Hervormingen in de Arabische regio: kansen voor democratie en rechtsstaat?

15 juni 2011 - nr.75
Samenvatting


De ontwikkelingen in de Arabische regio gaan momenteel erg snel, waardoor sommige informatie in dit rapport bij het lezen mogelijk al is achterhaald door de actualiteit. De AIV meent dat de politieke omwentelingen in de Arabische regio belangrijke kansen bieden voor een betere, meer op rechtsstaat en democratie gerichte omgang van westerse landen met autocratische regimes die verantwoordelijk zijn voor ernstige schendingen van mensenrechten. Weliswaar nopen zwaarwegende geopolitieke belangen tot het onderhouden van diplomatieke betrekkingen met autocratische regimes, maar dialoog en (beperkte) samenwerking op regeringsniveau mogen niet ten koste gaan van de ondersteuning van hervormingsgezinden en het maatschappelijk middenveld in die landen. Teveel hebben westerse regeringen zich in het verleden geïdentificeerd met autoritaire regimes, op basis van de onjuist gebleken veronderstelling dat dergelijke regimes voor politieke stabiliteit zouden kunnen zorgen. Ook nu is er het gevaar dat het beleid van westerse landen wordt beheerst door een taxatie van de overlevingskansen van een autocratisch regime, los van de vraag wat in het belang is van respectering van de rechten van de mens en de democratische en sociaaleconomische aspiraties van de bevolking.

De AIV is van oordeel dat de Nederlandse regering zich niet moet laten gijzelen door de angst dat radicale islamitische groeperingen een greep naar de macht doen. De kans daarop neemt eerder toe dan af door een politiek van – al dan niet heimelijke – steun aan regimes die blijvend vervreemd zijn geraakt van de legitieme eisen van de burgers in de Arabische samenlevingen. De AIV concludeert dat de recente ontwikkelingen in Tunesië, Egypte en andere Arabische landen het belang onderstrepen van een gerichte versterking van het maatschappelijk middenveld (politieke partijen, maatschappelijke organisaties en vakbonden). De opbouw van een krachtig maatschappelijk middenveld vergt een lange adem, maar sorteert uiteindelijk het meeste effect bij het bevorderen van vrijheid, gerechtigheid en democratie.

De AIV merkt op dat zowel Nederland als de EU reeds beschikken over passende beleidsinstrumenten ter versterking van de civil society. Echter, vooral de EU heeft in het recente verleden verzuimd de instrumenten uit het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB) op de juiste wijze toe te passen. Zo heeft de Unie in de politieke dialoog met zuidelijke buurstaten onvoldoende nadruk gelegd op de onvolkomenheden (of zelfs afwezigheid) van de rechtsstaat en de ontwikkeling van een onafhankelijke particuliere sector die gevrijwaard is van politieke beïnvloeding. De opkomst van hervormingsbewegingen in verschillende Arabische landen verschaft de EU nieuwe kansen. Nederland beschikt met het Mensenrechtenfonds en het Fonds Ontwikkeling Pluriformiteit en Participatie in islamitische landen over passende bilaterale hulpinstrumenten waarmee een stem gegeven kan worden aan maatschappelijke organisaties die het huidige transitieproces in de Arabische regio kunnen dragen. De AIV meent echter dat investeringen in additionele expertise en analysecapaciteit noodzakelijk zijn om de regering goed te kunnen adviseren over mogelijke Nederlandse bijdragen aan versterking van de civil society in de Arabische regio. Voldoende analysecapaciteit op ambassades in de regio en nauwere samenwerking van de regering met (Nederlandse) NGO’s, instellingen voor capaciteitsopbouw van politieke partijen en de vakbeweging zijn het meest doelmatig om in deze behoefte aan expertise en analysecapaciteit te voorzien.

Adviesaanvraag

De voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F.Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 18 april 2011
Betreft: Adviesaanvraag AIV ontwikkelingen in de Arabische regio


Geachte heer Korthals Altes,

Graag zou ik van de AIV advies krijgen over het volgende.
De Tweede Kamer heeft de regering bij motie d.d. 23 maart 2011 van de leden Pechtold en Timmermans over de actuele situatie in Noord-Afrika en het Midden-Oosten, het volgende verzocht:

“- de Adviesraad Internationale Vraagstukken te verzoeken of zij advies kan uitbrengen over de (financiële) toereikendheid van het huidige Nederlandse en EU-beleid om democratie en rechtsstaat in de Arabische en Perzische regio te steunen.”

Met deze brief geef ik namens de regering gevolg aan dit onderdeel van de genoemde motie.
De Nederlandse regering heeft over de ontwikkelingen in de Arabische regio twee brieven naar de Tweede Kamer gestuurd. De tweede brief d.d. 25 maart ging vergezeld van de notitie “Transitie Arabische Regio” waarin de Nederlandse en Europese belangen in deze regio aan de orde komen en de Nederlandse inzet uiteen wordt gezet. In de tweede brief doet de regering de volgende toezegging:

“De regering zal de komende weken en maanden het bestaande bilaterale beleid en instrumentarium – zoals het Mensenrechtenfonds – verder toespitsen op de ontwikkelingen in de regio. Daarenboven zal de regering binnen de bestaande budgettaire kaders een nieuwe faciliteit openen naar analogie van het Matra-programma.”

De onderzoeksvragen

De regering stelt de AIV de volgende vragen:

  • Zijn de huidige instrumenten van de EU (dialoog in het kader van de Associatieakkoorden, hulp, handelspreferenties, EIB-leningen, GBVB-instrumentarium etc.) passend om de transitie in de Arabische regio naar democratie en rechtsstaat te ondersteunen?

De begrenzingen van de EU-begroting (zowel de begroting 2011, als de meerjarenkaders) en de noodzaak van een sobere EU-begroting in de toekomst, vormen hierbij de parameters.

  • Hoe kunnen de huidige bilaterale instrumenten waarover Nederland beschikt doeltreffend en doelmatig worden ingezet om de transitie in de Arabische regio naar democratie en rechtsstaat te ondersteunen?

Ik zie uw aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet. Ik verzoek u daarbij vriendelijk of ik uw advies binnen een periode van zes weken kan ontvangen.

 

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken

 

Bijlagen:
1. Motie van de Tweede Kamerleden Pechtold en Timmermans d.d. 23 maart 2011
2. Brief met notitie inzake de Transitie in de Arabische Regio van de Minister en Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 25 maart 2011
 
Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
Den Haag


Datum: 24 juni 2011
Betreft: Regeringsreactie op uw advies over de Arabische regio
 

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Het kabinet heeft met waardering kennis genomen van het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) ‘Hervormingen in de Arabische regio, kansen voor democratie en rechtsstaat?’. Het kabinet is de AIV bijzonder erkentelijk dat het advies in minder dan zes weken kon worden uitgebracht.

Zoals eerder in een brief aan de Tweede Kamer is gesteld (Kamerstuk 32 623 nr. 16), herbergt de Arabische regio grote strategische belangen voor Nederland en de Europese Unie (EU). Om deze redenen heeft Nederland - bilateraal en binnen de EU - zijn verantwoordelijkheid genomen bij de ondersteuning van het transitieproces. Tegen deze achtergrond biedt het advies van de AIV een waardevolle analyse van het beleid dat Nederland en de internationale gemeenschap, inclusief de EU, inzake de Arabische regio voorstaan. Het advies vormt een nuttige inbreng voor verdere discussie, zowel nationaal als internationaal.

Algemeen
Het kabinet ziet het advies in grote lijnen als ondersteuning van het Nederlandse beleid en als een aanmoediging voor de ingezette lijn. Het kabinet deelt uw mening dat de ontwikkelingen in de Arabische regio belangrijke en nieuwe kansen bieden voor democratisering in deze landen. Eén van de belangrijkste conclusies van uw advies is dat Nederland en de EU reeds beschikken over passende beleidsinstrumenten ter versterking van het maatschappelijk middenveld, maar dat de EU in het recente verleden verzuimd heeft de instrumenten uit het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB) op de juiste wijze toe te passen.

In deze regeringsreactie staat het kabinet stil bij de meest in het oog springende aanbevelingen en conclusies uit uw rapport. Het kabinet heeft het parlement geïnformeerd over de verdere invulling van de Nederlandse inzet in de Arabische wereld. In die brief wordt tevens gereageerd op een aantal punten waar de regeringsreactie niet op in gaat. Een afschrift van deze brief treft u als bijlage aan en geldt mede als antwoord op - en uitwerking van - uw advies.

Bilateraal beleid
Het kabinet steunt de conclusie van de AIV dat Nederland beschikt over een breed en toereikend palet van instrumenten om het transitieproces te ondersteunen. Programma’s als het Mensenrechtenfonds, het Fonds Ontwikkeling Pluriformiteit en Participatie in islamitische landen, maar ook het Stabiliteitsfonds, het Wederopbouwfonds en het Emancipatiefonds hebben hun meerwaarde ruim bewezen. De AIV ondersteunt het besluit van het kabinet om een nieuwe faciliteit voor de ondersteuning van het transitieproces naar analogie van het MATRA-programma in het leven te roepen (Kamerbrief van 25 maart jl.). Het kabinet heeft uit oogpunt van efficiëntie en doeltreffendheid inmiddels besloten geen nieuwe faciliteit naar analogie van MATRA open te stellen, maar MATRA zelf. Daar waar de AIV de parallel trekt met Midden-en Oost-Europa hecht het kabinet eraan te onderstrepen dat in geval van de Arabische regio geen sprake is van een toetredingsperspectief.

Het kabinet is het niet met de AIV eens dat financiering van onafhankelijke NGO’s die al langer banden onderhouden met Nederlandse NGO’s de voorkeur verdient. Uiteraard zullen bestaande netwerken een rol spelen maar dient ook juist ruimte te worden gecreëerd voor nieuwe ‘drivers of change’. Kenmerkend voor de opstanden zijn de moed en mobilisatie van groepen die tot voor kort niet actief waren of konden zijn, zoals vrouwen en jongeren. Een inclusief hervormingstraject betekent soms afstand doen van oude structuren en deels op zoek gaan naar nieuw opgestane gesprekspartners.

Het democratisch deficit, politieke repressie, uitsluiting van grote delen van de samenleving en ernstige mensenrechtenschendingen liggen (deels) ten grondslag aan de opstanden. Het kabinet verwelkomt dan ook de aanbeveling de inzet vooral te richten op de ondersteuning van het maatschappelijk middenveld, politieke partijen en vakbonden. Hier moet echter niet voorbij worden gegaan aan de mogelijkheid om ook op bilateraal niveau de sociaaleconomische omstandigheden – de tweede reden van de opstanden – te adresseren. Het Nederlandse bedrijfsleven instrumentarium leent zich hier goed voor omdat het gericht is op creëren van werkgelegenheid. Daarnaast biedt het kansen voor het bedrijfsleven omdat er in de regio vraag is naar specifieke Nederlandse expertise.

De AIV doet tevens een aantal aanbevelingen dat betrekking heeft op de expertise en analysecapaciteit op het ministerie van Buitenlandse Zaken en op de ambassades. Het kabinet is van mening dat in principe voldoende analysecapaciteit voorhanden is om het kabinet goed te kunnen adviseren over beleidskeuzes en om goed uitvoering te kunnen geven aan het regeringsbeleid. Wel zal het ministerie nagaan op welke wijze kennis en expertise met betrekking tot de Arabische wereld nog efficiënter kan worden georganiseerd en meerjarig kan worden behouden. Wat het postennet betreft zullen eventuele lacunes door middel van herprioritering en stroomlijning worden opgevuld. Bij de discussies over herziening van het postennet zal met de ontwikkelingen in de regio worden rekening gehouden.

Het kabinet maakt graag gebruik van de expertise en analysecapaciteit bij Nederlandse NGO’s en er zijn goede banden met het MENA platform dat is opgezet door diverse NGO’s actief in de Arabische regio. Er vindt een rechtstreekse dialoog plaats met experts en activisten uit de Arabische regio, naast de contacten die de ambassades ter plekke vaak al vele jaren hebben. Er is een hoogambtelijke interdepartementale werkgroep ingesteld die tracht de ontwikkelingen in de regio te analyseren, de gevolgen voor Nederland in kaart brengt en de Nederlandse reactie hierop formuleert.

In het AIV-advies wordt gesteld dat de Nederlandse regering zich niet moet laten gijzelen door de angst dat radicale islamitische groeperingen een greep naar de macht doen. Het kabinet merkt dienaangaande op dat het zich bij de beleidsvorming laat leiden door de realiteit, niet door emoties. Het kabinet heeft oog voor de kansen die de ontwikkelingen in de Arabische regio met zich brengen. Maar het is uiteraard ook uiterst behoedzaam ten aanzien van de mogelijke risico’s die samenhangen met de aanwezigheid van radicale islamitische groeperingen in de nieuwe politieke context in de betreffende landen. Het kabinet zal dan ook de ontwikkelingen in dat perspectief met bijzondere aandacht blijven volgen. Het kabinet zal politieke partijen die deelnemen aan het politieke proces in de Arabische regio beoordelen op de mate waarin zij voldoen aan democratische en rechtsstatelijke beginselen, conform het beginsel van conditionaliteit.

Landenkeuze
De AIV heeft ervoor gekozen het advies vooral te focussen op Tunesië, Egypte en Marokko. Daar constateert de AIV een ‘window of opportunity’ voor fundamentele verbeteringen in de levensomstandigheden van de bevolking die zich snel weer kan sluiten. Het kabinet onderkent dat deze drie landen - ten opzichte van een groot deel van de rest van de regio – belangrijke, zij het niet onomkeerbare stappen hebben gezet op weg naar democratische hervormingen en een rechtsstaat. Het argument van de AIV van de aanwezigheid van de Marokkaanse gemeenschap in Nederland deelt het kabinet niet. Het houdt immers geen rekening met het uitgangspunt van vraaggestuurdheid.

Het is van belang om focus aan te brengen in de inzet en versnippering zo veel mogelijk tegen te gaan. Tegelijk wil het kabinet op voorhand geen landen uitsluiten. De AIV constateert terecht dat juist in die landen waar een transitie veel moeilijker te bewerkstelligen is, steun aan het hervormingsproces juist hard nodig is. Om deze reden heeft het kabinet besloten het instrumentarium in principe open te stellen voor alle landen in de regio. De bilaterale steun zal zich in eerste instantie vooral richten op Egypte en Tunesië (zie ook brief aan de Tweede Kamer van 24 juni). Tenslotte doet de AIV ook een aantal aanbevelingen ten aanzien van Libië. De Nederlandse inzet dienaangaande is verwoord in verschillende brieven aan de Tweede Kamer.

EU-beleid
De AIV stelt terecht dat de EU in het verleden niet altijd de instrumenten uit het ENB op een juiste wijze heeft toegepast. De hulp van de EU werd lang niet altijd conditioneel gesteld aan vorderingen op het gebied van mensenrechten, rechtsstaat en democratie. Het kabinet deelt deze kritiek en heeft daarom - en met succes - gepleit voor herijking van het Nabuurschapsbeleid met een sterke focus op intelligente conditionaliteit en verbeterde markttoegang. Ook pleit het kabinet voor flexibele inzet van andere EU-instrumenten, zoals het ‘Instrument for Stability’. De AIV stelt dat ruime invulling moet worden gegeven aan de mobiliteitspartnerschappen. Nederland is bereid welwillend te kijken naar de mogelijkheden voor de uitwisseling van groepen als studenten, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, academici en zakenlieden, maar handhaaft het overige restrictieve beleid terzake. De instroom van kansarmen die naar de Unie afreizen, moet worden tegengegaan.

Het kabinet zal er op wijzen dat eventuele beleidsintensiveringen voor de zuidelijke buren budgetneutraal moeten worden geaccommodeerd binnen de middelen die de EU beschikbaar heeft voor extern beleid.

De kritiek over de trage reactie van de EU deelt het kabinet slechts ten dele. Vanaf het begin domineren de ontwikkelingen in de regio de Europese agenda’s. De humanitaire respons van de EU was snel en adequaat, terwijl de aard en schaal van de meer structurele problemen nopen tot deugdelijke en geïntegreerde strategie. De AIV wijst terecht op de noodzaak van internationale coördinatie, een van de uitgangspunten van het Nederlandse beleid: multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig.

De Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger hebben op 25 mei jl. de mededeling ‘A new response to a changing Neighbourhood’ gepresenteerd. De kabinetsappreciatie hierop is de Tweede Kamer op 15 juni jl. aangeboden.

Internationale organisaties
De AIV stelt dat bij de beoordeling van de landen die hervormingen doorvoeren, niet alleen financiële criteria benadrukt moeten worden maar ook de politieke context in acht moet worden genomen. Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling in zoverre dat deze in lijn is met de bepleite intelligente conditionaliteit: landen die daadwerkelijk democratische en rechtsstatelijke hervormingen doorvoeren moeten kunnen rekenen op ondersteuning van de IFI’s opdat hun inspanningen niet stranden op financiële tekorten, hetgeen niet afdoet aan de gebruikelijke economische en financiële conditionaliteiten die door internationale instellingen worden gehanteerd.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. U Rosenthal
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
Dr. B. Knapen

         

 

Persberichten

WELSLAGEN ‘ARABISCHE LENTE’ GEBAAT BIJ VERSTERKING LOKAAL MAATSCHAPPELIJK MIDDENVELD

Adviesraad bepleit Nederlandse steun voor o.m. vakbonden en mensenrechtenbeweging
 

Den Haag, woensdag 15 juni 2011

Hervorming in de Arabische regio is gebaat bij snelle en substantiële ondersteuning van het maatschappelijk middenveld. Vooral in Tunesië, Egypte en Marokko is er nu een window of opportunity voor maatschappelijke veranderingen ten goede. Aan het welslagen van de ‘Arabische Lente’ kan Nederland een specifieke bijdrage leveren door maatschappelijke organisaties als vakbonden en mensenrechtenorganisaties te steunen. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Hervormingen in de Arabische regio: kansen voor democratie en rechtsstaat?’

Vanuit - achteraf verkeerde - inschattingen over politieke stabiliteit en vooruitgang, steunden Westerse regeringen vaak autoritaire Arabische regimes. Maar de actuele hervormingsgolf in de Arabische regio biedt volgens de AIV veel meer kansen op rechtsstatelijkheid, goed bestuur, mensenrechten en democratie. De EU en Nederland zouden daarom moeten investeren in samenwerking met landen die hierin zichtbare vooruitgang boeken.

Versterking van het maatschappelijk middenveld – vrije democratische politieke partijen, mensenrechtenorganisaties en vakbonden – is daarbij essentieel. Zo’n middenveld – dat nog in de Arabische regio te weinig ontwikkeld is – kan een bemiddelende rol spelen tussen de machtige (vaak onderdrukkende) staat en burgers.

Politieke hervormingen hebben immers de beste kans van slagen als ze door maatschappelijke organisaties en vrije democratische politieke partijen worden gedragen. Ook na de opstanden in Tunesië en Egypte en de toezegging van constitutionele hervormingen in Marokko, zijn de beperkingen op het functioneren van maatschappelijke organisaties en politieke oppositiepartijen nog niet geheel opgeheven. Zo blijft er een groot risico op onderdrukking van hervormingen en op schijndemocratisering. Nederlandse diplomaten, onderzoekers en de media moeten de situatie in de regio daarom kritisch volgen, stelt de AIV.

Sociaaleconomische hervormingen
Beperkte politieke en burgerlijke vrijheden zijn trouwens niet de enige reden voor de huidige massale protesten in de Arabische regio. Grote economische ongelijkheid, corruptie, gebrekkige toekomstperspectieven voor jongeren en een zeer hoge jeugdwerkloosheid spelen ook mee. Het gaat dus niet alleen om politieke maar ook om sociaaleconomische hervormingen. In de besluitvorming daarover moeten onafhankelijke vakbonden – als spreekbuis van de belangen van werknemers - een belangrijke stem hebben. Privatisering van staatseigendommen moet kritisch worden gevolgd. De kans is immers reëel dat dit uitdraait op een uitverkoop aan personen die van een regeringsnetwerk deel uitmaken. Dat zou ten koste gaan van de belangen van de bevolking bij goede dienstverlening en lage kosten. Verder is stimulering van het midden- en kleinbedrijf van belang voor het scheppen van werkgelegenheid.

Internationale steun
De AIV stelt verder dat zowel de Europese Unie als Nederland al beschikken over passende beleidsinstrumenten om het maatschappelijk middenveld te versterken. Maar vooral de EU heeft in het recente verleden verzuimd de instrumenten uit het Europees Nabuurschapsbeleid goed toe te passen. Hulpverlening van de EU en andere multilaterale instellingen moet worden gekoppeld aan zichtbare vooruitgang in de ontwikkeling van rechtsstatelijke democratie (transparantie, open informatievoorziening aan parlement, vrije media) en de bescherming van mensenrechten (persoonlijke vrijheden, inclusief vrouwenrechten en religieuze vrijheid). De AIV verwelkomt de uitbreiding van het mandaat van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling naar Egypte en mogelijk andere landen in de Arabische regio. Van belang daarbij is wel dat strikte voorwaarden voor goed bestuur in acht worden genomen.

Nederlandse bijdrage
Nederland kan met het Mensenrechtenfonds en het Fonds Ontwikkeling Pluriformiteit en Participatie in islamitische landen een stem geven aan maatschappelijke organisaties die het huidige transitieproces in de Arabische regio kunnen dragen en bevorderen. De AIV meent wel dat investeringen in aanvullende expertise en analysecapaciteit noodzakelijk zijn om de regering goed te kunnen adviseren over mogelijke Nederlandse bijdragen aan versterking van het maatschappelijk middenveld in de Arabische regio. Versterking van de analysecapaciteit op ambassades in de regio en nauwere samenwerking van de regering met (Nederlandse) NGO’s, instellingen voor capaciteitsopbouw van politieke partijen, de vakbeweging en universiteiten zijn nodig om verdere hervormingen te stimuleren.

_________

Het advies ‘Hervormingen in de Arabische regio: kansen voor democratie en rechtsstaat?’ is in een kort tijdsbestek tot stand gekomen door een gecombineerde commissie bestaande uit leden van de AIV onder voorzitterschap van prof.dr.ir. J.J.C. Voorhoeve. Het advies is vastgesteld op 27 mei 2011.