De Arabische regio, een onzekere toekomst

14 juni 2012 - nr.79
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Hiervoor is betoogd dat in de Arabische regio twee sterke trends zijn waar te nemen: de wens tot democratisering en de groeiende nadruk op de islamitische identiteit. Het is ongewis hoe deze twee trends zich zullen voortzetten en hoe zij elkaar al dan niet zullen beinvloeden. De AIV meent dat de nieuwe situatie in de Arabische regio kansen biedt, maar ziet ook kwetsbaarheden. Indien de machtswisselingen er slechts toe zullen leiden dat andere – vooral islamitisch georiënteerde – groeperingen hun visie willen opleggen aan minderheden, zal er effectief weinig veranderen ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de revoltes. Van belang is daarom dat de nieuwe machthebbers ervan doordrongen zijn dat democratie niet alleen betekent bestuur op basis van electorale winst, maar ook de bescherming van elementaire rechten van vrouwen, politieke dissidenten en religieuze en etnische minderheden.

Verdrijving van een dictatoriaal regime leidt niet automatisch tot een democratische rechtsstaat. Soms komt er een andere dictatuur voor in de plaats, soms een democratisch regime, dat allerlei tekortkomingen kan vertonen. Het houden van verkiezingen is niet het enige criterium waarop het democratische karakter van een land kan worden beoordeeld. Er moeten voldoende tegenwichten zijn, onder andere om de rechten van individuele burgers en minderheden te waarborgen. Ervaringen elders, waaronder Afghanistan en Irak, wijzen uit dat een machtswisseling het begin kan zijn van een lang proces van verandering dat mogelijk, maar niet noodzakelijk, leidt tot democratisering, maar ook grote instabiliteit met zich mee kan brengen. In een democratiseringsproces is (tijdelijke) terugval niet uitgesloten. De AIV bepleit dan ook dat westerse landen nauw betrokken blijven bij de maatschappelijke ontwikkelingen in de Arabische regio en deze waar mogelijk stimuleren in de goede richting vanwege de intrinsieke waarde die de democratische rechtsstaat vertegenwoordigt en uit een welbegrepen eigenbelang, waaronder de hiervoor genoemde belangen van stabiliteit, migratie, de internationale rechtsorde, onderzoek en onderwijs. Daarbij moet worden voorkomen dat westerse landen modellen opleggen die alleen geïnspireerd zijn door hun eigen staatsinrichting. Het streven van westerse landen moet zijn gericht op een democratie waarin de participatie en rechten van alle bevolkingsgroepen worden gewaarborgd. Het ligt voor de hand dat Nederland zijn inspanningen daarbij afstemt met de Europese Commissie en andere lidstaten van de EU.

De AIV is van mening dat Nederland kan bijdragen aan verdere democratisering en versterking van de rechtsstaat in de Arabische regio, bijvoorbeeld door bij te dragen aan uitwisseling van ervaringen tussen landen waar in het recente verleden democratiseringsprocessen op gang zijn gekomen. Ook programma’s ter versterking van de rechtsstaat verdienen voortgezette steun.

Goede kennis van de context is essentieel om democratie en rechtsstaat te kunnen bevorderen. Die kennis kan alleen worden verkregen als het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikt over voldoende medewerkers die deskundigheid bezitten van de Arabische regio en die in staat zijn met alle relevante spelers in de regio te communiceren. Juist zulke medewerkers zullen het tweerichtingsverkeer tussen Nederland en de Arabische spelers levend kunnen houden, daarvan leren en de verworven kennis vertalen in effectief beleid. Vanzelfsprekend kan het ministerie van Buitenlandse Zaken alleen dergelijke medewerkers aannemen, als er in Nederland opleidingen zijn die specifiek zijn gericht op de taal en cultuur van de Arabische regio.

Of de grotere zeggenschap van de bevolking op het regeringsbeleid in individuele landen zal leiden tot verbetering van de mensenrechtensituatie in de volle breedte, moet nog worden afgewacht. De machtswisselingen in Egypte en Tunesië hebben tot grotere vrijheid geleid, maar de positie van vrouwen en minderheden zou zelfs meer dan vroeger onder druk kunnen komen te staan. Deels omdat sommige politieke partijen een interpretatie van de islam aanhangen die hen daartoe aanzet, deels omdat cultureel conservatieve krachten meer ruimte en invloed hebben gekregen dan zij vóór de machtswisselingen hadden. Vrouwen hebben tijdens de omwentelingen in de Arabische regio voor zichzelf nieuwe mogelijkheden voor maatschappelijke en politieke participatie gecreëerd, maar de AIV is bezorgd dat cultureel conservatieve groeperingen zullen proberen deze participatie weer in te perken.

Vaststaat dat mogelijkheden om enige invloed ten gunste van democratie uit te oefenen, worden beperkt wanneer er niet gecommuniceerd wordt met islamitische groeperingen. Het WRR-rapport ‘Dynamiek van het islamitisch activisme’ van 2006 had hier al op gewezen. Nu in een aantal Arabische landen vrije en eerlijke verkiezingen zijn gehouden, is gebleken welke partijen en opvattingen veel steun genieten onder de bevolking. Door contacten met hen, maar ook met andere partijen, te onderhouden kan Nederland kennis nemen van de aspiraties die zij vertegenwoordigen. De AIV is daarom van mening dat Nederland a) in dialoog dient te gaan met alle relevante politieke partijen en maatschappelijke stromingen en b) de dialoog tussen deze partijen en organisaties open en gaande dient te houden. Juist het openstellen en openhouden van het politieke domein is essentieel voor een levensvatbare democratie. Het gaat om tweerichtingsverkeer tussen Nederland en de betrokken partijen; dat maakt het vinden van gemeenschappelijke uitgangspunten mogelijk. Tweerichtingsverkeer vergroot het inzicht in de wijze waarop Nederland zijn eigen belangen kan behartigen en kan helpen om risico’s die elders bestaan voor democratisering en de mensenrechten te beperken.

Communicatie tussen staten is essentieel in het onderhouden van internationale betrekkingen die vrede, rechten van de mens en welzijn bevorderen. Ongeacht het al dan niet democratische karakter van regeringen zullen diplomatieke contacten met hen onderhouden moeten worden, al kan dan wel de perceptie ontstaan dat men het regime gedoogt. Zonder contacten kan het internationale systeem niet functioneren en zouden Nederland en de EU niet voor hun eigen belangen en waarden kunnen opkomen. Een regering die besluit niet met een bepaald regime of bepaalde politieke stromingen te communiceren, ontneemt zichzelf de mogelijkheid positieve invloed op het denken en handelen van die anderen uit te oefenen.

Het verdient volgens de AIV aanbeveling om in het Nederlands buitenlands beleid verschillende gradaties van communicatie aan te brengen. De laagste graad is de passieve bezigheid van luisteren. Dit zou ook gelden voor groeperingen die geweld niet uitsluiten: door hun opvattingen aan te horen kan Nederland zich een beeld vormen van wat er van deze organisaties valt te verwachten, en op welke wijzen zij beïnvloed kunnen worden in de richting van geweldloosheid. De tweede graad is de actieve bezigheid van het gesprek: de Nederlandse zijde draagt uit wat het Nederlands standpunt is over bepaalde kwesties, in het bijzonder over de opvattingen en handelwijzen van de desbetreffende organisatie. De positie van vrouwen en minderheden verdient daarbij specifieke aandacht. Een gevolg van het gesprek kan zijn dat Nederlandse instellingen gesprekspartners ‘erkennen’, ofschoon ook hier modaliteiten mogelijk zijn: zo kan men particuliere of (semi) officiële organisaties erkennen als gesprekspartner, wat weer minder politieke gevolgen heeft dan erkenning van de wederpartij als legitieme vertegenwoordigers, etcetera. Nederland zou voor deze genuanceerde benadering steun kunnen vragen in de EU.

Juist als sprake is van een internationaal of binnenlands conflict, zijn diplomatieke contacten met alle belangrijke spelers en partijen cruciaal om een bijdrage te kunnen leveren aan een oplossing van het conflict. Naarmate de tijd verstrijkt plegen partijen zich letterlijk en figuurlijk dieper in te graven en vinden gebeurtenissen plaats die een compromis steeds moeilijker maken. De mogelijkheden voor beïnvloeding zijn daarom het grootst als in een vroeg stadium van het conflict met alle partijen wordt gecommuniceerd, dus als de spanningen oplopen en nog geen geweld is gebruikt. Het is bijvoorbeeld niet uit te sluiten dat dialoog in een vroeg stadium van het conflict in Syrië effectief had kunnen zijn. Nu Kofi Annan een wankel bestand heeft weten te bereiken – een bestand dat volgens de AIV noodzakelijk is omdat het alternatief alleen maar meer geweld betekent – moeten veel landen op hun schreden van non-communicatie terugtreden en alsnog met zowel het Syrische regime als de oppositie in gesprek gaan. Tegelijk laat de missie van Kofi Annan zien dat de bemiddelaar wordt geconfronteerd met vragen over wie de juiste gesprekspartners zijn en welke vervolgstappen kunnen worden gezet.

Communicatie is meer dan het opleggen van sancties; zij vereist zorgvuldige analyse van de oogmerken van de wederpartij in een grondige dialoog. Ook in latere fasen van een conflict is het van belang de dialoog met alle partijen zo lang mogelijk voort te zetten, ook in een fase waarin Nederland, gezamenlijk met andere landen, sancties heeft ingesteld. Door vooraf voorwaarden te stellen aan het voeren van een dialoog kunnen kansen op communicatie en beïnvloeding worden gemist.

De verschillende landen in de Arabische regio maken uiteenlopende ontwikkelingen door en worden geconfronteerd met diverse uitdagingen. Het beleid jegens zowel de Arabische staten als Israël zal het meest effectief zijn als de noodzaak internationaalrechtelijke verplichtingen na te komen door Nederland en de EU consequent en onpartijdig wordt uitgedragen. Voortgaande democratisering in de Arabische regio zal niet onmiddellijk een positief effect hebben op de Arabisch-Israëlische betrekkingen en het vredesproces; in eerste instantie kan eerder het tegendeel worden verwacht. Het is daarom van groot belang dat Nederland in de EU en de VN aandringt op nieuwe initiatieven om het Midden-Oosten Vredesproces nieuw leven in te blazen. De AIV is van mening dat de hierboven genoemde ontwikkelingen om een nieuwe aanpak van het Midden-Oosten Vredesproces vragen en dat nieuwe initiatieven nodig zijn in het licht van de veranderende regionale context. De EU en haar bondgenoten zouden zich daarop moeten bezinnen. De AIV is bereid daarover desgevraagd een advies uit te brengen.
 

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum   24 januari 2012
Betreft   Adviesaanvraag AIV ontwikkelingen in de Arabische regio
 

Graag zou ik van de AIV advies krijgen over het volgende.

De Tweede Kamer heeft de regering bij motie d.d. 30 juni 2011 van de leden Hachchi en Timmermans over de actuele situatie in Noord-Afrika en het Midden-Oosten, verzocht de AIV structureel te vragen om een update van het AIV-advies nr. 75 “Hervormingen in de Arabische Regio: Kansen voor Democratie en Rechtsstaat” van mei 2011.

Met deze brief geef ik namens de regering gevolg aan de genoemde motie.

De onderzoeksvraag
De regering verzoekt de AIV om een update van het genoemde advies in de brede context van de mensenrechten, rechtsstatelijkheid, stabiliteit en vrede & veiligheid.

De update van het advies is opgenomen in het AIV-werkprogramma 2012 dat ik op 19 december jl. met u heb besproken.

Ik zie uw aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet. Ik verzoek u daarbij vriendelijk of ik uw advies binnen een periode van drie maanden kan ontvangen.

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken

Bijlage:
Motie van de Tweede Kamerleden Hachchi en Timmermans d.d. 30 juni 2011
ContentSuite/upload/aiv/file/motie%20Hachchi%20Timmermans%20-%20AIV.pdf

Regeringsreacties

Kabinetsreactie op AIV-advies nr. 79 ‘De Arabische regio, een onzekere toekomst’

Inleiding
Ter uitvoering van de motie van de leden Hachchi en Timmermans over de actuele situatie in Noord-Afrika en het Midden-Oosten (Kamerstuk 32 623, nr. 29) heeft de regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op 24 januari jl. verzocht een update uit te brengen van het AIV-advies nr. 75 ‘Hervormingen in de Arabische regio: kansen voor democratie en rechtsstaat?’ van 27 mei 2011. Op 14 juni 2012 heeft de AIV het advies nr. 79 ‘De Arabische regio, een onzekere toekomst’ uitgebracht, waarop hieronder de kabinetsreactie volgt.

Algemeen
Het kabinet is van mening dat het advies een waardevolle analytische blik biedt op de Arabische regio en de recente ontwikkelingen daarbinnen. Het kabinet heeft met waardering kennis genomen van het AIV-advies en is erkentelijk voor de analyse van twee trends in de Arabische regio, namelijk “de wens van grote delen van de bevolking tot democratisering en een toenemende nadruk op islamitische identiteit”. De beschrijving van deze trends en de gevolgen daarvan voor democratie en mensenrechten bieden meer inzicht in ontwikkelingen in de Arabische regio. Hetzelfde geldt voor de analyse van de verschillende thema’s in het rapport. De AIV besteedt terecht prominent aandacht aan de rol van de jeugd en de positie van vrouwen in de Arabische regio. Zij speelden immers een belangrijke rol in de revoltes en dienen evenzeer een belangrijke rol te spelen in transitieprocessen richting democratie.

Hieronder wordt ingegaan op de specifieke conclusies en aanbevelingen.

Reactie op de conclusies en aanbevelingen
Het kabinet deelt de mening van de AIV dat Nederland kan bijdragen aan verdere democratisering en versterking van de rechtsstaat in de Arabische regio. Zoals het kabinet in diverse brieven aan de Tweede Kamer uiteen heeft gezet, gebeurt dat ook in de praktijk, met name met behulp van het Matra-programma. Daarbij wordt gebruik gemaakt, zoals de AIV aanbeveelt, van ervaringen van landen waar in het recente verleden democratische processen op gang zijn gekomen. Specifiek gaat het om landen in Midden- en Oost-Europa. Een voorbeeld hiervan is de Community of Democracies die zich onder co-voorzitterschap van Nederland en Slowakije blijft inspannen om Tunesië te helpen bij het implementeren van noodzakelijke hervormingen.

Net als in het vorige advies over de Arabische regio benadrukt de AIV dat het ministerie van Buitenlandse Zaken over voldoende kennis en expertise met betrekking tot de Arabische regio moet kunnen beschikken. Aan dit onderwerp wordt aandacht besteed in het kader van de voortgaande modernisering van de diplomatieke dienst. Op deze wijze geeft het kabinet ook gevolg aan de motie van de leden Timmermans en Peters over kennis bij de Nederlandse overheid (Kamerstuk 32 623 nr.27). De AIV stelt daarbij terecht dat in Nederland voldoende opleidingen beschikbaar moeten zijn die specifiek zijn gericht op de taal en cultuur van de Arabische regio.

Ter aansluiting bij het voorgaande en ter uitvoering van de motie van de leden Hachchi en Peters (Kamerstuk 32 623 nr.30) over het onderzoeken van de mogelijkheden om de Marokkaans-Nederlandse relaties te gebruiken ter bevordering van kennis, expertise en ervaring die kunnen worden ingezet voor het beleid richting Marokko in specifieke zin, en andere Arabische landen in generieke zin, vindt kennisuitwisseling plaats tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en deskundigen op het gebied van deze relaties, waaronder leden van de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap. Dat geschiedt door middel van ontmoetingen en seminars e.d.

De AIV stelt dat de mogelijkheden om democratisering te bevorderen worden beperkt wanneer niet gecommuniceerd wordt met islamitische groeperingen. De AIV beveelt een dialoog aan met alle relevante politieke partijen en maatschappelijke stromingen. In reactie daarop stelt het kabinet dat in het bijzonder de Nederlandse ambassades in de Arabische regio contacten onderhouden met dergelijke partijen en groeperingen, maar een absolute voorwaarde daarbij is dat zij geen geweld propageren om hun politieke doeleinden te bereiken. Het kabinet is het oneens met de door de AIV voorgestelde gradaties in communicatie indien dat betekent dat contact zou plaatsvinden met groeperingen die geweld niet uitsluiten. Het kabinet deelt de opvatting van de AIV dat in de communicatie de positie van vrouwen en minderheden specifieke aandacht verdient en heeft dat al eerder gemeld.

In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 3 februari jl. over de actuele situatie in de landen in de Arabische regio wordt een genuanceerde benadering uiteen gezet. In deze brief wordt gesteld dat de regering islamistische partijen beoordeeld op hun daden. Voor het aangaan van contacten worden de volgende criteria gehanteerd:
 

  1. Het propageren van geweld is onaanvaardbaar. Indien daarvan wel sprake is wordt geen contact aangegaan.
  2. Partijen moeten zich houden aan democratische en rechtsstatelijke beginselen. Hoe de regering met hen omgaat is afhankelijk van de mate waarin zij zich daadwerkelijk committeren aan democratie, rechtsstaat en mensenrechten, waaronder de rechten van vrouwen en religieuze minderheden.
  3. Contacten met hen worden gebruikt voor het overbrengen van duidelijke boodschappen hierover, als daartoe aanleiding bestaat, ook over hun houding ten aanzien van Israël.

Dit beleid is met de Tweede Kamer besproken en kan op brede instemming rekenen. In reactie op een daartoe strekkende aanbeveling van de AIV stelt het kabinet dat deze problematiek diverse malen is besproken in EU-verband en dat de opvattingen van de lidstaten grosso modo overeen komen.

De AIV stelt dat in geval van een conflict de kans op beïnvloeding het grootst is indien in een vroeg stadium, voordat de spanningen oplopen en geweld wordt gebruikt, met alle partijen wordt gecommuniceerd. De AIV betrekt dit ook op de situatie in Syrië en poneert de stelling dat dialoog in een vroeg stadium effectief had kunnen zijn. Het kabinet plaatst daarbij een tweetal kanttekeningen. Ten eerste heeft de EU, inclusief Nederland, wel degelijk in een vroeg stadium via verschillende kanalen geprobeerd te communiceren met het Syrische regime en haar opgeroepen gehoor te geven aan de legitieme eisen van de Syrische bevolking door het starten van een inclusieve en oprechte nationale dialoog en het in gang zetten van politieke hervormingen. Ten tweede bleek dit regime niet bereid een daadwerkelijke dialoog aan te gaan en maakte het zich in plaats daarvan schuldig aan massale mensenrechtenschendingen. Het kabinet is het eens met de AIV dat communicatie meer is dan het opleggen van sancties. Daarom blijft het kabinet in gevallen waarin internationale sancties zijn opgelegd aan een regime een tweede spoor van communicatie volgen. Voor een daadwerkelijke dialoog zijn echter twee partijen nodig.

Het kabinet deelt de conclusie dat met betrekking tot het Palestijns-Israëlisch conflict de noodzaak tot het nakomen van internationaalrechtelijke verplichtingen van beide zijden consequent en onpartijdig moet worden uitgedragen door Nederland. Nederland doet dat ook in de praktijk. Nederland dringt aan op directe onderhandelingen tussen Israël en de Palestijnen. Einddoel is een alomvattend vredesakkoord tussen Israël en de Palestijnen. Een tweestaten-oplossing, met als uitgangspunt de grenzen van 1967, vormt hierbij het uitgangspunt.

In reactie op de constatering van de AIV dat de EU en haar bondgenoten zich zouden moeten bezinnen op nieuwe initiatieven in het licht van een veranderende regionale context, steunt het kabinet, waar mogelijk, initiatieven die partijen nader tot elkaar kunnen brengen. Het kabinet ziet geen aanleiding om daarover, zoals de AIV aangeeft, advies te vragen.

Persberichten

DE ARABISCHE REGIO, EEN ONZEKERE TOEKOMST


Den Haag, 14 juni 2012

De revoluties in met name Tunesië, Egypte en Libië werden aangevoerd door een nieuwe generatie van relatief goed opgeleide, maar veelal werkloze jongeren, die meer zeggenschap wenst over het bestuur van het land en zelf wil bepalen hoe men zijn eigen leven leidt, maar die de politieke en economische middelen ontbeert om daaraan invulling te geven. De paradox is dat zij revoluties hebben aangezwengeld die meer ruimte hebben gecreëerd voor sociaal conservatieve stromingen. Het is dan ook de vraag of de hervormingsbewegingen in de Arabische regio op korte termijn zullen leiden tot werkelijke democratie en een verbetering van de mensenrechtensituatie.

De Arabische regio is volop in beweging. Sinds eind 2010 zijn in een aantal landen hervormingen gaande, waarvan nog niet duidelijk is waartoe die zullen leiden. De AIV plaatst deze hervormingen in de context van twee trends, die zich al jaren in de Arabische regio voordoen. In de eerste plaats bestaat er al decennia een sterke wens onder de bevolking tot meer zeggenschap over het bestuur van het eigen land. In de tweede plaats is het accent op de islamitische identiteit sterker geworden. Deze trend is zichtbaar in het persoonlijke leven van mensen en in de samenleving. Hoewel deze twee trends in vrijwel alle landen van de Arabische regio voorkomen, zijn er toch grote verschillen tussen de landen. De AIV licht deze diversiteit in het rapport toe met een aantal voorbeelden.

De AIV constateert dat in de Arabische regio diverse discussies worden gevoerd over de relatie tussen democratie en mensenrechten enerzijds en islam anderzijds. Binnen de islam bestaan stromingen die daarover zeer uiteenlopende opvattingen hebben. Over de betekenis van de twee trends voor democratie en mensenrechten valt daarom niets met zekerheid te zeggen, maar de AIV wijst wel op een aantal risico’s.

Als Arabische regeringen zich nadrukkelijk zouden willen laten leiden door een conservatieve interpretatie van de politiek-juridische beginselen van de islam, dan is er naar het oordeel van de AIV een zeker risico dat zich op de volgende vier terreinen problemen voordoen ten aanzien van mensenrechten: het verbod op discriminatie op grond van geslacht, het verbod op discriminatie op grond van religie, de vrijheid van meningsuiting en enkele strafrechtelijke bepalingen. De positie van vrouwen zou kunnen verslechteren, juist als gevolg van de democratisering. Groepen die expliciet vrouwendiscriminatie bepleiten zijn meestal in de minderheid, maar zijn wel zeer vocaal. Deze opvattingen worden bovendien door brede lagen van de Arabische samenlevingen gedragen. Anderzijds zijn er in een aantal Arabische landen een aanzienlijk aantal hoog opgeleide en economisch zelfstandige vrouwen. Het is te verwachten dat zij hun maatschappelijke positie niet zonder slag of stoot zullen opgeven.

De AIV heeft verder als belangrijk punt van zorg dat in het nieuwe, democratische enthousiasme van Arabische landen het begrip democratie uitgelegd zou kunnen worden als de macht van de meerderheid, zonder dat de rechten van minderheden worden gegarandeerd. Het houden van verkiezingen is niet het enige criterium waarop het democratische karakter van een land kan worden beoordeeld. Er moeten voldoende tegenwichten zijn, onder andere om de rechten van individuele burgers en minderheden te waarborgen.

Voorts trekt de AIV de conclusie dat de ontwikkelingen in de regio om een nieuwe aanpak van het Midden-Oosten Vredesproces vragen. De EU en haar bondgenoten zouden zich moeten bezinnen op nieuwe initiatieven om het Arabisch-Israëlische conflict te helpen oplossen.

Ten slotte benadrukt de AIV het belang van communicatie; met alle relevante politieke partijen en maatschappelijke stromingen, met andere regeringen (ook als die niet democratisch zijn). Alleen door te communiceren kan Nederland te weten komen wat er speelt in de Arabische regio, zijn eigen belangen behartigen, principes uitdragen en enige invloed op de ontwikkelingen blijven uitoefenen, hoe bescheiden ook.