De EU-gasafhankelijkheid van Rusland: hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan verminderen

13 juni 2014 - nr.26
Samenvatting

Conclusies & Aanbevelingen

De EU heeft dringend behoefte aan een geïntegreerd EU-energiebeleid, dat dan ook zo snel mogelijk moet worden vormgegeven. De crisis in Oekraïne kan daartoe onder Europese regeringsleiders het benodigde gevoel van urgentie teweegbrengen. Met de verkiezing van Petro Porosjenko tot nieuwe president op 25 mei 2014 zullen de eerstkomende maanden beslissend zijn voor de vraag of de gekozen vertegenwoordigers van Oekraïne, zonder inmenging van buitenaf, een oplossing kunnen vinden voor de constitutionele en economische problemen in het land. Voorkomen moet worden dat Rusland, net zoals in de Krim, door middel van vijfde-colonne-achtige activiteiten in staat is in de oostelijke provincies voldongen feiten te scheppen, waartegen de EU-landen – uit vrees voor economische tegenmaatregelen – onvoldoende kunnen ondernemen. De noodzaak om aan EU-zijde op korte termijn tot actie over te gaan wordt daarnaast bepaald door de relatief korte tijd die beschikbaar is om voorzieningen te treffen die in de komende winter mogelijke verstoringen in de aanvoer van Russisch gas kunnen opvangen.

De Europese leiders moeten ervan overtuigd raken dat het handelingsvermogen van de EU als handelspolitiek blok gebaat is bij nauwe samenwerking, juist op het vitale terrein van de energie. Niet alleen in woorden tijdens de Top deze maand, maar ook in daden als er in oktober 2014 maatregelen moeten worden goedgekeurd. Uitstel is volgens de AIV geen optie, want er is nu een window of opportunity. Uitgangspunt blijft echter wel een geliberaliseerde energiemarkt. De EU zal zich moeten inspannen die markt echt te willen creëren, door de netwerken goed te koppelen (interconnectie en reverse-flows) en de noodzakelijke investeringen te willen doen in het transport van niet-Russisch gas en de opslag van liquid gas en diversificatie van gasleveranties, van welke plaats van herkomst ook.

Het reduceren van de Europese afhankelijkheid van Russisch gas zal aanzienlijke financiële investeringen vergen. De EU-lidstaten moeten ervan doordrongen zijn dat niet iedere business-case commercieel haalbaar is, maar wel om strategische redenen noodzakelijk kan zijn. Nederland heeft een langdurige handels- en investeringsrelatie met Rusland. Het zou niet reëel zijn die volledig ondergeschikt te maken aan een sanctieregiem naar aanleiding van de Oekraïne-crisis. Wel moet binnen de EU verder gekeken worden naar slimme drukmiddelen die mogelijk ook andere positieve bijeffecten zouden kunnen hebben. De AIV denkt bijvoorbeeld aan het EU-mededingingsinstrumentarium om daarmee de activiteiten van Gazprom binnen de lijnen van EU-regelgeving te brengen.

Op grond van bovenstaande komt de AIV tot de volgende conclusies en aanbevelingen:

  1. De AIV vindt het van belang dat de EU op korte termijn besluit tot de opstelling van een integrale visie ten aanzien van energie. Niet alleen economie en klimaat zijn leidende invalshoeken, maar ook hier moet het geopolitieke belang nadrukkelijker dan voorheen in een dergelijke visie worden meegenomen. De crisis in Oekraïne toont aan dat Europa door de afhankelijkheid van Russisch gas in een politiek kwetsbare positie verkeert. Deze crisis heeft immers uitgewezen dat Rusland niet schuwt machtspolitiek te bedrijven met energie.
  2. De Europese Raad zal voor de winter van 2014-2015 nadrukkelijk moeten kijken naar de landen in Centraal en Oost-Europa waarvan de afhankelijkheid van Russisch gas geïmporteerd via Oekraïense pijpleidingen meer dan 50% bedraagt. De AIV is van mening dat interconnectie, reverse-flow, gas uit niet-Russische bronnen en strategische opslag de centrale thema’s moeten zijn.
  3. De AIV is geen voorstander van een centraal inkoopmechanisme, zoals de huidige premier van Polen dit voor zich ziet in het kader van solidariteit tussen de lidstaten. Een dergelijk instrument haalt de flexibiliteit uit het systeem, druist in tegen de liberalisering van de energiemarkt van de Unie en zal vermoedelijk leiden tot een verminderde marktefficiëntie. Wel zou vanuit solidariteitsoverwegingen gedacht kunnen worden aan het aanhouden van een bepaald percentage in de strategische voorraad voor onvoorziene tekorten elders. Of er draagvlak bestaat bij marktpartijen binnen een geliberaliseerde energiemarkt valt overigens te betwijfelen. De AIV is zich daar terdege van bewust. Echter, geopolitieke overwegingen moeten naar het oordeel van de AIV hier uiteindelijk de doorslag geven. De AIV beveelt aan regulering te dien aanzien te laten onderzoeken door de Commissie.
  4. Aangezien de afhankelijkheid van Oekraïne van het gas uit Rusland onveranderd groot is en het land een draaischijf is voor de doorvoer van gas naar het Westen zal de EU samen met het IMF moeten aandringen op een strategische en coherente energiepolitiek van Oekraïne. Dit betekent dat pijpleidingen niet moeten worden ingezet als dwangmiddel om goedkope gasprijzen bij Gazprom te bedingen, de gasprijzen hervormd moeten worden, de corruptie en gebrekkige transparantie in de Oekraïense gassector moet worden aangepakt, en de energie-efficiëntie van de industrie drastisch moet worden verbeterd. Dat dit een grootscheepse aanpak vereist, waarvoor eveneens middelen beschikbaar moeten zijn, maakt dit tot een moeizame ondersteuningsoperatie. Hiervoor zal naast de EU en het IMF, ook Rusland politieke bereidheid moeten tonen. De AIV betwijfelt of dit voor de korte termijn kans van slagen heeft. De EU moet tegelijkertijd ook niet de ogen sluiten voor het feit dat gastransport een belangrijke inkomstenbron voor Kiev is. De AIV is van mening dat de EU (en het IMF) de diversificatie van de Oekraïense economie zal moeten ondersteunen om zodoende gevolg te geven aan de uitvoering van de Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA). Dit zou de verminderde Europese vraag naar Russisch gas via Oekraïne kunnen compenseren.
  5. Om de afhankelijkheid op lange termijn van Russisch gas te verminderen, bepleit de AIV een intensivering van de diversificatie in de aanvoer van olie en gas (pijpleidingen naar andere gebieden, uitbreiding van de LNG-capaciteit, uitbreiding van interconnectiviteit, uitbreiding van opslagcapaciteit en uitbreiding van reverse-flow-capaciteit), al realiseert de AIV zich dat dit diepte-investeringen op de lange termijn vergen. Economische haalbaarheid mag echter niet de enige drijfveer zijn om dergelijke connecties tot stand te brengen. Geopolitieke overwegingen moeten ook worden meegewogen. Het aangaan van verplichtingen in de richting van meer diversificatie kan reeds op korte termijn het gewenste politieke effect in de richting van Moskou opleveren. De vergroting van de reverse-flow-capaciteit biedt het snelste soelaas in netwerk-dichte gebieden. Ook moet goed gekeken worden naar het verdiepen van de gasbetrekkingen met bestaande leveranciers zoals Noorwegen en Qatar, en het realiseren van alternatieve aanvoerroutes van gas uit Azerbeidzjan (Tanap & TAP) alsook een mogelijke aansluiting op die route van Irak en ook Iran, na opheffing van het sanctieregiem van het laatstgenoemde land.
  6. Ook moet serieuze aandacht worden besteed aan de gasverbinding met Noord-Afrika, al vormen landen in deze regio een bron van onzekerheid op het gebied van veiligheid en politieke stabiliteit. Dit zal het aangaan van lange-termijnafspraken aanzienlijk beïnvloeden. Daarnaast zullen de mogelijkheden van gaswinning in de oostelijke Middellandse Zee en de import op de langere termijn van LNG uit de VS goed moeten worden onderzocht.
  7. De Europese Commissie (CEF-fondsen) en de EIB hebben de middelen de voorgestelde acties te ondersteunen. De criteria voor CEF-gelden, al zijn die onlangs herzien, moeten beter aansluiten op de behoefte van de EU en mogelijk sterker gekoppeld worden aan het EIB-instrumentarium. Criteria, bijvoorbeeld die van ‘rijpheid van het project’, moeten niet rigide worden toegepast.
  8. De AIV acht het raadzaam dat de subsidiëring van energie uit duurzame energiebronnen onderwerp wordt van EU-coördinatie, naar analogie van de afspraken die gelden in het Europees Semester. Met de subsidiëring van duurzame energie wordt tussen landen een oneigenlijke concurrentiestrijd gevoerd, die haaks staat op de vorming van een level playing field. Net als bij het financieel-economisch bestuur (het al genoemde Europees Semester) blijft de nationale bevoegdheid intact (het verstrekken van een subsidie); er zal alleen een gezamenlijk duurzaam energiebeleid aan ten grondslag liggen. Het gezamenlijk vastgestelde beleid, inclusief de bandbreedte waarbinnen bijvoorbeeld de subsidie voor hernieuwbare energie zal kunnen fluctueren, dient richtinggevend te zijn.
  9. De AIV is van mening dat geopolitieke overwegingen ten onrechte een ondergeschikte plaats innemen in het energiebeleid van de EU, maar ook op nationaal niveau. De EU zou moeten overwegen de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid en de Europese Dienst voor Extern Optreden zeggenschap te geven bij de totstandkoming van het energiebeleid en de afwegingen die gemaakt worden bij het toekennen van gelden voor energieprojecten uit het CEF. Daarnaast zal er een duidelijke koppeling moeten komen met het nabuurschapsbeleid. Ook verdient het aanbeveling dat de inkomend voorzitter van de Europese Commissie bij de verdeling van portefeuilles in de Commissie en de mogelijke instelling van beleidsclusters rekening houdt met de positie van de Hoge Vertegenwoordiger in het energiecluster. In Nederland wordt het energiebeleid eveneens primair bepaald vanuit de economische invalshoek. De eerste verantwoordelijkheid voor dit beleid berust dan ook bij de minister van Economische Zaken. Energiepolitiek is echter ook in belangrijke mate buitenlandse politiek.1 De rol van de Minister van Buitenlandse Zaken dient uiteraard prominent te zijn waar het gaat om investeringsbeslissingen van strategische aard.
  10. Tot slot is de AIV zich ervan bewust dat een geïntegreerd EU-energiebeleid niet van de een op andere dag kan worden gerealiseerd. Het onderwerp raakt immers aan de concurrentiekracht van lidstaten. Maar ook hier, net als bij het financieel-economisch beleid, moeten Europese regeringen inzien dat intensieve samenwerking van lidstaten op lange termijn zal leiden tot een groter handelingsvermogen voor alle lidstaten. Daarom adviseert de AIV dat het Derde Energiepakket onverkort en met daadkracht in alle lidstaten wordt uitgevoerd, met grote aandacht voor de aanleg van de cruciale infrastructuur.
     

______________________________
1 Zoals eerder bepleit in een gezamenlijk advies van de AIV en de Algemene Energieraad, ‘Energiek buitenlands beleid: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling’, advies nummer 46, Den Haag, december 2005.

 

Adviesaanvraag

Dit briefadvies is op eigen initiatief uitgebracht.
 

Regeringsreacties

De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA ’s-GRAVENHAGE

Datum 7 oktober 2014
Betreft Kabinetsreactie AIV-advies “De EU-gasafhankelijkheid van Rusland”


Geachte Voorzitter,

Hierbij bied ik u aan, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, de kabinetsreactie op het AIV-advies “De EU-gasafhankelijkheid van Rusland”. In het advies geven wij aan dat het kabinet zich in grote lijnen kan vinden in de analyse van de AIV. Het kabinet dankt de AIV voor haar inspanningen. In de kabinetsreactie reageren wij met name op de conclusies en aanbevelingen.

Tijdens het ordedebat van 3 september 2014 heeft uw Kamer gevraagd om een brief over de toekomst van de Europese energievoorziening1. Met bijgaande kabinetsreactie wordt tevens invulling gegeven aan dit verzoek.


(w.g.)

H.G.J. Kamp
Minister van Economische Zaken

__________________________________

Kabinetsreactie AIV-advies “De EU-gasafhankelijkheid van Rusland”

1. Inleiding

In juni 2014 heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (hierna: AIV) op eigen initiatief een briefadvies uitgebracht over vermindering van de gasafhankelijkheid van Rusland2 (hierna: het advies). Met dit advies heeft de AIV aanbevelingen gedaan omtrent de acties die op korte termijn kunnen worden genomen om de energievoorzieningszekerheid van de EU als geheel te vergroten en een bijdrage geleverd aan de Nederlandse inbreng in de vergadering van de Europese Raad van 26 en 27 juni 2014. De geopolitieke dimensie staat in het advies op de voorgrond, waarbij wordt gepleit voor een grotere rol voor geopolitiek in het energiebeleid op nationaal en EU-niveau. Parallel aan de totstandkoming van het advies heeft de Europese Commissie op 28 mei 2014 voorstellen gedaan voor een nieuwe energiezekerheidsstrategie3 (kortweg: EESS) op basis waarvan tijdens de Europese Raad van juni een aantal korte termijn maatregelen is getroffen om de Europese energiezekerheid te versterken, voor de winter van 2014-20154. De kabinetsreactie op deze voorstellen ging uw Kamer op 17 juni 2014 toe5.

Tijdens het algemeen overleg met uw Kamer op 18 juni 2014 over de Europese energiezekerheidsstrategie heb ik toegezegd dat ik nog voor de Europese Raad van oktober de Kamer een kabinetsreactie op het advies zou toesturen. Met deze notitie geef ik hier invulling aan. Het kabinet kan zich in grote lijnen vinden in de analyse van de AIV. Deze is in lijn met eerdere adviezen van de AIV en de toenmalige Algemene Energieraad die destijds de aanleiding waren voor versterking van de samenwerking tussen de ministeries van Economische Zaken en Buitenlandse Zaken. Het advies van de AIV bevat een groot aantal elementen die overeenkomen met het kabinetsbeleid. Daarmee ondersteunt het advies het beleid en de inzet van de Nederlandse regering in de informele Energieraad van 6 oktober en de Europese Raad van 23 en 24 oktober, waar opnieuw gesproken zal worden over voorzieningszekerheid en importafhankelijkheid. Als gebruikelijk ontvangt uw Kamer kort voor genoemde Raden de geannoteerde agenda.

Hieronder ga ik nader in op de conclusies en aanbevelingen van het advies.

2. Conclusies en aanbevelingen AIV

De AIV is tot de volgende conclusies en aanbevelingen gekomen:

1. De AIV vindt het van belang dat de EU op korte termijn besluit tot de opstelling van een integrale visie ten aanzien van energie. Niet alleen economie en klimaat zijn leidende invalshoeken, maar ook hier moet het geopolitieke belang nadrukkelijker dan voorheen in een dergelijke visie worden meegenomen. De crisis in Oekraïne toont aan dat Europa door de afhankelijkheid van Russisch gas in een politiek kwetsbare positie verkeert. Deze crisis heeft immers uitgewezen dat Rusland niet schuwt machtspolitiek te bedrijven met energie.

Reactie aanbeveling 1:
Het kabinet onderschrijft het belang dat de AIV hecht aan een integrale visie ten aanzien van energie. Het kabinet heeft dan ook gepleit voor het koppelen van besluitvorming over klimaatbeleid en energiezekerheid tijdens de Europese Raad van oktober 2014, hetgeen nu ook voorzien is. Het kabinet erkent bovendien de belangrijke geopolitieke dimensie van energiebeleid en dat deze dimensie een steeds grotere rol speelt. Zo heeft de crisis in Oekraïne mogelijk invloed op de voorzieningszekerheid van Europa. Door een al te eenzijdige importafhankelijkheid zijn met name landen in Oost-Europa kwetsbaar. Bovendien leidt eventuele schaarste van gas in Oost-Europa tot een hogere gasprijs. Dat heeft een negatieve invloed op het concurrentievermogen van de energie-intensieve industrie in heel Europa. Gezien de potentiële risico’s is het van belang dat energievoorzieningszekerheid, met name voor gas, hoog op de Europese politieke agenda staat en dat concrete maatregelen worden uitgewerkt om de voorzieningszekerheid te versterken. De Europese landen trekken momenteel goed gezamenlijk op wat betreft energievoorzieningszekerheid en spreken met één stem waar nodig.
Het kabinet benadrukt dat een gebalanceerde benadering op zijn plaats is. Weliswaar is sprake van een zekere afhankelijkheid van Russisch gas, anderzijds is ook de Russische Federatie voor een belangrijk deel van het BNP en de overheidsinkomsten afhankelijk van de inkomstenstroom die hiermee gemoeid is. Deze wederzijdse afhankelijkheid maakt dat het zowel voor Rusland als voor de EU van belang is te blijven streven naar continuïteit in de energierelatie.

2. De Europese Raad zal voor de winter van 2014-2015 nadrukkelijk moeten kijken naar de landen in Centraal en Oost-Europa waarvan de afhankelijkheid van Russisch gas geïmporteerd via Oekraïense pijpleidingen meer dan 50% bedraagt. De AIV is van mening dat interconnectie, reverse-flow, gas uit niet-Russische bronnen en strategische opslag de centrale thema’s moeten zijn.

Reactie aanbeveling 2:
Verbeteren en verzwaren van interconnectie, reverse-flow en het aanvoeren van gas uit meerdere bronnen (diversificatie) staan al enige tijd op de Europese agenda. Acties die op dat gebied zijn en worden ondernomen volgen onder meer uit het Derde Energiepakket, het Infrastructuurpakket en de Verordening leveringszekerheid aardgas. Verder is met het Europese Economisch Herstel Programma een impuls gegeven aan investeringen in de gasinfrastructuur en meer in het bijzonder aan het realiseren van reverse-flow richting Midden- en Oost-Europa.
Ook in de recente Mededeling van de Europese Commissie over de ‘European Energy Security Strategy’ (EESS) komen deze zaken aan bod en zijn onder meer 33 infrastructuurprojecten benoemd als sleutelprojecten voor de energievoorzieningszekerheid. Het merendeel van deze projecten (27) is gericht op de infrastructuur voor gas en op Midden- en Oost-Europa.
Het kabinet kan zich vinden in een groot aantal van de ideeën die de Commissie in haar mededeling presenteert. Dit met uitzondering van een centraal inkoopmechanisme (zie reactie op aanbeveling 3) en een mogelijk grotere rol voor de Commissie bij intergouvernementele overeenkomsten op het gebied van energie.
Het kabinet stelt zich zeer terughoudend op als het gaat om strategische gasopslag. Anders dan de thans binnen Nederland aanwezige opslagen, die bedoeld zijn voor het voorzien in de extra gasvraag tijdens de winterperiode, zijn strategische opslagen bedoeld om het risico van een langdurige verstoring van de gaslevering af te dekken. Het is van belang dat de lidstaten van de Europese Unie eerst de bestaande Europese regelgeving volledig implementeert om de Europese gasmarkt en de leveringszekerheid van die markt te versterken. Lidstaten zijn hier primair zelf aan zet. Pas als blijkt dat dit onvoldoende werkt komt de vraag of het gewenst is strategische gasvoorraden aan te leggen. De kosten hiervan zijn echter hoog (tienmaal zo hoog als bij olie) en de opslagen bieden slechts voor een beperkte periode uitkomst, dit nog los van het marktverstorende effect dat er vanuit kan gaan.
Als genoemd heeft de Europese Raad van juni een aantal korte termijn maatregelen getroffen om de Europese energiezekerheid te versterken, voor de winter van 2014-2015. In dat kader zijn deze zomer nationale stresstesten uitgevoerd. Naar verwachting zal de Europese Commissie binnenkort rapporteren over de uitkomsten daarvan.

3. De AIV is geen voorstander van een centraal inkoopmechanisme, zoals de huidige premier van Polen dit voor zich ziet in het kader van solidariteit tussen de lidstaten. Een dergelijk instrument haalt de flexibiliteit uit het systeem, druist in tegen de liberalisering van de energiemarkt van de Unie en zal vermoedelijk leiden tot een verminderde marktefficiëntie. Wel zou vanuit solidariteitsoverwegingen gedacht kunnen worden aan het aanhouden van een bepaald percentage in de strategische voorraad voor onvoorziene tekorten elders. Of er draagvlak bestaat bij marktpartijen binnen een geliberaliseerde energiemarkt valt overigens te betwijfelen. De AIV is zich daar terdege van bewust. Echter, geopolitieke overwegingen moeten naar het oordeel van de AIV hier uiteindelijk de doorslag geven. De AIV beveelt aan regulering te dien aanzien te laten onderzoeken door de Commissie.

Reactie aanbeveling 3:
Met de AIV is het kabinet geen voorstander van een centraal inkoopmechanisme, ook als het gaat om een meer afgezwakte vorm als vrijwillige vraagbundeling zoals voorgesteld in de voornoemde mededeling van de Europese Commissie. Vraagbundeling brengt het risico van kartelvorming met zich mee en kan daarmee de interne markt verstoren. Het kabinet vindt dit ongewenst en vindt dat de aandacht van zowel de Europese Commissie als de lidstaten eerst en vooral moet liggen bij het op orde brengen van markten en infrastructuren om zo de afhankelijkheid van een enkele leverancier te verminderen. Ten aanzien van de strategische gasvoorraden is hiervoor al de visie van het kabinet aangegeven. Het kabinet wacht de plannen van de nieuwe Commissie op dit gebied af. In de gasbrief, die begin oktober verschijnt, zal op dit onderwerp verder worden ingegaan.

4. Aangezien de afhankelijkheid van Oekraïne van het gas uit Rusland onveranderd groot is en het land een draaischijf is voor de doorvoer van gas naar het Westen zal de EU samen met het IMF moeten aandringen op een strategische en coherente energiepolitiek van Oekraïne. Dit betekent dat pijpleidingen niet moeten worden ingezet als dwangmiddel om goedkope gasprijzen bij Gazprom te bedingen, de gasprijzen hervormd moeten worden, de corruptie en gebrekkige transparantie in de Oekraïense gassector moet worden aangepakt, en de energieefficiënte van de industrie drastisch moet worden verbeterd. Dat dit een grootscheepse aanpak vereist, waarvoor eveneens middelen beschikbaar moeten zijn, maakt dit tot een moeizame ondersteuningsoperatie. Hiervoor zal naast de EU en het IMF, ook Rusland politieke bereidheid moeten tonen. De AIV betwijfelt of dit voor de korte termijn kans van slagen heeft. De EU moet tegelijkertijd ook niet de ogen sluiten voor het feit dat gastransport een belangrijke inkomstenbron voor Kiev is. De AIV is van mening dat de EU (en het IMF) de diversificatie van de Oekraïense economie zal moeten ondersteunen om zodoende gevolg te geven aan de uitvoering van de Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA). Dit zou de verminderde Europese vraag naar Russisch gas via Oekraïne kunnen compenseren.

Reactie aanbeveling 4:
De ontwikkelingen in Oekraïne hebben aangetoond dat de energiezekerheid van de EU niet vanzelfsprekend is. De AIV stelt in de ogen van het kabinet terecht dat een strategische en coherente Oekraïense energiepolitiek onontbeerlijk is om de energiezekerheid van zowel Oekraïne als de EU te versterken. In het verlengde daarvan is het kabinet met de AIV van oordeel dat het politiek aanwenden van bestaande pijpleidingen om de Gazprom-gasprijzen te beïnvloeden een onheus middel is, en dat de corruptie in de sector aangepakt moet worden. Om deze grootscheepse ondersteuningsoperatie te laten slagen, zijn niet alleen politieke wil en concrete maatregelen in Kiev vereist; ook de EU, het IMF en de Russische autoriteiten moeten bereid zijn hieraan bij te dragen.
De AIV benadrukt voorts de noodzaak van een diversificatie van de Oekraïense economie, om te voorkomen dat Kiev te afhankelijk is van de inkomsten die worden gegenereerd uit de doorvoer van Russisch gas naar West-Europa. Het kabinet onderschrijft de analyse van de AIV en onderstreept dat het vrijhandelsakkoord (DCFTA) tussen de EU en Oekraïne voldoende mogelijkheden biedt om de Oekraïense economie te diversifiëren, en daarmee weerbaarder te maken voor teruglopende inkomsten uit de gasdoorvoer. Dat geldt ook voor de uitvoering van het hervormingsprogramma dat inmiddels met het IMF is overeengekomen. Het DCFTA draagt bij aan de geleidelijke toegang van Oekraïne tot onderdelen van de interne markt van de EU. Het DCFTA en de liberalisering van handel zal een positief effect hebben op de wederzijdse handels- en investeringsstromen, en bijdragen aan diversificatie. Het kabinet acht het van belang dat de DCFTA-bepalingen zo spoedig mogelijk worden geïmplementeerd.

5. Om de afhankelijkheid op lange termijn van Russisch gas te verminderen, bepleit de AIV een intensivering van de diversificatie in de aanvoer van olie en gas (pijpleidingen naar andere gebieden, uitbreiding van de LNG-capaciteit, uitbreiding van interconnectiviteit, uitbreiding van opslagcapaciteit en uitbreiding van reverse-flowcapaciteit), al realiseert de AIV zich dat dit diepte-investeringen op de lange termijn vergen. Economische haalbaarheid mag echter niet de enige drijfveer zijn om dergelijke connecties tot stand te brengen. Geopolitieke overwegingen moeten ook worden meegewogen. Het aangaan van verplichtingen in de richting van meer diversificatie kan reeds op korte termijn het gewenste politieke effect in de richting van Moskou opleveren. De vergroting van de reverse-flow-capaciteit biedt het snelste soelaas in netwerkdichte gebieden. Ook moet goed gekeken worden naar het verdiepen van de gasbetrekkingen met bestaande leveranciers zoals Noorwegen en Qatar, en het realiseren van alternatieve aanvoerroutes van gas uit Azerbeidzjan (Tanap & TAP) alsook een mogelijke aansluiting op die route van Irak en ook Iran, na opheffing van het sanctieregime tegen het laatstgenoemde land.

6. Ook moet serieuze aandacht worden besteed aan de gasverbinding met Noord-Afrika, al vormen landen in deze regio een bron van onzekerheid op het gebied van veiligheid en politieke stabiliteit. Dit zal het aangaan van langetermijnafspraken aanzienlijk beïnvloeden. Daarnaast zullen de mogelijkheden van gaswinning in de oostelijke Middellandse Zee en de import op de langere termijn van LNG uit de VS goed moeten worden onderzocht.

Reactie aanbevelingen 5 en 6:
In de Schoo-lezing van 2 september 2014 deelde de Minister van Buitenlandse Zaken enkele gedachten over het belang van en de mogelijkheden voor diversificatie. Nederland en Europa streven naar diversificatie van de landen van waaruit gas wordt geïmporteerd, of in potentie vanuit kan worden geïmporteerd. De overheid kan dat op velerlei wijzen bevorderen, bijvoorbeeld met het faciliteren van de aanleg van infrastructuur, zoals pijpleidingen en LNGimportinstallaties, en met het sluiten van handelsovereenkomsten. Zoals de AIV in haar advies beschrijft is hier al veel in ontwikkeling. Een eerste Europese lijst van Projecten van Algemeen Belang (PCI’s) is in 2013 aangenomen en bevindt zich thans in het stadium van uitvoering. Een tweede lijst is thans in voorbereiding en wordt naar verwachting in 2015 aangenomen. Bij het besluit tot het wel of niet toekennen van Europese fondsen uit de Connecting Europe Facility aan PCIprojecten is de mate waarin een project bijdraagt aan de voorzieningszekerheid van groot belang. Zie hierover ook de reactie op aanbeveling 7.
Ook andere vormen van beleid om diversificatie te bevorderen zijn mogelijk. Een voorbeeld van dergelijk beleid is Spanje, dat zelf over zeer beperkte gasvoorraden beschikt en in regelgeving heeft opgenomen dat maximaal 50% van alle import uit één land mag komen. Als die grens dreigt te worden overschreden worden de grootste importeurs gedwongen uit andere landen te importeren, wat met zeven LNG-installaties voor import een reële mogelijkheid is.
Een ander voorbeeld om de mogelijkheden van diversificatie te vergroten is het bijstaan van landen met potentiële gasvoorraden om deze versneld op de markt te brengen. De oostelijke Middellandse zee is daarvan een voorbeeld. Nederland, maar ook andere Europese landen als het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen, geven ondersteuning aan bijvoorbeeld Cyprus en Israël om hun regelgeving en overheidsapparaat te versterken om gaswinning te bevorderen. Recent hebben Malta, Cyprus en de Europese Commissie het initiatief genomen om met alle landen rond de Middellandse Zee een zogenaamd Gas Platform op te richten, in eerste instantie gericht op het uitwisselen van kennis, maar ook om te onderzoeken of de regio zich tot een gas hub kan ontwikkelen. Hulp bij versterking van regelgeving en het overheidsapparaat wordt door Nederland ook verstrekt in landen in Oostelijk Afrika, zoals Mozambique en Tanzania. Daar zijn recent zeer grote gasvondsten gedaan die op doelmatige exploitatie wachten. Ook gas uit Oost-Afrika kan bijdragen aan diversificatie van Europese import. Wellicht niet direct, omdat dat gas eerder naar dichterbij gelegen Aziatische markten zal gaan, maar dan toch indirect, omdat zo het gas uit het Midden-Oosten bestemd voor Azië kan worden vervangen, dat dan vrijkomt voor Europa.
In de Verenigde Staten wordt thans gewerkt aan exportlicenties voor LNG, voortvloeiend uit de schaliegasrevolutie aldaar, die de Verenigde Staten tot de grootste gasproducent van de wereld heeft gemaakt. De eerste exportlicenties zijn reeds verleend. Het Internationaal Energie Agentschap verwacht dat de Verenigde Staten en Canada samen over 5 jaar meer gas zullen exporteren dan Rusland. Ook andere aanbieders kunnen in beeld komen. De Commissie werkt al langere tijd aan de realisatie van de Southern Corridor, die gas uit de Kaspische regio en op termijn eventueel gas uit het Midden-Oosten, naar Europa moet gaan voeren. Daarnaast valt te denken aan (meer) gas uit Algerije, dat schaliegasvoorraden heeft in de woestijn, en in de toekomst aan Iran, als het tenminste mogelijk is om een overeenkomst met dat land te sluiten, waarbij de sancties tot het verleden gaan behoren. Ten slotte vindt ook overleg met andere producerende landen als Noorwegen en Qatar plaats over energielevering op structurele basis.
Al deze ontwikkelingen dragen bij aan verdere diversificatie van de energievoorziening voor Europa door een groter aantal leveranciers en aan een meer liquide mondiale gasmarkt.

7. De Europese Commissie (CEF-fondsen) en de EIB hebben de middelen de voorgestelde acties te ondersteunen. De criteria voor CEF-gelden, al zijn die onlangs herzien, moeten beter aansluiten op de behoefte van de EU en mogelijk sterker gekoppeld worden aan het EIB-instrumentarium. Criteria, bijvoorbeeld die van ‘rijpheid van het project’, moeten niet rigide worden toegepast.

Reactie aanbeveling 7:
In de subsidieronde van het CEF in 2014 lag de nadruk op elektriciteitsinfrastructuurprojecten en projecten die energie-isolatie opheffen. De criteria voor toewijzing van subsidie uit het CEF zijn echter in enige mate flexibel en onderwerp van gesprek tussen de Commissie en lidstaten. Volgend jaar vindt naar verwachting een nieuwe subsidieronde plaats, waarvoor de criteria in lijn kunnen worden gebracht met de actuele behoefte van de EU.
Sommige criteria volgen direct uit de verordening voor Trans-Europese Infrastructuur, zoals het criterium van ‘rijpheid van het project’. Van deze criteria kan minder makkelijk afgeweken worden. Nederland ziet daar ook geen reden toe. Het is juist belangrijk dat projecten die subsidie willen ontvangen voldoende concreet zijn zodat helder is wat de toegevoegde waarde van een project is, wanneer een project afgerond kan zijn en hoeveel subsidie er daar precies voor nodig is. Zo blijft gewaarborgd dat de beperkte fondsen uit het CEF op een effectieve manier worden ingezet en maximaal bijdragen aan het versterken van de leveringszekerheid en de marktintegratie. Koppeling met het EIBinstrumentarium biedt mogelijkheden om meer middelen te genereren voor de versterking van de infrastructuur. Ook dan blijft het echter nodig dat projecten voldoende concreet zijn om een goed beeld te krijgen van hun toegevoegde waarde.

8. De AIV acht het raadzaam dat de subsidiëring van energie uit duurzame energiebronnen onderwerp wordt van EU-coördinatie, naar analogie van de afspraken die gelden in het Europees Semester. Met de subsidiëring van duurzame energie wordt tussen landen een oneigenlijke concurrentiestrijd gevoerd, die haaks staat op de vorming van een level playing field. Net als bij het financieel-economisch bestuur (het al genoemde Europees Semester) blijft de nationale bevoegdheid intact (het verstrekken van een subsidie); er zal alleen een gezamenlijk duurzaam energiebeleid aan ten grondslag liggen. Het gezamenlijk vastgestelde beleid, inclusief de bandbreedte waarbinnen bijvoorbeeld de subsidie voor hernieuwbare energie zal kunnen fluctueren, dient richtinggevend te zijn.

Reactie aanbeveling 8:
Het kabinet ondersteunt de aanbeveling van de AIV om meer EU coördinatie toe te passen bij de subsidiering van duurzame energie. Verschillende subsidiesystemen zonder coördinatie kan leiden tot subsidieconcurrentie tussen de lidstaten en staat een kosteneffectieve uitrol van duurzame energie in de weg. Het kabinet voert momenteel onder andere gesprekken met Duitsland om het energiebeleid af te stemmen. Ook ondersteunt het kabinet het nieuwe Europese staatsteunkader voor duurzame energie dat dit voorjaar is gepresenteerd en waarin richtlijnen worden gegeven voor de subsidiering van duurzame energie. In Europa wordt momenteel gesproken over doelen voor 2030. Het kabinet staat achter het voorstel van de Europese Commissie om één Europees doel te stellen voor duurzame energie zonder doorvertaling daarvan naar afzonderlijke lidstaten, zolang dit een kosteneffectieve realisatie van CO2-reductie (onder het ETS) niet in de weg staat.
Op het gebied van energiebesparing draagt de EU-Richtlijn Ecodesign bij aan een level playing field. De inbreng vanuit Nederland in de Brusselse besluitvorming is overeenkomstig het kabinetsbeleid en het Energieakkoord waarbij een zo hoog mogelijke ambitie voor de energiezuinigheid van apparaten wordt beoogd.

9. De AIV is van mening dat geopolitieke overwegingen ten onrechte een ondergeschikte plaats innemen in het energiebeleid van de EU, maar ook op nationaal niveau. De EU zou moeten overwegen de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid en de Europese Dienst voor Extern Optreden zeggenschap te geven bij de totstandkoming van het energiebeleid en de afwegingen die gemaakt worden bij het toekennen van gelden voor energieprojecten uit het CEF. Daarnaast zal er een duidelijke koppeling moeten komen met het nabuurschapsbeleid. Ook verdient het aanbeveling dat de inkomend voorzitter van de Europese Commissie bij de verdeling van portefeuilles in de Commissie en de mogelijke instelling van beleidsclusters rekening houdt met de positie van de Hoge Vertegenwoordiger in het energiecluster. In Nederland wordt het energiebeleid eveneens primair bepaald vanuit de economische invalshoek. De eerste verantwoordelijkheid voor dit beleid berust dan ook bij de minister van Economische Zaken. Energiepolitiek is echter ook in belangrijke mate buitenlandse politiek. De rol van de Minister van Buitenlandse Zaken dient uiteraard prominent te zijn waar het gaat om investeringsbeslissingen van strategische aard.

Reactie aanbeveling 9:
Het kabinet steunt het pleidooi van de AIV om geopolitieke overwegingen een prominente plaats in het energie- en buitenlandbeleid van de EU en op nationaal niveau te geven. Het kabinet pleit er voor dat de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid (HV) de externe dimensie van het EUenergiebeleid coördineert en daarbij nauw samenwerkt met de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) en de Europese Commissie. De HV dient nauw te worden betrokken bij het onder de nieuwe Commissie op te richten energiecluster teneinde een consistent extern beleid te waarborgen. De HV en EDEO zouden betrokken moeten worden bij het beleidskader voor energievoorzieningszekerheid, waaronder de Connecting Europe Facility. Het kabinet meent dat energie een centrale plaats in het nabuurschapsbeleid van de EU dient in te nemen. Op nationaal niveau trekken de Minister van Economische Zaken en de Minister van Buitenlandse Zaken samen op bij de vormgeving en invulling van het externe energiebeleid.

10. Tot slot is de AIV zich ervan bewust dat een geïntegreerd EU-energiebeleid niet van de een op andere dag kan worden gerealiseerd. Het onderwerp raakt immers aan de concurrentiekracht van lidstaten. Maar ook hier, net als bij het financieel-economisch beleid, moeten Europese regeringen inzien dat intensieve samenwerking van lidstaten op lange termijn zal leiden tot een groter handelingsvermogen voor alle lidstaten. Daarom adviseert de AIV dat het Derde Energiepakket onverkort en met daadkracht in alle lidstaten wordt uitgevoerd, met grote aandacht voor de aanleg van de cruciale infrastructuur.

Reactie aanbeveling 10:
Implementatie van het Derde Energiepakket is één van de kernpunten van het energiebeleid van het kabinet. Voltooiing van de interne energiemarkt is essentieel voor een efficiënte energiemarkt, waarin, in combinatie met een goede energie-infrastructuur, energie vrijelijk kan stromen en landen elkaar feitelijk kunnen bijstaan ingeval van knelpunten. Landen houden echter zelf de verantwoordelijkheid om hun infrastructuur op orde te brengen en gezamenlijk te zorgen voor goede interconnectie. Waar dat economisch niet rendabel is, kan vanuit het CEF en op basis van daarin geformuleerde criteria een bijdrage worden verstrekt, wanneer dit essentieel is voor de voorzieningszekerheid.
_________________________
1 Kenmerk 2014Z14823
2 De EU-gasafhankelijkheid van Rusland – Hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan verminderen, AIV, Briefadvies
no. 26, 11 juni 2014

3 Kenmerk COM (2014) 330
4 Conclusies Europese Raad, 26/27 juni 2014
5 Kamerstuk 21501-33, nr. 491
 

Persberichten

VERMINDER DE GASAFHANKELIJKHEID VAN RUSLAND!

Adviesraad: EU moet werk maken van een gezamenlijk energiebeleid


Den Haag, 13 juni 2014

Voor de aankomende winter zal de EU maatregelen moeten hebben genomen om de gasafhankelijkheid te verminderen van de lidstaten die voor 50% of meer afhankelijk zijn van Russisch gas. Dit constateert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een vandaag uitgebracht rapport. Het belangrijkste middel hiervoor is het vergroten van connecties binnen het pijpleidingennetwerk binnen de EU en extra gasopslag. Ook de toename van reverse flows, die zorgen dat gas in twee richtingen door pijpleidingen kan stromen, is hierbij van belang. Goede resultaten zijn al geboekt, maar betere verbindingen tussen Oost- en West-Europa zijn gewenst.
 
De crisis rond de Krim en Oekraïne heeft de aandacht gevestigd op de energieafhankelijkheid van de Europese Unie (EU) van Rusland. Gemiddeld betrekt de EU circa een kwart van de gasinvoer uit Rusland waarbij een aantal oostelijk gelegen lidstaten voor 50% of meer afhankelijk is van Russisch gas. Deze afhankelijkheid maakt de EU als geheel kwetsbaar voor politieke druk vanuit Rusland. Dit vormt volgens de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) een grote belemmering voor de EU om op adequate wijze te reageren op de ontwikkelingen in de huidige crisis in Oekraïne.

Voor de lange termijn ziet de AIV mogelijkheden voor diversificatie. Het gaat niet enkel om alternatieve routes van pijpleidingen om Oekraïne heen, maar ook om andere bronnen (zoals Azerbeidzjan, Cyprus en Noord Afrika) en andere types gas, zoals vloeibaar gas (LNG). Hiervoor moeten nieuwe pijpleidingen worden aangelegd en LNG-terminals gebouwd. Het is evident dat geopolitieke overwegingen een prominente plaats moeten innemen in deze investeringsbeslissingen, zowel op nationaal als op EU-niveau. De AIV bepleit een steviger rol op Europees niveau voor de Hoge Vertegenwoordiger van Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid.

De EU heeft dringend behoefte aan een geïntegreerd EU-energiebeleid. De AIV is van mening dat de regeringsleiders tijdens de Europese Raad eind deze maand actie moeten ondernemen. In concreto betekent dit een snelle implementatie van het Derde Energie Pakket (liberalisering van de energiemarkt) en het nemen van besluiten over de energievoorstellen van de Europese Commissie die eind mei zijn gepubliceerd. Deze voorstellen bevatten belangrijke stappen voor het creëren van energieveiligheid voor de Europese Unie.