Criminaliteit, corruptie en instabiliteit: een verkennend advies

17 juni 2013 - nr.85
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

De regering heeft de AIV gevraagd te adviseren over de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit. In hoofdstuk I is gebleken dat elk van deze noties containerbegrippen zijn; zij omvatten zeer uiteenlopende fenomenen. Drugshandel, mensenhandel, piraterij, witwassen, belastingontduiking en cybercrime hebben niet veel meer gemeen dan dat ze grotendeels onder de noemer grensoverschrijdende criminaliteit vallen. Ook corruptie omvat uiteenlopende verschijnselen. Instabiliteit neemt eveneens diverse vormen aan en kent verschillende gradaties. De AIV heeft zich dan ook genoodzaakt gezien de adviesaanvraag nader af te bakenen. Omdat geld voor de meeste criminelen de drijfveer is, heeft de AIV ervoor gekozen om beperking van de winstgevendheid als invalshoek te nemen. Maatregelen die de winstgevendheid van criminaliteit aantasten, zijn echter niet even effectief voor alle vormen van grensoverschrijdende criminaliteit. De (niet-commerciële) uitwisseling van kinderporno kan daarmee bijvoorbeeld niet worden bestreden.

De AIV concludeert dat, ondanks de beperkingen van de financiële aanpak, het aantasten van het profijt van misdaad een belangrijk middel is tegen veel vormen van criminaliteit. Hij adviseert de regering deze benadering meer aandacht te geven in het internationale beleid in het kader van de EU, de VN en andere relevante fora. Opsporingsinstanties en het Openbaar Ministerie kunnen nog niet altijd goed uit de voeten met de financiële benadering, omdat kennis nodig is die buiten het strafrecht ligt. In het kader van het Programma Financieel Economische Criminaliteit is al veel voortgang geboekt ten aanzien van de vergroting van de kennis bij en de versterking van de capaciteit van politie en justitie, maar het besef dat zogeheten ‘slachtofferloze’ misdaad grote maatschappelijke gevolgen kan hebben, is nog onvoldoende doorgedrongen, zowel bij de overheid, bij burgers, bij poortwachters (zoals notarissen en advocaten) als het bedrijfsleven. Deze misdrijven kunnen bij de politie meer aandacht krijgen door doelen te stellen waarop een regionale politie-eenheid wordt afgerekend. Daarnaast is het een kwestie van focus; vrijwel elke misdaad heeft een financieel-economische component.

De AIV heeft in hoofdstuk III van dit advies vier benaderingen onderscheiden. De preventieve, de strafrechtelijke, de financiële en bestuurlijke benaderingen kennen elk hun beperkingen en zijn complementair. Hoofdstuk III geeft daarmee een antwoord op de vraag van de regering welke preventieve en flankerende maatregelen de strafrechtelijke benadering het beste kunnen aanvullen. Het levert synergie op indien deze benaderingen naast elkaar en op elkaar afgestemd worden ingezet, zodat de effectiviteit van maatregelen wordt vergroot en ongewenste neveneffecten van de ene benadering verzacht kunnen worden door andere benaderingen. De beschrijvingen van de casussen in hoofdstuk II hebben laten zien dat vele factoren met elkaar samenhangen en elkaar beïnvloeden. Aangezien verschillende overheidsorganisaties bevoegd zijn ten aanzien van (aspecten van) de benaderingen en instrumenten, vraagt effectieve bestrijding goede samenwerking tussen overheidsorganisaties. Civiel-militaire samenwerking kan daarvan een aspect zijn, met name als het gaat om fragiele staten, maar ook binnen Nederland. In deze integrale aanpak is ook samenwerking met het maatschappelijk middenveld en internationale samenwerking essentieel voor een effectieve bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Vaak is medewerking van de particuliere sector noodzakelijk voor effectieve opsporing en bestrijding, zoals bij de uitvoering van duediligencemaatregelen, of het nu gaat om witwassen of grondstoffen. De AIV onderstreept het belang van de ‘whole of government approach’.

Samenwerking op internationaal niveau
Grensoverschrijdende criminaliteit profiteert van de mondialisering van de wereldeconomie en nieuwe technologie, zoals het internet, die nationale grenzen doen vervagen. Bestrijding vereist zeer verschillende vormen van internationale samenwerking. Waar internationale samenwerking tekortschiet is een achterliggende oorzaak vaak de terughoudendheid van staten om de nationale soevereiniteit te herijken op een manier die beter past bij de huidige mondiale samenleving, waarin netwerken een grotere rol spelen. Grensoverschrijdende criminaliteit is niet effectief te bestrijden zonder de uitoefening van de soevereiniteit met andere landen in internationale verbanden te delen en zo het handelingsvermogen te vergroten. In vele landen is de bevolking gevoelig voor aantasting van de nationale soevereiniteit door samenwerking. Daarbij is het bewustzijn over de omvang van grensoverschrijdende criminaliteit en over de kosten voor de samenleving vaak gering. Als het bewustzijn van de omvang en de gevolgen van grensoverschrijdende criminaliteit groter zou zijn, zou de bereidheid onder kiezers en politici mogelijk groter zijn om soevereiniteit in internationale samenwerking bij de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit gezamenlijk uit te oefenen. Juist daardoor kan het bestuur aan kracht winnen, hetgeen uiteindelijk de nationale soevereiniteit ten goede zal komen.

Ten aanzien van de versterking van de internationale samenwerking ziet de AIV drie hoofdpunten. In de eerste plaats ontbreken ten aanzien van sommige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit handhaafbare, uitvoerbare juridische verplichtingen. Naar het oordeel van de AIV zal Nederland, bij voorkeur in EU-verband, sterker moeten aandringen om internationaalrechtelijke regels aan te vullen. Daarnaast behoeft de internationale normering van het financieel verkeer dringend versterking.

Een van de terreinen waar internationale normen nog in ontwikkeling zijn en internationale samenwerking nog in de kinderschoenen staat is cybercriminaliteit. Dit verschijnsel is kort toegelicht in bijlage I en omvat een snel groeiend scala aan, ook georganiseerde, criminele activiteiten die de nationale en internationale rechtsorde en het vertrouwen in de financiële sector ernstig kunnen ondermijnen. In toenemende mate lopen criminele transacties en betalingen voor goederen en diensten over virtuele verbindingen. In het licht van het toenemende gebruik van het internet voor betalingsverkeer en voor formele communicatie met overheden – te denken valt aan het aanvragen van studiebeurzen, vergunningen en subsidies – verdient ook identiteitsdiefstal meer aandacht. De internationale bestrijding van botnets – netwerken van tienduizenden gekaapte computers waarmee cyberaanvallen kunnen worden gepleegd en zeer veel gevoelige (bedrijfs-, overheids- en persoons-) informatie kan worden onderschept – is urgent, maar uiterst complex vanwege de mondiale dimensie. Maatregelen tegen deze vormen van criminaliteit moeten worden getroffen binnen de grenzen van de mensenrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en het recht op privacy. De AIV is in de beschikbare tijd niet toegekomen aan een onderzoek van de internationale cybercriminaliteit en adviseert de regering opdracht te geven om daarover een afzonderlijk adviesrapport te laten uitbrengen door een ter zake competent orgaan.

Een ander terrein waar internationale normen in ontwikkeling zijn, is het terrein van de internationale wapenhandel. Ten tijde van het schrijven van dit advies kwam een verdrag tot stand inzake de handel in conventionele wapens, onderdelen en munitie. Als dat verdrag in werking treedt, is een stap gezet in de regulering van wapenhandel: dan ontstaan juridische verplichtingen. Wat de gevolgen zullen zijn in de praktijk hangt vooral af van ratificatie door grote wapenexporteurs en naleving. In de tweede plaats laat de afdwinging en naleving van bestaande internationale normen te wensen over. Waar er wel een normatief kader is, schort het nogal eens aan de toepassing. Dat lijkt met name het geval te zijn bij de bestrijding van witwassen en van frauduleuze constructies. Alhoewel de FATF een veelomvattend normatief kader heeft gecreëerd voor bestrijding van witwassen en frauduleuze constructies, blijken deze verschijnselen ook in landen met een goed functionerende rechtsstaat nog veel voor te komen. De AIV adviseert de regering om in het kader van de EU en de FATF erop aan te dringen dat landen al hun mogelijkheden benutten secrecy jurisdictions volledig op te heffen. Landen moeten financiële instellingen verplichten de persoonsgegevens van de houders van tegoeden zorgvuldig te registreren, zodat voldoende zekerheid bestaat over de uiteindelijke belanghebbende, en financiële instellingen verplichten deze gegevens over te dragen aan de autoriteiten in het kader van een strafrechtelijk, fiscaal of ontnemingsonderzoek.

Indien er een verdrag is dat handhaafbare, uitvoerbare juridische verplichtingen bevat, is dat niet bindend voor staten die geen partij zijn bij dat verdrag. Die staten behoeven de normen van het verdrag niet toe te passen. De Nederlandse regering kan andere regeringen oproepen verdragen tegen corruptie en grensoverschrijdende criminaliteit te ratificeren. Dat versterkt het internationale normatieve raamwerk.

Gebrekkige toepassing van verdragen en internationale afspraken tegen criminaliteit kan zowel het gevolg zijn van politieke onwil van sommige regimes, als van onvoldoende capaciteit (gekwalificeerd personeel, budget en instituties) bij zwakkere staten. In de derde plaats moet dus versterking van rechtsstatelijkheid, vooral in landen waar de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit het meest pregnant is, een doel van buitenlandse politiek en ontwikkelingssamenwerking zijn. Dit geldt zowel voor de EU, het Schengengebied, de Atlantische regio als wereldwijd. Het verdient naar het oordeel van de AIV aanbeveling de Nederlandse inspanningen gericht op versterking van de rechtsstaat (inclusief goed bestuur en bestrijding van corruptie) te intensiveren en in de samenwerking met ontwikkelingslanden ook voorop te stellen. Meer specifiek is het van groot belang in onze ontwikkelingsinspanningen meer aandacht te besteden aan de opbouw van politie en justitie, met name in de ontwikkelingslanden die de bron zijn van criminaliteit die Nederland bereikt. De AIV beveelt daarom aan het ministerie van Veiligheid en Justitie nauwer te betrekken bij de ontwikkelingssamenwerking, waar het gaat om projecten en programma’s gericht op opbouw van politie en justitie. Ook andere ministeries, zoals het ministerie van Defensie, kunnen daar een bijdrage aan leveren, bijvoorbeeld via de Koninklijke Marechaussee of in de vorm van een bijdrage aan Security Sector Reform.

De AIV heeft in dit advies niet gedetailleerd kunnen onderzoeken hoe de opbouw van politie en justitie alsook rechtsstaatopbouw in bredere zin concreet kunnen worden geïntegreerd in de nationale en internationale ontwikkelingsinspanningen. De Raad kan desgewenst op die belangrijke vragen ingaan in een volgend advies. Het betreft een uitermate complexe materie, zoals de beschrijvingen van de casusposities van de DRC / grondstoffenhandel, Colombia / cocaïnehandel en Afghanistan / heroïnehandel laten zien. Relaties tussen overheid en criminele netwerken verschillen van land tot land en veranderen in de tijd en dat geldt ook voor de relaties tussen criminele netwerken en burgers. Bovendien spelen ook geopolitieke en regionale factoren een rol van betekenis.

In fragiele staten is bevordering van rechtsstatelijkheid gemakkelijker gezegd dan gedaan. Dit komt onder meer doordat democratische staatsvorming lastig is in patrimoniale contexten, doordat instabiliteit een grensoverschrijdend karakter heeft en doordat conflict, corruptie en criminaliteit nauw samenhangen met grondstoffenafhankelijkheid en een gebrek aan sociaaleconomische alternatieven. Hoewel de bevordering van de rechtsstaat op zichzelf een belangrijk streven is, kan deze niet worden bereikt zonder aandacht voor sociaaleconomische ontwikkeling. Een economisch beleid dat ongelijkheid vermindert, lokale productie en werkgelegenheid stimuleert en de afhankelijkheid van grondstoffenexport (welke vaak gepaard gaat met corruptie en conflict) vermindert, creëert alternatieven voor geweld, criminaliteit en corruptie. Daarnaast is een breder regionaal perspectief nodig dat het grensoverschrijdende karakter van de nexus in acht neemt.

Bestrijding van corruptie is zowel een belangrijk middel om maatschappelijke vooruitgang elders te helpen bewerkstelligen, als een doel dat volgt uit de grondwettelijke taak de internationale rechtsorde te bevorderen. Corruptie is immers een verschijnsel dat criminaliteit faciliteert. In de vorm van patronage vervult corruptie soms ook tijdelijk stabiliserende functies, zoals het genereren van politieke steun. Patronage kan als overlevingsstrategie moeilijk te bestrijden zijn. Bij de bestrijding van corruptie kan aan deze functies niet worden voorbijgegaan. Het is noodzakelijk de maatschappelijke inbedding van corruptie en de sociale functies die corruptie en patronage vervullen, bij de beschouwingen te betrekken. Waar patronagenetwerken een informeel sociaal vangnet vormen, is het van belang om de overheid te ondersteunen bij het ontwikkelen van een formeel vangnet, dat toegankelijk is voor iedereen. Ook werkgelegenheidscreatie kan van groot belang zijn om de economische afhankelijkheid van mensen van hun patroon te verminderen.

Ook op het terrein van corruptiebestrijding kan de particuliere sector een bijdrage leveren. Er is reeds een verdrag van de OESO dat partijen bij het verdrag verplicht omkoping van buitenlandse functionarissen strafbaar te stellen. Daarnaast kan de regering het internationale bedrijfsleven ook stimuleren om niet mee te werken aan corruptie en het maatschappelijk verantwoord ondernemen te versterken. De particuliere sector kan verder een bijdrage leveren aan corruptiebestrijding door schadevergoeding te eisen in geval een natuurlijke of rechtspersoon aantoonbaar schade heeft geleden als gevolg van corrupte praktijken in landen die de Civil Law Convention on Corruption van de Raad van Europa hebben geratificeerd en geïmplementeerd.

In landen waar criminele netwerken functies in (delen van) de samenleving vervullen, zoals verschaffing van werk of veiligheid, moeten legale alternatieven worden geboden die deze functies kunnen overnemen, teneinde gunstiger voorwaarden te creëren voor de bevolking. Zo zal bevordering van pro-poor growth, gericht op werkgelegenheid, de opbouw van een functionerende rechtsstaat ondersteunen omdat werkgelegenheid alternatieven biedt voor criminele activiteiten.

Met deze schets van de complexe verbanden tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit is de eerste vraag van de regering beantwoord – de vraag hoe de AIV de in de adviesaanvraag geschetste problematiek van georganiseerde criminaliteit, corruptie en instabiliteit – beoordeelt.

Certificering van grondstoffen, om te voorkomen dat ze worden gebruikt ter financiering van geweld, onderdrukking of corruptie, is een middel waaraan ook Nederland concreet een bijdrage kan leveren, zoals gebeurde in het door Nederland geïnitieerde Pilot Conflict Free Tin Initiative. Ook dit middel is bij nadere inspectie echter kwetsbaar en complex gebleken. De integriteit van het certificeringsmechanisme is waarschijnlijk de meest kwetsbare schakel in een land waar corruptie endemisch is. Overheden kunnen de ontwikkeling van dergelijke certificeringsmechanismen ondersteunen door belanghebbende partijen (waaronder het maatschappelijke middenveld) bij elkaar te roepen en financiering te bieden om initiatieven op te starten. Het initiatief om te komen tot een Europese pendant van section 1504 van de Amerikaanse Dodd-Frank Act, die olie- en gasmaatschappijen en mijnbouwbedrijven die zijn genoteerd aan Amerikaanse effectenbeurzen verplicht om alle betalingen die ze doen aan buitenlandse statelijke actoren openbaar te maken, verdient ondersteuning. De regering heeft gevraagd hoe ontwikkelingslanden het beste kunnen worden geholpen bij het tegengaan van de destabiliserende werking van de gerelateerde vraagstukken van criminaliteit, corruptie en illegale toe-eigening van natuurlijke rijkdommen. De bespreking van de casus DRC / illegaal profijt van de winning van grondstoffen illustreert hoe dat zou kunnen, ook al is certificering een kwetsbaar en complex middel.

EU / Schengen
De noodzaak van internationale samenwerking is binnen het Schengengebied zeer groot. Aangezien in het Schengengebied (dat ook enige niet-EU-lidstaten omvat) geen grenscontroles van personen meer plaatsvinden en het verkeer van goederen en diensten in de EU vrij is, is feitelijk één ruimte ontstaan. Samenwerking binnen het Schengengebied en binnen de EU verdient hoge prioriteit, maar ondervindt belemmeringen, onder andere doordat de rechtssystemen van de lidstaten verschillen en het vertrouwen in elkaars rechtsstaat onvoldoende is. Binnen de EU wordt daaraan gewerkt, onder andere in het kader van toetredingstrajecten. Het ontbreekt nog aan een mechanisme voor monitoring van de rechtsstaat van lidstaten nadat ze zijn toegetreden tot de EU. Lidstaten kunnen elkaar daardoor onvoldoende aanspreken op tekortkomingen in de rechtspraak, politie en corruptiebestrijding. In het werkprogramma van de AIV voor 2013 is ‘rechtsstatelijkheid binnen de EU’ als onderwerp opgenomen. In dat advies zal de AIV nader ingaan op dit vraagstuk.

Daar waar traditionele vormen van strafrechtelijke samenwerking geen of onvoldoende uitkomst bieden, kan een Europees Openbaar Ministerie worden opgericht naast Eurojust. Met name ten aanzien van financiële misdrijven kan een Europees Openbaar Ministerie het tekort aan prioritering in de lidstaten corrigeren en zorgdragen voor een meer effectieve en efficiënte handhaving. De AIV adviseert de regering te bevorderen dat de Europese Raad gebruik maakt van de mogelijkheid die het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie biedt tot oprichting van een Europees Openbaar Ministerie. Dit nieuwe instituut zou uitsluitend moeten worden belast met de coördinatie van zaken die via de nationale officieren van justitie voor de rechter worden gebracht inzake vormen van criminaliteit die de financiële belangen van de Unie schaden.

Er geldt een meldplicht voor ongebruikelijke transacties, doch de gemelde transacties vormen vermoedelijk het topje van de ijsberg. Veel geld wordt mogelijk buiten het officiële bankwezen om overgemaakt, bijvoorbeeld via informele systemen, het internet, of het geld wordt contant vervoerd. Binnen de EU is er grote variatie in meldingsplicht voor het vervoer van contant geld. Tevens zou Nederland moeten bepleiten dat de beheersing van de grensoverschrijdende criminaliteit zich blijft richten op de controle van illegale geldstromen, dat wordt gestreefd naar een meer gestandaardiseerde aanpak en een betere implementatie van bestaande wetgeving in de lidstaten van de EU. Het 500 eurobiljet wordt vrijwel alleen in criminele circuits gebruikt. Dat biljet kan dus beter worden afgeschaft.

De AIV bepleit harmonisatie van straffen voor het ontduiken van de meldplicht. Tevens bepleit de AIV de invoering van strengere, selectieve controle op vervoer van contant geld aan de binnengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. Politie, Koninklijke Marechaussee, douane en de financiële opsporingsdiensten kunnen hierin samenwerken met buitenlandse partners in andere EU-Lidstaten.

De AIV beveelt bovendien aan steekproefsgewijze controles op mensenhandel, mensensmokkel, wapens, juwelen en edele metalen, en identiteitspapieren (waaronder ook controle op belastingschulden en het innen van boetes) uit te breiden in nauwe samenwerking met de buurlanden.

De AIV vraagt uitdrukkelijke aandacht voor de verdere ontwikkeling van de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht binnen de Europese Unie. Het zogenoemde Stockholmprogramma, waarin een reeks afspraken is gemaakt over nieuw te ontwikkelen instrumenten, loopt in 2014 af. Nederland zou gebruik moeten maken van dit momentum om invloed uit te oefenen op de agenda van het nieuwe programma. Nederland zou moeten bepleiten dat de aanpak van illegale geldstromen meer nadruk krijgt bij de beheersing van de grensoverschrijdende criminaliteit. Voorts zou Nederland zich moeten inzetten voor de initiatieven voor versterking van de internationale samenwerking binnen de EU. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door uitwisseling van good practices en de versterking van de professionele capaciteit in de EU, door middel van kennis en opleidingen die systematisch worden aangeboden aan alle veiligheidsambtenaren in de EU, in nadrukkelijke samenwerking met Europol, Frontex en de Europese Politie Academie. Alleen een volledige professionele bewustwording over de noodzaak van internationale samenwerking draagt bij aan een succesvolle uitvoering van internationale afspraken.

BTW-fraude is een lastige materie, die politiek gevoelig ligt binnen de EU. De AIV stelt de regering voor een specifieke studie aan dit onderwerp te wijden. Daarbij zouden met name het ministerie van Financiën, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en andere belanghebbenden betrokken moeten worden. Het onderwerp overstijgt de kennis van gewone opsporingsinstanties. Er worden enorme criminele winsten mee geboekt doordat de huidige bestrijding niet doeltreffend genoeg is. BTW-fraude wordt toegelicht in bijlage I.

Samenwerking op nationaal niveau
Voor de opsporing en vervolging van grensoverschrijdende criminaliteit kan veelvuldiger gebruik worden gemaakt van speciale projectgroepen, gericht op één verschijningsvorm van grensoverschrijdende criminaliteit en één bronland of bestemmingsland. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van Joint Investigation Teams, waaraan opsporingsambtenaren van twee of meer EU-Lidstaten en relevante EU-agentschappen met steun van Europol of Eurojust kunnen deelnemen. Een aanpak in projectgroepen concentreert mensen en middelen en faciliteert de ontwikkeling van een specifieke strategie voor één vorm van grensoverschrijdende criminaliteit waarbij ook rekening kan worden gehouden met verschillen tussen bronlanden en bestemmingslanden. De AIV bepleit met nadruk de versterking van multidisciplinair samengestelde opsporingsteams, in het bijzonder voor de preventie en opsporing van financiële misdrijven. Voor deze samenwerkingsvormen zouden middelen ter beschikking moeten worden gesteld. Tevens dient in Nederland de (internationaal georiënteerde) recherchecapaciteit te worden vergroot omdat er in vergelijking met het buitenland een tekort aan rechercheurs is.

De AIV adviseert meer politie- en justitiecapaciteit beschikbaar te stellen om aan internationale rechtshulpverzoeken te voldoen. Binnen de EU vereist de tenuitvoerlegging van een groeiend aantal EU-instrumenten adequate en snelle afhandeling. Nederland kan zo een reputatie opbouwen van betrouwbare partner in de internationale politie- en justitiesamenwerking. Vertrouwen en reciprociteit zijn onmisbare elementen van een professioneel hoogwaardige internationale samenwerking.

Onderdelen van de krijgsmacht leveren een belangrijke bijdrage aan de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Voor de Koninklijke Marechaussee is dat een hoofdtaak. Ook de Koninklijke Marine speelt een belangrijke rol in het onderscheppen van drugstransporten, met name in het Caraïbisch gebied. Instrumenten van de krijgsmacht kunnen worden ingezet voor de bestrijding van (grensoverschrijdende) criminaliteit, hulpmiddelen waarover andere overheidsdiensten niet beschikken. Voorbeelden hiervan zijn back-upcommunicatiemiddelen, onbemande vliegtuigjes voor de uitvoering van observatietaken boven Nederland en inzet van speciale eenheden. De AIV adviseert de middelen van de krijgsmacht nog beter te benutten ter ondersteuning van de rechtshandhaving. Defensie beschikt over diverse capaciteiten voor bijstand aan het ministerie van Veiligheid en Justitie, die zowel nationaal als internationaal kunnen worden benut. Dit vergroot de doeltreffendheid en efficiëntie in het gebruik van overheidsmiddelen en versterkt de appreciatie in de democratische rechtsstaat voor een professionele krijgsmacht.

Tot slot stelt de AIV vast dat een goede inlichtingenpositie inzake ontwikkelingen die de veiligheid van de Nederlandse en internationale rechtsorde vanuit het buitenland kunnen bedreigen van groot belang is voor de preventieve benadering die in de adviesaanvraag van de regering en in hoofdstuk III aan de orde is gesteld. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst is verantwoordelijk voor het tijdig leveren van informatie over netwerken en personen waarmee, voor zover het voortbestaan van de democratische rechtsstaat, dan wel de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat in het geding zijn, dreigingen in verband met bepaalde vormen van internationale criminaliteit kunnen worden tegengegaan. De AIV beveelt daarom de regering aan, het in 2012 geuite voornemen om de begroting van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst sterk in te krimpen, te heroverwegen, omdat de voorgenomen omvangrijke bezuiniging de operationele capaciteit ernstig zal aantasten.
 

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 31 januari 2012

Betreft: adviesaanvraag over nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Gaarne zouden wij, mede namens de ministers van Veiligheid en Justitie en van Defensie, de AIV advies willen vragen over de mogelijkheden om de internationale samenwerking ten behoeve van de preventie en bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit te versterken, met het oog op de ontwrichtende en destabiliserende werking van dit verschijnsel in een groot aantal landen en regio’s.

Als gevolg van de mondialisering heeft georganiseerde criminaliteit in sterke mate een grensoverschrijdend karakter gekregen. Het vraagstuk is bovendien in veel landen nauw verweven met dat van de politieke corruptie en van de illegale toe-eigening van natuurlijke rijkdommen en bodemschatten ten behoeve van deelbelangen. Mondiale en lokale factoren versterken elkaar daarbij. Grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit is dan ook een groeiend probleem dat in de schaduw van de mondialisering gedijt, soms zichtbaar, vaker onzichtbaar “als een sluipmoordenaar die de stabiliteit in de wereld onder schot neemt”1 . In combinatie met politieke corruptie worden staatsstructuren en overheidsinstanties hierdoor uitgehold of in hun opbouw belemmerd, met in sommige regio’s vergaande destabiliserende gevolgen. Grensoverschrijdende criminaliteit is daarmee een complex probleem dat vraagt om nauwe internationale samenwerking en een geïntegreerde aanpak.

Rapporten

In zijn boek “Illicit. How Smugglers, traffickers and Copycats are Hijacking the Global Economy” spreekt Moises Naim van “an explosion of illicit trade.” De illegale activiteit heeft volgens de auteur een geheel nieuwe dimensie gekregen door factoren als de mondialisering, nieuwe technologieën en de beperkte controle van nationale overheden op transnationale netwerken.

Het jaarlijks door EUROPOL opgestelde “EU Organised Crime Threat Assessment” (OCTA) geeft een goed beeld van de situatie met betrekking tot criminaliteit in Europa.

Voor een mondiaal beeld kan men terecht bij het UNODC-rapport “The Globalization of Crime - A Transnational Organized Crime Threat Assessment.” Daarin worden 16 illegale handelsstromen onder de loep genomen. De drugshandel is qua omzet en organisatiegraad de meest omvangrijke vorm van grensoverschrijdende criminaliteit. Het rapport maakt echter duidelijk dat de problematiek een veelheid van andere illegale handelsvormen omvat, variërend van milieucriminaliteit en de handel in bedreigde diersoorten tot de productie van uiteenlopende namaakproducten.

Het rapport laat zien dat illegale goederen en diensten zich vermengen met de legale stromen en zo hun weg vinden naar de rijke bestemmingslanden. Volgens het rapport kan niet worden volstaan met een “law enforcement” aanpak, hoe belangrijk ook, want voor elke criminele bende die wordt ontmanteld staat een nieuwe klaar. De oplossing moet volgens het rapport tevens worden gezocht in een bredere internationale strategie gericht op de gehele smokkelstroom, op het verstoren van de illegale markten en op het versterken van de rechtsstaat.

Aan het slot van het UNODC-rapport wordt een hoofdstuk gewijd aan “regions under stress.” Dat zijn regio’s waar conflicten, transitieprocessen en criminaliteit een gevaarlijke combinatie vormen met vergaande ontwrichtende gevolgen, die kunnen uitmonden in “failed states”. Een recent onderzoekspaper van het Instituut Clingendael met de titel “Building Resilience to Transnational Organized Crime in Fragile States” spreekt in dit verband van een “vicieuze cirkel” waardoor fragiele staten verder dreigen af te glijden. Ook in ontwikkelings- en transitielanden die niet direct als fragiel of falend zouden worden bestempeld, zetten corruptie en criminaliteit het goed functioneren van de staatsinstellingen onder druk. Daarbij kunnen zich uiteenlopende gradaties van verstrengeling tussen politiek en criminaliteit voordoen.

In zijn studie “The World of Crime. Breaking the Silence on Problems of Security, Justice, and Development across the World” wijst professor Jan van Dijk op de vergaande gevolgen van politieke corruptie en criminaliteit voor de bestuursstructuren en ontwikkelingskansen van zwakke en fragiele staten. Van Dijk stelt dan ook dat zonder een goed functionerend justitieel systeem overheden en samenleving weerloos zijn tegen de voortwoekerende criminaliteit. Hij pleit er daarom voor om in ontwikkelingsstrategieën veel aandacht te besteden aan de opbouw en versterking van de rechtsstaat, waaronder meer specifiek de oprichting van gespecialiseerde en goed toegeruste anti-maffia- en anti-corruptie-eenheden.

Veel van deze landen kampen bovendien met het probleem dat particuliere, zo niet criminele belangen de controle hebben verkregen over natuurlijke rijkdommen en bodemschatten die aan de gehele bevolking ten goede zouden moeten komen (“resource capture”). Paul Collier van Oxford University gaat hier in zijn boek met de veelzeggende titel “The Plundered Planet” uitvoerig op in.

In dit alles liggen ernstige belemmeringen voor het streven naar armoedebestrijding alsook andere belangrijke doelstellingstellingen van ontwikkelingssamenwerking zoals goed bestuur, mensenrechten en milieubehoud.

Gevolgen voor Nederland

In een wereld waarin afstanden verdwijnen en landsgrenzen hun betekenis verliezen, zijn dit ontwikkelingen die de Nederlandse samenleving op concrete wijze raken. Dat ondervinden we nu al in Nederland en in het Koninkrijk als geheel en dit kan zich in de toekomst nog sterker doen gelden als de negatieve spiraal tussen instabiliteit en criminaliteit zich verder doorzet. Nederland is met zijn open economie sterk afhankelijk van een goed geordende en stabiele internationale omgeving. Dit geldt evenzeer voor de Caribische Koninkrijksdelen die in een kwetsbare regio zijn gelegen, waarlangs drugsroutes van Zuid- naar Noord-Amerika en vooral Europa lopen.

De regering werkt aan een versterkte aanpak van de misdaad, zoals is vastgelegd in het regeerakkoord. Veel criminele organisaties opereren grensoverschrijdend, ook om zich aan de greep van nationale autoriteiten te onttrekken. Internationale samenwerking bij de bestrijding van criminaliteit is dan ook essentieel.

Samenwerking in de Europese Unie is daarbij noodzakelijk. De EU ontwikkelt zich steeds meer tot een gemeenschappelijk rechtsgebied met vrij verkeer van personen, goederen en diensten en gemeenschappelijke wetgeving. Dit vraagt in toenemende mate ook om een gemeenschappelijke aanpak van criminaliteit binnen de Europese ruimte. Daarvoor is de JBZ-Raad verantwoordelijk, waarin voor Nederland de minister van V&J en de minister voor A&I, namens de minister van Binnenlandse Zaken, zitting hebben. De EU werkt ook aan versterking van de gemeenschappelijke buitengrenzen, waartoe FRONTEX is opgericht. Voorts wordt speciale aandacht besteed aan de landen rondom de Unie.

In zijn toespraak voor de ambassadeursconferentie op 17 januari 2011 benadrukte de minister van Veiligheid en Justitie het belang van capaciteitsopbouw in de bronlanden van grensoverschrijdende criminaliteit die ons land bereikt. Hij deed een beroep op het ministerie van Buitenlandse Zaken om de diplomatieke en financiële inspanningen daartoe op te voeren.2

Bij de opsporing en de operationele internationale samenwerking heeft het Openbaar Ministerie de leiding en bepaalt de minister van V&J de hoofdlijnen van beleid. Dat laat onverlet dat ook andere departementen en diensten betrokken kunnen zijn en geraakt kunnen worden in hun belangen en functioneren. Door zijn complexiteit en veelomvattendheid raakt het vraagstuk, direct of indirect, de beleidsterreinen van een groot aantal ministeries. Dit vraagt dan ook om een integrale benadering, waarbij de afzonderlijke ministeries en andere overheidsinstanties elkaars optreden en beleid versterken en aanvullen. Ook de handhavingsautoriteiten hebben in hun werk geregeld met internationale aspecten te maken. Dit geldt in de eerste plaats voor het Openbaar Ministerie en de politie, maar ook voor bijzondere opsporingsdiensten als FIOD, SIOD en VROM-IOD. De Koninklijke Marechaussee heeft in het kader van de grensbewaking (nationaal en aan de buitengrens van de EU via FRONTEX) per definitie met het buitenland te maken, waaronder meer specifiek met zaken als paspoort- en visumfraude, mensensmokkel en drugshandel.

Daarnaast speelt de krijgsmacht een belangrijke rol bij de bestrijding van diverse vormen van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit. Zo omschrijft het regeerakkoord de krijgsmacht als “een volwaardige veiligheidspartner in de strijd tegen drugs, terrorisme, illegale immigratie en piraterij”. Voorbeelden van deze bijdrage aan criminaliteitsbestrijding zijn de inzet van de krijgsmacht in het kader van maritieme drugsbestrijding in het Caribisch gebied en de ondersteuning door de krijgsmacht van de Kustwacht voor het Koninkrijk der Nederlanden in het Caribisch gebied, in beide gevallen onder gezag van justitiële autoriteiten. Ook levert de krijgsmacht een bijdrage aan de mondiale veiligheid, bijvoorbeeld met zijn optreden tegen piraterij voor de Somalische kust en binnen FRONTEX.

Tijdens stabilisatieoperaties is het zo snel mogelijk herstellen van “law and order” een belangrijke doelstelling. Voorkomen moet worden dat er een machtsvacuüm ontstaat dat criminele bendes kunnen uitbuiten. De les van eerdere stabilisatieoperaties is immers dat het creëren van een veilige omgeving voor de burger aan de basis staat van een succesvolle operatie. De oprichting van een goed functionerend politieapparaat is derhalve een belangrijk element van de wederopbouw.

Vraagstelling

Aansluitend op het voorgaande leggen wij graag de volgende vragen voor aan de AIV:

  1. Hoe beoordeelt de AIV de geschetste problematiek van georganiseerde criminaliteit, corruptie en instabiliteit? Welke Nederlandse en Europese belangen zijn hierbij in het geding? Waar moeten wij ons op richten? Hoe kunnen de internationale inspanningen ter voorkoming en bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, vooral in instabiele regio’s, verder worden versterkt vanuit een geïntegreerde benadering? Welke preventieve en flankerende maatregelen kunnen de strafrechtelijke benadering het beste aanvullen? Hoe kunnen illegale markten worden verstoord, zoals UNODC suggereert, en op welke wijze kan Nederland bijdragen aan het ontwikkelen van internationale strategieën en internationale acties?
     
  2. Hoe kunnen ontwikkelingslanden het beste worden geholpen bij het tegengaan van de destabiliserende werking van de gerelateerde vraagstukken van criminaliteit, corruptie en illegale toe-eigening van natuurlijke rijkdommen? Hoe kunnen de opbouw van politie en justitie alsook rechtsstaatopbouw in bredere zin beter worden geïntegreerd in de nationale en internationale ontwikkelingsinspanningen?
     
  3. Hoe kan Nederland hier optimaal aan bijdragen vanuit een integrale benadering? Wat zijn de mogelijkheden van de verschillende departementen om elkaars inspanningen te versterken en hoe kunnen deze het beste worden gebundeld tot een geïntegreerd beleid ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit in transitie- en ontwikkelingslanden, waaronder vooral ook de voor Nederland relevante bronlanden? Hoe kan het financieel instrumentarium waarover BZ beschikt, hiervoor optimaal worden ingezet? Hoe ziet de AIV, in het licht van de geciteerde passage uit het regeerakkoord, de rol van de krijgsmacht in de strijd tegen de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit?

Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet.

 

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken

Dr. B. Knapen
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

_______________________________________
1
Toespraak Minister van Buitenlandse Zaken over het veiligheidsbeleid op 24 mei 2011 te Breda.
2 Toespraak Minister van V&J over capaciteitsopbouw op het gebied van justitie en politie voor de ambassadeursconferentie op 17 januari 2011 en verslag discussie.
Regeringsreacties

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Aangelegenheden
Prof. mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 20 januari 2014
Betreft: reactie op het AIV-advies over criminaliteit, corruptie en instabiliteit


Zeer geachte heer De Hoop Scheffer,

Met waardering is kennis genomen van het rapport inzake “Criminaliteit, corruptie en instabiliteit” dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in juni 2013 aanbood naar aanleiding van een adviesaanvraag van het vorige kabinet.

Gaarne zeggen wij U dank voor de brede analyse van de nexus tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit en voor de gevraagde en ongevraagde adviezen over diverse aspecten van de problematiek.

Mede namens de minister van Defensie en de minister van Veiligheid en Justitie, geven wij u hierbij onze reactie op het rapport. Bij het opstellen van deze reactie is ook het ministerie van Financiën geraadpleegd.

Met de AIV valt te constateren dat georganiseerde criminaliteit vele vormen aanneemt en zich, door de voortschrijdende mondialisering, in toenemende mate grensoverschrijdend voltrekt. Bovendien leiden technologische ontwikkelingen regelmatig tot nieuwe vormen van criminaliteit zoals de opkomst van cybercrime illustreert. Hoofdstuk I van het rapport geeft een verhelderende analyse van de complexe verbanden en de wederzijds versterkende werking tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit. Deze analyse laat zien hoe transitie- en ontwikkelingslanden kwetsbaar zijn voor een cumulatie van factoren, een problematiek die, zoals de AIV aangeeft, in veel gevallen nog wordt versterkt door illegale wapenhandel.

Het rapport bevestigt dat internationale samenwerking bij de aanpak van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit een absolute noodzaak is. Dat geldt in de eerste plaats binnen Europa, maar ook wereldwijd.

Ontwikkelingsaspecten

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de AIV dat georganiseerde criminaliteit en corruptie ernstige belemmeringen vormen voor de ontwikkeling in sociaal-economische en bestuurlijke zin van ontwikkelingslanden. De opbouw van een goed functionerende rechtsstaat moet dan ook, zoals de AIV bevestigt, een belangrijk oogmerk zijn in de relaties van Nederland en van de EU met ontwikkelingslanden, in het bijzonder zwakke en fragiele staten. In het verlengde hiervan acht de AIV het van groot belang bij de nationale en internationale ontwikkelingsinspanningen meer aandacht te besteden aan de opbouw van een rechtshandhavingsketen die voldoende is toegerust en weerbaar is tegen georganiseerde misdaad en corruptie in deze landen. Dat strookt met de uitgangspunten van het speerpunt veiligheid en rechtsorde van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. De bestaande inspanningen met behulp van faciliteiten zoals het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds zullen worden voortgezet. De recente instelling van het structurele Budget voor Internationale Veiligheid (BIV) biedt hiertoe additionele mogelijkheden. Het kabinet wil het BIV, voor wat betreft het onderdeel bestrijding internationale criminaliteit, zo veel mogelijk aanwenden om, door middel van een geïntegreerde inzet van instrumenten, zwakke en fragiele staten die met ontwrichtende krachten, zoals voortwoekerende criminaliteit, kampen, weer op de goede weg te helpen. Daarmee wordt getracht veiligheidsrisico’s tegen te gaan die een gevaar vormen voor het desbetreffende land of regio en uiteindelijk ook Europa inclusief Nederland kunnen raken. Bij de verdere uitwerking van het onderdeel bestrijding internationale georganiseerde criminaliteit van het BIV zal gebruik worden gemaakt van de door de AIV gepresenteerde analyse en oplossingsrichtingen.

Ook het belang van een geïntegreerde benadering zal daarbij worden betrokken. In het kader van crisisbeheersingsoperaties is voor Nederland de zgn. 3D benadering al geruime tijd het uitgangspunt, een benadering die, naast de trits “Defence, Diplomacy and Development”, ook politietaken en de opbouw van politie en justitie omvat, zoals het meerjarig optreden van Nederland in Afghanistan liet zien. Het belang van de opbouw van de rechtshandhavingsketen en de rechtsstaat voor het ontwikkelingsproces als geheel wordt ook in toenemende mate onderkend in het ontwikkelingsbeleid van de Europese Commissie.

Meer specifiek beveelt de AIV aan de transitie- en ontwikkelingslanden die de bron zijn van criminaliteit die Nederland bereikt, technische assistentie en trainingen aan te bieden die deze landen beter in staat stellen deze criminaliteit aan te pakken en met de Nederlandse politie en justitie daartoe samen te werken. Deze aanbeveling is in lijn met het bestaande beleid, een beleidsinzet die we zeker willen voortzetten met de beschikbare financiële instrumenten, zowel in de ODA- als in de non-ODA-sfeer, waaronder het reeds genoemde BIV.

Bij besluitvorming omtrent missies of trainingsprojecten die gebruik maken van mankracht en expertise uit de Nederlandse politie- en justitiesector dan wel de marechaussee zal, gelet op de vele claims op deze capaciteit, wel steeds een zorgvuldige afweging van prioriteiten moeten plaatsvinden. Om inzet in het buitenland van Nederlandse capaciteit te rechtvaardigen moet een duidelijk Nederlands belang aanwezig zijn. De minister van VenJ besluit of, onder welke voorwaarden en in welke vorm en maatvoering VenJ-expertise, en de uitvoeringsorganisaties die onder zijn verantwoordelijkheid vallen, worden ingezet. Voor training en technische assistentie op gebieden als politie, justitie en grensbewaking bestaat overigens ook de mogelijkheid projecten uit te besteden aan internationale organisaties zoals het United Nations Office For Drugs and Crime (UNODC), waardoor Nederlandse capaciteit wordt ontzien.

Financieel-economische aspecten

De AIV heeft, in afwijking van de adviesaanvraag, ervoor gekozen zich vooral op de vraag te richten hoe de profijtelijkheid van grensoverschrijdende criminaliteit kan worden verminderd. Het kabinet onderschrijft het belang van de financiële invalshoek bij de aanpak van georganiseerde misdaad, zowel nationaal als internationaal, waaronder de noodzaak witwaspraktijken krachtig tegen te gaan. Ook is het van belang dat de regels voor internationaal financieel verkeer het moeilijker maken voor internationaal opererende criminele bendes hun winsten ongezien te repatriëren. Tegelijk wil het kabinet het belang van een integrale aanpak benadrukken, waarin de door de AIV beschreven preventieve, strafrechtelijke, financiële en bestuurlijke benaderingen elkaar aanvullen. Zoals de AIV stelt: “Het levert synergie op indien deze benaderingen naast elkaar en op elkaar afgestemd worden ingezet.” Voor de genoemde “whole-of-government approach” valt dan ook veel te zeggen, zowel in eigen land als in relatie tot andere landen. In het buitenland komt dit tot uiting in genoemde 3D-benadering waartoe, zoals gesteld, ook het politie-element behoort.

Financiële expertise strafrechtketen

Zoals reeds gesteld in antwoord op Kamervragen n.a.v. het AIV-rapport (Kamerstuk 2012-13, 2813) herkent het kabinet zich niet in de stelling van de AIV dat “Opsporingsinstanties en het Openbaar Ministerie nog niet altijd goed uit de voeten kunnen met de financiële benadering, omdat kennis nodig is die buiten het strafrecht ligt”. Zoals aangeven in antwoord op deze Kamervragen hebben OM, politie alsook de meer gespecialiseerde opsporingsinstanties zoals de FIOD en Inspectie SZW zich aanzienlijke inspanningen getroost om de capaciteit en expertise op het gebied van financieel rechercheren te vergroten. Bij veel politieonderzoeken van enige importantie komt er tegenwoordig financieel recherchewerk bij te pas en wordt ernaar gestreefd door misdaad verkregen gelden en goederen te ontnemen.

FATF en andere kaders

Voor de grensoverschrijdende aanpak van financiële misdrijven en corruptie in het algemeen werken landen samen in verschillende verbanden, zoals de Raad van Europa, de Financial Action Task Force (FATF), de OESO en de VN. Daarbij spreken de deelnemende landen elkaar aan op tekortkomingen. Deze samenwerking kan op diverse punten nog verder worden uitgebouwd en Nederland stelt zich actief op om dit te bewerkstelligen.

De norm van zorgvuldige registratie van persoonsgegevens van de houders van tegoeden, het realiseren van voldoende zekerheid over de uiteindelijke belanghebbende en de beschikbaarheid van die gegevens voor autoriteiten, is reeds vervat in de FATF-standaarden. Een groot deel van de landen heeft zich via FATF (35 jurisdicties) of FATF-zusterorganisaties aan die standaarden gecommitteerd. In de gehele wereld worden witwasgevoelige sectoren geacht zich te houden aan uniforme regels inzake identificatie en verificatie van de cliënt en de uiteindelijke belanghebbende, evenals een meldplicht voor verdachte transacties en het inrichten van een financiële inlichtingeneenheid waar die meldingen worden geanalyseerd.

Wetgeving en beleid van betrokken landen worden periodiek geëvalueerd door de FATF en haar zusterorganisaties, met publicatie van bevindingen. In vrijwel al deze landen heeft dit geleid tot verdere aanscherping van wetgeving en beleid. Dit geldt ook voor Nederland en andere Europese landen. Voor nadere uitleg zij verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme in verband met de implementatie van aanbevelingen van de FATF (Kamerstuk, 2011-12, 33 238, nr. 3). In de volgende evaluatieronde, in 2014 te beginnen, zal meer de nadruk liggen op de effectiviteit van maatregelen. Volledige en effectieve implementatie van de FATF-standaarden wereldwijd is een belangrijk streven in de aanpak van de grensoverschrijdende financiële criminaliteit.

Nederland stelt zich binnen FATF actief op, ook ten aanzien van het proces dat leidde tot de aanpassing van de FATF-standaarden in februari 2012. Daarbij heeft Nederland mede bevorderd dat in de herziene standaarden expliciet is vastgelegd dat belastingmisdrijven overal beschouwd moeten worden als gronddelict voor witwassen.

Ook ten aanzien van het terugdringen van wat het AIV-rapport aanduidt als “secrecy jurisdictions” wordt langzaam maar zeker voortgang geboekt, waarbij de OESO-systematiek van grijze lijsten ertoe bijdraagt druk op de desbetreffende landen uit te oefenen om meer transparantie te betrachten.

Voorts hebben banken zich te houden aan de richtlijnen voor “customer due diligence”, “account opening and customer identification” en “cross-border wire transfers” opgesteld door het Basel Committee on Banking Supervision.

Corruptie en natuurlijke rijkdommen

De AIV wijst terecht op het belang van de bestrijding van corruptie in zijn vele vormen (van “petty” tot “grand corruption”). De verdragen die op mondiaal niveau (UNCAC) en op Europees niveau (Raad van Europa verdrag en GRECO implementatiemechanisme) tot stand zijn gekomen vormen belangrijke instrumenten om corruptie tegen te gaan. Nederland heeft een voortrekkersrol gespeeld bij de totstandkoming van het UNCAC-review mechanisme, dat inmiddels in werking is getreden en goed functioneert. Ondersteuning van anti-corruptie-agentschappen in ontwikkelingslanden waar corruptie op grote schaal voorkomt, is, zoals de AIV suggereert, een zinvolle benadering. Ook wijst de AIV op het feit dat maar al te vaak kleine elites en in sommige gevallen rebellenbewegingen zich de natuurlijke rijkdommen van een land toe-eigenen, die aan de gehele bevolking ten goede zouden moeten komen. De case studie die het rapport bevat van de wijze waarop de grondstoffen van de DRC (Congo Kinshasa) door uiteenlopende groeperingen worden geplunderd, is een goede illustratie van dit probleem.

Diverse initiatieven zijn in de loop der jaren genomen om grondstoffen en ook diamanten uit conflictgebieden te certificeren c.q. traceerbaar te maken. Zoals de AIV zelf aangeeft zijn tracering en certificering complexe instrumenten die kwetsbaar kunnen zijn voor corruptie. Het is daarom van belang hiervoor goed doortimmerde systemen te ontwikkelen.

Nederland heeft inderdaad, zoals door de AIV vermeld, het initiatief genomen om een operationele keten op te zetten voor de productie van tin, waardoor traceerbare tin uit de Congolese provincie Zuid-Kivu kan worden geleverd aan specifieke klanten die deelnemen aan het initiatief. De eerste lading tin is in september 2013 daadwerkelijk op Nederlandse bodem aangekomen, waarmee de pilot een succes mag worden genoemd.

Europese aspecten

De AIV wijst erop dat het wegvallen van de binnengrenzen de noodzaak van Europese samenwerking bij de bestrijding van criminaliteit sterk onderstreept. In Europees verband zijn de afgelopen jaren bijzondere inspanningen daartoe geleverd. Daarmee is goede voortgang geboekt. In dit verband kunnen worden genoemd het EU-verdrag voor wederzijdse rechtshulp in strafzaken, de totstandkoming van het Europees arrestatiebevel en het instrument van de Joint Investigation Teams. Nederland is sterk voorstander van het gebruik van Joint Investigation Teams in zaken die twee of meer EU-lidstaten raken en past die ook regelmatig toe. Voorts spelen Europese agentschappen zoals Europol, Eurojust en Frontex een groeiende rol. Het JBZ-meerjarenbeleidskader 2010-2014 (het zgn. Stockholm programma) heeft voorts belangrijke impulsen gegeven aan de bestrijding van criminaliteit. Thans wordt gewerkt aan een nieuw vijfjarig programma voor de periode 2015-2019.

Monitoring kwaliteit rechtsstaat binnen EU

De AIV constateert dat de kwaliteit van de rechtsstaat weliswaar grondig wordt getoetst tijdens het proces van toetreding tot de EU, maar dat het ontbreekt aan een mechanisme voor de verdere monitoring van de rechtsstaat na toetreding. Alleen voor Roemenië en Bulgarije werd tijdens de toetredingsonderhandelingen geconcludeerd dat ook daarna op deelgebieden een speciaal mechanisme nodig bleef, hetgeen leidde tot de instelling van het Coöperatie en Verificatiemechanisme, dat nog steeds van kracht is. Het kabinet is het met de AIV eens dat er veel voor te zeggen is een EU-breed mechanisme in het leven te roepen op grond waarvan de lidstaten elkaar kunnen aanspreken op de kwaliteit van de rechtsorde en de naleving van fundamentele waarden. Met het oog daarop hebben de Duitse, Deense, Finse en Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken op 6 maart 2013 gezamenlijk een brief aan de Voorzitter van de Europese Commissie gezonden, waarin zij de Commissie oproepen daartoe een aanvullend instrument te ontwikkelen. Aangezien er binnen de EU reeds diverse rapportageprocedures op deelgebieden van kracht zijn, zou het nieuwe instrument goed op bestaande procedures moeten aansluiten. De Europese Commissie heeft inmiddels het belang van een aanvullend instrument erkend en zal in 2014 met een mededeling komen met ideeën om het EU-instrumentarium op dit terrein te versterken. Ook wordt met belangstelling uitgezien naar het advies over deze materie, dat de AIV in voorbereiding heeft.

Wat betreft de instrumenten op deelgebieden zij vermeld dat in een werkgroep van de JBZ-Raad geregeld wederzijdse evaluaties plaatsvinden. Hiervoor wordt om de zoveel tijd een speciaal thema gekozen. De vijfde ronde van wederzijdse evaluaties (die sedert 2009 loopt en voltooiing nadert) gaat over “financial crime and financial investigations”. Vrijwel alle EU-landen zijn inmiddels op dit thema grondig doorgelicht.

Voorts zij nog vermeld dat de Europese Commissie binnenkort het eerste EU Anti-Corruptie Rapport zal publiceren.

Europees Openbaar Ministerie

De AIV adviseert over te gaan tot de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie (EOM) voor de coördinatie van rechtszaken die de financiële belangen van de Unie schaden. Bij de verschijning van het rapport kreeg dit element veel aandacht in de pers en werden hierover ook Kamervragen gesteld (Kamerstukken 2012-13, 2784 en 2012-13, 2813). In antwoord op deze vragen en al bij eerdere gelegenheden heeft het kabinet aangegeven dat het niet de bedoeling kan zijn dat de taken van het huidige nationale OM door een Europese instantie worden overgenomen. Medio 2013 is de Europese Commissie gekomen met voorstellen voor een Europees Openbaar Ministerie toegespitst op het specifieke taakgebied van de fraude met EU-gelden, met name subsidies van de Europese Commissie.

Zoals gesteld in de BNC-fiche terzake (Kamerstuk 22112, nr. 1681) hecht het kabinet veel belang aan een effectieve besteding van EU-middelen, een goede verantwoording daarvan en adequate bestrijding van fraude met deze gelden, waarbij in de lidstaten op vergelijkbare wijze strafrechtelijk dient te worden opgetreden. In het fiche heeft het kabinet aangegeven dat oprichting van een EOM weliswaar een bijdrage aan de bestrijding van fraude met EU-middelen kan leveren, maar dat bij de wijze waarop het EOM in dit voorstel wordt ingericht, kanttekeningen worden geplaatst. De Tweede Kamer heeft het kabinet met de motie-Recourt/Van Oosten (Kamerstuk 32317, nr. 189) verzocht om niet in te stemmen met de instelling, dan wel oprichting, van een EOM volgens het voorstel zoals dat nu voorligt. Het kabinet houdt zich hieraan. Ook hebben elf nationale parlementen, waaronder dat van Nederland, negatieve adviezen afgegeven met betrekking tot de subsidiariteit (“gele kaart”). In reactie publiceerde de Europese Commissie eind 2013 een Mededeling waarin zij tot de conclusie komt dat het voorliggende voorstel niet in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Na bespreking in de Raad heeft de Commissie aangekondigd een herziening van het voorstel in voorbereiding te zullen nemen. Het kabinet wacht dit aangepaste voorstel af.

Mobiel toezicht in de grensstreken

De AIV bepleit de invoering van strengere, selectieve controles op vervoer van contant geld en edele metalen alsook van wapens en op mensensmokkel/mensenhandel aan de binnengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. De Koninklijke Marechaussee doet via het mobiel toezicht op personenverkeer in de grensstreken reeds het maximale dat verenigbaar is met de Schengengrenscode en de afschaffing van de binnengrenzen. De steekproefsgewijze controles in de grensstreken mogen immers niet een zodanig intensief karakter krijgen dat dit zou kunnen worden gezien als een verkapte herinvoering van grenscontroles. Met de buurlanden, die op hun eigen manier controles uitvoeren in de grensstreken, wordt bij dit alles nauw samengewerkt.

Rol krijgsmacht

Met het gestelde in het rapport over de wezenlijke bijdrage die de krijgsmacht, naast haar andere taken, levert aan de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en de wenselijkheid de capaciteit van de krijgsmacht daartoe optimaal te benutten, kan geheel worden ingestemd. Dit geldt voor alle krijgsmachtdelen en meer in het bijzonder voor de Koninklijke Marechaussee waarvoor dit inderdaad, in samenhang met de grensbewaking, een van de hoofdtaken is. Vermeldenswaard op dit moment zijn de successen die de marine boekt met het onderscheppen van drugstransporten in het Caribisch gebied. Actueel is ook de ondersteuning die aan Frontex wordt geboden bij het tegengaan van illegale migratie in het Middellandse Zeegebied onder andere door op gezette tijden kustwachtvliegtuigen ter beschikking te stellen. De passages die in het rapport aan de rol van de krijgsmacht worden gewijd, zijn overigens vrij summier, terwijl in de adviesaanvraag nadrukkelijk om een nadere duiding was gevraagd van de rol van de krijgsmacht als volwaardige veiligheidspartner in de strijd tegen drugs, terrorisme, illegale migratie en piraterij.

Nieuwe vormen van criminaliteit: cybercrime

De AIV adviseert het kabinet opdracht te geven om over cybercrime een afzonderlijk adviesrapport te laten uitbrengen door een ter zake competent orgaan. Het kabinet acht dit niet nodig. De problematiek van de bestrijding van cybercriminaliteit heeft reeds de volle aandacht. Begin 2012 is een Nationaal Cyber Security Centrum van start gegaan. De harde aanpak van hackers tot digitale bankrovers wordt krachtig voortgezet, evenals het ontmantelen van criminele infrastructuren zoals het neerhalen van complete botnets. Dit wordt gedaan in samenwerking met vele publieke en private partijen in binnen- en buitenland. De samenwerking met de bancaire sector krijgt daarbij extra aandacht. Voorts kan worden vermeld dat het kabinet onlangs een nieuwe “Nationale Cybersecurity Strategie” heeft opgesteld, die de eerdere strategie van 2011 actualiseert. Daar waar de eerste strategie zich vooral richtte op nationaal te nemen maatregelen, legt deze nieuwe strategie het accent op versterking van de internationale samenwerking.


 

Frans Timmermans
Minister van Buitenlandse Zaken
Lilianne Ploumen
Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking

 

 

Persberichten

CRIMINALITEIT, CORRUPTIE EN INSTABILITEIT
 

Den Haag, 17 juni 2013

Criminele netwerken veroorzaken veel menselijk leed en beïnvloeden een aanzienlijk deel van de wereldeconomie. Arme en fragiele staten lijden daar sterk onder, maar ook midden-inkomenslanden en ontwikkelde staten lopen schade op. Criminele netwerken handelen bijvoorbeeld in mensen, in wapens en in verdovende middelen. Veel corrupt beleid dat mensen uitbuit en arm houdt, wordt door criminaliteit veroorzaakt. Criminelen kunnen de kapitalen die zij verdienen nog steeds relatief eenvoudig witwassen, ook in westerse landen. Dat zijn een aantal van de constateringen van de Adviesraad Internationale Vraagstukken in een verkennend advies over de nexus criminaliteit, corruptie en instabiliteit. Het is dringend noodzakelijk effectievere maatregelen te treffen tegen internationale criminaliteit en witwasoperaties.

De regering heeft de AIV gevraagd te analyseren hoe grensoverschrijdende criminaliteit, corruptie en instabiliteit samenhangen en welke maatregelen kunnen worden getroffen om internationale criminaliteit beter te bestrijden. Dit betreft een zeer breed terrein. Omdat de meeste misdaad wordt gedreven door winstbejag, heeft de AIV zijn advies toegespitst door primair te onderzoeken hoe de profijtelijkheid van criminaliteit kan worden beperkt.

In fragiele staten hangen criminaliteit en instabiliteit vaak met elkaar samen. Criminaliteit en corruptie richten grote maatschappelijke schade aan en vergroten vaak de instabiliteit. De winst uit criminaliteit wordt soms gebruikt om een binnenlandse oorlog te voeren. Andersom biedt instabiliteit ook weer een voedingsbodem voor corruptie en criminaliteit. Als er geen sterk wettig gezag is, kunnen criminele netwerken makkelijker opereren. Hoe complex de verbanden kunnen zijn tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit, wordt in het advies geïllustreerd aan de hand van analyses van mensenhandel, illegale wapenhandel, heroïnehandel, cocaïnehandel en illegaal profijt van de winning van delfstoffen, zoals tin in de Democratische Republiek Congo.

De AIV ziet het bevorderen van rechtsstatelijkheid als een belangrijk doel in de relaties van Nederland en de EU met ontwikkelingslanden, vooral in de samenwerking met zwakke en fragiele staten. Dat is geen gemakkelijke opgave en het zal vaak lang duren voordat dit resultaten kan opleveren.

Ook in landen waar minder sterke verbanden tussen criminaliteit, corruptie en instabiliteit bestaan dient de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit te worden versterkt. Zo is het in sommige westerse landen nog steeds mogelijk bankrekeningen te openen zonder precies aan te geven wie de eigenaar van het geld is, of hoeven banken deze informatie niet te delen met fiscale en opsporingsautoriteiten. Dit ondanks het feit dat 36 westerse landen in het kader van de Financial Action Task Force hebben afgesproken maatregelen te nemen tegen witwassen en financiering van terrorisme. Niet alle landen hebben de aanbevelingen van de Financial Action Task Force in wetgeving omgezet. Sommige landen letten onvoldoende op of de regels worden gevolgd, waardoor criminelen nog steeds grote sommen kunnen witwassen. De AIV adviseert de regering om in het kader van de EU en de Financial Action Task Force er sterker op aan te dringen dat landen geheim en anoniem bankieren verbieden en dat ook werkelijk controleren.

De AIV benadrukt in het advies het belang van internationale samenwerking in een wereld waarin nationale grenzen steeds meer vervagen als gevolg van globalisering en het internet. Landen moeten duidelijker en meer samenhangende afspraken maken over wat wel of niet verboden is en die afspraken ook nakomen. Sommige landen hebben onvoldoende capaciteit of kennis om de afspraken in de praktijk te brengen. Mede daarom adviseert de AIV om het Ministerie van Veiligheid en Justitie nauwer te betrekken bij de internationale samenwerking in het kader van het buitenlands beleid en de ontwikkelingssamenwerking. Voorts kan volgens de AIV nog beter gebruik worden gemaakt van de bijstandstaak van de krijgsmacht.

De AIV ziet de omvangrijke BTW-fraude in de EU en de snelgroeiende cybercrime als onderwerpen waarover de regering nader advies zou moeten inwinnen van deskundigen.

Voor een doeltreffend Nederlands beleid is het van groot belang dat Nederland duidelijk toont de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit ook zelf te versterken, de productie en handel in illegale goederen en diensten effectiever te bestrijden, en beter ingaat op rechtshulpverzoeken van andere staten.