Ongelijke werelden: armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking

15 oktober 2012 - nr.80
Samenvatting

Samengevatte beantwoording van kern- en deelvragen

In deze samenvatting beantwoordt de AIV kort, op basis van het analytische deel van zijn advies, de kernvraag (welke zijn de mogelijke consequenties voor de post-2015-agenda van de geconstateerde verschuivingen in armoedepatronen, en de mogelijk daarmee samenhangende veranderingen in ongelijkheid binnen en tussen landen?), alsmede de deelvragen te weten:

De empirische werkelijkheid

  1. Is de AIV van oordeel dat het beeld van een ‘verschuiving’ van de armoede naar middeninkomenslanden, zoals dat geschetst wordt in artikelen als dat van Andy Sumner juist is? Wat zijn hiervan de belangrijkste oorzaken? Ziet de AIV redenen om de definitie van armoede of de criteria voor het maken van het onderscheid tussen lage- en middeninkomenslanden te wijzigen?
  2. Wat zijn volgens de AIV min of meer realistische verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van de wereldwijde omvang en verdeling van de armoede (geografisch, naar type land, demografische ontwikkeling, ruraal-urbaan, en dergelijke) in de komende 5-15 jaar? Welke rol spelen schaarste (grondstoffen, energie) en milieuaantasting (water, bodemuitputting, biodiversiteit) daarbij?
  3. Bestaat er een (enigszins) systematisch verband tussen groei (tot middeninkomensland) en de ontwikkeling van de inkomensongelijkheid in landen? Welke factoren spelen daarbij een rol, naast de inzet van de overheid op armoedevermindering (verschillen tussen China en Brazilië)?
  4. Kunnen middeninkomenslanden naar het oordeel van de Raad zelfredzaam worden geacht in termen van armoedebestrijding? Dient hier een onderscheid gemaakt te worden naar verschillen in fiscale en uitvoeringscapaciteiten van de overheden van verschillende (categorieën van) middeninkomenslanden?
  5. Zijn er structurele verschillen tussen de armoede en ongelijkheid in lage- en in middeninkomenslanden? Is er, bijvoorbeeld, in één van beide type landen meer sprake van chronische armoede? Hebben de eventueel geconstateerde verschillen gevolgen voor de mate waarin betrokken landen zelf de armoede adequaat kunnen bestrijden?

Relevante principes en overwegingen

  1. Wat is, naar het oordeel van de AIV, mogelijk de rol van ontwikkelingssamenwerking bij armoedebestrijding in middeninkomenslanden? Wat zijn de belangrijkste morele, maatschappelijke en economische principes en overwegingen die daarbij een rol spelen?
  2. Wat is mogelijk de relevantie van armoede in middeninkomenslanden gezien vanuit de doelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid (welvaart, stabiliteit en veiligheid, energie- en grondstoffenzekerheid, internationale rechtsorde)?
  3. Gelden voor de verschillende kanalen (multilateraal, bilateraal, particulier en bedrijfsleven) en eventueel ook voor de verschillende modaliteiten dezelfde principes en overwegingen?
  4. Als zelfredzaamheid en armoedebestrijding beide doelstellingen zijn van het beleid voor ontwikkelingssamenwerking en (bepaalde) middeninkomenslanden in staat moeten worden geacht zelf de armoede in hun land te bestrijden maar dat niet of onvolkomen doen, wat weegt dan zwaarder? Zelfredzaamheid en dus eigen verantwoordelijkheid? Of armoedebestrijding en continuering van Nederlandse betrokkenheid daarbij?
  5. Welke rol moeten de veranderende verhoudingen in de internationale samenwerking (opkomst andere donoren met soms afwijkende doelstellingen, het afnemend belang van ODA (Official Development Assistance) in financieringsstromen, het toenemend belang van internationale publieke goederen, de toenemende nadruk op beleidscoherentie, en dergelijke) en de relatie met de hoofddoelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid (veiligheid, vrijheid, welvaart) spelen in de afwegingen met betrekking tot betrokkenheid van buitenaf bij armoedebestrijding in middeninkomenslanden?

Gevolgen voor ontwikkelingssamenwerking

  1. Hebben andere – bilaterale, particuliere of multilaterale – donoren of andersoortige ontwikkelingsorganisaties al beleidskeuzes gemaakt hoe om te gaan met het gegeven dat de armen zich in toenemende mate in middeninkomenslanden bevinden?
  2. Wat zijn de mogelijke implicaties voor de Nederlandse benadering van de post-2015 ontwikkelingsagenda van de verschuivingen die zich voordoen in de patronen van de wereldwijde armoede, als gevolg van (vooral) het toenemend aantal landen dat de middeninkomensstatus bereikt?
  3. Is het zinvol daarbij onderscheid te maken tussen de verschillende kanalen (en eventueel modaliteiten)?
  4. Zijn de huidige instrumenten geschikt voor middeninkomenslanden of dienen additionele eisen aan (bijvoorbeeld de bedrijfsleven-) programma’s gesteld te worden om de armoedefocus ervan te vergroten?

Wat betreft de kernvraag staat het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking voor een grote uitdaging. De traditionele aanpak richt zich op het verstrekken van hulp en expertise in de armste landen. Vele landen die zich ontwikkeld hebben tot middeninkomensstatus hebben naar de mening van de AIV bestuurlijke en financiële capaciteit om meer verantwoordelijkheid te nemen. Een eerste reactie hierop is de vaak gehoorde roep om het stopzetten van de hulp. De AIV bepleit echter niet het stoppen van ontwikkelingsrelaties met de middeninkomenslanden, maar adviseert daarentegen een andere aanpak. Een van de redenen is dat de grens tussen lage- en middeninkomenslanden erg arbitrair is. Landen die net boven die grens zitten zijn niet altijd verder ontwikkeld dan landen die daar net onder zitten. Ook bevinden zich onder de middeninkomenslanden fragiele staten en landen in conflict, waar hulp noodzakelijk blijft. Daarnaast vereist het bereiken van achtergebleven groepen in middeninkomenslanden een constructieve beleidsdialoog met deze landen.

Een dergelijke dialoog met de middeninkomenslanden biedt voordelen aan alle partijen. Voor deze landen adviseert de AIV een verschuiving van puur bilateraal ontwikkelingsbeleid naar een beleid van internationale samenwerking, dat meer gestoeld is op multilaterale samenwerking, het civilaterale kanaal en het bedrijfslevenkanaal. Voor de lageinkomenslanden kan het bilaterale kanaal van grote betekenis blijven, zij het, vanwege de snelle geopolitieke veranderingen, in een meer flexibel verband, minder gericht op starre landenkeuzes en indien mogelijk in samenwerking met een aantal grote middeninkomenslanden (trilateraal). De AIV beveelt de Nederlandse regering aan het voortouw te nemen om met andere donoren, grote middeninkomenslanden en lage-inkomenslanden een dialoog te ontwikkelen over een dergelijke trilaterale benadering.

De samengevatte beantwoording van de deelvragen volgt de rangschikking in de
adviesaanvraag:

De empirische werkelijkheid

  1. De AIV is van oordeel dat het beeld van een ‘verschuiving’ van de armoede naar middeninkomenslanden nuancering behoeft. Het is inderdaad juist dat meer dan twee derde van de armen volgens de Wereldbankdefinitie van armoede in middeninkomenslanden woont. Deze verschuiving komt doordat een beperkt aantal grote landen nu als middeninkomensland wordt geclassificeerd. Het aantal armen in lage-inkomenslanden is als percentage van de wereldbevolking afgenomen, maar niet in absolute aantallen. Zo is de teruggang van wereldwijde armoede van 1,7 miljard mensen in 1990 naar 1,3 miljard mensen in 2008 bijna volledig toe te schrijven aan de daling van het aantal armen in China. De AIV ziet geen redenen om de Wereldbankcriteria voor het maken van het onderscheid tussen lage- en middeninkomenslanden te wijzigen. Wel moet men zich realiseren dat de groep van lage-inkomenslanden, alsook de groep van middeninkomenslanden vrij heterogeen is. Sommige middeninkomenslanden hebben een degelijke sociaaleconomische basis en redelijk functionerende instituties, andere behoren echter tot fragiele staten en staten in conflict. De AIV ziet ook geen reden de inkomensdefinitie van armoede van $1,25 per dag te wijzigen, omdat deze internationaal geaccepteerd is. De AIV constateert echter wel dat deze armoedegrens erg arbitrair en laag is. Verder stelt de AIV dat het begrip armoede veel ruimer is dan inkomensarmoede en geeft in het advies een aantal elementen daarvan aan, zoals culturele armoede, gebrek aan toegang tot sociale diensten, milieudegradatie en mogelijkheid om het heft in eigen handen te nemen om zich aan armoede te onttrekken, die evenzeer belangrijk zijn voor analyses en ontwikkelingssamenwerking. De AIV hecht daarom belang aan multidimensionale armoedemetingen en deze te betrekken bij beleidsbeslissingen rond inzet van instrumenten van ontwikkelingssamenwerking en landenkeuzes.
  2. De AIV acht het niet mogelijk om in een beknopt advies realistische verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van de wereldwijde omvang en verdeling van de armoede in de komende 5 tot 15 jaar te geven. Gebaseerd op schattingen van onderzoeksinstellingen en de Wereldbank kunnen we verwachten dat inkomensarmoede in grote middeninkomenslanden als China, India en Brazilië zal afnemen. Hoeveel die armoede zal afnemen is echter niet duidelijk te stellen omdat, speciaal in deze landen, veel afhangt van hoe snel de inkomensongelijkheid in deze landen zal afnemen. Wel is duidelijk dat armoede ook een groot stedelijk probleem is en zal blijven. Sommige landen kunnen profiteren van een relatief grote beroepsbevolking, het zogeheten demografisch dividend. Het Human Development Report 2011 geeft aan dat de huidige trend van toenemende welvaart in verschillende groepen van ontwikkelingslanden kan afnemen als milieudegradatie en sociale ongelijkheid blijven toenemen en dat de allerarmsten het meeste leed ondervinden van milieudegradatie en disproportioneel politieke macht missen om veranderingen teweeg te brengen.
  3. Er bestaat een duidelijk verband tussen groei in grote middeninkomenslanden en inkomensongelijkheid in deze landen. De inkomensongelijkheid neemt snel toe in China en India en die trend zal zich zeker voortzetten bij ongewijzigd beleid. Brazilië heeft in de laatste jaren een actief beleid van ondersteuning van de armste groepen binnen en buiten de arbeidsmarkt gevoerd en de inkomensongelijkheid is daar enigszins afgenomen. De inkomensongelijkheid in Brazilië is echter nog steeds een van de grootste in de wereld. Aanhoudende inkomensongelijkheid kan ook in de toekomst een belemmering zijn voor armoedereductie.
  4. De AIV meent dat de observatie dat middeninkomenslanden zelfredzaam worden geacht in termen van armoedebestrijding een vertekend beeld geeft. Het is waar dat traditionele anti-armoedeprojecten van donoren in grote middeninkomenslanden minder kunnen bijdragen. Waar het in deze landen echter om gaat is dat armen mee kunnen profiteren van structurele veranderingen en hun recht kunnen doen gelden op een betere verdeling van het toenemende nationaal inkomen. Dat vereist betere toegang tot rechten voor burgers, arbeiders en kleine ondernemers en boeren. Noodzakelijk daarbij zijn de invoering van een sociaal minimum en van meer evenwichtige belastingen en publieke uitgaven. Geen van de huidige middeninkomenslanden heeft al deze maatregelen genomen. Internationale samenwerking, veelal multilateraal op het gebied van (mensen)rechten, sociale zekerheid en fiscale instrumenten voor herverdeling en particulier of bilateraal in de ondersteuning van verschillende groepen, kan hierbij nog steeds een grote rol spelen.
  5. Het is nog maar de vraag of er structurele verschillen zijn tussen de armoede en ongelijkheid in lage- en in middeninkomenslanden. Omdat er grote verschillen zijn tussen zowel lage- als middeninkomenslanden is het lastig een eenduidig antwoord te geven. Als een land zich maar moeizaam ontwikkelt en de landbouwsector bijvoorbeeld niet van de grond komt, kan er gesproken worden van chronische armoede voor groepen die in deze sectoren werken. Maar er kan evenzeer gesproken worden van chronische armoede als in een middeninkomensland, zoals India, verschillende kasten uitgesloten worden van het ontwikkelingsproces of, zoals Pakistan, waar gebrek aan vrouwenrechten en educatie deze groep, vooral in geïsoleerde gebieden, beperkt in de ontwikkeling. Naarmate een land rijker wordt, kan er meer tegen chronische armoede gedaan worden, maar of dat daadwerkelijk gebeurt, is een kwestie van politieke, culturele en maatschappelijke  veranderingen, die voornamelijk van binnenuit moeten komen, maar die wel degelijk door de internationale gemeenschap en door donorlanden gesteund kunnen worden.

Relevante principes en overwegingen

  1. De AIV is van oordeel dat internationale samenwerking bij armoedebestrijding in middeninkomenslanden juist een grote rol kan spelen. Een fundamentele aanname van ontwikkelingssamenwerking is dat armoede niet bij onze grens ophoudt. Een arm gezin in een middeninkomensland verdient daarom evenzeer onze aandacht als een gezin in een laag inkomensland. Een wereld waarin minder armoede en meer gelijkheid is, is ook een stabieler en veiliger wereld. Er zijn echter, zoals hierboven al aangegeven, andere instrumenten (nodig) om de armoede in middeninkomenslanden te verminderen.
  2. Aandacht voor armoede en ongelijkheid in middeninkomenslanden is ook belangrijk gezien de doelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid, zoals welvaartsverbetering, stabiliteit en veiligheid, energie- en grondstoffenzekerheid en internationale rechtsorde. Het belang hiervan is hierboven al aangestipt. Het belang van energie- en grondstoffenzekerheid moet vooral gezien worden in het licht van de opkomende discussie over mondiale publieke goederen waarin de inbreng van middeninkomenslanden groter moet worden, wat gestimuleerd kan worden door een veelzijdige intensieve ontwikkelingsrelatie. Of beter gezegd, een verbreding van ontwikkelingssamenwerking naar internationale samenwerking, zoals de AIV ook al in eerdere adviezen heeft bepleit.
  3. In een internationaal samenwerkingsverband met landen zo divers als grote middeninkomenslanden en kleine lage-inkomenslanden, is de kanaalkeuze belangrijk. Voor de internationale samenwerking met middeninkomenslanden ziet de AIV een grotere rol voor de particulier, het bedrijfsleven en multilaterale kanalen en een kleinere rol voor traditionele bilaterale kanalen. Wat betreft het bedrijfsleven moet worden aangetekend dat het hierbij mede gaat om het bevorderen van een goed ondernemingsklimaat door wet- en regelgeving. Daarnaast gaat het om het bevorderen van maatschappelijk verantwoord ondernemen  (ketenverantwoordelijkheid). Voor zover het gaat om het bevorderen van individuele investeringen en  samenwerkingsverbanden van het bedrijfsleven met andere maatschappelijke groeperingen, ligt volgens de AIV de voorkeur bij een aanpak van risicomitigatie, waarvoor in meer stabiele economieën durfkapitaal en aangepast krediet meer geëigend zijn dan overheidssubsidie.
  4. Een focus op internationale samenwerking vermijdt ook het door sommigen geponeerde dilemma tussen zelfredzaamheid en armoedebestrijding in middeninkomenslanden. Zoals aangegeven ligt de kern van armoedebestrijding, en de internationale ondersteuning daarvan, niet zozeer in de vorm van inkomensoverdrachten aan middeninkomenslanden maar eerder in het bevorderen van rechten van armere groepen, toegang tot fatsoenlijk werk en tot economische en sociale overheidsdiensten. Hiervoor staan verschillende instrumenten ter beschikking, zoals mensenrechten en arbeidsrechtenverdragen, diverse vormen van technische samenwerking op het gebied van sociale zekerheid en belastingsystemen alsook de steun via het particuliere kanaal voor het meer mondig maken van achtergestelde groepen in verschillende landen. Aan ongelijkheid liggen vaak mensenrechtenschendingen als discriminatie en uitsluiting ten grondslag. De steeds grotere onderlinge verwevenheid wereldwijd maakt dat deze zaken ook ons aangaan. Economische groei leidt niet automatisch tot respect voor mensenrechten. Internationale samenwerking houdt zich daarom ook bezig met basisrechten van mensen voor bestaanszekerheid.
  5. De geopolitieke veranderingen in de afgelopen twintig jaren leidden ook tot veranderende verhoudingen in de internationale samenwerking, zoals de opkomst van andere donoren met soms afwijkende doelstellingen, het afnemende belang van ODA in toenemende financieringsstromen, het toenemend belang van mondiale publieke goederen en de toenemende nadruk op beleidscoherentie. Het is van belang dat Nederland met de opkomende middeninkomenslanden goede bilaterale en multilaterale relaties in stand houdt of bevordert om zodoende de hoofddoelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid te bereiken. Middeninkomenslanden zullen een steeds belangrijkere stem gaan krijgen in de discussies over mondiale publieke goederen en beleidscoherentie, zoals nu al blijkt in de discussies in de G20 en in de klimaattoppen. Nederland kan hier een grote rol in spelen mits het een duidelijk en goed onderbouwd beleid van internationale samenwerking en diplomatie in stand houdt. Investeringen in een dergelijk beleid kunnen hun vruchten afwerpen. Een ander belangrijk punt is de opkomende discussie over grote investeringen in landbouwgrond in lage-inkomenslanden. Grote middeninkomenslanden kopen of leasen land in armere landen, waardoor vaak arme boerenfamilies van het land verdreven worden. Statistieken laten echter zien dat dit een wereldwijd fenomeen is, waaraan westerse landen evenzeer meedoen. De AIV acht daarom hiervoor een internationale aanpak, en niet een aanpak uitsluitend gericht op middeninkomenslanden, noodzakelijk.

Gevolgen voor ontwikkelingssamenwerking

  1. Andere bilaterale, particuliere of multilaterale donoren zijn op het ogenblik ook aan het nadenken over hoe om te gaan met het gegeven dat de armen zich in toenemende mate in middeninkomenslanden bevinden. Een consultatie met de grootste bilaterale donoren laat zien dat de meeste donoren nog geen eenduidig beleid uitgewerkt hebben, wel wordt duidelijk dat alle donoren meer aandacht geven aan het probleem van de groeiende inkomensongelijkheid.
  2. De AIV heeft in zijn advies nummer 74, ‘Ontwikkelingsagenda na 2015: millennium ontwikkelngsdoelen in perspectief’, al aangeven dat Nederlands beleid meer gericht moet zijn op internationale samenwerking, het versterken van economische, arbeids-, sociale en culturele rechten en het bevorderen van een sociaal minimum. Tevens moet het gericht zijn op grotere beleidscoherentie en de voorziening in mondiale publieke goederen. Dit kan financieel ondersteund worden door uitgaven onder de ODA-norm voor ontwikkelingssamenwerking voor sociale publieke goederen en door additionele financiering voor andere mondiale publieke goederen, waarvoor andere nationale middelen en innovatieve internationale financieringsmethoden gemobiliseerd zullen moeten worden. De AIV is van mening dat de uitvoering van dit beleid ook de beste optie is voor een beleid ten aanzien van de middeninkomenslanden.
  3. Zoals hierboven al is aangegeven is het belangrijk om in het beleid ten opzichte van verschillende landen, verschillende kanaalkeuzes toe te passen, waarbij niet alleen het inkomenscriterium een rol dient te spelen maar ook de institutionele en sociaalculturele aspecten van een land in aanmerking moeten komen.
  4. De huidige instrumenten van ontwikkelingssamenwerking in middeninkomenslanden moeten geactualiseerd worden. Eerder is al aangegeven dat vooral in relatie tot middeninkomenslanden meer aandacht aan internationale samenwerking moet worden gegeven. Dat betekent dat bijvoorbeeld nagegaan moet worden of in middeninkomenslanden programma’s van het bedrijfsleven armere groepen in deze landen kunnen bereiken of louter bijdragen aan de economische groei. Sommige onderdelen van het bedrijfslevenprogramma, die nu nog op projectbasis worden afgerekend op hun effect op armoede, zouden in hun geheel scherper gericht kunnen worden op armste groepen en regio’s.

De AIV ziet op basis van bovenstaande beschouwingen voor het beleid gericht op snel groeiende middeninkomenslanden de volgende prioriteiten: om met deze landen in te zetten op beleidscoherentie in internationale samenwerking en op betrokkenheid van deze landen bij voorziening in mondiale publieke goederen. Dit kan onder andere door de introductie van zogeheten trilaterale samenwerking tussen hoge-, middenen lage-inkomenslanden. Een dergelijke multilaterale en trilaterale inzet zal dan ook kunnen leiden in deze landen tot maatschappelijk verantwoord ondernemen (inclusief milieu) en op verbetering van het ondernemingsklimaat. Daarnaast kan deze de mensenrechten bevorderen, waaronder arbeidsrechten en een bestaansminimum ten behoeve van een betere inkomensverdeling. Nederlandse beleidsvorming ten aanzien van middeninkomenslanden dient niet alleen gebaseerd te zijn op basis van een inkomensarmoede-index, maar ook op basis van multidimensionale armoede-indexen. Hieruit blijken gedifferentieerde behoeften per land.

Adviesaanvraag

De Adviesraad Internationale Vraagstukken
t.a.v. de Voorzitter Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB DEN HAAG


Datum: maart 2012

Betreft: Adviesaanvraag ‘Armoedebestrijding en verschuivende armoedepatronen’

Geachte heer Korthals Altes,

In 1990 leefde meer dan 90% van de armen in lage inkomenslanden. In dat jaar overlapten de categorieën arme mensen en arme landen elkaar goeddeels. Die situatie is grondig veranderd. Nu leeft driekwart van de armen in de wereld (volgens de Wereldbank armoedegrens van US$1,25 per dag) in middeninkomenslanden, (Andy Sumner, ‘Where do the poor live?’, World Development, No. 10, 2011). Het gaat daarbij vooral – maar niet alleen - om bevolkingsrijke landen. Twee derde van de armen, 850 miljoen mensen, leeft in vijf landen met een zeer omvangrijke bevolking, nl. China, India, Indonesië, Nigeria en Pakistan. In het afgelopen decennium is het aantal lage inkomenslanden gedaald van 63 naar 40 en dat aantal daalt nog verder. Ongeveer 23% van de armen bevindt zich in fragiele staten (ongeveer gelijk verdeeld over lage- en middeninkomenslanden).

Binnen landen is de inkomensongelijkheid in de afgelopen decennia vooral toegenomen. Over het algemeen geven studies aan dat de middenklasse vooral in Azië, en dan in het bijzonder in India en zeer waarschijnlijk ook in China, de komende jaren enorm zal groeien (Homi Kharas, ‘The emerging middle class in developing countries’, OECD Development Centre, 2010). Tegelijk leven, zowel in middeninkomenslanden als in veel lage-inkomenslanden, met name in sub-Sahara Afrika, grote delen van de bevolking in ‘pockets of poverty’ waar zij nauwelijks delen in de economische groei. Resultaten van studies over trends in de wereldwijde inkomensongelijkheid zijn echter minder eenduidig (UNDP, Human Development Report, 2011). Geschat wordt dat ongeveer een half miljard mensen chronisch arm is.

In de vakliteratuur lopen de meningen over de oorzaken en de beleidsimplicaties van de verschuivende armoedeproblematiek uiteen. Naarmate een steeds groter deel van de armen in middeninkomenslanden leeft wordt de (beleids-)vraag relevanter wat de mogelijkheden en beperkingen zijn voor overheden van middeninkomenslanden, qua belastinginkomsten en technische capaciteit, om zelf een effectief armoedebeleid uit te voeren. Wat is daarbij dan mogelijk nog de ondersteunende rol van ODA, naast die van andere externe financieringsbronnen zoals FDI en remittances, van beleidscoherentie (PCD), van internationale financiering van klimaat en andere Global Public Goods?

De kernvraag van deze adviesaanvraag is wat de mogelijke consequenties zijn voor de post-2015 agenda van de geconstateerde verschuivingen in armoedepatronen - en de mogelijk daarmee samenhangende veranderingen in ongelijkheid binnen en tussen landen. Ik verzoek u de ontwikkelingen bij andere donoren (‘traditioneel’ en ‘nieuw’) bij de beantwoording van deze vraag te betrekken.

Deelvragen die mede richting zouden kunnen geven aan de beantwoording van de kernvraag zijn:

De empirische werkelijkheid

  • Is de AIV van oordeel dat het beeld van een ‘verschuiving’ van de armoede naar middeninkomenslanden, zoals dat geschetst wordt in artikelen als dat van Andy Sumner (hierboven aangehaald), juist is? Wat zijn hiervan de belangrijkste oorzaken? Ziet de AIV redenen om de definitie van armoede of de criteria voor het maken van het onderscheid tussen lage- en middeninkomenslanden te wijzigen?
  • Wat zijn volgens de AIV min of meer realistische verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van de wereldwijde omvang en verdeling van de armoede (geografisch, naar type land, demografische ontwikkeling, ruraal-urbaan, e.d.) in de komende 5-15 jaar? Welke rol spelen schaarste (grondstoffen, energie) en milieuaantasting (water, bodemuitputting, biodiversiteit) daarbij?
  • Bestaat er een (enigszins) systematisch verband tussen groei (tot middeninkomensland) en de ontwikkeling van de inkomensongelijkheid in landen? Welke factoren spelen daarbij een rol, naast de inzet van de overheid op armoedevermindering (verschillen tussen China en Brazilië)?
  • Kunnen middeninkomenslanden naar het oordeel van de Raad zelfredzaam worden geacht in termen van armoedebestrijding? Dient hier een onderscheid gemaakt te worden naar verschillen in fiscale en uitvoeringscapaciteiten van de overheden van verschillende (categorieën van) middeninkomenslanden?
  • Zijn er structurele verschillen tussen de armoede en ongelijkheid in lage- en in middeninkomenslanden? Is er, bijvoorbeeld, in één van beide typen landen meer sprake van chronische armoede? Hebben de eventueel geconstateerde verschillen gevolgen voor de mate waarin betrokken landen zelf de armoede adequaat kunnen bestrijden?

Relevante principes en overwegingen

  • Wat is, naar het oordeel van de AIV, mogelijk de rol van ontwikkelingssamenwerking bij armoedebestrijding in middeninkomenslanden? Wat zijn de belangrijkste morele, maatschappelijke en economische principes en overwegingen die daarbij een rol spelen?
  • Wat is mogelijk de relevantie van armoede in MIC’s gezien vanuit de doelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid (welvaart, stabiliteit en veiligheid, energie- en grondstoffenzekerheid, internationale rechtsorde)?
  • Gelden voor de verschillende kanalen (multilateraal, bilateraal, particulier en bedrijfsleven) en eventueel ook voor de verschillende modaliteiten dezelfde principes en overwegingen?
  • Als zelfredzaamheid en armoedebestrijding beide doelstellingen zijn van het beleid voor ontwikkelingssamenwerking en (bepaalde) middeninkomenslanden in staat moeten worden geacht zelf de armoede in hun land te bestrijden maar dat niet of onvolkomen doen, wat weegt dan zwaarder? Zelfredzaamheid en dus eigen verantwoordelijkheid? Of armoedebestrijding en continuering van Nederlandse betrokkenheid daarbij?
  • Welke rol moeten de veranderende verhoudingen in de internationale samenwerking (opkomst andere donoren met soms afwijkende doelstellingen, het afnemend belang van ODA in financieringsstromen, het toenemend belang van internationale publieke goederen, de toenemende nadruk op beleidscoherentie, e.d.) en de relatie met de hoofddoelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid (veiligheid, vrijheid, welvaart) spelen in de afwegingen met betrekking tot betrokkenheid van buitenaf bij armoedebestrijding in middeninkomenslanden?

Gevolgen voor ontwikkelingssamenwerking

  • Hebben andere – bilaterale, particuliere of multilaterale – donoren of andersoortige ontwikkelingsorganisaties al beleidskeuzes gemaakt hoe om te gaan met het gegeven dat de armen zich in toenemende mate in middeninkomenslanden bevinden?
  • Wat zijn de mogelijke implicaties voor de Nederlandse benadering van de ‘post-2015’ ontwikkelingsagenda van de verschuivingen die zich voordoen in de patronen van de wereldwijde armoede, als gevolg van (vooral) het toenemend aantal landen dat de middeninkomensstatus bereikt?
  • Is het zinvol daarbij onderscheid te maken tussen de verschillende kanalen (en eventueel modaliteiten)?
  • Zijn de huidige instrumenten geschikt voor middeninkomenslanden of dienen additionele eisen aan (bijvoorbeeld de bedrijfsleven-) programma’s gesteld te worden om de armoedefocus ervan te vergroten?

Ik verzoek u het advies af te ronden voor 1 september 2012.


De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,

 

Ben Knapen

Regeringsreacties

Aan de Voorzitters van de
Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag


Datum:     22 april 2013
Kenmerk:   BIS-054/2013
Betreft:     Reactie op AIV-adviezen 80 en 82


In deze brief bied ik u mijn reactie aan op een tweetal adviezen van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Het gaat om de adviezen ‘Ongelijke werelden: Armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking’ (Nr. 80) en ‘Wisselwerking tussen actoren in internationale samenwerking: Naar flexibiliteit en vertrouwen’ (Nr. 82).

Van beide adviezen heb ik dankbaar gebruik gemaakt bij het opstellen van de beleidsnota ‘Wat de wereld verdient: Een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen’, die ik u op 5 april 2013 heb aangeboden. Daardoor is een belangrijk deel van mijn reacties op beide adviezen eigenlijk al impliciet in de nota verwerkt. Voor de goede orde zal ik echter hieronder nog eens expliciet in hoofdlijnen op de adviezen ingaan.

Het laatst uitgebrachte advies, ‘Wisselwerking’, bouwt in belangrijke mate voort op inzichten die in het eerdere adviesrapport, ‘Ongelijke werelden’, al aan de orde zijn gesteld, zoals de wenselijkheid van meer flexibiliteit in de landenlijst en de veranderende samenhang tussen kanalen. Hieronder zal daarom eerst worden ingegaan op het laatst uitgebrachte advies, waarna tot slot de resterende onderwerpen uit het eerdere adviesrapport aan de orde zullen komen.

In maart 2012 is de AIV om advies gevraagd over ‘de complementariteit van de hulpkanalen’. Kernvraag was welke kansen en beperkingen zich voordoen bij het streven naar grotere synergie bij de inzet van de verschillende hulpkanalen, dit tegen de achtergrond van een toenemend aantal actoren in de internationale samenwerking.

In het advies ‘Wisselwerking tussen actoren in internationale samenwerking’ geeft de AIV er de voorkeur aan in plaats van kanalen van actoren te spreken. Ik ben het ermee eens dat het begrip ‘kanalen’ zijn langste tijd gehad heeft. Er wordt steeds meer in (wisselende) allianties van actoren gewerkt, zoals ook in de nota wordt geconstateerd. De verwachting lijkt gerechtvaardigd dat dit in de toekomst nog zal toenemen. De AIV onderscheidt in het advies vier hoofdgroepen van actoren: overheden, multilaterale instellingen, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Per groep actoren worden de meerwaarde en de beperkingen benoemd. Op grond daarvan worden voorbeelden gegeven van combinaties van actoren, die meerwaarde genereren. De AIV is er echter niet in geslaagd een model te vinden om de mogelijke synergieën te ordenen, zo werd bij de presentatie van het advies aan het ministerie van Buitenlandse Zaken aangegeven. Dit sluit overigens aan bij de hoofdbevinding van de AIV, dat de complexe werkelijkheid van de internationale samenwerking zich niet in vooraf bedachte plannen en regels laat vatten. Complementariteit en synergie kunnen bereikt worden door per situatie vast te stellen welke combinatie van actoren het beste past.

De AIV beveelt aan in het bilaterale beleid vanuit de ambassades naar samenwerking tussen actoren te streven, waarbij het landenbeleidskader maatgevend is. Ik kan mij daarin vinden. De Raad adviseert toe te werken naar het afschaffen van landenlijsten, omdat elk land een eigen transitiepad kent. Ook in het advies ‘Ongelijke werelden’, dat hieronder nog ter sprake zal komen, bepleit de AIV meer flexibiliteit in de landenkeuzes. Er zal inderdaad flexibeler met de landenlijsten worden omgegaan en – eveneens conform een aanbeveling van de AIV – meer nadruk worden gelegd op de regionale benadering. De Raad adviseert de bilaterale steun aan middeninkomenslanden af te bouwen en deze te vervangen door samenwerking m.b.t. mondiale publieke goederen en door rechtenversterking via NGO’s en multilaterale instellingen. De bilaterale ontwikkelingssamenwerking met deze landen is al geleidelijk in afbouw. Er zal meer worden ingezet op economische samenwerking met deze landen. Voor een grotere inzet op rechtenversterking via NGO’s en multilaterale instellingen - dan nu het geval is - is geen budgettaire ruimte.

Ik erken inderdaad het belang van multilaterale instellingen voor mondiale publieke goederen. Zoals de Raad aanbeveelt, vraagt Nederland deze instellingen ‘value for money’. Deze instellingen worden regelmatig met ‘scorecards’ beoordeeld. Wij spreken de EU en onze mede-lidstaten voortdurend aan op coherentie issues en zijn voor een grotere rol van EDEO als het om coherentie voor ontwikkeling gaat. Aan de aanbeveling de EU een leidende rol te geven t.a.v. fragiele staten heeft de Raad terecht de nuancering ‘op termijn’ toegevoegd. Veel steun aan fragiele staten wordt in het kader van de ‘3D’ benadering samen met andere staten gegeven, deels wel en deels niet lid van de EU.

Met betrekking tot het revolverend fonds – nu bekend onder de naam ‘Dutch Good Growth Fund’ – geeft de AIV aan dat het belang voor ontwikkeling uitgangspunt moet blijven bij de besteding van OS-middelen. Ik ben het daarmee eens. Over de verdere uitwerking van het bedrijfsleveninstrumentarium zal de Kamer - zoals in de nota is aangegeven - voor de zomer geïnformeerd worden.

Uiteraard ben ik het eens met de AIV dat maatschappelijke organisaties principieel onafhankelijk zijn. De Raad adviseert het generiek MFS te vervangen door financiering op basis van specifieke strategische kaders. Ik ben voornemens dat te doen. Ik heb ook nota genomen van de constatering van de Raad dat er een toenemende roep is om flexibiliteit en vertrouwen binnen duidelijke, maar ruime beleidskaders. Zoals in de nota is aangegeven volgen de uitwerking van de strategische partnerschappen met maatschappelijke organisaties en mijn visie op particuliere initiatieven in een afzonderlijke brief aan de Kamer in de zomer. Uitgangspunt in de vormgeving van de partnerschappen zal in ieder geval een forse vermindering van de regeldruk zijn.

De Raad legt grote nadruk op het belang van een vitaal en een kwalitatief goed postennetwerk. Ik begrijp dat. De bezuinigingen zullen uiteraard zoveel mogelijk worden uitgevoerd met behoud van kwaliteit.

In maart 2012 is de AIV om advies gevraagd over de mogelijke consequenties voor de post-2015 agenda van de verschuivingen in armoedepatronen en de mogelijk daarmee samenhangende veranderingen in de ongelijkheid binnen en tussen landen.

De AIV heeft in het advies ‘Ongelijke werelden’ een uitgebreide analyse gegeven van de verschuivingen in de armoedepatronen. De Raad stelt dat vele landen die zich tot de middeninkomensstatus ontwikkeld hebben de bestuurlijke en financiële capaciteit hebben om meer verantwoordelijkheid te nemen. De Raad adviseert een verschuiving in de relaties met deze landen van een bilateraal ontwikkelingsbeleid naar een beleid van internationale samenwerking, dat meer is gestoeld op multilaterale samenwerking, het civilaterale kanaal en het bedrijfslevenkanaal. Zoals uit de nota blijkt, kan ik mij daar goed in vinden. Ik deel de belangstelling van de Raad voor een trilaterale benadering met midden- en lage inkomenslanden, ook ten aanzien van mondiale publieke goederen. Deze kan zeker meerwaarde bieden.

Ik deel de zorg van de Raad dat aanhoudende inkomensongelijkheid in middeninkomenslanden ook in de toekomst een belemmering kan zijn voor de vermindering van armoede. Wij zullen daarvoor aandacht blijven vragen, ook in het kader van de ontwikkelingsagenda voor de periode ‘post-2015’.

Ik ben het eens met de AIV dat het Nederlandse beleid een bijdrage moet blijven leveren aan het verminderen van de inkomenskloof tussen de armste en de rijkste landen. De Raad stelt terecht dat de meest effectieve bijdrage daaraan het intensiveren is van de handels- en investeringsrelaties op een eerlijke basis. Dat is de inzet van de nota ‘Wat de wereld verdient’.

Tot slot wil ik de Adviesraad graag bedanken voor de adviezen.


De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking,


Lilianne Ploumen
 

Persberichten

ADVIESRAAD: VERSCHUIVENDE ARMOEDEPATRONEN IN DE WERELD VERGEN AANPASSING NEDERLANDS ONTWIKKELINGSBELEID
 

Den Haag, 15 oktober 2012

Verschuivende armoedepatronen in de wereld dwingt tot aanpassing van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Ongelijke Werelden: Armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking.’ Nu bijna driekwart van de armen in de wereld in middeninkomenslanden woont, zijn traditionele donorprogramma’s voor armoedebestrijding daar niet meer adequaat. Het verdient daarom aanbeveling in het ontwikkelingsbeleid voor die landen meer aandacht te besteden aan interventies via maatschappelijk verantwoord ondernemen en aan de inzet van multilaterale en maatschappelijke organisaties voor emancipatie van achtergestelde groepen en voor mensenrechten en arbeidsnormen.

In zijn advies breekt de AIV een lans voor een bredere benadering in het Nederlands beleid voor internationale samenwerking. Dat moet zich niet alleen richten op arme landen, maar ook op arme mensen in opkomende landen. Daarbij moeten we ook verder kijken dan inkomen en rekening houden met andere dimensies van armoede en ongelijkheid.

Bijna driekwart van armen in de wereld woont tegenwoordig namelijk niet meer in arme landen, maar in midden-inkomenslanden, waaronder China en India. Deze trend is het gevolg van een snelle economische groei, maar gaat vaak gepaard met grote inkomensongelijkheid. Terugdringing van armoede blijft dus van groot belang. Traditionele armoedeprogramma’s gefinancierd door westerse donoren zijn in midden-inkomenslanden volgens de AIV echter steeds minder op hun plaats. Deze landen hebben immers zelf middelen voor hun eigen armoedebestrijding en moeten gestimuleerd worden die daar ook voor aan te wenden.

Maar om in deze landen conflicten als gevolg van sociale ongelijkheid te vermijden en om hun groei op lange termijn duurzaam te laten zijn, blijft internationale samenwerking wel essentieel, zo stelt de AIV. De Raad wijst in dat verband specifiek op het belang van interventies door het bedrijfsleven via maatschappelijk verantwoord ondernemen en op het belang van bevordering van mensenrechten en arbeidsnormen en van de invoering van een sociaal minimum. Maatschappelijke organisaties die bijdragen aan de emancipatie van achtergestelde groepen en multilaterale organisaties zoals de Verenigde Naties hebben daarin volgens de AIV een belangrijke rol.

Ook vanwege het groeiende belang van mondiale publieke goederen moet Nederland betrokken blijven bij opkomende economieën in Azië, Latijns-Amerika en Afrika. Die landen krijgen bij de voorziening van bijvoorbeeld een stabiel financieel systeem en het tegengaan van klimaatverandering, namelijk een steeds grotere rol. Nederland zou volgens de AIV kunnen bijdragen aan de dialoog over beleidscoherentie, zodat bijvoorbeeld het handelsbeleid niet ten koste gaat van de armste landen en als donor Zuid-Zuid samenwerking kunnen stimuleren.