Nederland en het Europees Parlement: investeren in nieuwe verhoudingen

12 december 2012 - nr.81
Samenvatting

De bevindingen van de AIV in vogelvlucht

1. Toegenomen invloed van het Europees Parlement

Het Europees Parlement is uitgegroeid tot een invloedrijk orgaan op alle terreinen waarop de EU bevoegd is. De overige instellingen en de lidstaten moeten dus serieus met zijn bestaan rekening houden. De Europese volksvertegenwoordiging heeft haar macht op verschillende manieren versterkt. Ten eerste doordat zij met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 veel nieuwe bevoegdheden heeft gekregen. Het EP heeft nu bij het aannemen van wetgeving op bijna alle beleidsterreinen een even grote stem als de Raad van de Europese Unie. Het EP heeft daarnaast zeggenschap gekregen over alle uitgaven van de EU. Het verdrag heeft ook de controlerende bevoegdheden van het EP ten opzichte van de Europese Commissie – en tot op zekere hoogte ook ten opzichte van de (Europese) Raad – versterkt. Ten tweede heeft het EP zijn macht versterkt door buiten het verdrag om bij de Commissie concessies af te dwingen, die in oktober 2010 zijn vastgelegd in een zogeheten Interinstitutioneel Akkoord. Deze hebben onder meer betrekking op het ontslaan van individuele Commissarissen en het initiëren van wetgeving. Ten derde slaagt het EP erin zijn invloed te vergroten door verschillende dossiers aan elkaar te verbinden en slim uit te onderhandelen (packaging). Het maakt daarbij zijn instemming op terreinen waarop het geen invloed heeft, afhankelijk van tegemoetkoming door de Raad op onderwerpen waar het EP zelf weinig zeggenschap heeft.

Deze ontwikkelingen – evenals de toegenomen rol van de Europese Raad die mede is versterkt door de dynamiek van de eurocrisis – heeft geleid tot een verschuiving in het machtsevenwicht tussen de instellingen. De toegenomen bevoegdheden van het EP bieden nationale regeringen nieuwe mogelijkheden om de besluitvorming in de EU te beïnvloeden door vaker het EP te benaderen. Hieronder volgen, in antwoord op de door de regering gestelde vragen, de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van het adviesrapport.

2. Versterking van de identificatie met het Europees Parlement

Vraag: Terwijl het EP meer bevoegdheden heeft gekregen, kunnen burgers zich minder goed vereenzelvigen met een parlement van 27 lidstaten. Hoe kan het kabinet dit dilemma adresseren? De regering heeft de AIV uitgenodigd tevens in te gaan op de kwestie van het versterken van het politiek en maatschappelijk draagvlak in de EU.

De uitbreiding van bevoegdheden van het EP heeft inderdaad niet geleid tot een sterkere vereenzelviging van burgers met deze instelling. Het publieke vertrouwen in de Europese volksvertegenwoordiging is relatief laag gebleven, terwijl de opkomstpercentages bij de Europese verkiezingen zijn gedaald. De AIV meent dat het vergroten van het publieke aanzien van het EP kan bijdragen tot het herstel van het draagvlak onder de Nederlandse bevolking voor de Unie als zodanig, al zal dit in deze tijd van economische crisis zeker geen eenvoudige opgave zijn. De AIV is eveneens van oordeel dat het (positieve of negatieve) beeld dat burgers hebben van het EP nauw samenhangt met het vermogen van de Europese politiek om resultaten te boeken in het belang van de burger (de zogeheten output-legitimiteit), de aanwezigheid van een herkenbaar democratisch bestuur (de zogeheten input-legitimiteit) en de mate waarin in het politieke debat recht wordt gedaan aan deze beide elementen. Dit zijn dan ook de richtingen waarin de AIV heeft gezocht naar maatregelen om de identificatie met het EP te versterken.

Output-legitimiteit

  1. De EU moet resultaten boeken in het belang van de burger en deze bescherming bieden. Het imago van de EU wordt mede beïnvloed door de mate waarin deze er in slaagt een antwoord te geven op de economische en financiële crisis. Onder een grote groep burgers leven zorgen over de nadelige effecten van de interne markt op de werkgelegenheid en de door de sterke begrotingsdiscipline noodzakelijke bezuinigingen. De AIV meent dat de Europese burger zich eerder deelgenoot zou voelen van de EU wanneer deze als institutionele buffer tegen de effecten van de globalisering fungeert. De EU zou naar het oordeel van de AIV een nuttige rol kunnen vervullen om sociale knelpunten die grensoverschrijdend van aard zijn (bijvoorbeeld problemen rond arbeidsmobiliteit) te verhelpen. Het gaat hier om een aanvulling op de nationale bevoegdheden van de lidstaten.

Input-legitimiteit
De AIV bepleit een politisering van de Europese verkiezingen. De verkiezingen moeten daadwerkelijk gaan over een zichtbare politieke machtsstrijd. De samenstelling en de politieke kleur van de Commissie moeten daarom gerelateerd worden aan de uitslag van de Europese verkiezingen.

  1. De AIV bepleit dat de Commissievoorzitter, na elke vijfjaarlijkse verkiezing van het EP, door een meerderheid van de Europarlementariërs wordt gekozen. Dit geeft de Commissievoorzitter een duidelijker politiek mandaat en zorgt ervoor dat de verkiezingen een meer directe betekenis krijgen voor burgers.
     
  2. Het opstellen van Europese kieslijsten zou volgens de AIV bijdragen tot Europese partijvorming en een Europees politiek bewustzijn. Gezien de politieke weerstand hiertegen is dit echter niet op korte termijn realiseerbaar.

De AIV is voorstander van een grotere betrokkenheid van nationale parlementen. De burger voelt zich vaak sterker verbonden met nationale parlementariërs dan met Europarlementariërs. Nationale volksvertegenwoordigers kunnen dan ook een cruciale schakelfunctie vervullen tussen de nationale en de Europese besluitvorming.

  1. Er is een grotere gelijktijdigheid nodig van debatten in het EP en die in de Tweede Kamer. Rond het moment dat cruciale onderwerpen in het EP worden besproken, zou hier ook in de Tweede Kamer een plenaire vergadering aan moeten worden gewijd. Door een dergelijke ‘synchronisatie’ van het politieke debat kunnen zaken die spelen in het EP ook worden behandeld in de nationale politiek.
     
  2. De regelmatig terugkerende wens voor de invoering van het dubbelmandaat, waarbij Tweede Kamerleden hun functie combineren met die van Europarlementariër, wijst de AIV op verdragsrechtelijke en praktische gronden af.
     
  3. De invoering van een Europese Senaat, bestaande uit parlementariërs van de lidstaten, acht de AIV evenmin wenselijk, omdat dit het toch al ingewikkelde Europese besluitvormingsproces verder compliceert.

Naast de bijdrage die een grotere betrokkenheid van nationale parlementen kan leveren aan een herkenbaar democratisch bestuur en het draagvlak, staan bij punt 17 t/m 20 de aanbevelingen die betrekking hebben op een effectieve beleidsbeïnvloeding door het Nederlands parlement.

Politieke debat
De AIV is van mening dat de hierboven genoemde voorstellen, die betrekking hebben op versterking van zowel de output- als de input-legitimiteit, onvoldoende effect zullen sorteren wanneer niet tegelijkertijd de toon van het politieke debat verandert. Politici oogsten wat ze zaaien. In het verleden is vaak door de politiek een kunstmatige tegenstelling gecreëerd tussen Den Haag en Brussel – en soms laatdunkend over de Europese instellingen gesproken – hetgeen de identificatie met Europa onder burgers niet ten goede komt.

  1. Er moet worden benadrukt dat Europa ons niet overkomt en het is van belang dat bewindslieden staan voor de besluiten die zij in de Raad zijn overeengekomen.
     
  2. De cruciale rol van het EP in het Europese besluitvormingsproces, en zijn functie binnen de Europese rechtsgemeenschap, moet naar de mening van de AIV door politici meer in de schijnwerpers worden gezet.

3. Nederlandse belangenbehartiging en het Europees Parlement

Vraag: Hoe kan kabinet het beste omgaan met de nieuwe rol van het Europees Parlement sinds Lissabon? Hoe zouden we onze invloed op de besluitvorming van het Europees Parlement kunnen vergroten?
Vraag: Hoe geeft Nederland vorm aan de samenwerking met het Europees Parlement als medewetgever in vergelijking met een aantal andere EU-landen? Wat kan Nederland hiervan leren?

Om deze vragen goed te kunnen beantwoorden, is in het advies ‘Nederland’ onderscheiden in de volgende actoren: de regering, het nationaal parlement en belangenorganisaties.

De regering
De AIV meent dat er bij de Europese beleidsbeïnvloeding gericht op het EP op een aantal belangrijke punten ruimte is voor verbetering:

  1. Bij de Haagse ministeries is de aandacht nog steeds overwegend gericht op de Raad. Gezien de toegenomen invloed van het EP moet Den Haag voldoende aandacht voor dit invloedrijke orgaan hebben. Een goede balans in de aandacht voor beide wetgevende instellingen is gewenst.
     
  2. De regering moet investeren in een strategische relatie met het EP en duidelijke prioriteiten afwegen: op welke dossiers wil zij geven en op welke nemen? Volgens de AIV moet een dergelijke strategie ook steun voor de positie van het EP als element van de Europese rechtsorde bevatten.
     
  3. De AIV pleit ervoor dat bewindspersonen vaker vooraanstaande Europarlementariërs bezoeken om aandacht voor het Nederlandse standpunt op belangrijke dossiers te vragen. Dit gebeurt nu te weinig.
     
  4. Het aandeel uit Nederland afkomstige Europarlementariërs is afgenomen en zij bekleden minder gezichtsbepalende functies. De regering zal daarom vaker moeten investeren in contacten met Europese volksvertegenwoordiger uit andere lidstaten. Dit biedt kansen voor een nog effectievere behartiging van de Nederlandse belangen.
     
  5. De AIV geeft tevens in overweging om aandacht voor de positie van het EP sterker in de nationale coördinatiestructuur te verankeren en rijksbreed de ambtelijke capaciteit te versterken. Hierbij kan inspiratie worden geput uit de in dit advies genoemde praktijk in Frankrijk en Duitsland.
     
  6. Het is noodzakelijk de kennis over het functioneren van het EP binnen de rijksoverheid te verdiepen. Dit kan door middel van ‘masterclasses’, stages bij Europarlementariërs, en het verplicht stellen van Europese ervaring voor toelating tot de Algemene Bestuursdienst.
     
  7. Directe contacten tussen Nederlandse ambtenaren en Europarlementariërs moeten expliciet worden toegestaan. De huidige ‘aanwijzing externe contacten rijksambtenaren’, ook wel de ‘oekaze-Kok’ genoemd, bindt deze aan te strenge voorwaarden en moet worden ingetrokken.
     
  8. Nederland is ambtelijk niet goed vertegenwoordigd op strategische posities in het EP. De regering zou de plaatsing van ambtenaren met de Nederlandse nationaliteit op strategische posities kunnen bevorderen op dezelfde wijze waarop zij dit binnen de Commissie doet.

Het nationale parlement
De AIV doet eveneens een aantal aanbevelingen om de betrokkenheid van het nationale parlement bij de besluitvorming in Brussel te versterken:

  1. Het is wenselijk dat de Tweede Kamer zorg draagt voor een frequentere betrokkenheid van Europarlementariërs bij zijn werkzaamheden. In andere parlementen is overleg tussen nationale parlementariërs en Europarlementariërs meer geïnstitutionaliseerd.
     
  2. Het interparlementaire netwerk van de commissies voor Europese Zaken (COSAC) wint aan waarde indien de agenda hiervan beter aansluit op de politieke actualiteit. Het is verder wenselijk dat Tweede Kamerleden vaker dan nu een bezoek aan Brussel brengen.
     
  3. Gezien het toenemende belang van Europese besluitvorming op nationale wetgeving, verdient het aanbeveling dat de Tweede Kamer hieraan bij de eigen werkzaamheden, bijvoorbeeld tijdens plenaire debatten, meer zichtbare aandacht besteed.
     
  4. De praktische waarde van de veel bezongen gele- en oranjekaartprocedure is beperkt. Daarnaast is deze vooral gericht op het tegenhouden van EU-voorstellen. De AIV ziet dit graag aangevuld met constructieve bevoegdheden, zoals de mogelijkheid te verzoeken om Europese wetgevingsinitiatieven.

De samenwerking met belangenorganisaties
De AIV meent dat door het gezamenlijk optrekken van belangenorganisaties, regering en parlement, Nederland nog succesvoller in Brussel kan opereren.

  1. Weinig organisaties maken hun standpunt kenbaar ten tijde van de beoordeling van nieuwe Commissievoorstellen door de Nederlandse overheid. Andersom zouden ook Nederlandse ambtenaren beter kunnen nagaan of zij zich voldoende op de hoogte hebben gesteld van de standpunten van betrokken belangenorganisaties.
     
  2. Nederlandse belangenorganisaties kunnen frequenter gebruik maken van de mogelijkheid om via de Tweede Kamer het Europese beleidsvormingsproces te beïnvloeden. Tot nu toe weten relatief weinig maatschappelijke organisaties op het juiste moment bij de Nederlandse volksvertegenwoordiging aan te kloppen.
     
  3. De AIV beveelt de regering aan een taakgroep in te stellen bestaande uit vertegenwoordigers van enerzijds de politiek en ambtenarij, en anderzijds belangenorganisaties. Deze moet inventariseren hoe de onderlinge afstemming ten behoeve van een maximaal effectieve Nederlandse input in de Brusselse besluitvorming kan worden versterkt.

Tot slot wil de AIV nog onderstrepen dat de uitvoering van de aanbevelingen die betrekking hebben op de Nederlandse belangenbehartiging alleen het beoogde effect zal hebben indien, zoals aangegeven, tegelijkertijd iets verandert aan de toon van het politieke debat over Europa en het EP in het bijzonder. Nederland mag alleen in staat worden geacht zijn invloed op de Europese besluitvorming merkbaar te vergroten, wanneer de cruciale rol van het EP in het Europese besluitvormingsproces en zijn functie binnen de Europese rechtsgemeenschap door verantwoordelijke politici wordt onderkend en uitgedragen. Daarbij is evenzeer van wezenlijke betekenis dat leden van het EP en van de nationale volksvertegenwoordiging elkaar zien als potentiële bondgenoten en proberen elkaars taakvervulling wederzijds te ondersteunen.

Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 23 november 2011                                                            Ref.: DIE-1384/11
Betreft: AIV-adviesaanvraag Europees Parlement
 

In de Staat van de Unie 2011-2012 heeft het kabinet zijn visie op de Europese Unie uiteengezet. Hierin geeft het kabinet aan dat de waarden waarop de EU berust en de doelstellingen van de EU nauw aansluiten bij de doelstellingen van dit kabinet. De EU heeft economische voordelen opgeleverd dankzij de interne markt, en ook vrede en veiligheid. Het kabinet kiest voor een realistische benadering in de EU, waarbij het keuzes over Europese integratie op hun merites zal beoordelen: een daadkrachtig Europa waar dat in het Nederlands belang is en geen Europees beleid waar dat niet nodig is omdat lidstaten prima zelf hun zaken kunnen regelen.

Bij deze aanpak past een goede samenwerking tussen Nederland en de EU-instellingen. Het Verdrag van Lissabon, nu bijna twee jaar in werking, heeft gezorgd voor enkele vernieuwingen in de institutionele structuur van de EU. Belangrijke vernieuwing is dat het Europees Parlement (EP) meer bevoegdheden heeft gekregen. De medebeslissingsprocedure, waarbij de Raad en het Europees Parlement samen over EU-wetgeving besluiten, is de standaard wetgevingsprocedure geworden. Hierdoor is de invloed van het EP op de Europese besluitvorming toegenomen. Het EP heeft bovendien in een aantal gevallen zijn krachten met de Raad gemeten.

Tegen deze achtergrond willen wij graag de volgende vragen voorleggen aan de AIV.

  1. Hoe kan het kabinet het beste omgaan met de nieuwe rol van het EP sinds Lissabon? Hoe zouden we onze invloed op de besluitvorming van het EP kunnen vergroten?
     
  2. Hoe geeft Nederland vorm aan de samenwerking met het EP als medewetgever in vergelijking met een aantal andere EU-landen? Wat kan Nederland hiervan leren?
     
  3. Terwijl het EP meer bevoegdheden heeft gekregen, kunnen burgers zich minder goed vereenzelvigen met een parlement van 27 lidstaten. Hoe kan het kabinet dit dilemma adresseren? Op welke wijze wordt de geloofwaardigheid van het EP bepaald door kwesties als vergoedingen, de zittingen in Straatsburg en verhoging van de EU-begroting?
     

Wij zien uw aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet, bij voorkeur in de vorm van een kernachtig advies.


 

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken

Dr. B. Knapen
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken


 

Regeringsreacties

Kabinetsreactie

AIV advies “Nederland en het Europees Parlement: Investeren in nieuwe verhoudingen.”

Introductie
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft op 27 november 2012 op verzoek van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van 23 november 2011 het advies uitgebracht “Nederland en het Europees Parlement: Investeren in nieuwe verhoudingen”, dat ingaat op de samenwerking tussen Nederland en het Europees Parlement.

De invloed van het Europees Parlement is de laatste jaren toegenomen. De instelling heeft na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon een belangrijker positie ingenomen. Zo is de medewetgevingsprocedure de norm geworden, waarbij het Parlement op voet van gelijkheid met de Raad beslist over wetgeving. Het Europees Parlement heeft tevens zeggenschap gekregen over alle uitgaven van de Europese Unie. Overigens niet over de inkomsten van de Unie, hetgeen een nationale bevoegdheid blijft. Daarnaast heeft het parlement door middel van afspraken buiten het Verdrag zijn macht en invloed weten te vergroten, onder andere door het sluiten van een Interinstitutioneel Akkoord met de Europese Commissie, door het verbinden van dossiers (zogenaamde packaging teneinde optimaal resultaat te behalen) en door het opstellen van eigen initiatief rapporten, die tot doel hebben de Commissie of de Hoge Vertegenwoordiger Ashton te inspireren tot respectievelijk nieuwe wetgevingsvoorstellen of beleidsafwegingen.

Tegen de achtergrond van deze veranderde rol van het Europees Parlement sinds het Verdrag van Lissabon (2009) is in de adviesaanvraag de AIV gevraagd op de volgende drie vragen in te gaan:

  1. Hoe kan het kabinet het beste omgaan met de nieuwe rol van het Europees Parlement sinds Lissabon? Hoe zouden we onze invloed op de besluitvorming van het Europees Parlement kunnen vergroten?
  2. Hoe geeft Nederland vorm aan de samenwerking met het Europees Parlement als medewetgever in vergelijking met een aantal andere EU-landen? Wat kan Nederland hiervan leren?
  3. Terwijl het Europees Parlement meer bevoegdheden heeft gekregen, kunnen burgers zich minder goed vereenzelvigen met een parlement van 27 lidstaten. Hoe kan het kabinet dit dilemma adresseren? Op welke wijze wordt de geloofwaardigheid van het Europees Parlement bepaald door kwesties als vergoedingen, de zittingen in Straatsburg en verhoging van de EU-begroting?

Op basis van deze drie onderzoeksvragen heeft de AIV een aantal aanbevelingen gedaan en het kabinet is de AIV hiervoor dankbaar. Ze hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de Staat van de Unie 2013 en het denken over democratische legitimiteit zoals verwoord in dit document. De aanbevelingen van de Adviesraad zijn echter niet alleen bestemd voor het kabinet, zij strekken zich ook uit naar het parlement en de belangenorganisaties. Uiteraard zal het kabinet zich in het bijzonder richten op de aanbevelingen die de AIV tot hem richt.

Het advies van de AIV is opgebouwd uit vier hoofdstukken: ‘Het Europees Parlement na het Verdrag van Lissabon’, ‘Identificatie met het Europees Parlement in Nederland’, ‘De Nederlandse belangenbehartiging en het Europees Parlement’ en tenslotte ‘De bevindingen van de AIV in vogelvlucht’. In deze reactie heeft het kabinet de belangrijkste aanbevelingen en conclusies uit het advies gebundeld.

Het eerste deel van deze kabinetsreactie gaat in op de versterking van de identificatie met het Europees Parlement, het tweede deel gaat in op de Nederlandse belangenbehartiging en het Europees Parlement.

I. Versterking van de identificatie met het Europees Parlement

De AIV is van mening dat ondanks uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement, ‘Brussel’ voor veel Nederlanders verder weg is dan ooit. Een sterkere band tussen de burgers en hun democratische vertegenwoordigers op Europees niveau is vooralsnog niet tot stand gekomen. De AIV wijst hiervoor o.a. naar de financieel-economische crisis en de verregaande maatregelen ter bestrijding van de crisis die hiervoor op Europees niveau genomen zijn. Beide hebben ertoe geleid dat bij veel burgers het gevoel heerst de greep op de toekomst van het land kwijt te zijn, wat ook in het debat n.a.v. het verschijnen van de Staat van de Unie naar voren kwam. Daarbij komt dat in veel democratieën een grote groep burgers zich niet vertegenwoordigd voelt bij nationale besluitvorming, hetgeen nog complexer wordt bij een democratisch instituut als het Europees Parlement, dat op een supranationaal niveau optreedt.
Hoewel het lastig is een adequaat antwoord te vinden op de versterking van de identificatie met de volksvertegenwoordigers in Brussel, doet de AIV hiervoor verschillende aanbevelingen die zich zowel richten op Nederland als het Europees Parlement zelf met als doel te komen tot een herkenbaar Europees democratisch bestuur en meer draagvlak.

1.1 Het Nederlandse parlement

De AIV is voorstander van een grotere betrokkenheid van nationale parlementen bij het Europese besluitvormingsproces en meer concreet het Europees Parlement. Er zou een grotere gelijktijdigheid nodig zijn van debatten in het Europees Parlement en die in de Tweede Kamer zodat belangrijke politieke onderwerpen waarover het Europees Parlement spreekt, gelijktijdig in de Tweede Kamer zouden moeten worden behandeld. Zoals ook al in de Staat van de Unie (deel II democratische legitimiteit) is aangegeven, is het kabinet eveneens groot voorstander van het versterken van betrokkenheid van het parlement bij besluiten op Europees niveau. Hiervoor doet het kabinet een aantal concrete voorstellen. Te denken valt aan:

  • Het gebruik maken van de gele- en oranjekaartprocedure, die het mogelijk maakt voor nationale parlementen om bezwaar te maken tegen voorgenomen EU-wetgeving.
  • Het gebruik maken door de Tweede Kamer van het behandelvoorbehoud bij Europese initiatieven, een instrument dat al veelvuldig is gebruikt.
  • Het versterken en intensiveren van de samenwerking tussen nationale parlementen en het Europees Parlement o.a. via het COSAC platform, het bestaande interparlementaire netwerk van de commissies voor Europese zaken van de nationale parlementen.
  • Het verstevigen van de rol van het nationale parlement als mandaatgever en controleur van het kabinet wanneer dit laatste optreedt in de Raad. Dit vraagt om een goede informatie uitwisseling tussen parlement en kabinet in de diverse stadia van het Europese besluitvormingsproces.
  • Het uitnodigen van Europese Commissarissen in het parlement om van gedachten te wisselen over hun beleid en voornemens. Omgekeerd is het kabinet ook voorstander van intensievere contacten tussen bewindslieden en Europarlementariërs, als ook van regeringsleiders, om met het Europees Parlement van gedachten te wisselen over de wijze waarop Europese besluiten op nationaal niveau in de lidstaten worden uitgevoerd.
  • Tot slot biedt de afspraak uit artikel 13 van het Stabiliteitsverdrag de mogelijkheid om op het gebied van onder meer het begrotingsbeleid de samenwerking tussen de desbetreffende commissies van de nationale parlementen van de verdragspartijen bij het Stabiliteitsverdrag en het Europees Parlement te vergroten via het organiseren van een gezamenlijke conferentie. Het kabinet is van mening dat dit kan bijdragen aan samenwerking op EMU gebied in de toekomst.

Hoe dan ook zijn er naar het inzicht van het kabinet binnen de bestaande verdragen voldoende mogelijkheden om de wisselwerking tussen nationale parlementen en het Europees Parlement te verbeteren en zo de zichtbaarheid, maar ook de resultaten van Europese besluiten voor de burgers inzichtelijk te maken.

Zoals de Raad van State in zijn advies opmerkt is de versterking van de betrokkenheid van de burgers bij het Europees Parlement niet alleen een kwestie van nieuwe of meer institutionele arrangementen, maar vooral ook een kwestie van politieke overtuigingskracht. Ook de AIV refereert aan deze notie in het advies. Het kabinet ziet het als een opdracht de burgers zoveel mogelijk mee te nemen in het Europese besluitvormingsproces en duidelijk te maken dat de voorgestelde maatregelen zichtbare meerwaarde hebben voor Nederland. Om dit politieke en maatschappelijke draagvlak te behouden, is het kabinet dan ook voorstander van een goed debat over Europese samenwerking in zowel de Eerste en Tweede Kamer, de media als de samenleving. Hoewel het debat daar niet op hoeft te wachten, bieden de Europese verkiezingen van 2014 gevolgd door de samenstelling van een nieuwe Europese Commissie hiervoor een goed aanknopingspunt.

1.2 Het Europees Parlement

De AIV geeft in zijn advies aan dat ook op het niveau van het Europees Parlement de verkiezingen van 2014 een mogelijkheid bieden om de zichtbaarheid en daarmee de verbondenheid van de burgers met het parlement te vergroten. De AIV is voorstander van o.a. het kiezen van de Voorzitter van de Europese Commissie door het Europees Parlement. Op 22 november 2012 nam de plenaire vergadering van het Europees Parlement hierover een resolutie aan en op 12 maart jl. deed de Commissie een aanbeveling, waarin ervoor gepleit werd om de lijsttrekkers namens de Europese politieke groepen aan te stellen en hen tevens kandidaat te laten zijn voor het voorzitterschap van de nieuw te vormen Commissie. Het Europees Parlement is van mening dat deze lijsttrekkers zich actief in de Europese verkiezingscampagne moeten mengen en het verkiezingsprogramma alsook zichzelf in alle lidstaten moeten presenteren. Dit betekent een verdere versterking van de rol van het Europees Parlement bij de totstandkoming van de Commissie. Een dergelijke ontwikkeling kan naar de opinie van het kabinet de controlerende rol van het Europees Parlement evenals de democratische legitimiteit van de Europese Commissie bevorderen. Het kabinet staat dan ook positief ten aanzien van deze ontwikkeling. Echter voor het kabinet blijft bij de uiteindelijke positiebepaling in het proces rond de benoeming van de nieuwe Commissievoorzitter in het bijzonder van belang of de kandidaat voldoende oog zal hebben voor de belangen van de kleine en middelgrote lidstaten.

In september 2012 deed commissaris Sefcovic een voorstel voor een nieuwe verordening voor Europese politieke partijen en stichtingen. Dit voorstel was het resultaat van een eigen initiatief rapport van het Europees Parlement over deze materie. Doel van deze verordening is de identificatie van de burger met het Europees Parlement te versterken door echte Europese politieke partijen te vormen. Deze partijen zullen een eigen Europese rechtspersoonlijkheid krijgen waaraan tevens de financiering is gekoppeld. De huidige politieke groepen in het Europees Parlement zullen Europese politieke partijen worden waarbij de nationale partijen aangesloten zijn. Hoewel het kabinet ten aanzien van het voorstel in huidige vorm enkele fundamentele kanttekeningen heeft, staat het in beginsel positief tegenover het invoeren van een Europees statuut voor Europese politieke partijen, omdat daarmee een belangrijke bijdrage geleverd kan worden aan de ontwikkeling van een volwassen Europese politieke ruimte. Momenteel wordt er zowel in het Europees Parlement als in de Raad onderhandeld over deze nieuwe verordening. Het is nog onzekerk of de onderhandelingen op tijd kunnen worden afgerond voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2014.

In aanvulling op bovenstaand punt zou het kabinet, zoals genoemd in de Staat van de Unie, binnen bepaalde kritische randvoorwaarden willen aanmoedigen dat het enquêterecht van het Europees Parlement geconsolideerd wordt, waarmee ook de controlerende taak van het Europees Parlement versterkt wordt. Tot slot is het kabinet met de AIV van mening dat de mate van identificatie met het Europees parlement ook samenhangt met de geloofwaardigheid van het instituut en zijn leden. Het Europees parlement zal zelf meer initiatief moeten nemen om op dit gebied verbeteringen door te voeren.

II. Nederlandse belangenbehartiging en het Europees Parlement

Het kabinet is van mening dat het beleid ten aanzien van het Europees Parlement gericht moet zijn op een strategische behartiging van de Nederlandse belangen. Het kabinet maakt zich sterk voor de verdieping van het kennisniveau over het Europees Parlement bij de Rijksoverheid, voor een sterke Europese coördinatie met aandacht voor het Europees Parlement en voor het gerichter benaderen van Europarlementariërs door Nederlandse bewindspersonen en ambtenaren. In dit tweede deel wordt daarop ingegaan. In algemene zin kan gezegd worden dat de AIV enkele zeer interessante ideeën opbrengt, die de noodzaak van de strategische belangenbehartiging onderstrepen. Het kabinet zet hierbij allereerst in op het volledig benutten van de mogelijkheden die binnen de bestaande verdragen bestaan. Een belangrijk deel van de door de AIV aanbevolen maatregelen heeft het kabinet al ingezet.

2.1 Institutionele hervormingen

De AIV is door het kabinet gevraagd te bezien hoe Nederland het beste vorm kan geven aan de samenwerking met het Europees Parlement. Voordat zal worden ingegaan op de meer praktische kanten van de Nederlandse belangenbehartiging bij het Europees Parlement (2.2) zal kort worden ingegaan op eventuele institutionele hervormingen die aan deze behartiging zouden kunnen bijdragen. De AIV stelt hierbij dat herinvoering van het Europese dubbelmandaat (waarbij een nationaal Kamerlid eveneens de functie van Europarlementariër kan bekleden), de inrichting van een Europese Senaat en de creatie van transnationale kieslijsten vooralsnog geen wenselijke ideeën zijn. Deze gedachten sluiten in het algemeen aan op de huidige kabinetsvisie, zoals uiteengezet in de Staat van de Unie:

  • Herinvoering dubbelmandaat: Het kabinet is het met de AIV eens dat de invoering van een dubbelmandaat voor nationale en Europese parlementariërs niet voor de hand ligt. Ten eerste is er het praktische argument waarom dit niet geschikt is. Ten tijde van het bestaan van het dubbelmandaat is gebleken dat het uitoefenen van het dubbelmandaat fysiek lastig realiseerbaar is. Bij herinvoering van het dubbelmandaat in Nederland zou er het risico bestaan dat één taak in het gedrang komt en niet naar behoren kan worden vervuld.
    Ten tweede is er een juridisch argument aan te voeren tegen de herinvoering. De functies van lid van het Europees Parlement en een nationaal parlement zijn met ingang van 2004 onverenigbaar verklaard. Dit is vastgelegd in artikel 7, tweede lid, van de Akte betreffende de verkiezing van leden van het Europees Parlement. Aanpassing hiervan vereist unanimiteit.
  • Nieuwe structuren: Zoals aangegeven in de Staat van de Unie ligt de visie van het kabinet om de Nederlandse belangenbehartiging op Europees niveau te verbeteren niet bij nieuw te vormen structuren, al dan niet bestaande uit parlementariërs van de lidstaten, maar eerder bij een versterking van de rol van de nationale parlementen, binnen de bestaande verdragen (zie 1.3). Het kabinet sluit hiermee aan op de visie van de AIV.
  • Transnationale kieslijsten: De AIV stelt dat transnationale kieslijsten kunnen bijdragen tot Europese partijvorming en een Europees politiek bewustzijn, maar dat dit gezien de politieke weerstand hiertegen op korte termijn niet realiseerbaar zal zijn. Het kabinet deelt deze mening. Los van de vraag of een verdragswijziging nodig zou zijn, lijkt dit het kabinet op dit moment een brug te ver. Vooralsnog ligt er een opdracht voor de politiek in Nederland en het Europees Parlement te zorgen voor voldoende opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2014. De opkomstpercentages laten de laatste decennia immers dalende cijfers zien. Het kabinet betwijfelt of die opkomst hoger zou zijn indien er transnationale kieslijsten zouden zijn.

2.2 Aandacht voor het Europees Parlement

Het kabinet is van mening dat het beleid ten aanzien van het Europees Parlement binnen de Rijksoverheid goed gecoördineerd dient te worden. De AIV is van mening dat daarbij een betere balans in de aandacht voor de Raad enerzijds en het Europees Parlement anderzijds gewenst zou zijn binnen de ‘Haagse ministeries’. Ook zou er Rijksbreed meer aandacht voor de positie van het Europees Parlement moeten zijn en zou de kennis over het functioneren van het parlement vergroot moeten worden. Het kabinet had reeds een aantal concrete maatregelen genomen om aandacht voor het Europees Parlement beter in de nationale coördinatiestructuur te verankeren en het kennisniveau te verdiepen.

In het algemeen kan worden gezegd dat instructies voor EU-gremia altijd interdepartementaal afgestemd worden, ook als het gaat om zaken die het Europees Parlement aangaan. Bovendien bestaat er een reeks goed werkende interdepartementale overlegorganen, waarbinnen ook naar de rol van het Europees Parlement gekeken wordt. Ook ontvangen Nederlandse EP-leden de BNC-fiches over recent verschenen Commissievoorstellen, zodat zij op de hoogte zijn van het Kabinetsstandpunt. In het kader van het scheppen van een beter beeld van het Europese krachtenveld besloot het kabinet onlangs (op verzoek van de Kamer) om in de voorbereiding op bijeenkomsten van de Raden van Ministers ook de positie van het Europees Parlement op wetgevingsdossiers standaard toe te voegen aan de geannoteerde agenda.

Het kabinet wijst er op dat het van belang is dat over de gehele breedte van de Rijksoverheid het kennisniveau over het Europees Parlement wordt verbeterd. Aandacht voor het Europees Parlement is en zal onderdeel blijven van het reguliere beleidsproces. Binnen de Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie (PVEU) is er een afdeling om de contacten met Nederlandse en niet-Nederlandse Europarlementariërs te onderhouden, debatten over lopende wetgevingsdossiers te volgen en aan Den Haag te rapporteren over belangrijke vergaderingen in het Europees Parlement. De afdeling verstrekt informatie over interinstitutionele ontwikkelingen en adviseert over politiek-strategische ontwikkelingen binnen het Europees Parlement. Op regelmatige basis worden wetgevingsoverzichten opgesteld, zodat strategisch kan worden ingezet en het Nederlandse kabinetsstandpunt tijdig kenbaar gemaakt kan worden aan leden van het Europees Parlement. Daarbij wordt door deze afdeling op jaarlijkse basis een praktische informatiegids over het Europees Parlement interdepartementaal verspreid. Deze is er al enige tijd en wordt regelmatig verspreid en geactualiseerd. Ook de PVmedewerkers van vakdepartementen onderhouden contacten met Europarlementariërs om elkaar goed te informeren en ter voorbereiding op Raden.
Verdieping van het kennisniveau over het Europees Parlement binnen de Rijksoverheid is ook in gang gezet door het seminar van het Expertise Centrum Europees recht (ECER), dat een regelmatig terugkerend evenement voor de Europese afdelingen van de vakdepartementen is geworden. Hierbinnen is ruimschoots aandacht voor het Europees Parlement. Daarop aansluitend worden ook op minder regelmatige basis presentaties gegeven door medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, om de kennis van (het functioneren van) het Europees Parlement te verdiepen. Ook andere departementen zijn doende structureel te investeren in het verhogen van het kennisniveau van hun medewerkers, bijvoorbeeld door werkbezoeken, stages bij hun vakafdelingen op de PV of de Afdeling Europees Parlement van de PV. Ook in opleidingen, zoals bijvoorbeeld de JBZ-leergang voor medewerkers van de Ministeries van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt standaard aandacht aan de rol van het Europees Parlement besteed. Aandacht voor het Europees Parlement is al volop onderdeel van het reguliere beleidsproces.

De aanbeveling van de AIV om de ambtelijke capaciteit te vergroten lijkt het kabinet, mede gezien het gebrek aan middelen op dit moment echter niet wenselijk en evenmin in lijn met het Regeerakkoord. Mede met het oog op de aanloop naar de verkiezingen van het Europees Parlement in 2014 en het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie in 2016, is het echter zaak dat de Nederlandse belangenbehartiging- en zichtbaarheid bij het Europees Parlement gewaarborgd blijven.

2.3 Strategische relatie met het Europees Parlement

Het kabinet is zich goed bewust van het belang van een strategische relatie met het Europees Parlement. Zoals de AIV opmerkt is het van groot belang te investeren in een strategische relatie met het Europees Parlement en duidelijke prioriteiten te stellen op bepaalde dossiers. Het kabinet heeft de intensivering hiervan al in gang gezet. Hierbij kan gedacht worden aan verhoging van de frequentie van bezoeken vanuit Den Haag, van intensivering van de contacten vanuit de PVEU, stimulering van de plaatsing van Nederlanders binnen het Secretariaat van het Europees Parlement en samenwerking met belangenorganisaties ten behoeve van een strategische Nederlandse positiebepaling.

Nederlandse bewindslieden en hoge ambtenaren vanuit Den Haag bezoeken het Europees Parlement al frequent en deze frequentie neemt toe. Bij deze bezoeken spreken zij met zowel Nederlandse als niet-Nederlandse leden van het Europees Parlement. Dit betreft niet alleen bezoeken van de Minister President en bezoeken van de Minister van Buitenlandse Zaken, maar ook bezoeken van vakministers, zoals dat van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties begin februari jl. Andere recente voorbeelden zijn de bezoeken van de Staatssecretaris van Economische Zaken en de Minister van Infrastructuur en Milieu in maart jl. Naast bezoeken van bewindslieden moedigt het kabinet ook bezoeken van Nederlandse parlementariërs aan Brussel en het Europees Parlement in het bijzonder aan.

Voorts stelt de AIV voor dat er contact mogelijk moet zijn tussen Rijksambtenaren en Europarlementariërs en dat daarom de ‘Aanwijzingen externe contacten Rijksambtenaren’ (gedeeltelijk) zouden moeten worden opgeheven. Omdat voor contacten tussen Rijksambtenaren en leden van de Staten-Generaal andere aanwijzingen gelden dan voor contacten tussen Rijksambtenaren en leden van het Europees Parlement is dit niet aan de orde. Daarbij is het al praktijk dat er contact is tussen Rijksambtenaren en Europarlementariërs. Wel dient de ambtenaar zich te realiseren dat hij optreedt namens de minister. Een voorbeeld van direct contact tussen ambtenaren in Den Haag en Europarlementariërs is het geven van briefings door ambtenaren van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Financiën aan Nederlandse Europarlementariërs over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) het afgelopen jaar, en die ook dit voorjaar zullen plaatsvinden.

Als het gaat om de intensivering van contacten tussen Nederland en het Europees parlement moet ook de rol van de PVEU genoemd worden. Niet alleen gaat het hier om het onderhouden en verbreden van contacten, maar ook om gerichte gesprekken over onderwerpen als het MFK of hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Gemeenschappelijk Visserijbeleid. Er vinden bovendien geregeld briefings plaats voor Europarlementariërs over complexe EU-besluitvormingsprocessen. Alle afdelingen van de Permanente Vertegenwoordiging (en in het bijzonder de Afdeling Europees Parlement) onderhouden op structurele basis contacten met leden van het Europees Parlement en hun assistenten. Zo worden bijvoorbeeld maandelijkse bijeenkomsten in Straatsburg georganiseerd voor Nederlandse Europarlementariërs en hun assistenten.

Het kabinet is het eens met de AIV dat het, gezien de belangrijke rol van het Europees Parlement, belangrijk is voor Nederland om ook in de ambtelijke organisatie van het Europees Parlement goed vertegenwoordigd te zijn. De coördinator EU-benoemingen op de PV houdt zich bezig met het bevorderen van benoemingen in alle EU-instellingen, waaronder het Europees parlement. Nederland heeft in de afgelopen jaren verschillende activiteiten ontplooid om de instroom van Nederlanders bij het Europees Parlement (en meer algemeen bij alle EU-instellingen) te bevorderen. Zo kunnen kandidaten voor het EU-concours een training krijgen via www.werkenbijdeeu.nl om hun slagingskans te bevorderen. Geslaagden voor het concours worden ook begeleid in het vinden van een functie bij de EU-instellingen. Dat gebeurt op dezelfde wijze bij het Europees Parlement als bij de Commissie. Daarnaast detacheert Nederland regelmatig Nederlandse rijksambtenaren bij het Europees Parlement. Het kabinet is het eens met de AIV dat samenwerking met belangenorganisaties van groot belang is, ook bij het formuleren van standpunten en effectiever maken van de Nederlandse input in de Europese besluitvorming. Het kabinet maakt daarom veelvuldig gebruik van gespecificeerde taakgroepen bestaande uit vertegenwoordigers van enerzijds de politiek en ambtenarij, en anderzijds belangenorganisaties, om te inventariseren hoe de onderlinge afstemming ten behoeve van een maximaal effectieve Nederlandse input in de Brusselse besluitvorming kan worden versterkt. De aanbeveling van de AIV om één taakgroep in te stellen lijkt het kabinet echter te algemeen. De huidige taakgroepen zijn geordend per deelonderwerp. Het is wenselijk om dit gespecificeerd te houden, aangezien per deelonderwerp andere belangen spelen en andere actoren actief zijn. Het betrekken van belangenorganisaties, bijvoorbeeld op landbouwterrein, is al onderdeel van het reguliere beleidsproces.

Ten slotte richt de AIV een aantal aanbevelingen tot de Kamer. Het spreekt voor zich dat het aan de Kamer zelf is hierover te oordelen, maar het kabinet staat positief ten aanzien van de aanbevelingen van de AIV over de strategische relatie met het Europees Parlement. De AIV stelt onder meer dat een sterkere betrokkenheid van Europarlementariërs wenselijk zou zijn, waarbij de Kamer in de eigen werkzaamheden in Den Haag meer zichtbare aandacht voor Europese dossiers en voor het Europees Parlement in het bijzonder zou kunnen hebben. Dit zou kunnen door bijvoorbeeld waar mogelijk te trachten de vergaderagenda met die van het Europees Parlement gelijk te laten lopen en door meer bezoeken vanuit de Kamer aan het Europees Parlement te organiseren.
 

Persberichten

WIE ZAAIT ZAL OOGSTEN: EFFECTIEVE NEDERLANDSE BELANGENBEHARTIGING IN EUROPA VERGT NIEUWE RELATIE MET HET EUROPEES PARLEMENT
 

Den Haag, 27 november 2012

Het Europees Parlement (EP) is door Verdrag van Lissabon per 1 december 2009 een machtige instelling geworden. Wil Nederland hier zijn voordeel mee doen, dan moet het investeren in een betere relatie met het EP. Nederlandse politici moeten het EP gaan beschouwen als potentiële partner en ook haar cruciale functie uitdragen in het politieke debat. Alleen dan kan Nederland meer invloed krijgen op Europese besluitvorming en zal het EP meer vertrouwen krijgen van de Nederlandse bevolking. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) vandaag in een advies aan de regering, getiteld ‘Nederland en het Europees Parlement: Investeren in nieuwe verhoudingen’.

Het EP neemt, samen met de Raad van Ministers, besluiten op alle terreinen waarop de EU bevoegd is en bepaalt mede de jaarlijkse begroting van de Unie. Ook heeft het EP meer invloed gekregen op de samenstelling van de Europese Commissie. Het EP heeft sindsdien al vaak gebruik gemaakt van zijn nieuwe bevoegdheden. Zo heeft het een voor Nederland belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van het sixpack. Ook heeft het EP zijn veto uitgesproken over een aantal internationale overeenkomsten.

De AIV constateert dat de belangrijke rol die het EP nu vervuld onvoldoende is doorgedrongen tot de Nederlandse politiek. Er is ruimte voor verbetering van beleidsbeïnvloeding. Zo is de aandacht binnen de Haagse departementen nog altijd voornamelijk op de Raad gericht en is de kennis over de organisatie en werkwijze van het EP beperkt. Hierdoor loopt Nederland kansen mis.

De regering en Staten-Generaal kunnen effectiever in Europa opereren door het EP serieus te nemen. Zij moeten investeren in een nieuwe verstandhouding die gericht is op een duurzame samenwerking en een actieve zichtbare betrokkenheid bij het reilen en zeilen in het EP. De Nederlandse regering moet een strategie ontwikkelen richting het EP, waarbij zij telkens afweegt op welke dossiers zij met het EP kan en wil samenwerken. Een dergelijke strategie vereist een goede balans in de aandacht voor de Raad en het EP, intrekking van de Oekaze-Kok, meer kennis over de besluitvormingsprocessen die in het EP plaatsvinden en intensiever contact met Europarlementariërs, zowel uit Nederland als uit andere lidstaten. Aandacht voor het EP moet een ‘tweede natuur’ worden in Den Haag.

In zijn advies constateert de AIV dat de uitbreiding van de bevoegdheden van het EP niet heeft geleid tot een groter vertrouwen van de Nederlandse bevolking in Europa en haar instellingen. Het draagvlak voor Europa staat onder druk en ook het EP geniet nog altijd weinig publiek aanzien. Omdat de oplossingen die op Europees niveau worden genomen om de crisis te bezweren, voorzien in een verdergaande overheveling van bevoegdheden naar Europa, is het des te urgenter dat het draagvlak voor Europa en haar instellingen, waaronder het EP, wordt hersteld. Dit vereist onder andere een voldoende herkenbare democratische structuur en een Europa dat resultaten boekt in het belang van de burgers.

De AIV is van oordeel dat de huidige voorstellen hiertoe niet het gewenste effect zullen hebben als niet ook iets verandert aan de toon waarop door de nationale politiek over Europa en het EP wordt gesproken. Een kunstmatig gecreëerde tegenstelling tussen Den Haag en Brussel komt het imago van de Unie en haar instellingen niet ten goede. Men oogst wat met zaait.