevatten met een ‘rolling agenda’ die de voortgang elke 5 of 10 jaar meet en, op basis van deze meting, leidt tot regelmatige bijstelling van de strategie. Het post-2015-systeem wordt zo een ‘dashboard’ met indicatoren voor duurzaamheid, voor deze generatie en de volgende.

Drie principes uit de mensenrechtenbenadering zijn bijzonder relevant en zouden meegenomen moeten worden in een post-2015-systeem: non-discriminatie, participatie en verantwoording. Daarnaast is verwijzing naar algemene mensenrechtenverdragen van belang met het oog op naleving van andere relevante mensenrechtenverplichtingen. Hoewel in een ideale wereld een expliciete en mondiaal onderschreven mensenrechtenbenadering zou moeten gelden, is dit volgens de AIV vooralsnog politiek onhaalbaar voor een post-2015-MDG-systeem. Toch zijn er mogelijkheden om in dezen enigszins recht te doen aan de rechtenbenadering. De AIV stelt daarom voor dat:
1) het aanloopproces naar een post-2015-strategie zoveel mogelijk participatief zal zijn (met inbegrip van een rol voor de meest belanghebbende gemarginaliseerden);
2) de bovengenoemde drie principes opgenomen worden in de methodiek voor het nastreven van elk onderdeel van de post-2015-strategie, en:
3) wereldwijd onderschreven mensenrechten verankerd blijven door expliciet te verwijzen naar akkoorden van wereldtoppen en de relevante VN-mensenrechtenverdragen zoals de internationale verdragen voor Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) en voor Economische Sociale en Culturele rechten (IVESCR) alsook naar de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.

De genderbenadering, die stelt dat gelijkheid tussen man en vrouw onontbeerlijk is voor een evenwichtige ontwikkeling, noopt tot het opnemen van genderspecifieke indicatoren voor alle doelstellingen alsmede het onderbrengen hiervan in een apart aandachtsveld voor gender. Ook het benoemen van genderspecifieke dimensies in nieuwe ‘doelenclusters’ voor bijvoorbeeld vrede en veiligheid (geweld tegen vrouwen) en effectief bestuur (vrouwenparticipatie in het beheer van onze samenleving) achten wij noodzakelijk.

Eén van de taken van ‘global governance’ ligt op het terrein van de mondiale publieke goederen: goederen die iedereen aangaan en waarvan niemand kan of mag worden uitgesloten (vraag B2). Het begrip mondiale publieke goederen raakt echter aan het begrip verantwoordelijke soevereiniteit. Opkomende en zich ontwikkelende landen zijn daarom beducht voor een aantasting van nationale soevereiniteit, terwijl ontwikkelde landen vrezen dat zij veel van de mondiale publieke goederen zouden moeten financieren. De AIV vindt dat, hoewel de discussie over mondiale publieke goederen met de nodige voorzichtigheid gevoerd moet worden, er een duidelijk verband gelegd moet worden tussen MDG’s en mondiale publieke goederen, omdat zij met elkaar gemeen hebben dat ook niemand van de MDG’s uitgesloten kan en mag worden. De MDG’s kunnen zo ook bijdragen tot de totstandkoming van een ‘global social floor’ ofwel een nastrevenswaardig mondiaal overeen te komen bestaansminimum, waarvan de wenselijkheid tijdens de recente wereldcrisis nog eens aangetoond is, zoals ook erkend in de MDG-top van 2010.

Bij de financiering van mondiale publieke goederen dient onderscheid gemaakt te worden tussen financiering van sociaal georiënteerde mondiale publieke goederen (met de 0,7% ODA-norm als leidend beginsel) en de financiering van overige publieke goederen, waarvoor andere nationale middelen naast ODA, en innovatieve internationale financieringsmethoden gemobiliseerd zullen moeten worden.

Recente theorieën, zoals over de ‘commons’ van Nobelprijswinnares Östrom, die zeven principes ontwikkelde voor effectief lokaal bestuur (over ‘common resource pools’), kunnen een rol spelen in het management van mondiale publieke goederen en vormen een goede leidraad voor een post-2015-systeem, mits deze ideeën en principes worden doorgetrokken naar ‘global governance’.

De (her)nieuwde discussies over ‘global governance’ vormen een goede leidraad voor het post-2015-systeem. De AIV vindt het belangrijk in de voorbereidingen daartoe aan te sluiten bij de door de G20 voorgestelde ontwikkelingsagenda, zoals vervat in de Seoul-Verklaring van 2010. Daarbij moet tevens rekening worden gehouden met de nieuwe, snelgroeiende netwerksamenleving die horizontaal opereert en zich niet verticaal (‘top-down’) laat besturen. Internationale samenwerking is een multiactoraangelegenheid geworden. Multilaterale instellingen zouden wellicht een grotere rol kunnen spelen in de coördinatie en aansturing daarvan.

Meer gedetailleerde aanbevelingen aangaande een post-2015-systeem zijn vervat in hoofdstuk A.V en specifiek in sectie A.V.4. van het advies.

Adviesaanvraag


Van:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Effectiviteit en Coherentie


Aan:
De Adviesraad Internationale Vraagstukken
t.a.v. de Voorzitter mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 18 november 2010
Betreft: Adviesaanvraag ‘Ontwikkelingsagenda na 2015’

Referentie: DEC/OC-175/10


In 2000 werd in New York door alle leden van de Verenigde Naties de Millennium Verklaring ondertekend. Met de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s) werden voor het eerst in de geschiedenis meetbare ontwikkelingsdoelen afgesproken voor het jaar 2015. Inmiddels is het 2010. Er is al veel bereikt. In september werd in New York de MDG Review Summit georganiseerd om de stand van zaken op te maken en te bezien hoe de voortgang in de resterende vijf jaar nog versneld kan worden.

De eerste internationale discussies over de ná 2015 te hanteren ontwikkelingsagenda zijn inmiddels gestart. Ook Nederland neemt aan deze discussies deel.

In dit verband verzoek ik de AIV om een advies uit te brengen met als doel het Kabinet in staat te stellen zijn positie te bepalen in het debat over de ontwikkelingsagenda post 2015. Deze adviesaanvraag heeft geen betrekking op het Nederlandse beleid ten aanzien van de MDG’s in de periode 2011-2015. Ik nodig de Raad uit het Kabinet inzicht te verschaffen in de sterktes en zwaktes van de huidige benadering en de contouren van een eventueel nieuwe benadering te schetsen voor zover die thans reeds duidelijk worden in de eerdergenoemde internationale discussies en publicaties zoals het recente WRR-rapport “Minder pretentie, meer ambitie”.

In deze fase lijkt mij een advies in de vorm van een verkenning het meest bruikbaar. Ik houd daarbij graag de mogelijkheid open om in een later stadium een vervolgadvies aan te vragen.

In zijn reactie op het WRR-rapport “Minder pretentie, meer ambitie” gaf de AIV al aan dat de MDG-benadering haar oorsprong vindt in de reactie op de Washington Consensus en de Structurele Aanpassingsprogramma’s. In de jaren tachtig en negentig werd al gepubliceerd over andere methoden om welvaart en welzijn te meten dan de zuiver economische maten. Daarbij werd vooral aandacht gevraagd voor de menselijke waardigheid en ontplooiing. Dit soort denken ligt ten grondslag aan de reeks Human Development Reports, gestart in 1990. Het klinkt ook recentelijk door in het werk van de Stiglitz-Commissie.

De Millennium Verklaring heeft mobiliserend gewerkt. Er is een brede internationale consensus ten aanzien van ontwikkeling ontstaan. Met de MDG’s is een aantal hardnekkige problemen gesignaleerd die ontwikkeling remmen, zoals de achtergestelde positie van vrouwen, HIV/AIDS en moedersterfte. Op de terreinen van onderwijs en gezondheidszorg is veel tot stand gebracht.

Een veel gehoord commentaar op het huidige raamwerk van MDG’s is echter dat er te weinig aandacht wordt geschonken aan de economische agenda, goed bestuur, participatie, empowerment en andere politieke dimensies van het ontwikkelingsvraagstuk. Daarnaast is er kritiek op de wijze waarop het MDG-model is uitgevoerd. Het gaat er dan in het bijzonder om dat daarbij de principes over de effectiviteit van de hulp, zoals onder andere vastgelegd in de Verklaring van Parijs, soms onvoldoende in praktijk zijn gebracht.

Ik verzoek u de hieronder geformuleerde vragen te bezien zowel vanuit het perspectief van ontwikkelingslanden als vanuit dat van donoren.

De geleerde lessen

Kernvraag: Wat is de waarde geweest van de Millennium Verklaring en het concept van de Millennium Ontwikkelingsdoelen in termen van ontwikkeling?

Deelvragen die richting zouden kunnen geven aan de beantwoording van deze vraag zijn:

  • Is de Millennium Verklaring in voldoende mate geslaagd in het adresseren van de problemen die ontwikkeling remmen of blokkeren?
  • Heeft de Millennium Verklaring bijgedragen aan de focus op armoede?
  • Wat zijn de voor- en nadelen van de voor de doelstellingen gekozen formuleringen? Kan bij de nadelen ook worden ingegaan op zaken die in de afgelopen tien jaar onderbelicht zijn gebleven?
  • In hoeverre heeft het concept van de Millennium Ontwikkelingsdoelen het beleid van de donoren beïnvloed in termen van beslissingen over de allocatie van middelen en de keuzes van thema’s en sectoren? In hoeverre hebben ontwikkelingslanden invloed uit kunnen oefenen op besluitvorming van donoren? In hoeverre zijn de Millennium Verklaring en de MDG’s een gezamenlijk proces geweest van de staten die de Verklaring hebben getekend?
  • De doelen zijn universeel geformuleerd. In hoeverre heeft dat een landenspecifieke invulling in de weg gestaan? In hoeverre heeft dit gevolgen gehad voor het eigenaarschap van ontwikkelingslanden van het eigen ontwikkelingsproces?
  • Heeft het concept van de Millennium Ontwikkelingsdoelen bijgedragen aan een grotere beleidscoherentie voor ontwikkeling en coördinatie van de hulp? Indien er een bijdrage was, hoe groot is die geweest?
  • Wat is de invloed geweest van het concept van de Millennium Ontwikkelingsdoelen op de ontwikkeling en de uitvoering van de ontwikkelingsagenda in donorlanden en partnerlanden?
  • In hoeverre heeft de Millennium Verklaring mobiliserend gewerkt in financiële zin (de norm van 0,7%)?

Naar een andere benadering?

In 2000 werd er gekeken naar een periode van 25 jaar gerekend vanaf 1990. Het internationale krachtenveld is in de afgelopen 10 jaar aanzienlijk veranderd. Er hebben zich diverse crises voorgedaan, die onderling verweven zijn. Het is de vraag of alle ontwikkelingslanden voldoende gewicht in de schaal kunnen leggen om sturing te geven aan hun beleid in de context van grensoverschrijdende crises. Voor een aantal ontwikkelingslanden lijkt de beleidsruimte eerder af dan toe te nemen. Gegeven deze context zou verwacht kunnen worden dat ontwikkelingsdoelen (nog) meer in relatie moeten worden gezien met mondiale uitdagingen zoals veiligheid, rechtsorde, gezondheid, milieu, water en klimaat, handel en kennisontwikkeling. Het is de vraag wat dit betekent voor een nieuwe agenda.

Ik verzoek de AIV om een objectieve studie uit te voeren naar de opkomende thema’s in het internationale denken over ontwikkeling om het Kabinet inzicht te verschaffen in de mogelijke contouren van een nieuwe internationale ontwikkelingsagenda, die inspireert en mobiliseert en tegelijkertijd gebaseerd is op consensus tussen Noord en Zuid.

Is het de verwachting van de AIV dat op basis van de analyse van de geleerde lessen, de veranderde internationale context en de huidige ontwikkelingen in het internationale denken over ontwikkeling de vorm van de internationale ontwikkelingsagenda na 2015 anders gestalte zal krijgen?

Deelvragen voor beantwoording van deze vraag kunnen zijn:

  • Welke ideeën leven er thans internationaal over ontwikkeling en het ontwikkelingsproces? Is het de inschatting van de Raad dat dergelijke ideeën als startpunt(en) kunnen dienen voor een nieuwe mondiale ontwikkelingsagenda (waarom wel / niet)? Of is de Raad van mening dat de huidige benadering (eventueel met aanpassingen) moet worden voortgezet?
  • In hoeverre zouden kwesties die samenhangen met interdependenties, zoals de verdeling van en toegang tot mondiale publieke goederen, een uitgangspunt kunnen zijn voor het formuleren van ontwikkelingsdoelen na 2015? En wat is dan de plaats van ontwikkelingssamenwerking daarin?

Ik verzoek u het advies af te ronden voor februari 2011.

 


Ben Knapen
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

 

Regeringsreacties

Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 1 november 2011
Ref.:    DEC-259/11
Betreft: Beleidsreactie op het advies ‘Ontwikkelingsagenda na 2015:
           Millennium Ontwikkelingsdoelen in Perspectief’


Geachte Voorzitter,

Met genoegen bied ik u hierbij de beleidsreactie aan op het advies ‘Ontwikkelingsagenda na 2015: Millennium Ontwikkelingsdoelen in Perspectief’, zoals deze vandaag aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is gezonden.

Namens de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, de heer Ben Knapen, zeg ik u en de Adviesraad Internationale Vraagstukken hartelijk dank voor dit gedegen en diepgaand advies.

Hoogachtend,


Ton Lansink
Directeur Effectiviteit en Coherentie


 

Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Datum: 1 november                                                                     Ref.: DEC-253/11
Betreft: AIV-advies ‘Ontwikkelingsagenda na 2015’

 

Geachte Voorzitter,

Hierbij heb ik het genoegen u de beleidsreactie aan te bieden op het advies ‘Ontwikkelingsagenda na 2015: Millennium Ontwikkelingsdoelen in perspectief’ van de Adviesraad Internationale Vraagstukken.

In 2015 wordt de balans opgemaakt van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. Deze doelen zijn geformuleerd op basis van de Millennium Verklaring van de Verenigde Naties (2000). Waarschijnlijk zullen niet alle doelen in 2015 gerealiseerd zijn. Enkele doelen, zoals de halvering van het percentage armen, zijn bovendien slechts tussendoelen. Daarnaast is de internationale context sinds 2000 aanzienlijk veranderd. We moeten ons daarom gaan buigen over de vraag hoe we na 2015 verder gaan. Is de Millenniumdoelenbenadering ook na 2015 bruikbaar? Of is het beter de ontwikkelingsagenda dan op een andere wijze vorm te geven?

Het Kabinet heeft op 18 november 2010 aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken gevraagd een verkennend advies uit te brengen. Kernvragen daarbij waren: (1) Wat is de waarde geweest van de Millennium Verklaring en het concept van de Millennium Ontwikkelingsdoelen in termen van ontwikkeling? (2) Is het de verwachting van de AIV dat de ervaringen met de Millennium Ontwikkelingsdoelen, de veranderde internationale context en de opkomende thema’s in het internationale denken over ontwikkeling tot een wezenlijk andere ontwikkelings¬agenda na 2015 moeten leiden?

Het advies ‘Ontwikkelingsagenda na 2015’ is op 16 mei 2011 uitgebracht. Het is gedegen en diepgaand. Het brengt goed in beeld welke de sterktes en de zwaktes zijn van de Millenniumdoelen (in deel A) en bevat waardevolle suggesties voor de koers die ten aanzien van het uitwerken van de ontwikkelingsagenda voor de periode na 2015 gevolgd zou kunnen worden (in deel B).

Het Kabinet is het eens met de AIV dat het effect van de Millennium Verklaring en de Millenniumdoelenbenadering positief is geweest. Nederland heeft zich ten volle ingezet om de gestelde doelen te bereiken en blijft ook de komende jaren de doelen als een belangrijke leidraad zien.

In grote lijnen deelt het Kabinet de analyse van de Raad van de sterke en zwakke punten van de Millenniumdoelenbenadering. Op een aantal punten past een nuancering. De Raad constateert terecht dat de doelstelling van de verhoging van het budget voor ontwikkelingssamenwerking onvoldoende behaald is. Toch is er ook goed nieuws te melden. Zo blijkt uit het ‘Millennium Development Goals Report 2011’ van de Verenigde Naties dat de ODA in 2010 de recordhoogte heeft bereikt van 129 miljard US$. Dat is een stijging van 6,5% ten opzichte van 2009. Nederland zal zich ervoor blijven inzetten dat meer landen in Europa en daarbuiten zich blijven richten op het behalen van de norm van 0,7% BNP.

Het Kabinet zal de suggestie van de AIV om een clusterbenadering te hanteren verder onderzoeken maar wil er tegelijkertijd voor waken om alle ontwikkelingsthema’s te vangen in een complex raamwerk van (sub)doelstellingen en indicatoren. Er moet focus worden aangebracht door juist die doelen te kiezen die de OS-agenda voor de periode na 2015 adequaat en op bruikbare wijze representeren. Ontwikkeling is immers land specifiek. De WRR heeft dat in het rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’ op overtuigende wijze uiteengezet. Het streven moet zijn een internationale consensus op hoofdlijnen te bereiken. Details kunnen en moeten op landenniveau worden uitgewerkt.

De Raad is te negatief met de stelling dat in een meerderheid van ontwikkelingslanden sinds de invoering van de Millenniumdoelen in 2000 slechts 20% van de trends om de doelen te bereiken is versneld. De Millenniumverklaring en -doelen vormden geen startpunt, maar veeleer een mijlpaal in een eerder begonnen mondiaal proces van consensusvorming over doelen en indicatoren en van beleidsbeïnvloeding. Dat proces was met een reeks van VN-bijeenkomsten in de jaren negentig van de vorige eeuw al in gang gezet. Het is dus zeer de vraag of het jaar 2000 gekozen moet worden als beginpunt voor het meten van trends. De ontwikkelingslanden samen liggen voor een belangrijk aantal Millenniumdoelen (onder meer toegang tot veilig drinkwater en basisonderwijs, halvering armoede) redelijk op schema. Het zijn vooral de armste landen (vaak fragiele staten) en de armste groepen binnen landen die nog achterblijven en extra inzet vergen. Opkomende landen als China en India zijn steeds beter in staat zelfstandig armoede en achterstand in eigen land aan te pakken.

Het tweede deel van het advies bevat een rijkdom aan onderwerpen die volgens de AIV een plaats zouden moeten krijgen op de mondiale ontwikkelingsagenda voor de periode na 2015. Net als de WRR in het rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’ heeft de AIV gekozen voor een brede benadering en voorbij de hulp gekeken. Een mondiale ontwikkelingsagenda zal in de visie van het Kabinet aan een aantal algemene principes moeten voldoen. Focus en resultaatgerichtheid zijn daarvan de belangrijkste. Bij de bepaling van het Nederlandse standpunt ten aanzien van de ontwikkelingsagenda voor de periode na 2015 is het huidige kabinetsbeleid het vertrekpunt. De bevordering van zelfredzaamheid door economische ontwikkeling krijgt meer nadruk. Het doel is landen in staat te stellen zelf de armoede te bestrijden. Daarnaast wil Nederland een passende rol spelen in de aanpak van wereldwijde problemen. In navolging van de moties Ferrier/Dikkers over beleidscoherentie voor ontwikkeling en de globaliseringsagenda en van El Fassed over het kwantificeren van ‘public bads’ is de inzet daarbij om de beleidscoherentie voor ontwikkeling te vergroten.

Het is nog niet opportuun om het Nederlands standpunt al in detail te bepalen en op alle suggesties van de Raad in te gaan. Het Kabinet heeft bewust om een verkennend advies gevraagd. De internationale discussie over de ontwikkelingsagenda ‘post-2015’ is nog amper begonnen. Het is van belang open te staan voor nieuwe ideeën, vooral ook uit ontwikkelings- en opkomende landen.

Het is raadzaam dat de voorbereiding van de ‘post-2015’ agenda door een brede coalitie wordt uitgevoerd, waarin vooral ontwikkelings- en opkomende landen een prominente rol spelen. Het Kabinet verwacht dat het Vierde High Level Forum on Aid Effectiveness, eind november in Busan, en de Rio+20 Conferentie, begin juni 2012 in Rio de Janeiro, gelegenheden zullen zijn waarbij de discussie daarover verder gestalte zal krijgen. Wanneer besloten is in welke vorm het internationale consultatieve proces over de mondiale ontwikkelingsagenda en architectuur na 2015 zal plaatsvinden, zal Nederland daarin actief participeren. Het Kabinet zal in 2012 - mede op grond van het waardevolle advies van de AIV - een nader uitgewerkte visie opstellen over de ontwikkelingsagenda na 2015 en inzicht geven in de strategie die Nederland daartoe zal volgen.


De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,

Ben Knapen

________________

Zie ook de brief van 17 juli 2013, van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Lilianne Ploumen, betreffende de Nederlandse visie op de post-2015 ontwikkelingsagenda.
ContentSuite/upload/aiv/file/Webversie%20aanvullende%20reactie%2074%20en%20aanb.pdf

 

Persberichten

NAAR EEN NIEUWE AGENDA VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Adviesraad bepleit vervolg én vernieuwing Millennium Ontwikkelingsdoelen
 

Den Haag, 20 mei 2011

De Millennium Ontwikkelingsdoelen uit 2000 verdienen een vervolg. Dat is de kern van het nieuwste advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Maar de acht internationale afspraken tégen armoede en vóór ontwikkeling moeten ook vernieuwd worden. Die vernieuwing is bovendien een niet te missen kans voor een grondige herformulering van de internationale ontwikkelingsagenda. En anders dan bij Millenniumdoelen moeten ontwikkelingslanden hierbij een grote rol krijgen. Staatssecretaris Knapen nam het advies deze week in ontvangst.

De Millennium Ontwikkelingsdoelen uit 2000 zijn acht tijdgebonden en kwantificeerbare internationale afspraken om in de periode tot 2015 wereldwijd echt werk te maken van armoedebestrijding en ontwikkeling. Op 2 en 3 juni is er een internationale conferentie in Tokyo over de stand van zaken.

De AIV schreef het advies ‘Ontwikkelingsagenda na 2015: Millennium Ontwikkelingsdoelen in Perspectief’ op verzoek van de regering. De Millenniumdoelen zijn ook voor het huidige kabinet een pijler van het ontwikkelingsbeleid. Maar met 2015 in het verschiet is het zaak positie te kiezen in het debat over de ontwikkelingsagenda daarna.

Het advies stelt dat de Millennium Verklaring die aan de Millenniumdoelen ten grondslag ligt nog steeds actueel en van strategische waarde is. De AIV presenteert verder voor- en nadelen van de Millenniumdoelen en benoemt te leren lessen voor de periode na 2015.

Omdat ze de verschillende dimensies van armoede zichtbaar maken, zijn de Millenniumdoelen van grote communicatieve waarde gebleken. De doelen fungeren verder als een normstellend internationaal kader. Het meten van voortgang aan de hand van indicatoren, groepering van onderwerpen en het verantwoordelijk stellen van actoren voor het behalen – of niet – van resultaten zijn in sommige gevallen effectief gebleken, maar hebben niet in alle gevallen geleid tot het behalen van de doelen zelf.

Na ruim 10 jaar is wel duidelijk dat de doelen ook vernieuwd en aangevuld moeten worden. De AIV noemt bijvoorbeeld onderwerpen gelieerd aan vrede en veiligheid en aan goed bestuur. Maar ook man-vrouwverhoudingen, (inkomens)ongelijkheid, voedselzekerheid, duurzaamheid en mensenrechten verdienen een plek in een vernieuwde ontwikkelingsstrategie.

De raad stelt dat tot 2015 het behalen van de Millennium doelen natuurlijk voorop moet staan. Maar we moeten nu reeds beginnen met nadenken over de vraag ‘wat daarna?’. De internationale politieke en sociaal-economische verhoudingen zijn sinds 2000 immers grondig veranderd. En de economische, financiële en voedselcrises nopen tot vernieuwd denken over ontwikkeling en over hoe de wereld bestuurd moet worden. Dit vergt tijdig gedegen reflectie en analyse.

De AIV adviseert de regering samen met ontwikkelingslanden het voortouw te nemen om te komen tot een internationale consensus over een vernieuwde ontwikkelingsstrategie voor na 2015. Trekker van dat initiatief zou bij voorkeur een prominent figuur uit een ontwikkelingsland moeten zijn. Het betrekken van ontwikkelingslanden zou een reparatie zijn van een belangrijke tekortkoming van de huidige Millenniumdoelen. Die zijn namelijk vooral geformuleerd door Westerse donorlanden en internationale organisaties.

De AIV vindt dat de geactualiseerde Millenniumdoelen verder onderdeel moeten zijn van een vernieuwd mondiaal bestuur dat ook zorgt voor toegang tot mondiale publieke goederen. Dat zijn goederen die iedereen aangaan en waarvan men niet kan en mag worden uitgesloten. De AIV doet ook suggesties hoe dat te financieren.