De receptorbenadering: een kwestie van maatvoering

16 april 2012 - nr.21
Samenvatting

Zie het gehele advies onder het kopje "Totaal advies".

Adviesaanvraag

In de Tweede Kamer is de laatste tijd herhaaldelijk van gedachten gewisseld over de receptorbenadering, een concept dat steeds meer een centrale plaats lijkt in te nemen in het mensenrechtenbeleid van de regering. Daarbij was aanvankelijk onduidelijk wat de receptorbenadering precies inhoudt. De minister van Buitenlandse Zaken heeft echter op 7 maart jl. een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij toelicht wat hij met de receptorbenadering bedoelt. In reactie op de brief schreef de AIV het briefadvies “De receptorbenadering: Een kwestie van maatvoering”. Hij heeft dit vastgesteld op 13 april 2012.

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
Den Haag

Datum: 10 juli 2012
Kenmerk: DMH/MR-346/12
Betreft: Regeringsreactie op uw advies over de receptorbenadering


Zeer geachte heer Korthals Altes,

De regering heeft kennis genomen van het in april 2012 op eigen initiatief uitgebrachte AIV-advies "de receptorbenadering: een kwestie van maatvoering". In deze reactie staat het kabinet stil bij de belangrijkste aanbevelingen en conclusies uit het briefadvies. De receptorbenadering benadrukt dat mensenrechten universeel zijn, maar dat de implementatie ervan een nationale aangelegenheid is. Bestaande maatschappelijke structuren worden ingezet om de universele mensenrechten te bevorderen.

Een afschrift van deze brief wordt aan de Voorzitters van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer gezonden.

Inleiding
Op 29 juni 2011 heeft de Tweede Kamer een motie van de leden Van der Staaij, Dijkhoff, Van Bommel en Çörüz aangenomen over de receptorbenadering. De regering werd verzocht een pilot te laten uitvoeren ‘om de bruikbaarheid van de receptorbenadering voor het Nederlandse mensenrechtenbeleid vast te stellen’, met bijzondere aandacht voor ‘de vraag hoe kan worden verzekerd dat een mix van de confrontatie- en de dialoogbenadering kan leiden tot een verhoging van de effectiviteit van de Nederlandse inspanningen op mensenrechtengebied’. De minister heeft invulling gegeven aan dit verzoek uit de Kamer met het starten van een pilot in samenwerking met de Universiteit Utrecht. Deze werd toegelicht in een brief aan de Tweede Kamer.[1]

De AIV stelt in het begin van zijn briefadvies dat, hoewel de minister van Buitenlandse Zaken de receptorbenadering niet noemt in zijn notitie ‘Verantwoordelijk voor Vrijheid’, het begrip lijkt uit te groeien tot een centraal concept in het mensenrechtenbeleid. Het kabinet hecht er aan te benadrukken dat de receptorbenadering een onderdeel vormt van het mensenrechtenbeleidsinstrumentarium. De receptorbenadering is niet het enige instrument, maar er gaat extra aandacht naar uit.[2]

De receptorbenadering
In het vervolg van het advies gaat de AIV dieper in op de brief aan de Tweede Kamer van 7 maart jl. waarin de regering haar visie op de receptorbenadering uiteenzet. De AIV wenst een aantal elementen uit de brief ‘sterk te nuanceren’. Het kabinet zal hieronder op elk van deze elementen ingaan.

De AIV vindt het van groot belang om steeds primair of minstens gelijktijdig uit te gaan van een rechtenbenadering en de daarbij behorende handhavingsmechanismen. De regering is het met de AIV eens dat de rechtenbenadering van groot belang is bij het bevorderen van mensenrechten. De regering is echter ook van mening dat het uiteindelijk niet gaat om de manier waarop een land de mensenrechten verzekert, maar dat een land die mensenrechten verzekert. In sommige gevallen is implementatie van mensenrechtenverdragen effectiever via niet-juridische sociale en culturele instituties, zoals religieuze en maatschappelijke organisaties, academici en vrouwenorganisaties, ook op lokaal en regionaal niveau.

In de brief van 7 maart constateert de AIV dat de wijze waarop de term rights-based approach wordt gebruikt een niet-houdbare tegenstelling lijkt te suggereren, omdat ook een niet-juridische implementatie van een mensenrecht uiteindelijk datzelfde mensenrecht als uitgangspunt neemt, en daarmee rights-based is. Strikt genomen is dit juist. De regering wenst via deze weg dan ook te benadrukken dat de definitie van rights-based zoals gebruikt in de brief begrepen dient te worden als ‘juridisch’.

De AIV merkt in haar advies op dat rekening houden met de lokale context van mensenrechten niet nieuw is, en dat wat nu de ‘receptorbenadering’ heet al langer deel uitmaakt van het mondiale mensenrechtendebat. Daarbij verwijst de AIV naar eerder uitgebrachte adviezen en de regeringsreacties daarop. De regering wijst er op dat de receptorbenadering is toegevoegd aan het instrumentarium met het doel extra aandacht voor deze aanpak in het beleid te bewerkstelligen. Minder met het opgeheven vingertje, meer dialoog en concrete samenwerking. Minder confrontatie, meer communicatie. Minder aandringen op wetgeving en in rechte afdwingbare individuele rechten, en meer gebruik maken van lokale sociaal-culturele arrangementen om een maatschappelijk proces gericht op bevordering van mensenrechten te stimuleren. Daarbij zal de regering op evenwichtige wijze gebruik blijven maken van de volledige mix van instrumenten. De regering zal waken voor een te eenzijdige aandacht voor lokale cultuur en traditionele instituties, waardoor de slachtoffers van mensenrechtenschendingen als gevolg van traditionele culturele praktijken buiten beeld raken.

De AIV deelt de lijn van de regering dat landen moeten worden aangesproken op de verdragen die ze zelf hebben ondertekend en geratificeerd, maar tekent daarbij terecht aan dat juist ook landen die die verdragen niet hebben geratificeerd op de naleving van de rechten van de mens mogen en moeten worden aangesproken. Universaliteit betekent dat de gelding van deze rechten niet afhankelijk is van ondertekening of ratificatie van verdragen. Zoals vastgelegd in de mensenrechtenstrategie 'Verantwoordelijk voor Vrijheid' spreekt Nederland zich uit tegen grove mensenrechtenschendingen, zoals foltering, het opleggen van de doodstraf en het buitengerechtelijk laten verdwijnen van mensen. Nederland veroordeelt ernstige schendingen van mensenrechten om duidelijk te maken dat dergelijke schendingen moeten worden aangepakt, en om internationale aandacht en steun te genereren. De receptorbenadering sluit het aanspreken van landen op hun verantwoordelijkheden niet uit. Juist met een kritische maar constructieve dialoog, kunnen problemen aan de orde worden gesteld en stappen vooruit worden gezet.

De pilotprojecten
Ten aanzien van de voorgestelde pilotprojecten stelt de AIV dat de vraagstelling cruciaal is, en dat vanuit wetenschappelijk gezichtspunt een methodologisch goed onderbouwde nulmeting noodzakelijk is, hetgeen in de praktijk onmogelijk lijkt. De regering onderschrijft het belang van een goede vraagstelling met het oog op de evaluatie. Het is bij een evaluatie echter te simpel om een direct causaal verband te veronderstellen tussen de interventies en de resultaten. Het is dan ook reëel om niet meer te verwachten dan het vinden van goede aanknopingspunten om de validiteit van de receptorbenadering te toetsen.

Tot slot kan de regering zich vinden in de suggestie van de AIV om het project in China niet te beperken tot door China geratificeerde mensenrechtenverdragen (zoals de Internationale Verdragen inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten en de Rechten van het Kind), maar om met het project juist ook aanknopingspunten te zoeken voor tenuitvoerlegging van de vele verdragen die China niet heeft geratificeerd, zoals het Internationale Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten. De regering is daarover reeds in overleg met de Universiteit Utrecht.

In overleg met de voorzitter van de Commissie Mensenrechten van de AIV zal gezocht worden naar een goede opzet voor een gesprek over de receptorbenadering.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

[getekend]

Dr. U. Rosenthal
________________________________________
[1] Brief van 7 maart 2012.
[2] Stenogram nota overleg, p. 84.

 

Persberichten

Den Haag, maandag 16 april 2011

De receptorbenadering: een kwestie van maatvoering

In de Tweede Kamer is de laatste tijd herhaaldelijk van gedachten gewisseld over de receptorbenadering, een concept dat steeds meer een centrale plaats lijkt in te nemen in het mensenrechtenbeleid van de regering. Daarbij was aanvankelijk onduidelijk wat de receptorbenadering precies inhoudt. De minister van Buitenlandse Zaken heeft echter op 7 maart jl. een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij toelicht wat hij met de receptorbenadering bedoelt. In reactie op de brief schreef de AIV het briefadvies “De receptorbenadering: Een kwestie van maatvoering”. Hij heeft dit vastgesteld op 13 april 2012. Het briefadvies is geschreven op verzoek van de Tweede Kamer.

De receptorbenadering gaat over de vraag op welke wijze de bevordering van de rechten van de mens het beste kan aansluiten bij de vele verschillen die landen wereldwijd laten zien. Volgens de receptorbenadering kan meer dan nu het geval is gebruik worden gemaakt van de lokale cultuur en traditionele sociale instituties als aanknopingspunten om in bepaalde gevallen internationale mensenrechtenverplichtingen in de praktijk te brengen. De brief van 7 maart jongstleden stelt dat westerse landen teveel nadruk leggen op vastlegging van mensenrechten in nationale wetgeving en in individuele rechten en bovendien te vaak het opgeheven vingertje gebruiken tegen landen die niet aan hun verplichtingen voldoen.

De AIV wijst er in het briefadvies op dat het concept van de receptorbenadering niet nieuw is en dat Westerse regeringen al decennia gebruik maken van andere methoden om mensenrechten te bevorderen; het recht was en is niet het enige middel. De AIV geeft bovendien aan dat het internationale recht aan staten ruimte laat (‘margin of appreciation’) om rekening te houden met die lokale context: ‘universaliteit is geen uniformiteit’. Er zijn echter minimumnormen. Lokale tradities en gewoonten worden vaak gehanteerd als excuus om fundamentele rechten te schenden. Internationale verdragen en de daarbij horende handhavingsmechanismen zijn dan hard nodig ter correctie, bijvoorbeeld als het gaat om rechten die tot doel hebben burgers tegen hun eigen overheden of lokale leiders te beschermen.

Verder stelt de brief van 7 maart dat de mensenrechten universeel zijn, maar dat implementatie een nationale aangelegenheid is. De AIV heeft in dat verband eerder de term ‘universalisering’ geïntroduceerd: universaliteit van de rechten van de mens is het uitgangspunt, maar de weg ernaar toe vraagt blijvende aandacht. De AIV stelt daarnaast dat de naleving van mensenrechten niet meer uitsluitend een nationale zaak is, maar dat de internationale gemeenschap ook een grote, complementaire verantwoordelijkheid heeft. Deze krijgt vorm door toezicht op de naleving van verdragen en bijvoorbeeld via de Responsibility to Protect, zoals in 2005 vastgelegd in een document van de Algemene Vergadering van de VN.

De brief van 7 maart stelt verder dat met een ‘opgeheven vingertje’ landen aanspreken niet effectief is en dat dialoog en concrete samenwerking om de mensenrechtensituatie te verbeteren meer nut hebben. De AIV geeft, net als de regering, de voorkeur aan dialoog en samenwerking. Het ‘vingertje’ komt al gauw over als belerend en de wijsheid in pacht hebbend. Toch moet Nederland, samen met de EU-partners, zich in de ogen van de AIV niet alleen laten drijven door dialoog, pragmatiek en economische motieven maar ook steeds principiële standpunten over mensenrechten blijven uitdragen. De AIV meent dat andere staten wel degelijk kunnen worden aangesproken op de naleving van universele mensenrechten zonder hen de les te lezen (‘opgeheven vinger’). De AIV: ‘Daarvoor is onder meer nodig dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande juridische verplichtingen, zodat debatten worden geobjectiveerd, (…) en van het in acht nemen van de eigen geloofwaardigheid: practice what you preach, zoals de minister pleegt te zeggen en ook schreef in zijn brief van 7 maart 2012.’

De minister schrijft dat hij het hele beleidsinstrumentarium zal blijven inzetten. De AIV steunt die lijn maar maakt daarbij ook kanttekeningen. De AIV: ‘Teveel aandacht voor de lokale cultuur en traditionele sociale instituties als aanknopingspunten om mensenrechten te bevorderen kan ertoe leiden dat er te weinig aandacht is voor de slachtoffers van mensenrechtenschendingen als gevolg van deze traditionele culturele praktijken.’ Het gaat in de visie van de AIV uiteindelijk om balans en maatvoering.