Het Mensenrechtenbeleid van de Europese Unie: tussen ambitie en ambivalentie

11 oktober 2011 - nr.76
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

1 Algemeen
Recentelijk is een aantal belangrijke veranderingen opgetreden in de context waarbinnen het EU-mensenrechtenbeleid tot stand komt. Op mondiaal niveau is de economische en politieke positie van het westen verzwakt, onder andere door de financieel-economische crisis van de afgelopen jaren. Tegelijkertijd stellen andere, relatief nieuwe, grote spelers op het internationale toneel, zoals China, Brazilië, India en Zuid-Afrika, zich steeds assertiever op, óók ten opzichte van wat door hen wordt beschouwd als de ‘westerse’ mensenrechtenagenda. Bovendien worden de EU-lidstaten zelf steeds vaker geconfronteerd met, én aangesproken op, het voorkomen van mensenrechtenschendingen binnen de EU c.q. in eigen land.

Zoals in hoofdstuk I is toegelicht, heeft het Verdrag van Lissabon, dat sinds 1 december 2009 van kracht is, een aantal institutionele basisvoorwaarden geschapen voor een coherent en effectief EU-mensenrechtenbeleid. Naast de gedetailleerde verdragsbasis voor mensenrechten als waarden die de Europese Unie nastreeft, zoals mede vervat in het Handvest van de Grondrechten, zijn de volgende aspecten daarbij vooral van belang: de voorziene toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens; de benoeming van een Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid (tevens vicevoorzitter van de Commissie); en de oprichting van een Europese Dienst voor Extern Optreden.

In Nederland is inmiddels een stevig debat gaande over nut en noodzaak van Europese samenwerking. Hierbinnen onderscheidt de AIV twee tendensen: enerzijds een zekere ‘Europa-scepsis’, die zich vertaalt in een toenemende nadruk op het Nederlands eigenbelang en een weerstand tegen inmenging vanuit Brussel. Het debat dat recentelijk is ontstaan over de rol en relevantie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, past ook in dit kader. Anderzijds blijkt steeds vaker dat, om de verworvenheden van ruim een halve eeuw Europese integratie veilig te stellen, en waar mogelijk uit te bouwen, juist op meer – en politiek gevoelige – terreinen zal moeten worden samengewerkt. Ook op financieeleconomisch terrein en het asiel- en migratiebeleid is dit noodzakelijk.

De verschuivingen in de mondiale verhoudingen, de veranderingen binnen de Europese Unie, en het Nederlandse debat over de Europese samenwerking, maken het relevant om juist op dit moment de effectiviteit van het EU-mensenrechtenbeleid aan een onderzoek te onderwerpen.

Hoofdstuk II van dit advies laat zien dat uit de geschiedenis van de Europese integratie zowel de ambitie naar voren komt om een actief mensenrechtenbeleid te voeren, als de ambivalentie waarmee in de loop der jaren naar die ambitie is gehandeld.

De eerste voorstellen voor de oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap, gedaan in de vroege jaren vijftig, voorzagen in een Gemeenschap die tot algemeen doel had mensenrechten en fundamentele vrijheden in de lidstaten te beschermen, op basis van het EVRM als integraal onderdeel van het Gemeenschapsstatuut. Het Ontwerpverdrag ter oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap bevatte zelfs een individueel klachtrecht bij het Hof van de Europese Gemeenschap met betrekking tot schendingen van het EVRM door gemeenschapsinstellingen.

Destijds bestond er brede steun voor deze voorstellen voor de oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap, waarin mensenrechten een kernwaarde zouden zijn voor zowel intern als extern beleid, het EVRM geïntegreerd zou worden, en krachtige juridische handhaving mogelijk zou zijn. Vanwege de teloorgang van de plannen voor een Europese Defensie Gemeenschap, verdwenen deze voorstellen echter uiteindelijk van tafel en ontwikkelde het Europese integratieproces zich geruime tijd volgens een veel beperktere, vooral economisch gerichte, pragmatische agenda.

Aan het eind van de jaren zestig en in de jaren zeventig werd de ommekeer op dit terrein ingeluid door jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, die gaandeweg zou leiden tot de incorporatie van mensenrechten in de Europese rechtsorde. De vraag werd toen niet zozeer of de Europese Gemeenschap zich met de bescherming van mensenrechten moest bezig houden, maar welke rol zij op dit terrein zou moeten spelen. Ook de politieke organen van de gemeenschap begonnen zich hierover uit te spreken, zoals de Europese Raad in de Verklaring inzake Europese Identiteit van 1973, die respect voor mensenrechten tot een fundamenteel element van die identiteit bestempelde. In 1977 volgde een eerste gezamenlijke verklaring over de rechten van de mens van het Europees Parlement, de Raad
en de Commissie.

In het Verdrag van Maastricht (1992) werd uiteindelijk formeel erkend dat mensenrechten deel uitmaken van het EG/EU-recht. Met name voor extern georiënteerde activiteiten, zoals ontwikkelingssamenwerking en Gemeenschappelijk Buitenlands en Defensiebeleid, werden de ontwikkeling en consolidatie van respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden tot officiële beleidsdoelen verheven.

Met betrekking tot de interne dimensies van het mensenrechtenbeleid van de EU werd in de daaropvolgende periode een aantal positieve stappen gezet. Zo werd een mechanisme geïntroduceerd dat het mogelijk maakt de rechten van een lidstaat op te schorten als deze verantwoordelijk wordt bevonden voor serieuze mensenrechtenschendingen of daartoe risico loopt (artikel 7 Verdragen van Amsterdam en Nice). De aanvaarding van het Handvest van de Grondrechten vormde een volgende belangrijke stap, al duurde het lang voordat het Handvest een juridisch bindende status kreeg, werd het niet integraal opgenomen in het Verdrag en biedt een Protocol de mogelijkheid van een ‘opt out’ aan enkele lidstaten. Toetreding tot het EVRM werd al sinds 1979 besproken en uiteindelijk in het Verdrag van Lissabon als verplichting opgenomen. In 2007 werd het Grondrechtenagentschap opgericht – echter zonder mandaat om de naleving van de mensenrechten intern, zowel door de lidstaten als door EU-organen en -lichamen, onder de loep te nemen.

De historie overziend, valt op hoezeer – ondanks de bovengenoemde stappen – door de jaren heen de externe mensenrechtenambities van de EG/EU los zijn komen te staan van interne mensenrechtenambities. Steeds weer bleek er grote weerstand te bestaan, in het bijzonder onder de lidstaten, om de EG/EU een rol van betekenis te laten spelen ter bevordering en handhaving van mensenrechten binnen de Gemeenschap/Unie. Terwijl mensenrechten in het EU-Verdrag (artikel 21) expliciet benoemd zijn als overkoepelend doel van alle externe betrekkingen van de Unie, wordt voor het interne mensenrechtenbeleid de rol van de EU beperkt tot die terreinen waarop de EU specifiek competent is, met name antidiscriminatie en sociale uitsluiting.

Hoewel de EU extern zeker niet meer competenties heeft dan intern, hebben mensenrechten in de betrekkingen met niet-EU-landen sinds begin jaren negentig geleidelijk aan veel systematischer en dwingender aandacht gekregen dan intern het geval is. Als duidelijke voorbeelden gelden de ‘Kopenhagen-criteria’ voor de toetreding van nieuwe lidstaten, en de mensenrechtenclausules in samenwerkingsovereenkomsten met niet-EU-landen, inclusief mogelijkheden tot opschorting of zelfs verbreking van de samenwerking in het geval van ernstige schendingen van mensenrechten. Sinds 1996 worden mensenrechten en democratisering ook geïntegreerd in politieke dialogen met niet-EU-landen. Sinds 1994 is er specifieke financiering ter ondersteuning van extern mensenrechtenbeleid, momenteel in de vorm van het European Instrument for Democracy and Human Rights. Ook wordt de stand van zaken ten aanzien van het externe mensenrechtenbeleid van de EU regulier in kaart gebracht door middel van jaarlijkse rapportages van de Raad.

Het verschil in ambitieniveau tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid is een constante factor in de ontwikkeling van het mensenrechtenbeleid van de EU. Waar de Unie mensenrechten duidelijk als een belangrijk onderdeel beschouwt van haar internationale identiteit, en zich zelfs als normatieve kracht op dit terrein probeert te profileren, heeft zij duidelijk moeite om deze betrokkenheid bij mensenrechten intern waar te maken. Tegen de bovengeschetste historische achtergrond is het niet verwonderlijk dat de rol van de EU op het terrein van de mensenrechten vaak ambivalent wordt genoemd. Het spanningsveld tussen verschillende betrokken actoren en belangen resulteert in een stapsgewijze ontwikkeling, met wisselende resultaten.

Door de bestaande tekortkomingen en ambivalenties ondermijnt het huidige mensenrechtenbeleid van de EU de geloofwaardigheid van de Unie als internationale actor soms meer dan dat het deze versterkt. Ook de aspiraties van de EU om mondiaal normatief leiderschap uit te oefenen, worden erdoor ondergraven. Dit geldt des te sterker nu, zoals al eerder geschetst, het gezag van het Westen tanende is en de assertiviteit van opkomende machten en ontwikkelingslanden toeneemt.

Dit alles betekent volgens de AIV echter niet dat de EU haar ambities om mondiaal een leidende rol te spelen op het gebied van mensenrechten zou moeten laten varen. Maar de tijd is wel gekomen om de uitgangspunten, zoals vervat in het Verdrag, daadwerkelijk en consequent in praktijk te brengen en het bestaande instrumentarium optimaal te benutten en waar nodig aan te passen. Realiteitszin, een zekere bescheidenheid en oog voor haalbaarheid dienen hierbij leidend te zijn.

In het kader van deze algemene beschouwing zullen in het tweede deel van dit hoofdstuk de specifieke adviesvragen beantwoord worden.

2 De adviesvragen
Algemene vraag: Hoe kan het EU-mensenrechtenbeleid in het licht van het Verdrag van Lissabon slagvaardiger, coherenter en zichtbaarder worden gemaakt?

1. Hoe kan het optreden van de Unie in internationale mensenrechtenfora (Verenigde Naties en ook Raad van Europa en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van politiek- en stemgewicht?

Bij de beantwoording van deze vraag heeft de AIV zich met name gericht op de VN, omdat die vraag daar bij uitstek aan de orde is. Als het gaat om de verhouding tot de RvE en de OVSE, is er in plaats van ‘optreden in’ immers veelal sprake van samenwerking van de EU met deze instellingen. Dat neemt niet weg dat hetgeen over de VN naar voren komt mutatis mutandis ook kan worden toegepast op het EU-optreden in andere multilaterale mensenrechtenfora.

Multilateraal optreden, met name in VN-verband, stelt de EU voor specifieke uitdagingen. Deze zijn naar de mening van de AIV onder meer terug te voeren op het feit dat de EU als (deels) supranationale organisatie binnen de VN opereert in een intergouvernementeel kader. Daarnaast compliceert het veranderende internationale krachtenveld een slagvaardig optreden van de EU en het sluiten van regio-overstijgende coalities.

Dit neemt niet weg dat de EU de effectiviteit van het eigen optreden wel degelijk kan verbeteren. In dit kader beveelt de AIV de regering aan om er in EU-verband voor te pleiten meer tijd en aandacht te besteden aan, respectievelijk:

  1. overleg met derde landen en lobby voor EU-voorstellen en standpunten;
  2. betere coördinatie tussen Brussel, Genève, New York en de hoofdsteden, om te komen tot een strategischer optreden van de EU in de VN en tot een betere afstemming van bilateraal en multilateraal beleid;
  3. en de opbouw van nieuwe (regio-overstijgende) coalities.

Een meer flexibele en minder defensieve opstelling zal waarschijnlijk meer steun voor EUstandpunten opleveren onder derde landen dan de huidige nadruk op consensus die ertoe leidt dat de EU vaak erg veel energie besteed aan interne coördinatie en minder aan extern overleg, en dat gevoelige kwesties, zoals landenresoluties of bepaald taalgebruik, die tot weerstand aanleiding zouden kunnen geven, niet eens meer door de EU voorgesteld worden.

Daarnaast kan de EU nog veel meer haar voordeel doen met de solide basis die het binnen de VN ontwikkelde normatieve kader én de uitkomsten van VN-toezichtsprocedures – zoals de Universal Periodic Review (UPR) van de Mensenrechtenraad (MRR) en de aanbevelingen door VN-Verdragscomités naar aanleiding van landenrapportages – bieden voor zowel intern als extern mensenrechtenbeleid.

De Unie zou een zeer wenselijke ondersteuning bieden aan het mondiale mensenrechtensysteem als zij zou bevestigen dat ze zich gebonden acht aan de negen kernverdragen van de VN op het terrein van de rechten van de mens en zich gecommitteerd voelt aan het werk van de MRR, waaronder de uitvoering van de UPR, en aan dat van de VN-Verdragsorganen.

2. Hoe kan de effectiviteit van de vele mensenrechteninstrumenten dusdanig worden vergroot dat zij integraal onderdeel uitmaken van het buitenlandbeleid van de Unie en
hoe kan maatwerk worden verbeterd?

In de loop van de jaren heeft de EU de beschikking gekregen over een breed scala aan instrumenten voor het externe mensenrechtenbeleid, zowel van preventieve en ondersteunende aard als van reactieve aard. De AIV heeft, mede op basis van alle in Brussel gevoerde gesprekken, de indruk dat het voorhanden zijnde instrumentarium uitgebreid genoeg is. Wel is er behoefte aan een duidelijke prioriteitstelling en aan meer samenhang tussen, en systematische inzet van, de beschikbare instrumenten.

De voor 2011 aangekondigde mensenrechtenstrategie van Hoge Vertegenwoordiger Ashton zou hierin kunnen voorzien. Naast de algemene mensenrechtenstrategie zou de introductie van specifieke landenstrategieën op het terrein van mensenrechten zinvol zijn. Deze strategieën zouden integraal onderdeel moeten uitmaken van een brede EU-strategie voor de betrekkingen met, en EU-activiteiten in, het desbetreffende land. COHOM en de geografische werkgroepen zouden de mensenrechtenstrategieën per land gezamenlijk kunnen opstellen. Binnen de EDEO zouden zowel de mensenrechtenafdeling als de geografische afdelingen voor de uitvoering verantwoordelijk moeten zijn. Zowel voor de EU als voor de lidstaten zouden de landenstrategieën het kader moeten vormen voor het beleid en de inzet van specifieke instrumenten.

Met betrekking tot de toepassing van de verschillende instrumenten, komt de AIV tot de conclusie dat de praktijk een gemengd beeld laat zien. De integratie van mensenrechten en democratisering in het toetredingsbeleid wordt algemeen gezien als een voorbeeld van succesvol en effectief optreden door de Unie. In de betrekkingen met andere delen van de wereld valt echter nog veel aan te merken op de wijze waarop het mensenrechtenbeleid in de praktijk vorm krijgt. Selectiviteit, inconsistentie en het niet-systematisch gevolg geven aan mensenrechtenclausules en -procedures staan effectief optreden in de weg. Ondanks een aantal tekortkomingen, wordt de invulling die met het Verdrag van Cotonou aan mensenrechtenaspecten wordt gegeven, zowel inhoudelijk als procedureel, door velen echter positief beoordeeld. Deze invulling zou naar de mening van de AIV als inspiratie c.q. voorbeeld kunnen dienen voor andere samenwerkingsrelaties van de EU met derde landen.

De ervaring leert wel dat mensenrechtendialogen of -consultaties vooral effectief zijn als de betrokken landen gunsten van de EU kunnen verwachten – derhalve ‘demandeur’ zijn – en m die reden bereid zijn zich aan mensenrechten te committeren. In de betrekkingen met, bijvoorbeeld, China en Rusland, heeft de mensenrechtendialoog met de EU tot nu toe echter weinig opgeleverd en acht de AIV de vraag aan de orde of het instrument in aangepaste vorm niet meer effect sorteert, bijvoorbeeld door te werken met concrete indicatoren van geboekte vooruitgang.

De AIV onderscheidt drie algemene hoofdvoorwaarden voor een effectief EU-mensenrechtenbeleid: coherentie, consistentie en geloofwaardigheid. Coherentie betreft zowel samenhang binnen het EU-beleid zelf, als samenhang tussen het beleid van de EU en dat van de lidstaten. Verdragsmatig is de coherentie binnen het EU-beleid naar de mening van de AIV voldoende gegarandeerd. In de voorbereiding en uitvoering van het beleid is dit echter nog niet het geval. De coherentie tussen het beleid van de EU en dat van de lidstaten dient volgens de AIV ook te worden versterkt. Dit kan onder meer worden bevorderd door in te zetten op betere wederzijdse informatieverschaffing en door beter in kaart te brengen hoe het bilaterale mensenrechtenbeleid van de lidstaten eruit ziet en welke activiteiten worden ondernomen door posten van de lidstaten en EU-delegaties in derde landen. Voor zover de AIV heeft kunnen overzien, bestaat een dergelijk overzicht nu niet. Wil het in de toekomst binnen de EU daadwerkelijk tot een onderlinge taakverdeling komen, zoals door de Nederlandse regering wordt bepleit, dan zal een dergelijk overzicht, dat op reguliere basis wordt geactualiseerd, ook een eerste vereiste zijn.

In verband met de consistentie van het externe EU-mensenrechtenbeleid, beveelt de AIV krachtig aan het ongegrond ‘meten met twee maten’ te vermijden. Desalniettemin is het voeren van een op maat gesneden beleid, met aandacht voor de concrete omstandigheden in een bepaald land of voor een bepaald thema, nodig om effectief te zijn. Gebruikmaking van relevant materiaal dat in VN-kader is gegenereerd, zoals UPR-documentatie of de zogeheten ‘Concluding Observations’ van VN-Verdragscomités, kan zo’n op maat gesneden aanpak van een basis voorzien.

Coherentie en consistentie zijn op hun beurt voorwaarden voor geloofwaardigheid. De EU zal bovendien alleen geloofwaardig zijn in haar externe mensenrechtenoptreden als zij, en ook de lidstaten, zich ook constructief kritisch opstellen tegenover landen als de VS, China, Rusland en Israël. Daarnaast acht de AIV het van belang dat de EU erkent dat de traditionele statelijke aanpak en het beïnvloeden van beleid door het leveren van kritiek grenzen heeft. Kansrijker is het om enerzijds verandering van binnenuit te stimuleren (bottom-up) en daartoe bij te dragen via ondersteuning van kritische mensenrechtenorganisaties en vakbonden; en anderzijds een dialoog te voeren op basis van gelijkwaardigheid. Een positieve benadering dient hierbij voorop te staan. Als er echter sprake is van grove of systematische schendingen van de rechten van de mens waarbij het inzetten van andere instrumenten geen effect gesorteerd heeft, kan als noodmiddel gebruik worden gemaakt van (de dreiging met) de opschorting van hulp of de toepassing van economische of andere sancties.

Om effectief te kunnen zijn, is ook capaciteit van belang. Binnen het externe mensenrechtenbeleid zijn diverse EU-spelers actief. De Hoge Vertegenwoordiger en de EDEO zijn daarvan de nieuwste; zij zijn hun rol geleidelijk aan het invullen. Het is van belang dat de EDEO, zowel in Brussel als op de delegaties in derde landen, beschikking krijgt over voldoende kennis en capaciteit op het gebied van mensenrechten. De AIV raadt de regering aan hierop krachtig in te zetten. Het functioneren van de Raad zou sterk aan kwaliteit kunnen winnen, als de mensenrechtenwerkgroep COHOM zou worden omgevormd tot een in Brussel gevestigde werkgroep en frequenter bijeen zou komen; een ander punt waarop Nederland naar de mening van de AIV zou moeten (blijven) aandringen. Door een versterking van de rol van COHOM en meer capaciteit bij de EDEO, zou de lacune die is ontstaan door het wegvallen van het roulerend voorzitterschap van de Raad, kleiner kunnen worden. De daadkracht van het EP op het gebied van mensenrechten, zou, zeker met de verworven rechten inzake goedkeuring van (handels)overeenkomsten met derde landen, gebaat zijn bij de instelling van een volwaardige Commissie mensenrechten (in plaats van de Subcommissie die tot nu toe bestaat).

3. Hoe kan de coherentie tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid worden vergroot?

Zoals aan het begin van dit hoofdstuk al werd geschetst, stelt de AIV vast dat er een duidelijk verschil in ambitieniveau is tussen het externe en het interne mensenrechtenbeleid van de EU, waarbij onder het laatste zowel het beleid van de EU-instellingen als dat van de lidstaten wordt verstaan (al dan niet ter uitvoering van EU-recht). Terwijl de EU mensenrechten als overkoepelend doel van de externe betrekkingen heeft gedefinieerd en zich extern sterk als normatieve kracht profileert, blijven de interne ambities relatief bescheiden. Dit komt duidelijk naar voren uit het verdragskader, maar blijkt ook uit het feit dat de EU vrijwel autonoom opereert ten opzichte van het internationale mensenrechtensysteem. Het EU-beleid wordt bijvoorbeeld niet – zoals dat van de lidstaten – getoetst door regionale of internationale toezichthoudende (verdrags-)organen. Onder de lidstaten bestaat bovendien een grote terughoudendheid om de EU een rol toe te kennen waar het gaat om het evalueren van hun nationale mensenrechtenbeleid.

De AIV meent dat deze situatie op den duur niet houdbaar is. Als de EU niet alleen kandidaat-lidstaten, maar ook andere derde landen waar ook ter wereld de maat wil nemen als het gaat om hun mensenrechtenbeleid, zal zij ook de bereidheid aan de dag moeten leggen om het eigen beleid kritisch tegen het licht te houden en waar nodig bij te stellen. Aanvaarding van het Handvest van de Grondrechten en toetreding van de EU tot het EVRM en tot het VN-Gehandicaptenverdrag vormen stappen in de goede richting, omdat hierdoor ook EU-instellingen ter verantwoording kunnen worden geroepen voor in het EVRM (en in het Handvest en Gehandicaptenverdrag) vervatte rechten. Ook de publicatie door de Europese Commissie van een Jaarverslag over de toepassing van het Handvest van de Grondrechten is een positieve ontwikkeling. Daarnaast zou de EU er naar de mening van de AIV goed aan doen zich minder afzijdig op te stellen van het internationale mensenrechtensysteem en aanbevelingen en richtlijnen die voortkomen uit de VN en andere internationale mensenrechtenfora (beter) te integreren in haar beleid. De AIV beveelt de Nederlandse regering aan hier in EU-verband sterk voor te pleiten.

Waar het de relatie tussen de EU en het EHRM betreft, wijst de AIV specifiek op de ‘equivalent protection’-doctrine van het EHRM, die erop neerkomt dat wanneer de mensenrechtenbescherming binnen de EU als gelijkwaardig kan worden beschouwd aan die binnen de Raad van Europa, het EHRM zich niet bevoegd acht om een eigen oordeel over die bescherming te geven. De AIV onderstreept dat een en ander een bijzondere verantwoordelijkheid met zich meebrengt om de mensenrechtenbescherming binnen de EU ook daadwerkelijk op peil te houden.

Een probleem van het bestaande systeem, waar vooralsnog geen oplossing voor is gevonden, is dat er geen mechanisme bestaat om de mensenrechtensituatie binnen de Unie en de lidstaten zelf in kaart te brengen en te bespreken. De instelling van een vorm van regulier overleg, dat kan worden gevoerd op basis van bestaande rapportages van de VN, de Raad van Europa en andere instellingen, kan hierin verandering brengen. De Commissaris Grondrechten en de Werkgroep Grondrechten zouden bij de voorbereiding van een dergelijk overleg een rol kunnen spelen en het verloop ervan zou kunnen worden gepresenteerd in de vorm van een rapport, dat ook voor de buitenwacht toegankelijk is. Hiermee zou zichtbaar gemaakt worden dat de EU ook binnen de eigen organisatie en gelederen serieus aandacht besteedt aan mensenrechten.

De AIV beveelt de regering aan voorstellen in deze richting te steunen of de mogelijkheid te onderzoeken om deze – gezamenlijk met enkele gelijkgezinde landen – te initiëren. Op den duur zou naar de mening van de AIV het mandaat van het Grondrechtenagentschap dusdanig moeten worden aangepast, dat het agentschap kan worden omgevormd tot een Europees Mensenrechteninstituut volgens de Paris Principles.

4. Hoe kan de EU meer zichtbaarheid geven aan diens interventies op mensenrechtenterrein?

Een punt dat vaak in één adem wordt genoemd met geloofwaardigheid van het externe mensenrechtenbeleid, is zichtbaarheid. De AIV is van mening dat, zoals veel gesprekspartners in Brussel ook naar voren brachten, geloofwaardigheid en zichtbaarheid van het mensenrechtenbeleid niet altijd verenigbaar zijn. Met zichtbaarheid moet behoedzaam worden omgegaan, omdat met publiciteit mensenlevens gemoeid kunnen zijn en omdat een beleid van publieke confrontatie soms contraproductief kan werken. Besluitvorming hierover moet weloverwogen plaatsvinden. Dit moet er echter niet toe leiden dat er voornamelijk over processen wordt gerapporteerd en dat inhoudelijke informatie per definitie buiten beschouwing wordt gelaten. De zichtbaarheid van het mensenrechtenbeleid en van concrete acties is wel degelijk van groot belang, niet alleen voor de geloofwaardigheid van het beleid, zowel binnen als buiten de EU, maar ook vanwege de druk die uitgaat van publieke stellingname of activiteiten. In dit verband acht de AIV het zinvol te bezien of er in de mensenrechtenstrategie van de EU richtlijnen of criteria kunnen worden opgenomen die richting geven aan het ‘zichtbaarheidsbeleid’ van de EU op het gebied van mensenrechten.

Mede met het oog op de vergroting van de zichtbaarheid van het EU-mensenrechtenbeleid, heeft het EP voorgesteld Speciale Vertegenwoordigers te benoemen voor een aantal belangrijke thema’s (mensenrechtenverdedigers, humanitair recht, vrouwenrechten en kinderrechten). De AIV is echter van mening dat dit voorstel het risico met zich meebrengt van duplicatie van hetgeen er internationaal al gebeurt, met name in VN-verband, en van verdere verbrokkeling en inconsistentie van beleid. Daarentegen vindt de AIV dat de benoeming van een algemene Speciale Vertegenwoordiger voor Mensenrechten wel voldoende potentieel heeft. Deze stap kan de kansen op coherentie en consistentie van extern mensenrechtenbeleid van de EU vergroten en zou de betrokkenheid van de Unie bij mensenrechtenvraagstukken zeker zichtbaarder maken. De AIV adviseert de regering dan ook om voorstellen tot benoeming van een Speciale Vertegenwoordiger van de EU voor Mensenrechten te steunen.

Hoewel de adviesvraag betrekking heeft op de zichtbaarheid van het externe beleid, wil de AIV onderstrepen dat juist de zichtbaarheid van het interne mensenrechtenbeleid substantieel kan bijdragen tot de externe geloofwaardigheid van de EU. Als, zoals eerder aangegeven, de EU er bijvoorbeeld in zou slagen een vorm van regulier overleg in te stellen over de mensenrechtensituatie binnen de Unie en de lidstaten en hierover te rapporteren in de vorm van een openbaar toegankelijk en publieksvriendelijk verslag, zou hiervan een zeer positieve impuls kunnen uitgaan naar derde landen die de EU verwijten hen wél, maar zichzelf niet de maat te nemen. De AIV beveelt de regering aan ertoe bij te dragen dat juist ook de zichtbaarheid van het interne EU-mensenrechtenbeleid wordt bevorderd.

5. Tot slot

Tot slot wil de AIV een paar opmerkingen maken over een vraag die weliswaar niet in de adviesaanvraag is gesteld, maar er wel direct mee verbonden is, namelijk: dient Nederland de komende jaren in toenemende mate in te zetten op het voeren van een extern mensenrechtenbeleid via de Europese Unie? In de mensenrechtennotitie die de regering in april 2011 presenteerde, werd hierover het volgende opgemerkt:

‘Effectiviteit vereist ook dat we per onderwerp bezien welk kanaal we inzetten om onze doelen te bereiken. Het credo is daarbij: multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig. Met het Verdrag van Lissabon en de aanstelling van een Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands beleid is de EU als nooit tevoren in staat om een coherent en krachtig mensenrechtenbeleid te voeren. Daarvan wil het kabinet optimaal gebruik maken, in aanvulling op de al bestaande instrumenten. In de communicatie en dialoog over mensenrechten gaat het erom dat het resultaat telt'.1

De AIV onderschrijft de ‘schaalvoordelen’ van extern optreden in EU-verband die eerder in dit advies aan de orde kwamen en is ervan overtuigd dat optreden via de bandbreedte van de EU – ook op mensenrechtengebied – in potentie een grote meerwaarde kan hebben en in veel opzichten effectiever kan zijn dan bilateraal optreden. De AIV is dan ook van mening dat het in principe logisch is om hierop in te zetten, ook al omdat het EU-Verdrag hiertoe verplichtingen creëert.

Echter, de AIV benadrukt dat Nederland de rechten van de mens niet alleen via het gemeenschappelijk buitenlands beleid van de EU dient te bevorderen, maar ook door middel van het eigen buitenlands beleid. Een overweging daarbij is dat, hoewel het EU-verdragskader en het beschikbare instrumentarium op zichzelf een stevige basis bieden voor het voeren van een krachtig extern EU-mensenrechtenbeleid, het hier in de praktijk lang niet altijd van komt. Dit heeft te maken met gebrek aan coherentie en consistentie binnen het externe EU-beleid en een gebrek aan samenhang tussen het EU-beleid en dat van de lidstaten. Daarnaast is er een evident verschil in ambitieniveau tussen het externe en het interne mensenrechtenbeleid van de EU, hetgeen de geloofwaardigheid en de legitimiteit van de EU als mondiale actor op het gebied van mensenrechten ondermijnt.

Nederland heeft mensenrechten en de bevordering van de internationale rechtsorde altijd als een belangrijke pijler van het buitenlands beleid beschouwd – zeker sinds het verschijnen van de mensenrechtennota van 1979. De AIV beveelt in dat licht aan dat de regering doelgericht blijft inzetten op het voeren van mensenrechtenbeleid via de EU, in gevallen waarin dit effectiever lijkt te zijn dan bilateraal optreden. Ook het overlaten aan ‘partners in de Europese Unie’ van speciale inzet op specifieke thema’s, zoals in de mensenrechtennotitie van 2011 is aangegeven voor de onderwerpen ‘bescherming van etnische minderheden, de bestrijding van racisme en de bevordering van kinderrechten in het buitenlands beleid’2, is alleen opportuun en acceptabel als inzet door die partners ook gegarandeerd en van goede kwaliteit is én als er duidelijke redenen voor zijn.3 In dit verband is de eerder gedane aanbeveling, om beter in kaart te brengen hoe het bilaterale mensenrechtenbeleid van de lidstaten eruit ziet en welke activiteiten worden ondernomen door posten van de lidstaten en EU-delegaties in derde landen, van belang. Een gedocumenteerd en regelmatig geactualiseerd overzicht van deze aspecten is een basisvereiste om te komen tot de door de Nederlandse regering gewenste onderlinge taakverdeling.

Gegeven de voor de EU tot stand gebrachte institutionele structuur, zal er ook in de toekomst sprake blijven van een gemeenschappelijk buitenlands beleid van de EU én van een buitenlands beleid van elk van de EU-lidstaten. De AIV acht de tijd op dit moment niet rijp om in algemene zin te stellen dat waar het mensenrechten betreft, optreden via de EU de voorkeur heeft boven bilateraal optreden. Dit zou wellicht in de toekomst kunnen veranderen, als een verdere versterking van het gemeenschappelijk optreden van de EU op het terrein van de mensenrechten tot stand kan worden gebracht. Dit veronderstelt echter dat in de institutionele structuur van de EU betere waarborgen worden opgenomen voor adequate capaciteit en expertise op het gebied van mensenrechten; dat de praktijk van het externe EU-mensenrechtenbeleid verbeteringen laat zien; en dat de lidstaten erin slagen overtuigend vorm te geven aan het interne mensenrechtenbeleid van de EU. Bovenal vereist dit politieke wil van de kant van de lidstaten om mensenrechten daadwerkelijk een centrale plaats te geven, zowel binnen het externe als het interne beleid van de Europese Unie.

____________________
1 Regeringsnotitie Verantwoordelijk voor vrijheid: mensenrechten in het buitenlands beleid, 5 april 2011, gepubliceerd via <http://www.rijksoverheid.nl, p. 5>.
2Ibid., p. 6.
Bijvoorbeeld ten aanzien van kinderrechten zijn er vraagtekens te plaatsen bij het desbetreffende besluit, dat komt op een moment waarop de regering tegelijkertijd de werkzaamheden van een relatief groot aantal Nederlandse maatschappelijke organisaties ten aanzien van kinderrechten in de wereld ondersteunt via het Medefinancieringsstelsel 2010-2015 (MFS II). Door zelf geen speciale inzet meer te plegen op het dossier kinderrechten, met uitzondering van kinderarbeid, dat wel een speerpunt blijft, ontstaat wellicht een onwenselijke dichotomie.

 

Adviesaanvraag

Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum november 2010
Betreft Adviesaanvraag: effectiviteit van het Europees Mensenrechtenbeleid
Kenmerk DMH/MR-561/10

Geachte voorzitter,

De universaliteit van mensenrechten staat internationaal steeds vaker ter discussie, hetgeen de toch al beperkte naleving van de in verdragen vastgelegde mensenrechten verder onder druk zet. Om hieraan tegenwicht te bieden is – naast daadkrachtig optreden op nationale titel – een effectief en op maat gesneden mensenrechtenbeleid van de kant van de Europese Unie van belang.

Mensenrechten zijn verankerd in het buitenlands beleid van de Unie. Daarnaast is bescherming van mensenrechten niet alleen extern, maar ook intern een basisdoelsteling van de Unie (zie o.a. art. 2 en art 3, lid 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie). Voor de uitvoering van het externe mensenrechtenbeleid zijn diverse instrumenten ontwikkeld – waaronder demarches, verklaringen, mensenrechtendialogen en -richtsnoeren, een financieringsinstrument van de Commissie (EIDHR) en standaard mensenrechtenclausules in akkoorden met derde landen. Een grote uitdaging ligt nog gelegen in het aanbrengen van coherentie tussen het interne en externe beleid. Eveneens kan op het gebied van zichtbaarheid en slagkracht meer vooruitgang worden geboekt.

Het Verdrag van Lissabon biedt hiervoor aanknopingspunten. Door de aanstelling van de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken, tevens vice-voorzitter van de Europese Commissie, krijgt de Unie een duidelijker gezicht naar buiten toe. Daarbij is de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) een belangrijke ondersteunende factor. Het Europees Parlement zal er ook kritisch op toezien dat de Unie mensenrechten integraal meeneemt in alle beleidsterreinen.

In hoeverre deze institutionele veranderingen ook op afzienbare tijd zullen leiden tot een effectiever EU-mensenrechtenbeleid valt te bezien. Een belangrijke stap in de goede richting is de belofte van Hoge Vertegenwoordiger Ashton aan het Europees Parlement om in 2011 een EU-mensenrechtenstrategie te presenteren. In aanloop hiernaartoe vindt onder het Belgisch EU-voorzitterschap een discussie en evaluatie plaatsvinden over de versterking van de inbedding van mensenrechten in het buitenlands beleid van de Unie. Deze evaluatie zal met aanbevelingen van de lidstaten aangeboden worden aan de Hoge Vertegenwoordiger.

In het kader van de bepaling van het Nederlandse standpunt inzake een EU-mensenrechtenstrategie, wordt de volgende vraag aan de Adviesraad voorgelegd:

Hoe kan het EU-mensenrechtenbeleid in het licht van het Verdrag van Lissabon slagvaardiger, coherenter en zichtbaarder worden gemaakt?

De volgende subvragen zijn daarbij relevant:

  1. Hoe kan het optreden van de Unie in internationale mensenrechtenfora (VN en ook RvE en OVSE) worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van politiek-en stemgewicht?
  2. Hoe kan de effectiviteit van de vele mensenrechteninstrumenten dusdanig worden vergroot dat zij integraal onderdeel uitmaken van het buitenlandbeleid van de Unie, en hoe kan maatwerk worden verbeterd?
  3. Hoe kan de coherentie tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid worden vergroot?
  4. Hoe kan de EU meer zichtbaarheid geven aan diens interventies op mensenrechtenterrein?

In het licht van de verwijten van derde landen, en ook van internationale organisaties als de Raad van Europa, dat de EU dubbele standaarden hanteert, is de vraag hoe ambitieus en slagvaardig de EU kan zijn. Het bevorderen van interne en externe coherentie in het mensenrechtenbeleid is vitaal voor de geloofwaardigheid van dat beleid, temeer omdat daarvoor – middels het Verdrag van Lissabon – ook de architectuur en instellingen in het leven zijn geroepen, zoals de Commissaris Grondrechten en de Raadswerkgroep Grondrechten (RWG FREMP).

Wij stellen het op prijs indien de Adviesraad ons over bovenstaande vragen en eventuele daarmee samenhangende aspecten van advies kan dienen.

Mede namens de Staatssecretaris voor Buitenlandse Zaken,

 

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken

 

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 22
Den Haag

Datum 17 januari 2012
Kenmerk DMH/MR-783/11
Betreft Kabinetsreactie op het AIV-advies nr. 76 ‘Het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie: tussen ambitie en ambivalentie’

 

Hierbij bied ik u mijn reactie op het AIV-advies ‘Het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie: tussen ambitie en ambivalentie’ aan.

Een eensluidende brief zend ik ook aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. U. Rosenthal


KABINETSREACTIE OP HET AIV-ADVIES ‘HET MENSENRECHTENBELEID VAN DE EUROPESE UNIE: TUSSEN AMBITIE EN AMBIVALENTIE’

De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) is gevraagd hoe het optreden van de Europese Unie (EU) in internationale mensenrechtenfora kan worden versterkt, zonder dat eenstemmigheid leidt tot verlies van politiek- en stemgewicht, hoe de effectiviteit van de vele mensenrechteninstrumenten dusdanig kan worden vergroot dat zij integraal onderdeel uitmaken van het buitenlandbeleid van de EU, hoe de coherentie tussen het interne en externe mensenrechtenbeleid kan worden vergroot en hoe de EU meer zichtbaarheid kan geven aan diens interventies op mensenrechtenterrein.

Het kabinet heeft met waardering kennis genomen van het AIV-advies ‘Het Mensenrechtenbeleid van de Europese Unie: tussen Ambitie en Ambivalentie’. Het biedt een waardevolle en goed gedocumenteerde aanvulling op de gedachtevorming over het Europees mensenrechtenbeleid. In deze reactie staat het kabinet stil bij de belangrijkste aanbevelingen en conclusies.

Algemeen
Het kabinet is met de AIV van mening dat het veranderende internationale toneel, met opkomende politieke machten als Brazilië, India en China, alsmede de toenemende discussie over de universaliteit van de rechten van de mens, om een tegenwicht vraagt. Daadkrachtig optreden op nationale titel blijft noodzakelijk, maar waar de effectiviteit en efficiëntie van ons beleid gebaat is met gemeenschappelijk optreden, zal Nederland streven naar op maat gesneden mensenrechtenoptreden van de EU. De EU dient haar overredingskracht te versterken en duidelijker op te treden bij ernstige schendingen en het kabinet zet in dat kader in op het door HV Ashton en de EDEO fungeren als effectieve en efficiënte ‘coördinatieplatforms’ voor mensenrechtenactiviteiten van lidstaten, onder meer door een betere taakverdeling binnen de EU.

EU-optreden in internationale mensenrechtenfora
De AIV pleit voor meer tijd en aandacht voor overleg met derde landen en lobby voor EU-voorstellen en –standpunten, alsmede voor betere coördinatie tussen de hoofdsteden, Brussel, Genève en New York. Dit pleidooi sluit aan bij de Nederlandse inzet; Nederland zal zich binnen de EU sterk blijven maken voor verbeterde voorbereiding en coördinatie van EU-mensenrechtenprioriteiten in VN-verband en aandacht blijven vragen voor het tijdig identificeren van thema’s waarover de EU moeizaam tot een gezamenlijk standpunt komt. In lijn met de AIV, is het kabinet van mening dat de EU teveel op consensus is gericht; Nederland is voorstander van meer flexibiliteit en een actievere opstelling. De AIV stelt overigens dat hetgeen over de VN wordt gesteld, mutatis mutandis ook kan worden toegepast op het EU-optreden in de Raad van Europa en de OVSE. Echter, omdat de EU-lidstaten een groot deel of zelfs de meerderheid van het totaal aantal lidstaten van deze regionale organisaties vormen, zou een separate beschouwing door de AIV volgens het kabinet in de rede hebben gelegen.

Effectiviteit mensenrechteninstrumenten
Het kabinet onderschrijft de visie van de AIV dat het bestaande EU-mensenrechteninstrumentarium toereikend is. Zo is bijvoorbeeld het sanctiebeleid in EU-verband een nuttig instrument gebleken; zoals de adviesraad aangeeft hebben sancties een aanzienlijk grotere invloed als ze door de EU als geheel worden afgekondigd. Er is echter wel behoefte aan een duidelijke prioriteitstelling en aan meer samenhang tussen en systematische inzet van beschikbare instrumenten. In dit verband pleit Nederland al geruime tijd voor een prioriteitstelling en voor een betere taakverdeling tussen lidstaten en EDEO en tussen ambassades en EU-delegaties in derde landen. Nederland is in dat kader tevreden met het introduceren van specifieke landenstrategieën, die integraal onderdeel zullen uitmaken van een brede EU-strategie voor betrekkingen met derde landen.

Voorwaarden effectiviteit
Het rapport onderscheidt drie algemene hoofdvoorwaarden voor een effectief EU-mensenrechtenbeleid: coherentie, consistentie en geloofwaardigheid.

Coherentie betreft zowel samenhang binnen het EU-beleid zelf, als samenhang tussen het beleid van de EU en dat van de lidstaten. Het kabinet is met de AIV van mening dat hier een slag gemaakt kan worden en wijst op het Nederlandse pleidooi voor een betere taakverdeling tussen lidstaten. In de praktijk is reeds een soort taakverdeling gegroeid, die zou moeten worden vastgelegd en uitgewerkt.

Consistentie en daarmee geloofwaardigheid kan volgens de AIV worden bevorderd door het vermijden van het ‘meten met twee maten’ en een constructief- kritische opstelling tegenover landen als de VS, Israel, Rusland en China. Een aantal door de AIV opgebrachte voorbeelden vergt commentaar. Het kabinet is van mening dat de mensenrechtensituatie in genoemde landen erg verschillen. Meer zorgen betekent idealiter meer aandacht. Bovendien zet Nederland zich er altijd voor in dat de EU welk derde land dan ook aanspreekt op zware schendingen zoals doodstraf, marteling en verdwijningen en dat ernstige schenders, waar zij ook vandaan komen, worden aangepakt door ‘listing’.

Daarnaast acht de AIV het van belang dat de EU erkent dat de traditionele statelijke aanpak en het leveren van kritiek, beperkte effectiviteit heeft. Het kabinet onderschrijft de analyse dat het kansrijker is om enerzijds verandering van binnenuit te stimuleren door bij te dragen aan ondersteuning van kritische organisaties en anderzijds een betekenisvolle dialoog te voeren op basis van gelijkwaardigheid. Het intensiveren van de relaties met derde landen sluit een sterk mensenrechtenbeleid niet uit. Integendeel. Met Israël bijvoorbeeld, wordt in het kader van het Associatieakkoord een mensenrechtendialoog gevoerd, terwijl tegelijkertijd de mogelijkheden voor intensievere samenwerking worden verkend. Ten aanzien van landen zoals China, beziet Nederland in lijn met de motie Van der Staaij de effectiviteit van de receptorbenadering. In die benadering staat communicatie en niet confrontatie centraal, worden landen aangesproken op hun verdragsmatige verplichtingen en relatief vrijgelaten in de wijze waarop zij dit invullen.

Coherentie interne en externe mensenrechtenbeleid
Het kabinet onderschrijft het standpunt van de AIV dat, waar de EU zich extern profileert als normatieve kracht op het gebied van mensenrechten, de EU ook intern haar verbondenheid aan die rechten dient te laten zien. Het kabinet deelt de AIV-kritiek op dit vlak echter niet. Met het Verdrag van Lissabon zijn voorwaarden voor een verscherpt toezicht op mensenrechten binnen de Unie gecreëerd en er zijn verschillende concrete stappen genomen. Zo is het EU-Handvest voor de grondrechten juridisch bindend geworden, heeft de Europese Commissie een eigen interne mensenrechtenstrategie uitgebracht, kondigde de Raad eerder dit jaar aan ervoor zorg te willen dragen dat elk door de Raad goedgekeurd wetgevingsvoorstel een ‘fundamental rights label’ waardig zal zijn, hebben de Raad en de Commissie ‘methodologische richtlijnen’ geformuleerd om Handvesthandhaving te controleren met betrekking tot wetgeving waarbij de Raad betrokken is en is er een permanente Raadswerkgroep FREMP ingesteld waarin grondrechtelijke thema’s kunnen worden besproken. In ‘Verantwoordelijk voor Vrijheid’ geeft het kabinet aan waar mogelijk een bijdrage te leveren aan het functioneren van het mensenrechtenbeleid van de EU-instellingen.

Nederland is tegen een aanpassing van het mandaat van het EU-Grondrechtenagentschap, met het oog op omvorming tot een Europees Mensenrechteninstituut. Monitoren behoort niet tot de taken van het Grondrechtenagentschap, omdat dat al in VN- en RvE-verband gebeurt. Overlap met de activiteiten met die organisaties moet worden voorkomen. Het Grondrechtenagentschap heeft wel een taak bij het adviseren van lidstaten, ook wel aangeduid als ‘bijstand’. Het Grondrechtenagentschap zet zich op dit moment in om, deze adviserende taak verder uit te werken. Nederland steunt dit, met het oog op de effectiviteit van de werkzaamheden van het agentschap. Er ook andere agentschappen en toezichthouders die taken hebben ter bevordering van de naleving van bepaalde grondrechten binnen de EU, zoals het EU-Genderinstituut en de Europese dataprotectietoezichthouder.

Zichtbaarheid
In tegenstelling tot de AIV is het kabinet geen voorstander van de benoeming van een algemene Speciale Vertegenwoordiger (SV) voor Mensenrechten. Ze steunt de voorstellen tot benoeming hiervan dan ook niet. De EU heeft reeds acht SV’s en de aanstelling van een nieuwe, kan leiden tot verdere verbrokkeling en inconsistentie van beleid. Mensenrechten vormen de ‘zilveren draad’ in het bredere EU-beleid en HV Ashton moet dat zelf uitdragen. Het kabinet kan zich overigens vinden in de aanbeveling dat de zichtbaarheid van het EU-interne mensenrechtenbeleid wordt bevorderd ten behoeve van externe geloofwaardigheid.
 

Persberichten

Den Haag, donderdag 1 september 2011

Het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie: tussen ambitie en ambivalentie.

Het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie behoeft verbetering als de EU als geloofwaardige speler wil (blijven) opereren op het terrein van de mensenrechten. Dit stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken in het vandaag verschenen advies ‘Het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie: tussen ambitie en ambivalentie’.

De AIV signaleert dat de context van het EU-mensenrechtenbeleid de afgelopen tijd is veranderd. Op mondiaal niveau is de economische en politieke positie van het westen verzwakt. Andere, relatief nieuwe, grote spelers op het internationale toneel, zoals China, Brazilië, India en Zuid-Afrika, stellen zich steeds assertiever op.

In Nederland is een stevig debat gaande over nut en noodzaak van Europese samenwerking. Enerzijds is er ‘Europa-scepsis’. Anderzijds blijkt steeds vaker dat, om de verworvenheden van ruim een halve eeuw Europese integratie veilig te stellen, juist meer zal moeten worden samengewerkt. Voorbeelden hiervan zijn financieel-economisch beleid en asiel- en migratiebeleid.

Tegen deze achtergrond analyseert de AIV het mensenrechtenbeleid van de EU. Daarin wordt geconcludeerd dat optreden via de EU op mensenrechtengebied een grote meerwaarde kan hebben en effectiever kan zijn dan bilateraal optreden. Het EU-Verdrag en de beschikbare instrumenten bieden een goede basis voor het voeren van een dergelijk gezamenlijk beleid. De AIV constateert echter ook dat het hier in de praktijk lang niet altijd van komt.

Dit heeft onder meer te maken met gebrek aan coherentie binnen het externe EU-beleid en met gebrek aan samenhang tussen het beleid van de EU en dat van de lidstaten. Selectiviteit, inconsistentie, en het niet-systematisch gevolg geven aan mensenrechtenclausules en -procedures staan effectief optreden in de weg. De AIV pleit ervoor om dit aan te passen. De EU kan alleen geloofwaardig zijn in haar externe mensenrechtenoptreden als zij, en ook de lidstaten, zich constructief kritisch opstellen ten aanzien van alle landen in de wereld, of het nu gaat om China en Rusland, dan wel de VS en Israël. Om effectief te kunnen zijn, is het verder van belang dat de nieuwe Europese Dienst Extern Optreden voldoende kennis en capaciteit krijgt op dit vlak.

De AIV signaleert ook een groot verschil in ambitieniveau tussen het externe en het interne mensenrechtenbeleid van de EU. Terwijl de EU mensenrechten als overkoepelend doel van haar externe betrekkingen heeft gedefinieerd, blijven de interne ambities relatief bescheiden. Dit ondermijnt de geloofwaardigheid en de legitimiteit van de EU als mondiale actor op het gebied van mensenrechten. De AIV meent dan ook dat deze situatie op den duur niet houdbaar is. Ook het eigen beleid moet kritisch tegen het licht worden gehouden en worden versterkt.

De geschetste tekortkomingen van het EU-mensenrechtenbeleid betekenen niet dat de EU haar ambities op het gebied van mensenrechten neerwaarts zou moeten bijstellen. Juistvia versterking van dat beleid kan een leidende rol in de toekomst zeer waarschijnlijk beter worden waargemaakt. Realiteitszin, een zekere bescheidenheid en oog voor haalbaarheid zijn daarbij wel vereist.

De AIV beveelt de regering aan om doelgericht in te zetten op het voeren van mensenrechtenbeleid via de EU, daar waar dit daadwerkelijk het meest effectief lijkt te zijn. De AIV acht de tijd echter nog niet rijp om in algemene zin te stellen dat optreden via de EU de voorkeur heeft boven bilateraal optreden. Naast de EU moet Nederland de rechten van de mens dan ook zo krachtig mogelijk blijven bevorderen door middel van het eigen buitenlands beleid.