Azië in opmars: strategische betekenis en gevolgen

25 januari 2014 - nr.86
Samenvatting

Samenvatting en aanbevelingen

In dit laatste hoofdstuk worden puntsgewijs de belangrijkste bevindingen van het advies samengevat en daarop gebaseerde aanbevelingen aan de Nederlandse regering voorgelegd. Bij de aanbevelingen gaat het zowel om doelen die Nederland in NAVO- en EU-verband ten aanzien van gewenste ontwikkelingen in Azië moet helpen bevorderen als om belangen waarvoor Nederland in de sfeer van bilaterale betrekkingen met Aziatische landen op eigen kracht moet opkomen.

  1. Een van de grootste opgaven voor de komende twintig jaar is China verder te integreren in het stelsel van wereldbestuur en het medeverantwoordelijk te maken voor de levering van internationale publieke goederen. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de omstandigheid dat het gemiddelde welvaartspeil in China waarschijnlijk nog gedurende lange tijd aanzienlijk lager zal zijn dan dat van de westerse landen. Teneinde te voorkomen dat China gaat rebelleren tegen de bestaande wereldorde moet de zeggenschap van het land in de belangrijkste internationale organisaties in overeenstemming worden gebracht met zijn toegenomen economisch gewicht. Ook is het noodzakelijk met China het gesprek aan te gaan over de vraag of de belangrijkste internationale spelregels, vooral op economisch en financieel terrein, (nog) recht doen aan de belangen en opvattingen van zowel gevestigde als opkomende landen. Het is daarbij niet realistisch te veronderstellen dat China, met een groeiend zelfvertrouwen, zich geheel zal willen conformeren aan beginselen en normen die de westerse landen na de Tweede Wereldoorlog hebben opgesteld. Het is overigens verre van zeker dat men erin zal slagen overeenstemming over nieuwe spelregels te bereiken. Mede daarom roept de AIV de regering op zich actief met de discussie over de grondslagen van de toekomstige wereldorde te bemoeien en met gelijkgezinde landen te zoeken naar formules voor internationale samenwerking die aanvaardbaar zijn voor oude en nieuwe internationale spelers. Nederland zou hiertoe het initiatief kunnen nemen door bijeenkomsten te beleggen van internationaal-juridische en andere deskundigen afkomstig uit gevestigde en opkomende landen.
     
  2. De kans op een militaire krachtmeting op wereldschaal tussen China en de VS lijkt in de komende twintig jaar gering. Eerder valt te denken aan de mogelijkheid van een regionaal conflict dat min of meer onbedoeld uitbreekt doordat een klein gewapend incident, bijvoorbeeld rond de betwiste eilanden in de Oost- en Zuid- Chinese Zee, als gevolg van politieke misrekeningen of technisch falen zich qua omvang uitbreidt en escaleert naar hogere geweldsniveaus. Het klassieke dilemma van entrapment en abandonment doet zich thans ook voor in de relatie met die Aziatische landen die afhankelijk zijn van de Amerikaanse militaire bescherming. Aan de ene kant wenst de Amerikaanse regering het risico te beperken dat de VS door roekeloos handelen van een van zijn Aziatische bondgenoten wordt meegesleept in een ongewild conflict, aan de andere kant wil zij de vrees bij deze bondgenoten wegnemen dat de VS in gebreke zou blijven militaire bijstand te bieden in het geval van Chinese agressie. De AIV sluit zich aan bij diegenen die pleiten voor deelname van China en de VS aan een Aziatisch regime van coöperatieve veiligheid, waarbij betrokken partijen rekening houden met elkaars veiligheidsbelangen. De noodzaak hiertoe wordt alleen maar versterkt door het eenzijdige Chinese besluit over een luchtverdediging identificatiezone. Dit regime zou gestalte moeten krijgen in een reeks van vertrouwenwekkende maatregelen: gezamenlijke search and rescue op zee, uitwisseling van informatie over militaire bewegingen, vooraankondiging van militaire oefeningen en het toelaten van buitenlandse waarnemers bij oefeningen. Om het risico van misperceptie van militaire bewegingen aan de andere zijde te beperken zijn betrouwbare hotlineverbindingen op het hoogste politieke en militaire niveau essentieel. In strijd met de grondgedachte van coöperatieve veiligheid zijn militaire plannen die bij de andere partij onnodig als provocerend kunnen overkomen. In dit verband plaatst de AIV vraagtekens bij de aanvaarding door de VS van het Air-Sea Battle-concept als onderdeel van de militaire strategie tegenover China. Dit operationele concept voorziet immers in massale aanvallen op doelen op het Chinese vasteland en op zee in antwoord op dreigingen in het westelijk deel van de Pacific en gaat daarmee voorbij aan het belang van de-escalatie en beheersing van conflicten op een laag geweldsniveau. De AIV adviseert de regering praktische voorstellen te ondersteunen die kunnen bijdragen aan versterking van het vertrouwen tussen de politieke en militaire leiders van de landen in de Aziatische Pacific en aan beperking van de risico’s op ‘conflict by accident’. In het bijzonder zal de EU haar invloed moeten aanwenden om China en andere betrokken landen in Zuidoost-Azië te bewegen tot medewerking aan de totstandkoming van een internationale gedragscode inzake de territoriale disputen in de Zuid-Chinese Zee.
     
  3. Een verdere verschuiving van het zwaartepunt in het mondiale krachtenveld naar de landen in Oost- en Zuidoost-Azië in de komende twintig jaar is aannemelijk. Alleen al om die reden moet de oproep van de Amerikaanse president aan de Europese landen om meer strategisch samen te werken in de Aziatische regio ernstig genomen worden. Dit vraagt om een politieke strategie, waarin de VS en Europa − op basis van een scherpe definitie van hun wederzijdse belangen − de gemeenschappelijke doelstellingen en instrumenten van hun beleid in de Aziatische Pacific vastleggen. Kern van deze strategie zijn de modaliteiten van de omgang met China. Daarbij moet China primair worden gezien als een grote mogendheid die aanspraak maakt op een leidende positie in zijn deel van de wereld en die niet afkerig lijkt om politieke eisen met diplomatieke en economische middelen, en in laatste instantie ook met militaire middelen, kracht bij te zetten. Ofschoon er overtuigende argumenten zijn in het Chinabeleid van de westerse landen de nadruk te leggen op dialoog en samenwerking, kan daarom – mede gelet op de aard van het politieke regime in China − een geloofwaardig militair tegenwicht ten opzichte van dit land niet worden gemist. Het eenzijdige besluit van China tot afkondiging van een zogenaamde luchtverdediging en identificatiezone die een groot deel van de Oost-Chinese Zee bestrijkt, heeft twijfel opgeroepen aan de bereidheid van dit land om op vreedzame wijze zijn (territoriale) geschillen met zijn buurlanden te beslechten. De AIV roept de regering op eerst in EU-verband de discussie over een trans-Atlantische Azië-strategie te voeren, gevolgd door een intensivering van het periodiek overleg tussen de EU en de VS, alsmede consultaties in de NAVO, die dienen te resulteren in een gemeenschappelijke Azië-strategie van de VS en Europa.
     
  4. Bij de vaststelling van de wederzijdse bijdrage aan de uitvoering van een gemeenschappelijke strategie past de erkenning dat Europa en de VS weliswaar een gezamenlijk belang hebben bij de handhaving van vrede en veiligheid in de Aziatische Pacific, alsmede bij een voortzetting van de economische groei in het gebied, maar dat er ook niet onaanzienlijke onderlinge verschillen bestaan. Deze vloeien voort uit de uiteenlopende geografische ligging (de VS is wel een Pacific-macht, Europa niet), de ongelijke militaire capaciteit en mogelijkheden om ontwikkelingen te beïnvloeden en ook uit een verschillende opvatting over de gewenste aanpak van spanningen en conflicten in het algemeen. Europa beschikt over een beperkt arsenaal van harde militaire macht en zal in het licht van de herpositionering en komende afslanking van de Amerikaanse strijdkrachten worden gedwongen zijn relatief geringe militaire capaciteit vooral aan te wenden ten behoeve van het voorkomen, beheersen en beslechten van mogelijke conflicten in en nabij Europa. Instabiliteit aan Europa’s grenzen kan immers rechtstreeks het functioneren van de samenlevingen in ons werelddeel beïnvloeden; daarbij kan men denken aan onder meer vluchtelingenstromen, een verhoogd terroristisch gevaar en een blokkade van de goederenstroom. In overeenstemming met het advies dat de AIV ter zake begin 2012 heeft uitgebracht wordt de regering aangeraden de militaire samenwerking in Europees verband met onverminderde kracht te bevorderen teneinde Europa’s kwetsbaarheden op defensiegebied te verminderen, en op termijn het defensiebudget te verhogen.1
     
  5. De Europese bijdrage aan de uitvoering van een trans-Atlantische Azië-strategie zal voornamelijk economisch van aard zijn en wat de veiligheid betreft zich beperken tot conflictpreventie en conflictoplossing met beperkte inschakeling van militair personeel. De EU is de grootste handelspartner van Azië, groter dan de VS. Met alle belangrijke landen in Oost-Azië heeft het partnerschapsovereenkomsten gesloten, die in beginsel voorzien in brede en diepgaande samenwerking, niet alleen op economisch terrein. Enerzijds is het potentieel van deze samenwerking bij lange na niet benut, anderzijds is meer realisme geboden bij de formulering van ambities en het stellen van doelen. Prioriteiten voor het EU-beleid ten aanzien van de Aziatische Pacific dienen te zijn:
  • bestaande bilaterale handelsafspraken verbreden naar multilaterale handelsafspraken teneinde de ontwikkeling van banden tussen landen in het betrokken gebied, over de grenzen van politieke tegenstellingen heen, te stimuleren (bijvoorbeeld een veelomvattend regionaal vrijhandelsverdrag met de Associatie van Zuidoost-Aziatische Naties);
  • ondersteuning bij het creëren of versterken van regionale instellingen die de economische relaties tussen Aziatische landen onderwerpen aan regels, toezicht en procedures van geschillenbeslechting. De groei in de onderlinge economische relaties in Azië heeft geleid tot een hoog niveau van wederzijdse afhankelijkheid, zonder dat – anders dan in Europa − ondersteunende instellingen tot stand zijn gekomen.

    De AIV beveelt de regering aan zich sterk te maken voor een actieve rol van de EU op het terrein van institution building in de Aziatische Pacific. Hiervoor is het naar de mening van de AIV nodig de diplomatieke presentie van de EU in Azië verder uit te breiden. Op korte termijn kan de EU haar goede diensten en expertise aanbieden om het integratieproces van de ASEAN tot een drie pijlerstructuur (veiligheidsgemeenschap, een economische gemeenschap en een sociaal-culturele gemeenschap) tot een succes te maken.
  1. De verschuiving van het zwaartepunt in het mondiale krachtenveld naar de Aziatische Pacific vormt geen dwingende reden het NAVO Strategisch Concept, zoals vastgesteld te Lissabon in november 2010, ter discussie te stellen. Uitbreiding van het verdragsgebied van de NAVO zal voor een groot aantal Europese bondgenoten een onneembare hindernis opleveren. Bovendien valt de politieke wijsheid van een uitbreiding van de militaire bijstandsverplichting in de richting van Azië ernstig te betwisten. Het Noord-Atlantisch Verdrag (1949) biedt voldoende flexibiliteit om op een verantwoorde wijze met de veiligheidsproblemen in de Aziatische Pacific om te gaan; deze kunnen immers ook ernstige repercussies hebben op de verhoudingen elders in de wereld, met inbegrip van het Atlantisch gebied. De AIV meent dat in dit verband maximaal gebruik moet worden gemaakt van de consultatie- en samenwerkingsmogelijkheden die Artikel 4 van het Verdrag biedt. De NAVO kan ook worden gebruikt als platform om de partnerschapsovereenkomsten die met een aantal Aziatische landen zijn gesloten, verder te verdiepen. Deze verdieping zal vooral moeten worden gezocht in nauwere samenwerking op het terrein van raketverdediging, maritieme veiligheid, cyberaanvallen, terrorisme- en piraterijbestrijding. Ondanks het unieke karakter van de NAVO als belangrijkste geïntegreerde militaire alliantie in de wereld, wil de AIV zijn ogen niet sluiten voor het feit dat de betekenis van het Atlantisch Bondgenootschap (verder) dreigt te verminderen naarmate de VS de belangrijkste bedreigingen van zijn vitale belangen in Azië ziet en de verzekering van de veiligheid in en rond Europa – niet ten onrechte − in de eerste plaats als een verantwoordelijkheid voor de Europese bondgenoten beschouwt. Omdat de militaire relatie tussen Europa en Noord-Amerika waarschijnlijk minder hecht wordt, neemt het belang van de politieke samenwerking naar het oordeel van de AIV toe. Deze kan in de toekomst op de beste manier worden gewaarborgd door met name de samenwerking op niet-militaire terreinen te versterken. In het verlengde hiervan beveelt de AIV de regering aan alles in het werk te stellen om de lopende onderhandelingen over de totstandkoming van een trans-Atlantisch vrijhandels- en investeringsakkoord te laten slagen en tegelijkertijd voorstellen te doen c.q. te steunen die leiden tot nauwere trans-Atlantische samenwerking met betrekking tot grensoverschrijdende criminaliteitsbestrijding, energiepolitiek, milieubeheer, onderwijs en wetenschap.
     
  2. Aan de effectiviteit van het optreden van de EU ten aanzien van China wordt afbreuk gedaan doordat lidstaten zich veelal door hun nationale kortetermijnbelangen laten leiden. De economische crisis van de afgelopen jaren heeft dit patroon nog versterkt. Lidstaten die geneigd zijn voorrang te geven aan nationale economische belangen boven bijvoorbeeld overwegingen inzake mensenrechten, bewijzen de reputatie van de EU als normatieve macht geen dienst. Maar ook los van de mensenrechtencomponent geldt dat de uitvoering van het gemeenschappelijk handelsbeleid van de EU onder druk komt te staan indien, zoals in het geval van de relatie met China, niet alle lidstaten in gelijke mate opkomen voor het beginsel van wederkerigheid. De ruime toegang die China heeft tot de Europese markt gaat niet gepaard met een even grote toegang van Europese bedrijven tot de Chinese markt. In haar optreden tegen Chinese dumpingpraktijken ondervindt de Europese Commissie verder wisselende steun van de kant van de lidstaten. De AIV vindt de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EU nog steeds een groot goed, dat om die reden steun van Nederland verdient. Wanneer echter geconstateerd wordt dat EUlidstaten via bilaterale acties het gemeenschappelijk beleid omzeilen door nationale voordelen binnen te halen ten koste van andere lidstaten, dan moet Nederland zich eerst inzetten voor herstel van de eenheid van EU-beleid of anders eveneens de bilaterale weg kiezen van het behartigen van het nationaal belang. De AIV dringt er bij de regering op aan zich allereerst in te spannen voor een op wederkerigheid gebaseerd gemeenschappelijk handelsbeleid inzake China, ook indien dit op korte termijn ingaat tegen het eigen Nederlands belang, en er vervolgens op toe te zien dat dit door alle lidstaten ook wordt nageleefd.
     
  3. Het wapenembargo tegen China dat de EU na de bloedige onderdrukking van de Tiananmenprotesten van 1989 heeft ingesteld, vormt een belangrijke sta-in-de-weg voor een versterking van de samenwerking inzake buitenlands en veiligheidsbeleid met China. Beijing is onverminderd geïnteresseerd in het verkrijgen van dual-use technologie van Europese landen, in het bijzonder van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In zijn China-advies van 2007 pleitte de AIV voor opheffing van het verbod, onder andere omdat handhaving van het embargo geen recht zou doen aan de geest van partnerschap tussen beide partijen en omdat de effectiviteit daarvan betwistbaar was. De AIV meent dat deze argumenten weinig van hun kracht hebben verloren. Niettemin komt hij tot de conclusie dat het niet raadzaam is het wapenembargo op te heffen voordat eerst met de VS hierover (opnieuw) het gesprek is gevoerd. Een eenzijdig Europees besluit zou immers in strijd zijn met het hierboven geformuleerde voorstel dat de VS en Europa zich moeten inspannen om tot een gemeenschappelijke Azië-strategie te komen. De AIV beveelt de regering aan de kwestie van het wapenembargo tegen China op korte termijn in het overleg tussen de EU en de VS aan de orde te stellen. De beslissing het embargo op te heffen moet worden genomen binnen het raamwerk van een beoordeling van (a) China’s medewerking aan de totstandkoming van een internationale gedragscode ten aanzien van de territoriale disputen in de Zuid-Chinese Zee, (b) zijn bereidheid om een grotere transparantie inzake de omvang en samenstelling van zijn strijdkrachten te betrachten, en (c) de actuele mensenrechtensituatie in China.
     
  4. De belangen van Nederland in Azië zijn in hoofdzaak economisch van aard. Weliswaar is de handel met de Aziatische landen in het afgelopen decennium aanzienlijk toegenomen, maar het aandeel van deze landen in het totale volume van de Nederlandse export blijft nog relatief gering. Bovendien is in het economisch verkeer tussen in het bijzonder Nederland en China sprake van een grote onevenwichtigheid, met dien verstande dat de Chinese goederenexport naar Nederland een veelvoud is van de Nederlandse goederenexport naar China, terwijl voor de investeringsstromen tussen beide landen het omgekeerde geldt. Om de Nederlandse export naar Azië verder te stimuleren moet worden gewerkt aan verbetering van de Nederlandse exportfinanciering. Op dit moment ondervinden Nederlandse exporteurs een concurrentienadeel ten opzichte van exporteurs in concurrerende landen in Europa. Nederland verstrekt overheidssteun bij exportfinanciering door middel van exportkredietverzekeringen, maar laat de feitelijke financiering van exporttransacties over aan commerciële banken. Daarentegen verstrekken de overheden in andere EU-landen zelf exportfinancieringen. Hierdoor hebben exporteurs uit die landen meer zekerheid over de beschikbaarheid van exportfinanciering en kunnen zij rekenen op betere voorwaarden. De AIV beveelt de regering aan ervoor te ijveren dat in EU-verband afspraken worden gemaakt c.q. regelingen worden getroffen om de concurrentievoorwaarden op het gebied van de exportfinanciering gelijk te trekken.

    Naast een beter gebruik van exportkansen in Azië verdient de Chinese interesse in het verwerven van toegang tot kennis en technologie van Nederlandse universiteiten en bedrijven bijzondere aandacht. Op zichzelf is er niets tegen het op een gezonde commerciële basis overdragen van kennis en technologie, maar een waarschuwend woord is in dit verband op zijn plaats. De AIV is van oordeel dat bedoelde overdracht er niet toe mag leiden dat vitale sectoren van de Nederlandse economie hierdoor de internationale concurrentiestrijd gaan verliezen. Ook is behoedzaamheid geboden daar waar het gaat om overname door buitenlandse investeerders van Nederlandse bedrijven. Voor zover Chinese overnames zich vooral richten op vitale onderdelen van onze infrastructuur, zoals communicatienetwerken en havenfaciliteiten, is een toetsing aan het nationaal belang of de nationale veiligheid op haar plaats. Van belang is dat de procedure en criteria voor een dergelijke toetsing ook op EU-niveau worden afgestemd. De AIV geeft de regering in dit verband in overweging een beleid te ontwikkelen dat zowel recht doet aan het open karakter van de Nederlandse economie als aan de bescherming van vitale nationale belangen.
     
  5. De AIV beseft dat de bestaande asymmetrie in de omvang van de wederzijdse krijgsmachten grenzen stelt aan de mogelijkheden tot bilaterale militaire samenwerking tussen Nederland en China. Dat maakt vormen van multilaterale samenwerking die feitelijk al bestaan in EU- en NAVO-verband, bijvoorbeeld op het gebied van piraterijbestrijding, extra waardevol. Deze uitspraak is ook zonder meer van toepassing op de komende samenwerking tussen Nederland en China bij de uitvoering van de VN-vredesmissie in Mali, waarbij militairen van het Chinese Volksbevrijdingsleger onder meer de beveiliging zullen leveren van het VN-kamp in Gao, waar ook Nederlandse militairen zijn gelegerd. De AIV is verder positief over het voornemen de maritieme samenwerking tussen Nederland en China uit te breiden. Behalve aan de uitwisseling van informatie tussen de hydrografische diensten van de Nederlandse en Chinese zeemacht, waartoe in 2013 is besloten, kan ook worden gedacht aan andere vormen van samenwerking, zoals de openstelling over en weer van bepaalde opleidingsmodules. Het pad hiertoe is al geplaveid door recente afspraken over uitwisseling van stafleden tussen de Nederlandse en de Chinese defensieacademies en het delen van kennis van de Nederlandse School voor Vredesmissies met haar Chinese tegenhanger. De AIV beveelt de regering aan nadere mogelijkheden tot bilaterale militaire samenwerking met China te onderzoeken, in aanvulling op initiatieven in EU- en NAVO-verband, die kunnen dienen als vertrouwenwekkende maatregel.
__________________
1 AIV-advies nummer 78, ‘Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen’, Den Haag, januari 2012.
Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum:  4 juli 2013

Betreft:  adviesaanvraag over de groeiende machtspositie van Azië

Geachte heer Korthals Altes,

Graag vragen wij uw advies over de mogelijke gevolgen voor Nederland en, meer in het algemeen, voor Europa van de groeiende machtspositie van Azië en de toenemende aandacht van de Verenigde Staten voor Azië.

De mondiale machtsverhoudingen veranderen door een verschuiving van macht naar opkomende landen. Met name in Azië is deze ontwikkeling zichtbaar. Daarbij gaat het primair om het economische vlak, maar ook in de politieke en militaire verhoudingen is de verschuiving manifest. De verwachting is dat deze verschuiving verder en mogelijk versneld zal doorgaan. Binnen het patroon van verschuivende machtsverhoudingen is sprake van toenemende spanning in de regio Azië en de Pacific.

Meer dan voorheen is de strategische focus van het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Verenigde Staten gericht op (Zuidoost-) Azië en de Pacific. De Amerikaanse aandacht weerspiegelt bovendien de sterk toegenomen defensie-uitgaven in de Aziatische regio en de daar aanwezige (potentiële) conflicten.

In zijn advies uit 2007, “Met het oog op China: op weg naar een volwassen relatie”, wees de Raad op de toename van de regionale invloed van China. Tevens constateerde de Raad een geleidelijke ontwikkeling naar een actief en constructief optreden van China in VN-verband, bijvoorbeeld op het gebied van vredesmissies. Ook noemde de Raad destijds op het gebrek aan transparantie ten aanzien van de Chinese militaire hervormingen. Wij verzoeken u, de actuele ontwikkelingen in ogenschouw nemend, uw toenmalige conclusies en adviezen op veiligheidsterrein te betrekken bij uw nieuwe advies.

Hoewel onze interesse vooral uitgaat naar de politieke en militaire aspecten van dit vraagstuk, beseffen wij dat deze niet losstaan van andere relevante ontwikkelingen. De vraagstelling heeft dan ook raakvlakken met aanpalende beleidsterreinen.

Vraagstelling

Wij leggen de Raad graag de volgende vragen voor:

  1. Welke gevolgen vloeien volgens de Raad voort uit een grotere machtspositie juli 2013 van Azië op de middellange termijn en welke invloed heeft dit op de Nederlandse veilig heidssituatie?

Daarbij vragen wij het oordeel van de Raad over de vraag of de economische, politieke en militaire macht over twintig jaar inderdaad naar Azië en de Pacific zijn verschoven. Welke vorm zullen deze verschuivingen hebben? Wat is over twintig jaar het belang van stabiliteit in Azië voor Nederland en Europa? Welke belangen van Nederland zijn mogelijk in het geding?

Een vervolgvraag is met welke spelers op het internationale toneel Nederland het beste kan samenwerken om zijn veiligheidsbelangen te dienen. Gezamenlijke dreigingen vereisen immers gezamenlijke reacties. Wij vragen de Raad dan ook in te gaan op samenwerkingsmogelijkheden tussen Europese landen en de Verenigde Staten, mogelijk via EU en NAVO, en samenwerkingsmogelijkheden met landen en fora in de Aziatische regio. Daarbij vragen wij de Raad bijzondere aandacht te besteden aan de volgende vragen:

Moet Nederland zich inzetten voor een actievere rol van de EU in Azië op het terrein van politieke samenwerking, vredeshandhaving en vredesopbouw? In welke mate dient het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid aandacht te besteden aan deze regio? En welke regionale partners en organisaties zijn in dat kader relevant? Welke rol kunnen de in Chicago overeengekomen partnerschappen, onder meer met Australië, hierbij spelen? Ten slotte zou de Raad nader kunnen ingaan op de inhoud die de EU en de NAVO kunnen geven aan de dialoog met Aziatische partners en welke partners daarvoor in aanmerking zouden komen.

  1. Wat betekent het verschuiven van de strategische focus van de Verenigde Staten naar Azië en de Pacific voor de NAVO, de EU en Nederland?

Graag vragen wij de Raad in te gaan op de impact hiervan op de integriteit van het Nederlandse en bondgenootschappelijk grondgebied, de bevordering van de internationale rechtsorde en de economische veiligheid van Nederland.

De US strategic guidance uit januari 2012 lijkt een duidelijke buitenlandspolitieke heroriëntatie op Azië te behelzen. Onlangs hebben de Verenigde Staten onderstreept Europa graag bij deze verschuiving te willen betrekken. Gezamenlijke standpunten en het bevorderen van gedeelde belangen zouden de effectiviteit van het buitenlands beleid van de Verenigde Staten immers ten goede komen. Tegen deze achtergrond vragen we de Raad nader in te gaan op de te verwachten nadere beleidskeuzes van de Verenigde Staten en op de mogelijke implicaties daarvan. Wat zijn de voor- en nadelen voor Nederland en de EU van zo’n partnerschap met de Verenigde Staten?

De Amerikaanse strategische heroriëntatie zou gevolgen kunnen hebben voor de militaire samenwerking met de Verenigde Staten, in het bijzonder in NAVO verband. Daarbij neemt het aanhoudend beroep van de Verenigde Staten op de Europese bondgenoten om een groter deel van de lasten binnen het bondgenootschap voor hun rekening te nemen een centrale plaats in. De Amerikanen nemen thans ongeveer driekwart van de NAVO-capaciteiten voor hun rekening.

Burdensharing vergt dat Europa zijn verantwoordelijkheid neemt, zowel voor toereikende militaire capaciteiten als voor optreden bij crises in de nabijheid van Europa. In het vorig jaar uitgekomen advies “Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen” gaf de Raad hier reeds zijn visie op.

Samenvattend vragen wij de Raad in te gaan op de gevolgen van de buitenlandse en veiligheidspolitieke heroriëntatie van de Verenigde Staten op (Zuidoost-)Azië en de Pacific, in het bijzonder voor de NAVO, de EU en Nederland. Hoe kan het buitenlands- en veiligheidsbeleid van Nederland op deze ontwikkeling inspelen? Welke doelen dient Nederland in de NAVO en de EU na te streven?

Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet.


 

Frans Timmermans
Minister van Buitenlandse Zaken
Jeanine Hennis-Plasschaert
Minister van Defensie

 

 

Regeringsreacties

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum    1 april 2014
Kenmerk  MINBUZA-2014.137972
Betreft    Reactie op AIV-advies “Azië in opmars: strategische betekenis en gevolgen”


Geachte Voorzitter,

Hierbij treft u aan de kabinetsreactie op het advies ‘Azië in opmars: strategische betekenis en gevolgen’ (advies nr. 86, december 2013). Een afschrift van deze brief zal eveneens aan de Voorzitter van de Eerste Kamer en de Voorzitter van de Tweede Kamer worden gezonden.

Inleiding

Het kabinet dankt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) voor het advies ‘Azië in opmars: strategische betekenis en gevolgen’. Zoals verzocht gaat het advies uitgebreid in op de gevolgen van de grotere machtpositie van Azië voor de veiligheidssituatie van Nederland. Tevens behandelt het advies zoals verzocht de betekenis voor de NAVO, de EU en Nederland van de buitenlandse en veiligheidspolitieke heroriëntatie van de Verenigde Staten op de Aziatische Pacific.

De AIV heeft zich in zijn advies beperkt tot de landen van Oost- en Zuidoost-Azië met daarbij bijzondere aandacht voor de positie van China. Deze regionale beperking tot de Aziatische Pacific is begrijpelijk, gelet op de grotere strategische focus op China in het Amerikaanse buitenlands en veiligheidsbeleid. Dit neemt overigens niet weg dat andere Aziatische actoren, zoals India, evenzeer van belang zijn, vooral op het terrein van veiligheidspolitiek. Verder gaat het advies in mindere mate in op de positie van Australië en Indonesië in de Aziatische Pacific en de versterkte relatie die Nederland juist met deze landen onderhoudt. Zo kwamen Nederland en Indonesië in 2013 een uitgebreid partnerschap overeen en werd, voortbouwend hierop, in februari 2014 een Memorandum of Understanding over militaire samenwerking getekend.

Het kabinet stelt vast dat de hoofdlijnen van het advies van de Raad goed aansluiten bij het kabinetsbeleid zoals in november 2013 geformuleerd in de notitie ‘Het Nederlandse China-beleid: Investeren in waarden en zaken’ (Kamerstuk 33 625, nr. 59). Deze notitie gaat in op de gevolgen van de steeds prominentere politieke en economische rol van China in Azië, en heeft als hoofdthema’s het inspelen op gezamenlijke belangen en het betrekken van China bij mondiale veiligheidskwesties. Het kabinet constateert in deze notitie dat de wederzijdse afhankelijkheid tussen China en de rest van de wereld toeneemt. Het kabinet wil bevorderen dat China zijn mondiale verantwoordelijkheid aanvaardt op het terrein van veiligheid, rechtsorde, klimaat en ontwikkeling.
In algemene zin streeft het kabinet in het buitenlands beleid zowel bilateraal als multilateraal naar versterking van de economische banden en van politieke relaties die bijdragen aan gezamenlijke waarden op gebieden als democratisering, mensenrechten, rechtsstaat, markteconomie en een op regels berustend wereldhandelssysteem. Deze benadering is ook onverkort van toepassing op de landen van de Aziatische Pacific, met inachtneming van de verschillen tussen de betrokken landen die in uiteenlopende fasen van ontwikkeling en internationale inbedding verkeren.

Een grotere EU-rol in de regio houdt onder meer in dat de EU betrokken zal moeten zijn bij de verdere ontwikkeling van de Aziatische regionale structuren. Nederland is voorstander van een actieve dialoog tussen de EU en regionale organisaties als de ‘Association of Southeast Asian Nations’ (ASEAN) en het ‘ASEAN Regional Forum’ (ARF). Daarbij geldt wel dat het belang van Europa voor de Aziatische Pacific afneemt, onder andere door de sterke economische groei en toenemende economische integratie van de regio zelf alsmede door de eurocrisis. Dit onderstreept het belang van Europa om het eigen Europese huis op orde te krijgen. Daarnaast is relevant dat de landen in de regio zich van oudsher meer richten op bilaterale dan op multilaterale samenwerking.

De AIV onderstreept het belang van de bilaterale betrekkingen met China, Japan, Zuid-Korea en Indonesië. Nederland onderhoudt met deze landen reeds intensieve betrekkingen en het kabinet ziet in dit advies een aansporing om op de ingeslagen weg verder te gaan. De grotere aandacht voor Azië dient volgens de AIV ook tot uiting te komen in termen van het aantal officiële bezoeken, consultaties en de inzet van diplomatieke infrastructuur. Dit is voor het kabinet werk-in-uitvoering, getuige de reeks van recente inkomende en uitgaande bezoeken op hoog niveau van en naar de landen van de Aziatische Pacific en de parallelle missies van het bedrijfsleven naar deze regio. Evenzo werd het postennet in deze regio uitgebreid. In het geval van China bracht de minister-president eind 2013 een bezoek aan dit land, vergezeld van een handelsmissie, en werden in die periode tevens de bilaterale mensenrechtenconsultaties met China hervat. De nieuwe president Xi Jinping bracht op 22 en 23 maart jl. een staatsbezoek aan Nederland.

Mondiaal

Op het wereldtoneel nemen nieuwe spelers hun plaats in. Tegelijkertijd moeten mondiale crises worden aangepakt die te maken hebben met het klimaat, het financiële systeem en terrorisme. Deze samenloop maakt het noodzakelijk dat de westerse landen investeren in de relaties met de nieuwkomers en deze landen hun plaats laten innemen, zonder afbreuk te doen aan de geldende universele beginselen. Nederland bepleit een coherente agenda voor de versterking van de internationale orde. Daarin wordt de vrede bevorderd door een bestendige juridische ordening en een sterke inzet op ontwikkeling, ontwapening en mensenrechten.

De VN-leest, waarop de internationale gemeenschap na de Tweede Wereldoorlog werd geschoeid, past niet meer in de 21ste eeuw. De Veiligheidsraad moet worden uitgebreid en de samenstelling moet worden aangepast aan de nieuwe realiteit. Terecht beschouwt de AIV het daarnaast als een grote uitdaging om China en andere opkomende landen te integreren in het stelsel van ‘global governance’ en hen medeverantwoordelijk te maken voor de oplossing van mondiale vraagstukken. Het gezamenlijk optreden in de internationale rechtsorde moet er bovendien aan bijdragen dat het mogelijk wordt om gevoelige onderwerpen ook bilateraal te agenderen.

Sinds 2007 toen de AIV zijn eerdere China-advies uitbracht, neemt China in toenemende mate deel aan VN-operaties. In Mali staan nu Nederlandse eenheden mede onder bescherming van een Chinees contingent. Ook zet China zich in voor de bestrijding van piraterij en voor de bescherming van internationale zeevaartroutes, en stelt het land zich open voor bepaalde vormen van bilaterale militaire samenwerking.

De AIV beveelt aan de zeggenschap van China in internationale organisaties in overeenstemming te brengen met het toegenomen economische en ook politieke gewicht van het land. In de afgelopen periode zijn op dit punt belangrijke stappen gezet, in het bijzonder in de internationale financiële instellingen. In dit verband kan de Aziatische Ontwikkelingsbank (AsDB) worden genoemd waarover Clingendael onlangs een rapport heeft gepubliceerd. Het rapport verwacht dat de AsDB in toenemende mate kan bijdragen aan stabiliteit, ontwikkeling en regionale samenwerking in de Aziatische Pacific. De aanbeveling van de AIV om de groeiende economische macht van bepaalde regionale lidstaten zoals China en India in de AsDB meer tot uitdrukking te brengen, is hiermee in lijn.

China was met een eigen zetel al sterk vertegenwoordigd in belangrijke bestuursorganen zoals de VN-Veiligheidsraad en de G-20. De uitdaging is, zoals eerder gesteld, om China te bewegen tot een actieve betrokkenheid bij de hervorming van het stelsel en tot het aanvaarden van meer verantwoordelijkheid in overeenstemming met zijn nieuwe status. Daarbij zal er, zoals de AIV naar voren brengt, ruimte moeten zijn voor de eigen visie en belangen van China en andere opkomende landen bij de vormgeving van nieuwe spelregels in de internationale betrekkingen.

Voorkomen moet worden dat regionale tegenstellingen het bereiken van overeenstemming over belangrijke mondiale problemen in de weg staan. De regering streeft ernaar om samen met opkomende landen als Indonesië gedeelde waarden op het terrein van mensenrechten te ontwikkelen en uit te dragen in derde landen van de regio door trilaterale samenwerking te bevorderen.

Regionaal

De Aziatische Pacific kent een onstuimige politieke en economische dynamiek. Naast een potentieel voor groei en samenwerking kent de regio ook risico’s. Spanningen als gevolg van territoriale en maritieme claims blijven terugkeren.

Het kabinet onderschrijft de door de AIV geconstateerde noodzaak om voorstellen te steunen die het onderlinge vertrouwen tussen politieke en militaire leiders versterken en de risico’s van een spontaan conflict beperken. Het kabinet is het eens met de AIV dat de EU daarbij een belangrijke rol kan spelen en ondersteunt de inspanningen van de EU om de veiligheidssamenwerking met de ASEAN-landen te verdiepen. Het EU-ASEAN werkprogramma voor de periode 2013-2017 dat de ministers van Buitenlandse Zaken in 2012 in Brunei hebben aangenomen, bevat voorstellen voor praktische samenwerking op terreinen zoals maritieme veiligheid, vertrouwenwekkende maatregelen, vredesopbouw en –handhaving en conflictpreventie. Het kabinet steunt voorts de EU bij het streven om aansluiting te zoeken bij het ASEAN-overleg van ministers van Defensie.

Het kabinet hecht aan een consistente en hoge vertegenwoordiging van de EU bij de jaarlijkse bijeenkomsten van het ARF. Aan het ARF nemen de tien ASEAN-landen deel, alsmede zeventien dialoogpartners waaronder alle voor de Aziatische Pacific relevante actoren. Het ARF is het enige forum voor politieke en veiligheidsdialoog in de regio waarin de EU alle lidstaten vertegenwoordigt. Het onder Vietnamees voorzitterschap aangenomen ARF-werkprogramma voorziet in de ontwikkeling van het ARF als centrale pijler in de regionale veiligheidsarchitectuur anno 2020 met de ASEAN daarbij als drijvende kracht. Experts komen jaarlijks bijeen over onderwerpen als maritieme veiligheid, grensoverschrijdende misdaad, non-proliferatie en ontwapening, en uiteenlopende andere veiligheidsonderwerpen.

De EU neemt echter nog niet deel aan de ‘East Asia Summit’ (EAS). Naast het genoemde EU-ASEAN werkprogramma werd echter in 2012 de toetreding van de EU tot het ASEAN ‘Treaty of Amity and Cooperation’ ondertekend, die op termijn moet leiden tot deelneming van de EU aan de jaarlijkse EAS.

Ten aanzien van de territoriale disputen over de Zuid-Chinese Zee zijn landen als Indonesië, de Filippijnen en Vietnam voorstanders van een multilaterale aanpak. Zij willen de uitstaande geschillen met China bespreken in ASEAN-kader. Van belang hiervoor zijn de ‘ASEAN declaration on the South China Sea’ en de ‘ASEAN-China Declaration on the conduct of parties in the South China Sea’. Deze laatste verklaring betreft een nog overeen te komen juridisch bindende ‘Code of Conduct’. Door onenigheid over het opnemen van een verwijzing naar de Zuid-Chinese Zee bleef de ASEAN-top van 2012 zonder slotverklaring. De verdeeldheid binnen ASEAN was terug te voeren op het Chinese standpunt dat met individuele landen op bilaterale basis tot een vergelijk moet worden gekomen. China beschouwt elke poging om bilaterale geschillen te internationaliseren als destabiliserend en als een inbreuk op de soevereiniteit. De sterk op consensus gerichte ASEAN-landen voelen zich op hun beurt niet altijd geholpen door sterke standpunten van andere partners.

Nederland neemt bij de territoriale conflicten in de Aziatische zeeën een neutraal standpunt in, maar roept conform het EU-beleid partijen op te komen tot vreedzame oplossingen in overeenstemming met het internationaal recht. Zo heeft de minister van Defensie op 19 maart jl. tijdens de “Jakarta International Defence Dialogue” in Indonesië gewezen op het belang van het vrije gebruik van de zee volgens het internationale zeerecht, waarvan Hugo de Groot de grondlegger is geweest. Nederland heeft belang bij vrije doorvaart – die vooralsnog nooit een probleem is geweest - en stabiliteit in de regio. Gezien de sterke nationalistische gevoelens over territoriale claims in alle betrokken landen is het voor Nederland van belang zich te onthouden van een stellingname die de bilaterale betrekkingen kan schaden.

Hoewel ook de Verenigde Staten geen partij kiest in de tegenstrijdige territoriale claims, is de Verenigde Staten via militaire allianties gebonden aan Japan en de Filippijen met elk hun claims jegens China. De Verenigde Staten steunt de totstandkoming van een ASEAN ‘Code of Conduct’ en roept partijen op om geschillen vreedzaam en in overeenstemming met het internationaal recht op te lossen. Ook de EU neemt deze positie in, het meest recent in 2012 bij monde van de EU Hoge Vertegenwoordiger in de gezamenlijke verklaring met de Verenigde Staten in Phnom Penh waarop later in deze brief nader wordt ingegaan.
 
De AIV bepleit voor de EU een actieve rol in de Aziatische Pacific op het terrein van ‘institution building’ en bepleit tevens een uitbreiding van de diplomatieke aanwezigheid van de EU in Azië. Het kabinet onderschrijft dit. Zoals de AIV constateert is een regionale veiligheidsstructuur in Azië goeddeels afwezig en dit kan voor problemen zorgen. In de Aziatische Pacific lijkt zich een paradoxale ontwikkeling voor te doen waarbij landen uit de regio economisch steeds afhankelijker van elkaar worden, terwijl op veiligheids- en politiek terrein juist sprake lijkt van een toenemende gerichtheid naar binnen. De kans op problemen is aanzienlijk indien de economische groei in Azië zich stabiliseert of, zoals soms reeds voor China wordt voorspeld, afneemt. Een sterkere regionale structuur is daarom van groot belang. De EU kan op dit gebied ‘best practices’ delen.

Ten aanzien van de diplomatieke EU-aanwezigheid steunt Nederland de plaatsing van een aparte EU-ambassadeur bij ASEAN. De EU levert al expertise aan ASEAN voor bijvoorbeeld versterking van het ASEAN-secretariaat in Jakarta in het kader van het genoemde Brunei Werkprogramma 2013-2017. Bilateraal draagt Nederland bij door jaarlijks twintig jonge diplomaten uit ASEAN-lidstaten uit te nodigen voor een korte Clingendael-cursus die is toegesneden op de institutionele aspecten van regionale integratie.

Transatlantische aspecten

De EU en de Verenigde Staten delen belangrijke uitgangspunten ten aanzien van het beleid in de Aziatische Pacific. Dit bleek onder meer uit de gezamenlijke verklaring van toenmalig Secretary of State Hillary Clinton en Hoge Vertegenwoordiger Catherine Ashton tijdens de ARF-vergadering in Phnom Penh in juli 2012. De verklaring ging in op de bevordering van vrede en veiligheid in de regio, het werken aan duurzame ontwikkeling en het onderstrepen van het belang van vrijhandel en economische groei.

Ook in NAVO-verband wordt regelmatig overlegd over de ontwikkelingen in Azië. Het Politiek en Partnerschapscomité (PPC) en ook de Noord-Atlantische Raad (NAR), het hoogste overlegniveau, vormen fora waarin bondgenoten elkaar kunnen consulteren over alle onderwerpen die hun territoriale integriteit, politieke onafhankelijkheid en veiligheid kunnen raken.

Voortbouwend op de verklaring van Clinton en Ashton, heeft Nederland zich ervoor ingezet dat ook tijdens de EU-VS Top op 26 maart jl. aandacht is besteed aan de Aziatische Pacifc. Het belang van vreedzame oplossingen van territoriale conflicten in lijn met het internationaal recht en de mogelijkheden van arbitrage zijn hierbij onderstreept.

Nederland is samen met de Amerikaanse Johns Hopkins University een onderzoeksproject begonnen genaamd ‘The Rise of Asia, Implications for the Trans-Atlantic Agenda’. Het doel van dit project is het formuleren van concrete aanbevelingen voor Europees-Amerikaanse samenwerking ten aanzien van Azië. Een eerste werkconferentie is gehouden in oktober 2013 en een vervolgconferentie, waaraan de minister van Buitenlandse Zaken zal deelnemen, is voorzien voor mei 2014 in Washington. Bij dit project werkt Nederland nauw samen met EU-partners waaronder Duitsland, Finland, Frankrijk, Polen en het Verenigd Koninkrijk. De aanbevelingen van het project zullen onder andere ingaan op de inzet van Europese expertise bij capaciteitsopbouw van regionale instituties, het internationaal recht bij territoriale en maritieme conflicten en nieuwe mechanismen van samenwerking tussen de NAVO en Aziatische partners.

De regering neemt het AIV-advies ter harte dat het periodieke overleg met de Verenigde Staten over Azië moet worden geïntensiveerd. Nederland neemt reeds actief deel aan een in 2012 begonnen informele dialoog in Washington tussen het State Department (‘Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs’) en een aantal ambassadeurs van EU-lidstaten over ontwikkelingen in de Aziatische Pacific. Nederland is verder van plan ook na de voltooiing van het project met Johns Hopkins University het overleg tussen de EU en de Verenigde Staten over Azië te vervolgen. Het gaat hierbij om zogenoemde ‘track two diplomacy’, waarbij zowel beleidsmakers als vertegenwoordigers van denktanks en de academische wereld betrokken zijn.

Bij een transatlantische Azië-strategie dient de aandacht verder te reiken dan alleen China. Traditionele partners zoals India, Japan en Zuid-Korea, maar ook landen die behoren tot de ‘next eleven’ zoals Indonesië en Vietnam zijn evenzeer van belang. Daarnaast is de samenwerking op gebied van veiligheid en stabiliteit met gelijkgestemde landen zoals Australië en Nieuw-Zeeland van grote waarde.

Op multilateraal gebied investeren zowel de EU als de Verenigde Staten al in capaciteitsopbouw van ASEAN, zoals hierboven reeds is beschreven. De EU en de Verenigde Staten spelen daarnaast hun rol in regionale overlegorganen als de Asia-Europe Meeting (ASEM, voor de EU) en de EAS (Verenigde Staten). De EU kan zich profileren met haar economische gewicht en ‘soft power’ capaciteiten en zich beroepen op haar neutrale opstelling. Het kabinet streeft ernaar dat deze respectieve inbreng met de Verenigde Staten intensiever wordt besproken.

Bij de Navo-partners is het besef gegroeid dat de veiligheid van het bondgenootschap gebaat is bij een intensieve samenwerking met derde landen. Er is steeds meer aandacht voor gezamenlijke (grensoverschrijdende) veiligheidsprioriteiten. Als gevolg hiervan is het belang van het partnerschapsbeleid van de NAVO in de afgelopen jaren toegenomen. De NAVO kent in dit verband een aantal partners in de Aziatische regio, zoals Zuid-Korea, Japan en Pakistan. Met deze landen wordt regelmatig geconsulteerd over gemeenschappelijke dreigingen. Nederland acht de partnerschappen van de NAVO ook met landen op grotere afstand van het bondgenootschap van groot belang. In dit verband is ook India relevant.

In het verlengde hiervan deelt het kabinet de AIV-analyse dat Europa niet alleen de militaire transatlantische samenwerking moet bestendigen, maar ook verder moet investeren in de politieke en economische relatie met de Verenigde Staten.

Sinds juli 2013 onderhandelt de Europese Unie met de Verenigde Staten over een ambitieus vrijhandelsakkoord: het ‘Transatlantic Trade & Investment Partnership’ (TTIP). De inzet van beide kanten voor TTIP is een ambitieuze overeenkomst over een scala aan handels- en investeringsonderwerpen. Nederland zal als exportgerichte economie bij uitstek kunnen profiteren van TTIP. Een TTIP met een grote reikwijdte kan naar schatting structureel € 4,1 miljard opleveren voor de Nederlandse economie, en een beperkt verdrag € 1,4 miljard.

De Adviesraad wijst er terecht op dat TTIP meer behelst dan een vrijhandelsgebied. Het gaat ook om de vaststelling van nieuwe gemeenschappelijke standaarden en regels die mogelijk ook buiten het Atlantisch gebied kunnen worden toegepast. TTIP is daarom ook geopolitiek van waarde omdat het de positie van de transatlantische partners versterkt in de relatie met derde landen. Een vrijhandelsakkoord tussen de EU en de Verenigde Staten kan bijdragen aan het waarborgen van een op regels berustende internationale orde. Daarnaast heeft TTIP een grote symbolische waarde voor de relatie tussen de EU en de Verenigde Staten als natuurlijke partners.

Multilaterale akkoorden genieten voor Nederland nog steeds de voorkeur. Deze zijn niet alleen beter voor Nederland, maar ook voor de partners in lage en middeninkomenslanden. Een goed multilateraal handelssysteem en de centrale rol van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) blijven essentieel. Een ambitieus bilateraal akkoord zoals TTIP kan een positieve bijdrage leveren aan een mondiale handelsagenda.

Het kabinet steunt de AIV-aanbeveling voortvarend aan de slag te gaan en de lopende onderhandelingen over de totstandkoming van een transatlantisch vrijhandels- en investeringsakkoord te laten slagen.

De AIV wijst er tevens op dat de op handen zijnde ‘Trans-Pacific Partnership’-overeenkomst (TPP), waar China vooralsnog niet aan deelneemt, kan worden gezien als een Amerikaanse inkapselingsstrategie tegenover China. Zoals de AIV terecht stelt is het daarom van strategisch belang dat de Verenigde Staten een uitsluiting van China bij de TPP voorkomt en dat China de kans wordt geboden zich op termijn alsnog aan te sluiten. De EU kan hierop inzetten zowel in de dialoog met de Verenigde Staten als in de eigen samenwerking met partners in de regio, inclusief Zuid-Korea, Japan, de ASEAN-landen en India.

Ook aan de andere door de AIV genoemde terreinen waar nauwere transatlantische samenwerking wenselijk is, zal de regering de komende tijd aandacht besteden.

Handelsbeleid Azië

De EU onderhandelt over een breed front met China. Het gaat onder meer over toegang tot overheidsopdrachten, douanesamenwerking (ook tegen namaak), investeringen, exportkredieten, erkenning van geografische benamingen, vrijmaking van dienstenverkeer en opening van markten voor milieugoederen en IT-producten. In het verlengde hiervan is er perspectief op een vrijhandelsakkoord. Dit perspectief en het welslagen van meerdere onderhandelingstrajecten is echter afhankelijk van de voortgang van binnenlandse hervormingen in China. Hiertoe werden vorig jaar belangrijke aanzetten gegeven.

Bij al deze onderhandelingen is – anders dan de AIV suggereert - geen sprake van verdeeldheid onder de lidstaten. In 2013 is een gecoördineerde strategie ontwikkeld die tijdens de EU-China Top van november jl. resulteerde in de vaststelling van een brede samenwerkingsagenda.

De Adviesraad haalt het voorbeeld aan van de voorgenomen grensheffingen op zonnepanelen uit China om te illustreren hoe verdeeldheid onder de lidstaten onderhandelingen met China zou bemoeilijken. In dit geval ging het echter om een voorstel van de Europese Commissie waartegen achttien lidstaten in verzet kwamen. Hier was eerder sprake van een ongelukkig voorstel van de Commissie dan van verdeeldheid onder de lidstaten. Het Nederlandse verzet kreeg dan ook brede steun in de Tweede Kamer.

China heeft een handelsoverschot met de EU. De handelsbalans is voor de EU echter geen probleem omdat die van oudsher grofweg in evenwicht is en nu zelfs een overschot vertoont. Het Chinese betalingsbalansoverschot is gedaald van ruim 10 procent van het bruto binnenlands product in 2007 naar ongeveer 2 procent in 2013. Dit is een fractie van het Nederlandse percentage. De wisselkoers van de yuan steeg volgens de ‘Bank for International Settlements’ vorig jaar met 7 procent. China is een van de snelst groeiende exportmarkten voor de EU. Tegen deze achtergrond zal het kabinet het EU-beleid blijven steunen dat is gericht op de verdere integratie van China in het op regels en afspraken gebaseerde open wereldhandelssysteem, ook in het eigen belang van Nederland.

Het kabinet deelt in grote lijnen de analyse van de AIV ten aanzien van het wapenembargo dat de EU in 1989 tegen China heeft ingesteld. Nederland staat niet afwijzend tegenover opheffing van het EU-wapenembargo, maar de omstandigheden geven daartoe nu geen aanleiding. Relevante wegingsfactoren zijn de mensenrechtensituatie in China, de stabiliteit en veiligheid in de regio, en de relaties met bondgenoten. Waar de relatie van China met Taiwan mogelijk verbetert, is de mensenrechtensituatie nog reden tot zorg op specifieke punten. De AIV wijst terecht op de noodzaak om de Verenigde Staten te betrekken bij eventuele toekomstige Europese besluitvorming over het wapenembargo.

De AIV beveelt de regering aan te streven naar afspraken in EU-verband om de concurrentievoorwaarden op het gebied van de exportfinanciering gelijk te trekken. In EU-kader bestaan afspraken, voor een groot deel berustend op afspraken in OESO-verband, over exportfinanciering en exportkredietverzekering. Het gaat dan om het OESO ‘Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits’ dat middels EU-regelgeving rechtstreeks van toepassing is op EU-landen. Hierin zijn richtlijnen vastgelegd ten aanzien van onder andere minimum rentetarieven, maximum krediettermijnen, terugbetalingspatronen die relevant zijn bij de verstrekking van exportkredietverzekeringen en exportfinancieringen door of namens overheden. Landen maken alleen niet allemaal gebruik van de mogelijkheden die de richtlijnen bieden. Nederland verstrekt geen exportfinanciering door of namens de Staat, maar acht een gelijk speelveld van belang.

De AIV pleit verder voor een beleid dat zowel recht doet aan het open karakter van de Nederlandse economie als aan de bescherming van vitale nationale belangen. Het kabinet vindt dat bij de beoordeling van Chinese investeringen een goed onderscheid moet worden gemaakt tussen overnames zoals die in het normale economische verkeer vaak voorkomen, en overnames die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Dat betekent dat het primair een taak van bedrijven zelf is om hun concurrentiepositie te bewaken en de daarvoor benodigde kennis te beschermen. Waar investeringen de nationale veiligheid raken, kent Nederland al de nodige waarborgen in generieke en sectorale wet- en regelgeving. Het kabinet bezint zich momenteel op een manier om meer systematisch en periodiek belangen op het gebied van veiligheid en op economisch gebied tegen elkaar af te wegen. Indien nodig zal het kabinet het instrumentarium aanscherpen dat de nationale veiligheid waarborgt.


Militaire samenwerking

Met de AIV is het kabinet van mening dat de EU meer verantwoordelijkheid moet nemen op het gebied van veiligheid en defensie. De Internationale Veiligheidsstrategie van juni 2013 wijst in dat kader op de zone van instabiliteit rondom Europa en op de noodzaak van Europese militaire samenwerking. In 2013 heeft Nederland dat streven verder vorm gegeven, onder meer door de tekening van een intentieverklaring met Duitsland, het verder uitwerken van de defensiesamenwerking in Benelux-verband, het aanhalen van de militaire betrekkingen met Frankrijk en de deelneming aan een EU Battlegroup onder Britse leiding. Daarnaast heeft de Europese Raad in de raadsconclusies van december 2013 het belang van grotere defensiesamenwerking onderstreept en zijn daarbij concrete maatregelen aangekondigd die nu worden uitgewerkt. Het kabinet blijft zich hier onverminderd voor inzetten.

Tegelijkertijd hecht het kabinet aan de handhaving van de nauwe militaire samenwerking met de Verenigde Staten, zowel bilateraal als binnen de NAVO. Alleen gezamenlijk kunnen de Verenigde Staten en de Europese landen toekomstige dreigingen het hoofd bieden. Het kabinet deelt dan ook niet de mening van de AIV dat de militaire band met de Verenigde Staten zal verzwakken. Wel is een evenwichtiger verdeling van lasten en risico’s tussen de Verenigde Staten en Europa van belang. Niet voor niets zullen ‘burden sharing’ en “risk sharing” belangrijke thema’s zijn tijdens de NAVO-top in Wales in september 2014. Evenzeer van belang is de interoperabiliteit van Amerikaanse en Europese strijdkrachten, binnen de NAVO en met partnerlanden. Ook dit zal in Wales een thema zijn. Nederland zet zich, binnen de gegeven budgettaire kaders, in voor de instandhouding en de verwerving van relevante militaire capaciteiten. Daarvoor is het noodzakelijk dat de Europese militaire samenwerking wordt versterkt. Deze samenwerking is eveneens essentieel voor het streven om Europa meer verantwoordelijkheid te laten nemen.

Het kabinet verwelkomt het pleidooi van de AIV voor bilaterale militaire samenwerking met China. De AIV verwijst in dat kader naar initiatieven die de afgelopen jaren zijn ontplooid, zoals de uitwisselingen tussen bijvoorbeeld de wederzijdse scholen voor vredesoperaties en militaire academies. Defensiefunctionarissen hebben China bezocht en Chinese delegaties zijn in Nederland ontvangen, met als inzet de versterking van de defensierelatie. In april brengt de minister van Defensie een bezoek aan China. Bij die gelegenheid zal de samenwerking op de genoemde terreinen worden bekrachtigd en zal ruimte ontstaan voor aanvullende initiatieven. De militaire relatie met China krijgt de komende jaren in het bijzonder een impuls door de samenwerking in de VN-operatie MINUSMA in Mali. Deze samenwerking zal de bilaterale militaire relatie en het onderlinge vertrouwen verder versterken.

China is niet het enige land waarmee Nederland bilaterale militaire banden onderhoudt. In diverse landen zijn defensieattachés (mede-)geaccrediteerd. Daarbij gaat het onder meer om landen zoals Australië waarmee de militaire samenwerking in het kader van de ISAF-operatie in Afghanistan is geïntensiveerd.

Een bijzondere vermelding verdient Indonesië. Nederland onderhoudt vanzelfsprekend al lange tijd militaire banden, maar het afgelopen jaar is de militaire samenwerking versterkt en vastgelegd in een Memorandum of Understanding. De versterking van de band met Indonesië hangt primair samen met militaire en economische overwegingen, maar heeft ook geresulteerd in een strategische dialoog met dit land.



 

Frans Timmermans
Minister van Buitenlandse Zaken
J.A. Hennis-Plasschaert
Minister van Defensie

 

 

Persberichten

OPMARS AZIË

Adviesraad: integratie China in wereldbestuur grote uitdaging
 

Den Haag, 25 januari 2014

De opmars van Azië houdt de komende 20 jaar aan en heeft verstrekkende gevolgen voor de verhoudingen in de wereld. De grote uitdaging is daarbij speciaal China echt te integreren in het stelsel van wereldbestuur en medeverantwoordelijk te maken voor het oplossen van gemeenschappelijke mondiale vraagstukken. Dat schrijft de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen advies ‘Azië in opmars: strategische betekenis en gevolgen’. Overname door China van de rol van de VS als leidende mogendheid ligt niet voor de hand. Maar dat China meer te zeggen moet krijgen in internationale organisaties is helder. Van belang is ook dat gevestigde en opkomende landen het eens worden over de spelregels voor een toekomstige wereldorde. Dat laatste is nog lang niet het geval, aldus de AIV dat het advies opstelde op verzoek van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie.

De opkomst van Azië brengt ook risico’s voor de internationale vrede en veiligheid met zich mee. Zo kunnen incidenten als gevolg van territoriale geschillen over (onbewoonde) eilanden in de Oost- en Zuid-Chinese Zee tot een gewapend conflict escaleren. China stelt zich hard op, wat twijfels oproept over de bereidheid tot vreedzame beslechting van die geschillen. Een oorlog in dit deel van de wereld kan ernstige gevolgen hebben voor de vrije doorvaart op zee en de internationale handel. Dat zou ook Europa raken en de belangen van Nederland met zijn open economie en de Rotterdamse haven.

De AIV signaleert verder dat de het zwaartepunt in het Amerikaanse veiligheidsbeleid richting Azië verschuift. Dat heeft gevolgen voor de Europese landen. Die zijn daardoor meer op zichzelf aangewezen als het gaat om de verzekering van stabiliteit in fragiele staten in de buurt, zoals in Noord-Afrika.

Tegen deze achtergrond pleit de AIV ervoor dat de VS en EU samen optrekken om een coöperatief veiligheidsregime in Oost-Azië te helpen ontwikkelen. Dat verkleint de kans op een oorlog die min of meer per ongeluk uitbreekt. Vertrouwenwekkende maatregelen door militaire uitwisseling en samenwerking tussen en met de landen in de regio zouden de kernelementen van zo’n regime moeten zijn.

De Amerikaanse bijdrage aan een versterking van de stabiliteit in Oost-Azië zal onvermijdelijk meer militair van aard zijn en die van de EU meer economisch en diplomatiek. Voor een effectieve EU-bijdrage is het noodzakelijk dat de Europese landen hun onderlinge verdeeldheid overwinnen.

Het AIV-advies bevat ook specifieke aanbevelingen voor het Nederlands beleid. Zo wordt de Nederlandse regering aangespoord krachtiger dan tot nu toe op te komen voor het beginsel van de wederkerigheid in de handelsvoordelen tussen de EU en Aziatische landen. Verder is een grotere waakzaamheid op zijn plaats bij pogingen van China om via investeringen vitale onderdelen van de infrastructuur van Europese landen (waaronder Nederland) in handen te krijgen.