Wisselwerking tussen actoren in internationale samenwerking: naar flexibiliteit en vertrouwen

25 maart 2013 - nr.82
Samenvatting

Samenvatting

‘Doubt requires more courage than conviction does, and more energy; because conviction is a resting place and doubt is infinite; it is a passionate exercise.
We’ve got to learn to live with a full measure of uncertainty. There is no last word: that’s the silence under the chatter of our time’ (John Patrick Stanley, Play: Doubt, a parable (2004).

‘The remaining membrane that held Dutch culture together for more than a century was a marvel of elasticity. Responding to appropriate external stimuli, it could expand or contract as the conditions of its survival altered’ (S. Schama, The Embarassment of Riches, p. 596).

Context en complexiteit
De huidige internationale samenwerking wordt geconfronteerd met een wereld, die wordt gekenmerkt door complexe vraagstukken en hybride internationale betrekkingen. Die complexiteit komt tot uitdrukking in de onbepaaldheid, onbegrensdheid en onderlinge verstrengeling van vraagstukken. Die krijgen daardoor het karakter van wild problems of organised complexity. Het hybride karakter van internationale betrekkingen komt vooral tot uitdrukking in een groeiend aantal niet-statelijke actoren. Hoewel de nationale staat een belangrijk referentiepunt zal blijven, wordt deze steeds meer onderdeel van een beperkt hiërarchisch gestructureerd netwerk van voortdurend wisselende actoren en theaters.1 Hoofdstuk I bevat een korte historie en een opsomming van veranderingen, verwevenheden en complexiteit op het specifieke gebied van internationale samenwerking, met verwijzingen naar voorgaande AIV-adviezen.

Van kanalen naar actoren
In afwijking van de adviesaanvraag spreekt de AIV niet over hulpkanalen maar over actoren in internationale samenwerking. De gehanteerde definities van ‘hulpkanalen’ zijn problematisch, en de desbetreffende actoren spelen niet alleen een rol als onderdeel van de hulpketen (eenrichtingsverkeer van donoren naar ontvangers) maar ook als actieve social change agents, die elk binnen hun eigen mandaat bijdragen aan internationale samenwerking. Hierover gaat de eerste sectie van hoofdstuk II.

Meerwaarde van de actoren
Het advies maakt onderscheid tussen vier groepen actoren: de bilaterale, multilaterale, civiele (maatschappelijke organisaties2 en kennisinstellingen) en private (bedrijfsleven) actoren. Een analyse van de meerwaarde en de beperkingen van deze actoren wordt ondernomen in hoofdstuk II. De analyse in dit hoofdstuk is generiek per actor. Hierdoor kan ook in algemene termen gesproken worden over het benutten door de overheid van de meerwaarde van de verschillende actoren. In twee tabellen in hoofdstuk IV wordt getracht die meerwaarde voor een aantal beleidsterreinen te specificeren.

Hoofdstuk II bevat tevens een analyse van de nadelen van het huidige medefinancieringsstelsel voor maatschappelijke organisaties en breekt een lans voor een andere wijze van financiering van NGO’s door de overheid naar analogie van een in Zweden gehanteerd model. Het bevat ook adviezen voor kenmerken waaraan overheidsprogramma’s voor medefinanciering van bedrijfsactiviteiten zouden moeten voldoen om zoveel mogelijk gebruik te maken van de meerwaarde van bedrijven bij internationale samenwerking.

Samenwerking en synergie tussen de actoren
Synergie wordt kortweg opgevat als ‘1+1=3’. Omdat ook andere actoren (EU, kennisinstellingen) onderscheiden worden, ook binnen groepen actoren combinaties mogelijk zijn (overheid – overheid), en er ook combinaties zijn met drie of vier verschillende actoren, biedt hoofdstuk III een bont scala van meerwaarde-genererende combinaties van actoren. De positieve conclusie is dat actoren – zeker ook bedrijven en NGO’s – elkaar in toenemende mate blijkente respecteren en te vinden in samenwerking, en dat de overheid hier en daar mogelijkheden heeft om deze samenwerking verder te stimuleren, bijvoorbeeld met het snelgroeiende model van Public-Private Partnerships (PPPs), mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

Richtinggevende suggesties voor complementaire inzet van actoren bij een aantal actuele issues
In hoofdstuk IV geeft de AIV op verzoek van de onlangs aangetreden minister, voor een aantal actuele vraagstukken in het kort en eventueel vooruitlopend op verdere verdieping van deze vraagstukken, suggesties voor complementaire rollen van de verschillende actoren, en voor mogelijkheden voor de overheid om die rollen mogelijk te maken. De volgende vraagstukken passeren onder andere de revue:

  • Budget Internationale Veiligheid (BIV): de geïntegreerde benadering:
    De AIV constateert dat een keuze voor een brede uitleg van het regeerakkoord een politieke keuze behelst. Dit stelt zowel ‘Het belang van vredes- en crisisbeheersingsoperaties voor ontwikkelingslanden wordt onderstreept door vanaf 2014 een nieuw structureel budget voor Internationale Veiligheid in te stellen van 250 miljoen, dat ter beschikking komt voor de dekking van uitgaven verbonden aan internationale veiligheid, die nu nog drukken op de begroting van Defensie.’ (p. 15) als: ‘Dit budget komt beschikbaar voor Defensie voor aan internationale veiligheid verbonden kosten.’ (p. 73). Het is van belang dat Defensie blijft beschikken over voldoende budget voor crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten maar ook voor bondgenootschappelijke verdediging, omdat anders geen operationeel budget beschikbaar is. De AIV benadrukt het belang van een geïntegreerde benadering, zoals het regeerakkoord stelt. Voor de ontwikkelingsdimensie van de geïntegreerde benadering kwam onlangs de Kamerbrief Speerpunt Veiligheid en Rechtsorde uit. De AIV beveelt aan bij deelname aan vredes- en crisisbeheersingsoperaties expliciete aandacht te besteden aan Human Security en Protection of Civilians in het Toetsingskader en de Artikel 100-brief in doelstelling, aanpak en middelen. In het Toetsingskader dient voorts te worden opgenomen dat van meet af aan onafhankelijke monitoring en publieke rapportage over burgerslachtoffers plaatsvindt.
  • Coherentie tussen handelsbeleid en ontwikkelingssamenwerking: ingegaan wordt op aid for trade, invoerketens, uitvoer en het revolverend MKB-fonds (meerwaarde kleinere bedrijven). Dit MKB-fonds dient te voldoen aan: vraaggestuurd zijn, flexibiliteit, katalyserende werking, toegang tot financiering, risicomitigatie, toetsing aan ontwikkelingsdoelstellingen, hoge rapportage-eisen en een deskundig
    uitvoeringskader.

Conclusies voor bestuurbaarheid
De analyse van deze eerste hoofdstukken laat zien dat de bestuurbaarheid – laat staan de maakbaarheid – van deze complexe vraagstukken en hybride betrekkingen met vele diverse actoren problematisch is. Bewindslieden en beleidsmakers ondervinden steeds vaker dat het klassieke instrumentarium dat streeft naar coördinatie, consistentie en coherentie, niet langer effectief is voor doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Sterker nog, pogingen om de complexiteit te reduceren leiden eerder tot vergroting van complexiteit dan tot vermindering. Dit vindt zijn oorzaak in wederzijdse afhankelijkheden en wisselwerkingen tussen vraagstukken en actoren en in onbedoelde effecten van beleidsvorming. Er is geen eenvormige remedie bij complexiteit, geen pasklaar recept. Het vraagt om het accepteren van onzekerheid, dat wil zeggen: niet direct in de ‘analyse-instructiemodus’ stappen die tunnelvisie bevordert. Het vergt een zekere bescheidenheid en openstaan voor variatie en meervoudigheid in combinatie met een multi-actorbenadering.

Wisselwerking van actoren voor de toekomstige agenda van internationale samenwerking
Gegeven deze achtergrond is het niet doenlijk een pasklaar antwoord te geven op alle vragen in de adviesaanvraag. Ook andere, gelijkgezinde donoren lijken geen pasklare systemen te hebben ontwikkeld. De AIV biedt daarom een advies aan waarin richting wordt gegeven en referentiepunten worden aangereikt voor het faciliteren van complementariteit van actoren.

De nu gesuggereerde keuze voor richting en referentiepunten per uitdaging is mede ingegeven door het besef dat het nieuw aangetreden kabinet en in het bijzonder de nieuwe minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking op korte termijn invulling moet geven aan nieuw beleid, binnen nieuwe politieke en financiële kaders en met een breder mandaat.

De AIV adviseert in de beleidsvorming met betrekking tot complementariteit steeds twee strategische vragen centraal te stellen:

  • Welke actoren kunnen door hun specifieke meerwaarde en innovatiekracht een strategische bijdrage leveren aan een effectieve implementatie van een toekomstige agenda voor internationale samenwerking?
  • Hoe kan de overheid vervulling van randvoorwaarden en concrete ondersteuning bieden opdat deze actoren hun strategische bijdrage aan internationale samenwerking kunnen realiseren?

In twee tabellen in hoofdstuk IV worden de meest voor de hand liggende meerwaarden van actoren en synergie genererende combinaties van actoren ingedeeld ten behoeve van de volgende beleidsterreinen van Nederland van de internationale samenwerkingsagenda:

  • duurzame ontwikkeling in lage-inkomenslanden;
  • duurzame ontwikkeling en veiligheid in fragiele staten;
  • duurzame ontwikkeling en herverdeling in middeninkomenslanden;
  •  beheren van mondiale publieke goederen op een legitieme en billijke manier.

Paradigmaverandering
In hoofdstuk V wordt betoogd dat wanneer Nederland op het gebied van internationale samenwerking een belangrijke rol wil blijven spelen een verandering van zienswijze noodzakelijk is. Het New Public Management met zijn SMART-ideologie is zijn einde genaderd. De samenleving is op weg naar een wijze van werken die gekarakteriseerd wordt door netwerk, flexibiliteit, variatie, veerkracht, vitaliteit en behendigheid. De overheid dient zich hiervan rekenschap te geven, want in de weerbarstige praktijk van een complexe wereld is aanpassend vermogen beslissender dan planning en zijn behendigheid en veerkracht doelmatiger dan bestendigheid (vaste structuren) en uniformiteit. De sleutelwoorden zijn vertrouwen vooraf en verantwoording en effectieve controle achteraf. Voor een effectieve overheid komt het steeds meer aan op regisseren, verbinden en faciliteren in plaats van bewaken en controleren. Deze paradigmaverandering is essentieel bij het faciliteren van de hybride relaties met actoren die een comparatief voordeel hebben in internationale samenwerking op basis van hun eigen meerwaarde. De AIV adviseert de regering dan ook de beleidsconsequenties daarvan verder te doordenken en te operationaliseren.

Een mogelijk gevolg kan zijn het ter discussie stellen van de modaliteiten van het ODAconcept voor zover de huidige definitie doeltreffende internationale samenwerking in de weg staat. Dat kan leiden tot een herdefinitie van de ODA-criteria of tot een aggregatie van External Financing for Development, dat zowel de huidige ODA als andere en innovatieve vormen van hulp omvat.3 Over de definiëring van ODA komt binnenkort een rapport uit van het ministerie van Financiën en het ministerie van Buitenlandse Zaken. De AIV adviseert ODA vooral beschikbaar te houden voor sociale mondiale publieke goederen en innovatieve financiering voor overige mondiale publieke goederen. Het is wel van belang dat innovatieve financiering ten goede komt aan het doel waarvoor deze beschikbaar is gesteld (internationale samenwerking) en niet in de algemene middelen vloeit. Het zoveel mogelijk handhaven van de 0,7% norm voor ODA draagt bij aan de internationale profilering van Nederland. Dit zou onderwerp kunnen zijn van een apart AIV-advies.

Een andere consequentie is een grotere nadruk op goed gemotiveerde en deskundige beleidsmakers en uitvoerders in wie een grote mate van vertrouwen kan worden gesteld. De huidige reductie van deskundig kader vanwege bezuinigingen staat haaks op deze aanbeveling.

Conclusies
Ten slotte worden in hoofdstuk VI de conclusies gegeven over:

  • toekomstige samenwerking bilaterale actoren;
  • toekomstige samenwerking met multilaterale actoren;
  • toekomstige facilitering van het bedrijfsleven en coherentie hulp en handel;
  • toekomstige facilitering van maatschappelijke organisaties;
  • budget Internationale Veiligheid: de geïntegreerde benadering;
  • belang van publieke uitvoering en behoud postennetwerk.

Leeswijzer
Samengevat stelt de adviesaanvraag de navolgende deelvragen. Daarbij wordt aangegeven in welk hoofdstuk dit is behandeld.

  1. Om tot een goed onderbouwd advies te komen vraag ik u de begrippen ‘complementariteit’ en ‘synergie’ conceptueel uit te werken. (Zie bijlage IV Definities complementariteit en synergie.)
  2. Welke kansen voor (grotere) synergie doen zich daarbij voor, zowel op het niveau van de afzonderlijke partnerlanden als op thematisch niveau? Welke beperkende factoren spelen een rol? (Zie hoofdstuk III Synergie: meerwaarde-genererende combinaties van actoren.)
  3. Waar liggen de grenzen aan complementariteit tussen de diverse kanalen? (Zie hoofdstuk II Van hulpkanalen naar actoren: kapitaliseren van de meerwaarde: zie paragrafen mogelijke beperkingen.)
  4. Welke implicaties zou het streven naar complementariteit kunnen hebben voor de (centrale) sturing van de beleidsuitvoering? (Zie hoofdstuk V De complexiteit van besturen in een wereld in turbulentie - verkenning van flexibiliteit en vertrouwen.)
  5. Welke ervaringen van andere donoren bevatten lessen voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking? Zijn er voorbeelden van pogingen om positieve effecten (verhoging van efficiëntie en effectiviteit) respectievelijk complicaties (toenemende bureaucratisering) in kaart te brengen? (Zie onder andere hoofdstuk III.6.2 Benutten van de meerwaarde van NGO’s door de overheid (Zweeds model voor facilitering maatschappelijk middenveld), hoofdstuk III.2.3 Multilaterale instellingen, andere donoren en lokale actoren en IV.3 Selectie van actoren voor specifieke onderdelen van internationale samenwerking (DFID en andere donoren).)
  6. Een vraag is daarbij welke mogelijkheden respectievelijk beperkingen de AIV ziet om de thematische sturing (focusbrief Knapen) nog verder te versterken. Welke kanalen spelen een rol bij het realiseren van beoogde resultaten? (Zie onder andere hoofdstuk III.1.1 (bilaterale samenwerking) en III.1.3 Synergie bilaterale samenwerking met andere actoren.)
  7. Wat is de specifieke, ‘typische’ meerwaarde van die verschillende kanalen (sterkte, maar ook zwakte)? Hoe zijn die kanalen daarbij complementair aan elkaar en welke synergie-effecten kunnen worden nagestreefd? (Zie hoofdstuk II Van hulpkanalen naar actoren: kapitaliseren van de meerwaarde: zie paragrafen over potentiële meerwaarde.)
  8. Hoe verhoudt themasturing zich tot het beleid dat voor de kanalen geldt? Voor het multilaterale kanaal geldt dat het beleid mede wordt bepaald door een global governance-beleid. (Zie hoofdstukken I.3 Behoefte aan kaders, I.5 Mondiale governance, I.6 Global public goods, in samenhang met hoofdstuk II.1 Van hulpkanalen naar actoren en hoofdstuk III.2 Samenwerking met multilaterale instellingen. Voor het bedrijfslevenkanaal speelt op dit moment dat versterking van de inzet op dit kanaal een beleidsprioriteit is binnen alle thema’s. Zie hoofdstuk IV.2 Coherentie tussen handelsbeleid en ontwikkelingssamenwerking. De thema’s verschillen in de mate waarin de verschillende kanalen er actief en relevant in zijn. De AIV heeft de vraag geherformuleerd naar samenwerking tussen gelijkwaardige actoren op diverse thema’s. Verder is tevens verwezen naar de komende IOB-evaluatie kanaalkeuze voor optimale mix van financiering. Zie hoofdstuk IV.3 Selectie van actoren voor specifieke onderdelen van internationale samenwerking; voor het perspectief van LIC, MIC, Fragiliteit en GPG, zie hoofdstuk IV.4.)
  9. In welke mate raakt het geschetste streven naar complementariteit en synergie TUSSEN en BINNEN kanalen aan het delegatiemodel van BZ en met de wens van particuliere en multilaterale organisaties en bedrijfsleven om op grond van eigen afwegingen te bepalen hoe (en waar) zij werken? (TUSSEN kanalen: zie hoofstuk III Synergie: meerwaarde-genererende combinaties van actoren; BINNEN kanalen: zie hoofdstuk III.1 (overheden), III.2.2 (multilateralen), III.6.1 (maatschappelijke organisaties), III.4.1 (bedrijven).)
  10. Zijn complementariteit en synergie concreter in te vullen en beter te realiseren vanuit het perspectief van de ontvangers (de partnerlanden) dan vanuit het perspectief van de donor (mede tegemoetkomend aan uitgangspunten als harmonisatie et cetera)? (Zie onder andere hoofdstuk II.1 Van hulpkanalen naar actoren: kapitaliseren van de meerwaarde, III.1.3 Synergie bilaterale samenwerking met andere actoren en VI.6 Belang van publieke uitvoering en behoud postennetwerk. De AIV is uitgegaan van de gedachte dat synergie het beste bevorderd kan worden tussen gelijkwaardige actoren in het ontvangende land door deskundigen op de posten.)

1 WRR, ‘Aan het buitenland gehecht. Over verankering en strategie van Nederlands buitenlandbeleid’, Amsterdam, 2010.
2 Maatschappelijk middenveld verwijst naar de sociale structuur in een samenleving; naar groepen en organisaties – soms met een erg verschillend niveau van formalisering – die een positie tussen het huishouden, de staat en de private sector innemen. Hiertoe behoren non-gouvernementele organisaties (NGO’s), denktanks, handelsorganisaties, geloofsgroepen, sociale bewegingen, traditionele en religieuze leiders, maatschappelijke groepen, jongerengroepen en vrouwengroepen. Deze actoren verdedigen publieke of gezamenlijke belangen. Organisaties die tot het maatschappelijk middenveld behoren, vervullen verschillende rollen in verschillende contexten en zijn onmisbaar voor het bereiken van sociale, economische en politieke ontwikkeling.
3 ECDPM, ‘Reporting for Development: ODA and Financing for Development’, Maastricht, april 2012.

 

Adviesaanvraag

Adviesraad Internationale Vraagstukken
t.a.v. de Voorzitter Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag


Datum 16 maart 2012

Betreft Adviesaanvraag ‘Complementariteit van de Hulpkanalen’

 

Nederland verstrekt ontwikkelingshulp via verschillende kanalen: naast het bilaterale kanaal ook via het multilaterale kanaal, het kanaal van de particuliere organisaties (‘civilateraal’), en het bedrijfsleven. Elk van deze kanalen heeft specifieke voordelen en ook specifieke beperkingen.

In zijn reactie op het WRR rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’ gaat de AIV in op de toenemende rol van andere actoren dan de overheid in internationale samenwerking. Tevens wordt in de reactie onderscheid gemaakt tussen het bilaterale en het multilaterale kanaal. Hieraan wordt een pleidooi gekoppeld om nader in te gaan op de rolverdeling tussen de verschillende actoren en kanalen, met het oog op het tegengaan van fragmentatie in internationale samenwerking.

De aanbevelingen van de AIV op dit punt hebben vooral betrekking op afzonderlijke actoren/kanalen, minder op de complementariteit, synergie en samenhang tussen de inspanningen van verschillende actoren en kanalen.

Het nieuwe ontwikkelingsbeleid is in de Basisbrief en de Focusbrief vormgegeven en wordt onder meer gekenmerkt door een sterke focus op een viertal thema’s en op een beperkte lijst van partnerlanden. Het beleid is inmiddels uitgewerkt in een reeks meerjarige strategische plannen (MJSP’s), programma’s en projecten van thema-, regio en forumdirecties en posten in partnerlanden.

In dit verband verzoek ik de AIV om een advies uit te brengen betreffende de complementariteit van de inzet van de verschillende hulpkanalen. Welke kansen voor (grotere) synergie doen zich daarbij voor, zowel op het niveau van de afzonderlijke partnerlanden als op thematisch niveau? Welke beperkende factoren spelen een rol? Waar liggen de grenzen aan complementariteit tussen de diverse kanalen? Welke implicaties zou het streven naar complementariteit kunnen hebben voor de (centrale) sturing van de beleidsuitvoering? Welke ervaringen van andere donoren bevatten lessen voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking?

Om tot een goed onderbouwd advies te komen vraag ik u de begrippen ‘complementariteit’ en ‘synergie’ conceptueel uit te werken. Tevens vraag ik u om uw advies mede te baseren op een literatuur analyse waarin onder andere naar voren komt hoe andere donoren omgaan met de architectuur van het OS beleid in termen van de kanalen en kanaalkeuzes. Hoe doen anderen het? Zijn er voorbeelden van pogingen om positieve effecten (verhoging van efficiëntie en effectiviteit) respectievelijk complicaties (toenemende bureaucratisering) in kaart te brengen?

In deze fase lijkt een advies in de vorm van een verkenning het meest bruikbaar. Ik houd daarbij graag de mogelijkheid open om in een later stadium een vervolgadvies aan te vragen.

Het huidige beleid zoekt – het WRR advies daarin volgend – naar grotere resultaatgerichtheid en effectiviteit, door een duidelijke(r) focus op vier prioritaire thema’s en daarnaast door concentratie van de bilaterale hulp op een 15-tal landen. Themadirecties zijn verantwoordelijk voor de beleidsuitwerking van ieder van de gekozen thema’s en de verdere operationalisering daarvan. De posten zijn verantwoordelijk voor de beleidsuitwerking op het niveau van de partnerlanden in de MJSP’s 2012-15.

Een vraag is daarbij welke mogelijkheden respectievelijk beperkingen de AIV ziet om de thematische sturing nog verder te versterken. Welke kanalen spelen een rol bij het realiseren van beoogde resultaten? Wat is de specifieke, ‘typische’ meerwaarde van die verschillende kanalen (sterkte, maar ook zwakte)? Hoe zijn die kanalen daarbij complementair aan elkaar en welke synergie-effecten kunnen worden nagestreefd?

De antwoorden op deze vragen leveren de bouwstenen voor aanbevelingen op beleidsvragen als:
- Hoe verhoudt themasturing zich tot het beleid dat voor de kanalen geldt? Voor het multilaterale kanaal geldt dat het beleid mede wordt bepaald door een ‘global governance’ beleid. Voor het bedrijfslevenkanaal speelt op dit moment dat versterking van de inzet op dit kanaal een beleidsprioriteit is binnen alle thema’s. De thema’s verschillen in de mate waarin de verschillende kanalen er actief en relevant in zijn.
- In welke mate raakt het geschetste streven naar complementariteit en synergie TUSSEN en BINNEN kanalen aan het delegatiemodel van BZ en met de wens van particuliere en multilaterale organisaties en bedrijfsleven om op grond van eigen afwegingen te bepalen hoe (en waar) zij werken?
- Zijn complementariteit en synergie concreter in te vullen en beter te realiseren vanuit het perspectief van de ontvangers (de partnerlanden) dan vanuit het perspectief van de donor (mede tegemoetkomend aan uitgangspunten als harmonisatie etc.)?

Tenslotte een tweetal opmerkingen over de timing van het advies. In het kader van de toekomstige inrichting van het civilaterale kanaal ben ik in het voorjaar de discussie met het maatschappelijk middenveld aangegaan. Voor het najaar wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de bevindingen en aanbevelingen uit die dialoog. Deze informatie is ook voor de adviesaanvraag ‘complementariteit’ een belangrijke input. Dat betekent dat het verstandig lijkt het advies pas op te stellen nadat deze informatie beschikbaar is gekomen.

In het werkprogramma van de AIV zijn twee andere adviezen opgenomen die relevant lijken in de context van de advisering over kanaalkeuzen en de architectuur ervan. Daarbij gaat het met name over de adviezen over de armoedebestrijding en verschuivende armoedepatronen (nr. 4 uit het werkprogramma) en over internationale publieke goederen op het terrein van het milieu (nr. 6 uit het werkprogramma). Beide aanvragen zouden kunnen dienen als basis voor het advies over de complementariteit van de hulpkanalen. Bij het eerstgenoemde advies dringt zich de vraag op hoe de verschillende hulpkanalen ingezet kunnen worden om effectief bij te kunnen (blijven) dragen aan armoedebestrijding bij verschuivende armoedepatronen. Bij de tweede aanvraag kan het advies een interessant licht werpen over de bruikbaarheid en inzetbaarheid van de verschillende hulpkanalen bij de inzet op internationale publieke goederen.

Het voorstel is om de adviesaanvraag over complementariteit te baseren op de adviesaanvragen over verschuivende armoedepatronen en over internationale publieke goederen.

Ik verzoek u het advies af te ronden voor december 2012.

 

Ben Knapen
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken
 

Regeringsreacties

Aan de Voorzitters van de
Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag


Datum:     22 april 2013
Kenmerk:   BIS-054/2013
Betreft:     Reactie op AIV-adviezen 80 en 82


In deze brief bied ik u mijn reactie aan op een tweetal adviezen van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Het gaat om de adviezen ‘Ongelijke werelden: Armoede, groei, ongelijkheid en de rol van internationale samenwerking’ (Nr. 80) en ‘Wisselwerking tussen actoren in internationale samenwerking: Naar flexibiliteit en vertrouwen’ (Nr. 82).

Van beide adviezen heb ik dankbaar gebruik gemaakt bij het opstellen van de beleidsnota ‘Wat de wereld verdient: Een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen’, die ik u op 5 april 2013 heb aangeboden. Daardoor is een belangrijk deel van mijn reacties op beide adviezen eigenlijk al impliciet in de nota verwerkt. Voor de goede orde zal ik echter hieronder nog eens expliciet in hoofdlijnen op de adviezen ingaan.

Het laatst uitgebrachte advies, ‘Wisselwerking’, bouwt in belangrijke mate voort op inzichten die in het eerdere adviesrapport, ‘Ongelijke werelden’, al aan de orde zijn gesteld, zoals de wenselijkheid van meer flexibiliteit in de landenlijst en de veranderende samenhang tussen kanalen. Hieronder zal daarom eerst worden ingegaan op het laatst uitgebrachte advies, waarna tot slot de resterende onderwerpen uit het eerdere adviesrapport aan de orde zullen komen.

In maart 2012 is de AIV om advies gevraagd over ‘de complementariteit van de hulpkanalen’. Kernvraag was welke kansen en beperkingen zich voordoen bij het streven naar grotere synergie bij de inzet van de verschillende hulpkanalen, dit tegen de achtergrond van een toenemend aantal actoren in de internationale samenwerking.

In het advies ‘Wisselwerking tussen actoren in internationale samenwerking’ geeft de AIV er de voorkeur aan in plaats van kanalen van actoren te spreken. Ik ben het ermee eens dat het begrip ‘kanalen’ zijn langste tijd gehad heeft. Er wordt steeds meer in (wisselende) allianties van actoren gewerkt, zoals ook in de nota wordt geconstateerd. De verwachting lijkt gerechtvaardigd dat dit in de toekomst nog zal toenemen. De AIV onderscheidt in het advies vier hoofdgroepen van actoren: overheden, multilaterale instellingen, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Per groep actoren worden de meerwaarde en de beperkingen benoemd. Op grond daarvan worden voorbeelden gegeven van combinaties van actoren, die meerwaarde genereren. De AIV is er echter niet in geslaagd een model te vinden om de mogelijke synergieën te ordenen, zo werd bij de presentatie van het advies aan het ministerie van Buitenlandse Zaken aangegeven. Dit sluit overigens aan bij de hoofdbevinding van de AIV, dat de complexe werkelijkheid van de internationale samenwerking zich niet in vooraf bedachte plannen en regels laat vatten. Complementariteit en synergie kunnen bereikt worden door per situatie vast te stellen welke combinatie van actoren het beste past.

De AIV beveelt aan in het bilaterale beleid vanuit de ambassades naar samenwerking tussen actoren te streven, waarbij het landenbeleidskader maatgevend is. Ik kan mij daarin vinden. De Raad adviseert toe te werken naar het afschaffen van landenlijsten, omdat elk land een eigen transitiepad kent. Ook in het advies ‘Ongelijke werelden’, dat hieronder nog ter sprake zal komen, bepleit de AIV meer flexibiliteit in de landenkeuzes. Er zal inderdaad flexibeler met de landenlijsten worden omgegaan en – eveneens conform een aanbeveling van de AIV – meer nadruk worden gelegd op de regionale benadering. De Raad adviseert de bilaterale steun aan middeninkomenslanden af te bouwen en deze te vervangen door samenwerking m.b.t. mondiale publieke goederen en door rechtenversterking via NGO’s en multilaterale instellingen. De bilaterale ontwikkelingssamenwerking met deze landen is al geleidelijk in afbouw. Er zal meer worden ingezet op economische samenwerking met deze landen. Voor een grotere inzet op rechtenversterking via NGO’s en multilaterale instellingen - dan nu het geval is - is geen budgettaire ruimte.

Ik erken inderdaad het belang van multilaterale instellingen voor mondiale publieke goederen. Zoals de Raad aanbeveelt, vraagt Nederland deze instellingen ‘value for money’. Deze instellingen worden regelmatig met ‘scorecards’ beoordeeld. Wij spreken de EU en onze mede-lidstaten voortdurend aan op coherentie issues en zijn voor een grotere rol van EDEO als het om coherentie voor ontwikkeling gaat. Aan de aanbeveling de EU een leidende rol te geven t.a.v. fragiele staten heeft de Raad terecht de nuancering ‘op termijn’ toegevoegd. Veel steun aan fragiele staten wordt in het kader van de ‘3D’ benadering samen met andere staten gegeven, deels wel en deels niet lid van de EU.

Met betrekking tot het revolverend fonds – nu bekend onder de naam ‘Dutch Good Growth Fund’ – geeft de AIV aan dat het belang voor ontwikkeling uitgangspunt moet blijven bij de besteding van OS-middelen. Ik ben het daarmee eens. Over de verdere uitwerking van het bedrijfsleveninstrumentarium zal de Kamer - zoals in de nota is aangegeven - voor de zomer geïnformeerd worden.

Uiteraard ben ik het eens met de AIV dat maatschappelijke organisaties principieel onafhankelijk zijn. De Raad adviseert het generiek MFS te vervangen door financiering op basis van specifieke strategische kaders. Ik ben voornemens dat te doen. Ik heb ook nota genomen van de constatering van de Raad dat er een toenemende roep is om flexibiliteit en vertrouwen binnen duidelijke, maar ruime beleidskaders. Zoals in de nota is aangegeven volgen de uitwerking van de strategische partnerschappen met maatschappelijke organisaties en mijn visie op particuliere initiatieven in een afzonderlijke brief aan de Kamer in de zomer. Uitgangspunt in de vormgeving van de partnerschappen zal in ieder geval een forse vermindering van de regeldruk zijn.

De Raad legt grote nadruk op het belang van een vitaal en een kwalitatief goed postennetwerk. Ik begrijp dat. De bezuinigingen zullen uiteraard zoveel mogelijk worden uitgevoerd met behoud van kwaliteit.

In maart 2012 is de AIV om advies gevraagd over de mogelijke consequenties voor de post-2015 agenda van de verschuivingen in armoedepatronen en de mogelijk daarmee samenhangende veranderingen in de ongelijkheid binnen en tussen landen.

De AIV heeft in het advies ‘Ongelijke werelden’ een uitgebreide analyse gegeven van de verschuivingen in de armoedepatronen. De Raad stelt dat vele landen die zich tot de middeninkomensstatus ontwikkeld hebben de bestuurlijke en financiële capaciteit hebben om meer verantwoordelijkheid te nemen. De Raad adviseert een verschuiving in de relaties met deze landen van een bilateraal ontwikkelingsbeleid naar een beleid van internationale samenwerking, dat meer is gestoeld op multilaterale samenwerking, het civilaterale kanaal en het bedrijfslevenkanaal. Zoals uit de nota blijkt, kan ik mij daar goed in vinden. Ik deel de belangstelling van de Raad voor een trilaterale benadering met midden- en lage inkomenslanden, ook ten aanzien van mondiale publieke goederen. Deze kan zeker meerwaarde bieden.

Ik deel de zorg van de Raad dat aanhoudende inkomensongelijkheid in middeninkomenslanden ook in de toekomst een belemmering kan zijn voor de vermindering van armoede. Wij zullen daarvoor aandacht blijven vragen, ook in het kader van de ontwikkelingsagenda voor de periode ‘post-2015’.

Ik ben het eens met de AIV dat het Nederlandse beleid een bijdrage moet blijven leveren aan het verminderen van de inkomenskloof tussen de armste en de rijkste landen. De Raad stelt terecht dat de meest effectieve bijdrage daaraan het intensiveren is van de handels- en investeringsrelaties op een eerlijke basis. Dat is de inzet van de nota ‘Wat de wereld verdient’.

Tot slot wil ik de Adviesraad graag bedanken voor de adviezen.


De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking,


Lilianne Ploumen
 

Persberichten

ONTWIKKELINGSSAMENWERKING VIA KLASSIEKE KANALEN IS ACHTERHAALD

Adviesraad: ‘stuurbaarheidsmythe’ ten einde – internationale complexiteit vraagt om flexibele en pragmatische samenwerking voor ontwikkeling
 

Den Haag, Maandag 25 maart 2013

Uitvoering van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking via de klassieke hulpkanalen is niet meer van deze tijd. Met de toegenomen complexiteit van internationale vraagstukken is de ‘mythe‘ van de stuurbaarheid echt ten einde. Dat schrijft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn nieuwe advies ‘Wisselwerking tussen actoren in Internationale Samenwerking: naar flexibiliteit en vertrouwen’.

Turbulente internationale betrekkingen, toegenomen verwevenheid van wereldvraagstukken en verschuivende armoedepatronen ondermijnen het concept van bestuurlijke controle, zo stelt de AIV. Deze ontwikkelingen dwingen juist tot een veel flexibeler en meer pragmatische samenwerking met landen, internationale organisaties, bedrijfsleven, kennisinstituten en maatschappelijke organisaties hier en vooral in ontwikkelingslanden.

In plaats van vasthouden aan ontwikkelingssamenwerking via het bilaterale, het multilaterale, het civilaterale en het bedrijfslevenkanaal, zou Nederland meer moeten inzetten op ‘piecemeal engineering’ via flexibele en op vertrouwen gebaseerde combinaties van actoren. Dat kan het beste ín ontwikkelingslanden. Een deskundig netwerk van Nederlandse ambassades is daarvoor onontbeerlijk. Bezuinigingen op dit netwerk zijn onwenselijk, aldus de AIV.

Flexibele aanpak: waarom en hoe?

Het AIV-advies beschrijft hoe internationale vraagstukken steeds meer verweven zijn en hoe de aanpak daarvan steeds complexer wordt. Het gaat dan vooral om de groei van de wereldbevolking, de daarmee gepaard gaande schaarste aan voedsel, energie en grondstoffen en het beslag op klimaat, milieu en water en om armoede, ongelijkheid en veiligheid en rechtsorde. Voor een effectieve aanpak is het zaak andere, meer flexibele, samenwerkingsvormen te vinden tussen overheden, internationale organisaties, bedrijven, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen. De AIV beschrijft daartoe van iedere groep spelers de eigen rol, de potentiële meerwaarde én de beperkingen. Voor optimale samenwerking moet de overheid deze actoren ruimte gunnen zonder echter controle op te geven. Onderling vertrouwen is dus cruciaal, aldus de AIV.

Het advies bevat diverse suggesties voor de vormgeving van de bepleite flexibele samenwerking. Bijvoorbeeld over hoe hulp en handel kunnen samengaan (via onder meer verduurzaming van invoerketens en stimulering van midden- en kleinbedrijf in ontwikkelingslanden); over een nieuw financieringsstelsel voor maatschappelijke organisaties (via langjarige strategische samenwerkingsverbanden); en over een geïntegreerd beleid voor ‘fragiele staten’ (vanuit de Europese Unie).