Gedifferentieerde integratie: verschillende routes in de EU-samenwerking

24 november 2015 - nr.98
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Gedifferentieerde integratie is het modewoord van dit moment, zo lijkt het. Een oplossing voor de stagnatie in de Europese beleidsontwikkeling, een medicijn voor de gerezen kwalen, maar men vergeet dat gedifferentieerde integratie al langer deel uitmaakt van de geschiedenis van de Europese Unie. In de verdragen zijn, bij gelegenheid van wijzigingsonderhandelingen of uitbreiding van de Unie, uitzonderingen en opt outs vastgelegd en er is, alweer bijna 20 jaar geleden, zelfs een instrument in het leven geroepen om nauwere samenwerking voor een kleinere voorhoede van lidstaten mogelijk te maken. Uitgangsprincipe daarbij was altijd dat de lidstaten die niet meededen eventueel later kunnen aansluiten.

Ook intergouvernementele vormen van samenwerking hebben een weg naar het Unierecht gevonden of hebben – rekening houdend met het Unierecht – vorm gekregen in (tijdelijke) aangegane volkenrechtelijke overeenkomsten (bijvoorbeeld de Fiscal Compact).

De eerste vraag van het kabinet luidt:
Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat flexibele integratie in de nabije toekomst vaker wordt ingezet en welke beleidsterreinen verdienen specifieke aandacht in deze context?

De AIV bevestigt de verwachting dat het instrument van gedifferentieerde integratie vaker zal worden toegepast. Dit heeft te maken met de grootte van de Europese Unie, de vaak ongelijke stand van de economische ontwikkeling in de lidstaten en de divergerende visies onder de lidstaten op het tempo, maar ook de doelstellingen van de integratie. De integratiegedachte van de zes oorspronkelijke lidstaten van de Europese Gemeenschappen waarbij in zekere zin een convergerend doel voor ogen stond, is aan erosie onderhevig, nationale gevoelens en identiteiten voeren nu meer en meer de boventoon – althans als men de nationale debatten in verschillende lidstaten in ogenschouw neemt. Dit terwijl de crises aan de randen van de Unie, maar ook intern, meer dan ooit om een gezamenlijk beleid vragen.

Het gewicht van gedifferentieerde integratie zal daarom in de ogen van de AIV toenemen. Lidstaten zullen er sneller dan voorheen gebruik van willen maken omdat men er in een Unie van 28 gewoonweg niet altijd uitkomt. De AIV duidt dit niet negatief, maar aanvaardt deze ontwikkeling als uitvloeisel van een nieuwe politieke werkelijkheid die om een pragmatische benadering vraagt. Hierbij dient te worden overwogen dat het verleden laat zien dat gedifferentieerde integratie in de vorm van een kopgroep (ook buiten de Europese Verdragen om, zoals Schengen) op langere termijn tot diepere integratie kan leiden. Met andere woorden, het instrument kan ook werken als een breekijzer voor de weg vooruit. Maar de AIV stelt wel duidelijk dat aan een aantal randvoorwaarden moet worden voldaan: aan de kernwaarden van de EU mag niet worden getornd, hetzelfde geldt voor de doelstellingen en inrichting van de interne markt, waarbij het vrij verkeer van personen niet mag eroderen. Tevens moet bij de besluitvorming inzake onderwerpen van gedifferentieerde integratie zoveel mogelijk van de bestaande instellingen gebruik worden gemaakt. Aldus te werk gaan kan de soliditeit en consistentie van het institutionele kader van de EU alleen maar bevorderen.

Gedifferentieerde integratie kan zich ontwikkelen tot verdiepte integratie, maar zich ook bewegen richting gedeeltelijke desintegratie en het terugdringen van het acquis. Dit vraagt om een pragmatische beoordeling van de mogelijkheid van terugtreding door een lidstaat uit al verworven integratie op bepaalde beleidsterreinen. De AIV is van mening dat dit slechts via de formele weg, dat wil zeggen verdragswijzigingen, mogelijk moet worden gemaakt. Desondanks is het denkbaar dat met de lidstaten die een uitzonderingspositie claimen politieke afspraken worden gemaakt die feitelijk neerkomen op het buiten werking stellen van de verplichtingen die uit de deelname aan samenwerking op een beleidsgebied voortvloeien.

Het acquis communautaire is een stelsel van juridische regels dat qua doelstellingen overeind moet blijven. Wel beklemtoont de AIV dat nationale beleidsruimte bij de inrichting en uitvoering van Europese regelgeving bestaat en als positief moet worden beschouwd. Ook het gebruik van intergouvernementele overeenkomsten kan in uitzonderlijke situaties – zoals die van de economische crisis – acceptabel zijn, al moet de inhoud van dergelijke overeenkomsten zo snel als mogelijk onder de communautaire paraplu worden geschaard.

De AIV ziet zeker beleidsterreinen waar gedifferentieerde integratie met het oog op een weg vooruit mogelijk is, zoals: verdieping van de samenwerking in het kader van de EMU, nauwere samenwerking op het gebied van pensioenbeleid, belastingpolitiek, arbeid en arbeidsomstandigheden, publieke gezondheidszorg, milieu, klimaat, energie, vreemdelingen en asielbeleid (uitvoering), strafrechtelijk en politiegebied en permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied. Hierbij merkt de AIV op dat gedifferentieerde integratie effectief kan zijn mits de nationale en Europese bestuurlijke instellingen effectief functioneren. Dit geldt overigens ook voor het reguliere integratieproces.

De tweede vraag van het kabinet luidt:
Welke gevolgen zou een toenemende mate van gedifferentieerde integratie kunnen hebben voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de Europese Unie?

De AIV komt tot de conclusie dat verdergaande gedifferentieerde integratie onvermijdelijk gevolgen zal hebben voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de Unie. Transparantie, democratische legitimiteit en draagvlak onder de lidstaten – die als opt outs en pre-ins te kenmerken zijn – moeten bij het vinden van oplossingen voorop staan. De lappendeken die de Unie nu al is moet niet verder worden belast met onheldere, oncontroleerbare afspraken van een kleine voorhoede. Zo waarschuwt de AIV tegen het instellen van meer ministeriële raden. Men dient er tevens voor te waken dat mengvormen van Unierecht en intergouvernementeel handelen niet resulteren in het terugdringen van de rol van het Europees Parlement en het ondermijnen van de rechtsmacht door het Hof van Justitie in Luxemburg. Evenzeer moet ervoor worden gewaakt dat verdergaande intergouvernementele samenwerking zal leiden tot een uitholling van de positie van de Europese Commissie (al was dit niet het geval bij de Fiscal Compact en het ESM-Verdrag). De AIV voorziet dat de Commissie als gevolg van gedifferentieerde integratie behalve haar traditionele rollen als initiator, uitvoerder en toezichthouder ook die van netwerkbeheerder zal uitvoeren. Wat de gevolgen voor het Europees Parlement betreft, de AIV constateert een onvrede over het feit dat ook de afgevaardigden uit niet-eurolanden mogen meestemmen over aangelegenheden die de Europese munt betreffen. Dit zal vermoedelijk de druk opvoeren om tot de formele instelling van een apart parlement voor de eurolanden over te gaan. Nog afgezien van de vereiste verdragswijziging staat de AIV gereserveerd tegenover deze gedachte. Het Europees Parlement vertegenwoordigt immers burgers, geen lidstaten. Het zou niet gelukkig zijn in de volksvertegenwoordiging van alle EU-burgers een splitsing aan te brengen. Bovendien zou de al bestaande tweedeling tussen euro- en nieteurolanden worden versterkt. Daarom wordt de eerder gedane suggestie herhaald om te besluiten tot een aparte EP-commissie voor de eurolanden.

De derde vraag van het kabinet luidt:
Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen hebben voor de verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Unie? Hierbij creëert de Economische en Monetaire Unie een verschil tussen de Eurozone en andere lidstaten. In hoeverre heeft dit gevolgen voor standpuntbepaling en coalitievorming in de Raad op economische en andere beleidsterreinen?

De AIV onderkent evenzeer dat gedifferentieerde integratie consequenties kan hebben voor de verhoudingen tussen de lidstaten. Een eenzijdige samenstelling van groepen lidstaten die op bepaalde gebieden verdere samenwerking nastreven zal mogelijk verstorend werken op het evenwicht tussen grotere en kleinere lidstaten, tussen oude en nieuwe lidstaten en tussen de noordelijke en zuidelijke landen. De positie van de pro-integratie lidstaten zal waarschijnlijk sterker worden doordat deze naar verwachting aan alle vormen van gedifferentieerde samenwerking zullen deelnemen. De cohesie van de EU als geheel kan worden geschaad, indien de lidstaten die sterk hechten aan hun nationale soevereiniteit zich hierdoor buitengesloten gaan voelen, ook op beleidsterreinen waaraan zij wel meedoen. De AIV is van oordeel dat met goede afspraken over openheid, informatie-uitwisseling en regelmatig overleg tussen deelnemende en niet-deelnemende landen schadelijke effecten kunnen worden voorkomen of althans beperkt. Dergelijke afspraken zijn in het bijzonder van belang voor de verhouding tussen de euro- en niet eurolanden. Wat in het bijzonder de relatie van het VK met de EU betreft, meer specifieke afspraken over vermindering van regeldruk en het behoud van de integriteit van de interne markt kunnen naar het oordeel van de AIV Britse bezwaren wegnemen tegen het huidig functioneren van de EU.

Aanbevelingen

  1. De AIV raadt het kabinet aan gedifferentieerde integratie te aanvaarden als een noodzakelijk instrument om voortgang van de Europese samenwerking op bepaalde beleidsterreinen mogelijk te maken en daarbij rekening te houden met legitieme bezwaren of beperkingen van bepaalde lidstaten om aan de verdergaande samenwerking mee te doen. Gedifferentieerde integratie mag echter alleen onder bepaalde randvoorwaarden worden gerealiseerd. De belangrijkste voorwaarde is dat zij de kernwaarden van de EU en de fundamenten en inrichting van de interne markt niet mag aantasten alsmede dat de verdergaande samenwerking geschiedt met gebruikmaking van de EU-instellingen en met eerbiediging van de geldende EU-procedures.
     
  2. De AIV beveelt het kabinet aan om het onderwerp gedifferentieerde integratie op de agenda van de Raad te zetten. De informele contacten tijdens het Nederlands Voorzitterschap bieden daar alle ruimte toe. Doel van dergelijk overleg moet zijn het starten van een open dialoog over de best practises in de lidstaten en het identificeren van mogelijke valkuilen van gedifferentieerde integratie.
     
  3. Nederland dient te bevorderen dat bij de keuze van vormen van gedifferentieerde integratie bij voorkeur gebruik wordt gemaakt van de figuur van nauwere samenwerking. Op korte termijn zou het kabinet kunnen sonderen hoe de overige lidstaten denken over een eventuele aanpassing van de voorwaarden voor nauwere samenwerking. De AIV is voorstander van een dergelijke aanpassing. Enerzijds zou ter wille van een stevig draagvlak een grotere groep (dan negen) lidstaten moeten wensen nauwer samen te werken, anderzijds zou een lagere drempel (dan de gekwalificeerde meerderheid) in de Raad nodig moeten zijn om daadwerkelijk met nauwere samenwerking te beginnen. Daarbij dient in het oog te worden gehouden dat, zoals de verdragen zelf stellen, nauwere samenwerking de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie dient.
     
  4. Gedifferentieerde integratie vraagt nogal wat van nationale overheden. Ze moeten in staat zijn op verschillende beleidsterreinen in verschillende voorhoedes aanwezig te zijn, te participeren in discussies en mee te doen aan onderhandelingen. Dit vereist heldere keuzes op nationaal niveau, ook voor Nederland. De AIV adviseert het kabinet daarom in kaart te brengen op welke terreinen zij gedifferentieerde integratie wenselijk dan wel noodzakelijk acht, daarmee rekening houdend met de Nederlandse beleidsprioriteiten voor de komende vijf jaar. Naar het oordeel van de AIV komen de volgende terreinen of onderwerpen in elk geval in aanmerking: verdieping van de samenwerking in het kader van de EMU, nauwere samenwerking op het gebied van pensioenbeleid, belastingpolitiek, arbeid en arbeidsomstandigheden, publieke gezondheidszorg, energie, vreemdelingen- en asielbeleid, strafrechtelijk en politiegebied alsook permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied.
     
  5. De AIV vindt het gewenst dat het kabinet zich inzet om zeker te stellen dat het intergouvernementele Fiscal Compact onder de communautaire paraplu wordt gebracht. In de desbetreffende overeenkomst staat dat dit voor 2018 dient te geschieden. Het is nodig dat daar met het oog op eventuele verdragsaanpassingen tijdig over wordt nagedacht en binnen Raadskader over wordt gesproken.
     
  6. Met het oog op de gewenste cohesie en stabiliteit keert de AIV zich tegen het ontstaan van permanente scheidslijnen in de EU en dringt er bij het kabinet op aan dienovereenkomstig te handelen. Achterblijvende lidstaten moeten steeds de gelegenheid hebben zich alsnog aan te sluiten bij vormen van gedifferentieerde samenwerking, een maximale openheid moet worden betracht en overleg tussen deelnemende en niet-deelnemende lidstaten dient met enige regelmaat plaats te vinden. Verder is, zoals eerder aanbevolen, een betrokkenheid van de EU-instellingen bij bedoelde vormen van samenwerking essentieel.
     
  7. De AIV schaart zich achter de wens van het kabinet dat Nederland een actieve rol speelt bij het zoeken naar een oplossing voor het probleem van de voortzetting van het lidmaatschap van het VK in het licht van het te houden referendum. In dit kader zou het kabinet moeten proberen zoveel mogelijk medestanders te vinden om te komen tot een interinstitutioneel akkoord tussen de drie betrokken Europese instellingen ter beperking van de regeldruk en een verruiming van de discretionaire bevoegdheid van lidstaten bij de uitvoering en toepassing van secundaire wetgeving.
Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag


Datum    15 april 2015
Betreft     Aanvraag voor AIV-advies over flexibele integratie in de Europese Unie

Geachte voorzitter,

In juni 2014 concludeerde de Europese Raad dat er verschillende integratie routes mogelijk moeten zijn binnen de Europese Unie (EUCO 79/14). Dit kan worden gezien als een bevestiging van de reeds bestaande realiteit. Op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken wordt Schengen gezien als een succesverhaal en is brede ervaring opgedaan met opt-outs van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. In de laatste jaren heeft de financiële crisis geleid tot integratiemaatregelen die de splitsing tussen euro- en niet-euro landen verder heeft gemarkeerd. Ook Bondskanselier Merkel pleitte al eerder voor een ‘two-speed Europe’ om een begrotingsunie mogelijk te maken.1 Ook het idee van een B-lidmaatschap voor niet-lidstaten die wensen de relaties met de EU te intensiveren past binnen de discussie over flexibele integratie.

Het omarmen van flexibele integratie door de Europese Raad kan worden gelezen als een handreiking naar lidstaten die zich niet kunnen vinden in de notie van een ever closer union. Bovendien kan flexibiliteit, via de bepalingen voor nauwere samenwerking of anderszins, een noodzakelijk alternatief bieden voor integratie à la 28. De uiteenlopende visies over het (eind)doel van de EU en de kritische noten over de ontwikkeling naar een politieke Unie maakt het steeds moeilijker om eensgezindheid te bereiken over het pad van Europese integratie. Deze dynamieken leiden in toenemende mate tot een EU van meerdere integratiesnelheden en -lagen.

Niet alleen de kloof tussen ‘kopgroep’ en ‘periferie’, maar ook de permanente scheiding tussen lidstaten die in meer of mindere mate deelnemen aan Europese integratieverbanden, roept vragen op over de wenselijkheid van flexibele integratie, de institutionele gevolgen, en de verhoudingen tussen de EU lidstaten. Daarom verwelkomt het kabinet een analyse van de trends in flexibele integratie ter verkenning van de politieke, institutionele en beleidsmatige gevolgen voor Nederland en de EU. Het kabinet zou het op prijs stellen hierover van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) een advies te ontvangen uiterlijk in september aanstaande, aan de hand van de volgende vragen:

  1. Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat flexibele integratie in de nabije toekomst vaker wordt ingezet en welke beleidsterreinen verdienen specifieke aandacht in deze context?
     
  2. Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen hebben voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid van de Europese Unie?
     
  3. Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie kunnen hebben voor de verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Unie? Hierbij creëert de Economische en Monetaire Unie een verschil tussen de Eurozone en andere lidstaten. In hoeverre heeft dit gevolgen voor standpuntbepaling en coalitievorming in de Raad op economische en andere beleidsterreinen?

Ik zie uw advies met veel belangstelling tegemoet.

Bert Koenders
Minister van Buitenlandse Zaken

____________________________

1 Interview Bondskanselier Merkel in ARD-Morgenmagazin 7 juni 2012.
Regeringsreacties

Prof.Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Voorzitter
Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum   23 december 2015
Betreft   kabinetsreactie op het AIV-advies 'Gedifferentieerde integratie:
              verschillende routes in de EU-samenwerking'

Geachte heer De Hoop Scheffer,

Hierbij bied ik u aan de kabinetsreactie op het AIV-advies 'Gedifferentieerde integratie: verschillende routes in de EU-samenwerking'.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Bert Koenders

_________________________________________________________
 

Kabinetsreactie AIV advies ‘Gedifferentieerde integratie: verschillende routes in de EU-samenwerking’

Inleiding

Op 15 april 2015 verzocht het kabinet de AIV een advies te schrijven over flexibele integratie in de EU. Het kabinet stelde in de aanvraag vast dat flexibiliteit al een realiteit is in de Europese samenwerking en verzocht de AIV onderzoek te doen naar de ontwikkelingen rond flexibele integratie, de bestuursmatige en institutionele consequenties hiervan en de gevolgen voor de verhoudingen tussen lidstaten en coalitievorming.

Op 24 november jl. verscheen het AIV advies ‘Gedifferentieerde integratie: verschillende routes in de EU-samenwerking’, waarin de door het kabinet geformuleerde vragen worden beantwoord. In deze kabinetsreactie reageert het kabinet op de conclusies die worden getrokken door de AIV en de bijbehorende aanbevelingen die in het advies worden gedaan. Waar opportuun is de reactie op verschillende aanbevelingen samengenomen.

Het kabinet dankt de AIV voor de goede analyse van de thematiek en de beantwoording van de vragen, waarmee een waardevolle bijdrage is geleverd aan de gedachtenvorming van het kabinet hierover.

Algemene opmerkingen

De thematiek van gedifferentieerde integratie is actueler dan ooit. De VK hervormingsagenda, de uitkomsten van het Deens referendum vers in het geheugen, de recente uitspraken van Commissie Voorzitter Juncker1 en de ER conclusies van juni 2014 tonen het belang aan om hierover in bredere zin te reflecteren. De mooie analyse en nuttige conclusies van de AIV bieden hiervoor een uitstekend handvat.

Ideeën over variabele geometrie en de realiteit van diversiteit en flexibiliteit enerzijds en de ideeën over versterking van de EMU en de roep à 28 gezamenlijk oplossingen te vinden voor de huidige uitdagingen waarvoor de Unie staat anderzijds, zorgen voor een spanning in de institutionele ophanging van de Unie. Het lijkt een van de belangrijkste institutionele uitdagingen van de toekomstige Unie voor dit vraagstuk  een gebalanceerd antwoord te formuleren.

Reactie op conclusies en aanbevelingen

Aanbeveling 1: Gedifferentieerde integratie aanvaarden als noodzakelijk instrument

Aanbeveling 6: Voorkomen van permanente scheidslijnen

Het kabinet ziet, net als de AIV, dat steeds vaker de weg van gedifferentieerde integratie wordt gekozen. Te denken valt onder andere aan gedifferentieerde samenwerkingsvormen in het kader van de EMU (eurozone en non-eurozone landen), de Schengensamenwerking, opt-ins en opt-outs, versterkte samenwerking, en intergouvernementele samenwerking in kopgroepen. De bijlage bij het AIV advies biedt hiervan een overzichtelijke samenvatting. Hieruit blijkt overigens ook duidelijk dat gedifferentieerde integratie geen nieuw thema is in de Europese samenwerking, maar een lange traditie kent. Uniforme integratie – zowel qua inhoud als qua vorm – is met een Unie van 28 landen geen gegeven; de Unie is divers en is op tal van terreinen niet of niet volledig geconvergeerd. Hoewel de doelstelling van convergentie naar een hoger niveau op tal van terreinen onverkort overeind blijft, zal de Unie ook in de toekomst een geschakeerde Unie blijven. De bijbehorende flexibele vormen van samenwerking zijn en blijven daarmee niet alleen een realiteit, maar bieden ook een institutionele elasticiteit. Deze differentiatie beschouwt het kabinet derhalve niet als negatief; samenwerking in kopgroepen heeft in het verleden soms juist als aanjager van nadere Uniebrede integratie gefunctioneerd (Schengen, Prüm, Euro). Als zodanig zijn kopgroepen instrumenteel geweest voor nadere verdieping van Europese samenwerking.

In het debat over de Staat van de Unie heeft het lid Van ’t Wout (VVD) gevraagd naar de mogelijkheden om op het terrein van de interne markt te bezien of samenwerking in een kleinere groep lidstaten een aanjagende functie kan hebben.

Nederland vindt dat lidstaten zelf een belangrijke verantwoordelijkheid en de mogelijkheden hebben om het functioneren van de interne markt te verbeteren. Het Frontrunnersinitiatief, waarover uw Kamer eerder is geïnformeerd (TK 21 501-30, nr. 327, TK 21 501-30, nr. 328 en TK 21 501-30, nr. 344), is een initiatief waar 11 lidstaten aan mee doen. In de Raad voor Concurrentievermogen van 2 en 3 maart jl. heeft Nederland samen met het Verenigd Koninkrijk de resultaten ten aanzien van vier projecten (Single Market Centre, Points of Single Contact, e-commerce en gereglementeerde beroepen) gepresenteerd en lidstaten opgeroepen om de aanbevelingen van de Frontrunnersprojecten over te nemen. De ingezette acties lopen momenteel in de lidstaten.

Ook binnen Benelux verband, dat weer vaker in beeld komt als ‘laboratorium voor Europa’, lopen verschillende initiatieven voor nauwere samenwerking. Zoals uw Kamer eerder is gemeld (TK 34000-V-71) is tijdens de Benelux Top  Brussel van 29 april j.l. een gemeenschappelijke politieke verklaring aangenomen om onze gemeenschappelijke interne markt te versterken: “Een Benelux-actieplan voor Banen en Groei”. Uitgangspunt is het wegnemen van obstakels waar onze markt van 28 miljoen consumenten nog steeds mee kampt en om ondernemers, vooral het MKB, een stevige basis te bieden op de Europese markt. De Benelux landen verbinden zich via het actieplan hun samenwerking te versterken door middel van het promoten van e-commerce en de digitale agenda, grensoverschrijdend regelen van afvalverwerking, het verbeteren van de coördinatie inzake BTW en het intensiveren van de grensoverschrijdende informatieverstrekking. Op het gebied van infrastructuur is een akkoord bereikt om grensoverschrijdend vervoer van zogenaamde ecocombi’s binnen de Benelux mogelijk te maken en om het transeuropese transport netwerk verder uit te breiden. Daarnaast is tijdens het Pentalateraal Forum in juni afgesproken de regionale samenwerking op het vlak van energie, die al 10 jaar goed functioneert, nog verder te ontwikkelen, zoals wordt aangemoedigd binnen de kaders van de energie-unie. Als enig regionaal samenwerkingsverband binnen de EU is de Benelux Unie in staat om op al deze gebieden, op basis van art. 350 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, verder te gaan dan de bestaande EU-regelgeving.

Het kabinet deelt de mening van de AIV dat gedifferentieerde integratie effectief kan zijn, mits de nationale en Europese bestuurlijke instellingen effectief functioneren. Het kabinet merkt hierbij op (net als de AIV) dat dit overigens ook geldt voor de reguliere EU-samenwerking. Dit onderstreept het belang van de inzet van het kabinet op Better Governance, gezamenlijk werken door lidstaten aan kwalitatief hoogwaardig nationaal openbaar bestuur. Een sterke Unie vergt sterke lidstaten.

Differentiatie biedt zoals gezegd ruimte aan de diversiteit binnen de huidige Unie. Dat betekent geenszins dat dit altijd tot nadere Uniebrede integratie leidt. Als zodanig is flexibele integratie een bevestiging van de realiteit, waarin niet alle lidstaten dezelfde richting of hetzelfde doel nastreven, maar de Unie zien als kader waarbinnen samenwerking op verschillende manieren vorm kan worden gegeven zonder dat dit leidt tot uniforme, Uniebrede oplossingen.

Beide functies van flexibiliteit zijn naar de mening van het kabinet valide en nuttig. Wel moeten we daarbij telkens goed blijven bezien of dit leidt tot een Unie die statisch is, met eventuele ringen van integratie of tot een Unie die dynamisch en inclusief is. De eerste vorm is een fundamenteel andere vorm dan voorzien bij de start van de Europese samenwerking en bergt in zich de kiemen van een niet constructieve twee- of driedeling. Dit verdient nadere analyse, mede in het licht van de huidige discussie rond de positie van het VK.

Het kabinet hecht er in dit verband aan al op te merken dat de voorkeur steeds uit blijft gaan naar inclusiviteit en samenwerking à 28. Nederland kiest waar mogelijk het liefst voor de communautaire methode met bijbehorende instellingen om daarmee ook de grotere partners te kunnen houden aan gezamenlijk afgesproken regels. Daarmee wordt de omgeving van Nederland immers voorspelbaarder en Nederland minder afhankelijk. De huidige uitdagingen waar de Unie voor staat, tonen eens te meer aan dat het juist van groot belang is de Unie in zijn geheel te versterken en te werken aan onderlinge solidariteit en verantwoordelijkheid à 28. Versnippering en separate institutionele deelstructuren moeten waar mogelijk worden voorkomen.

Het kabinet is met de AIV van mening dat als om welke reden dan ook toch voor differentiatie wordt gekozen er aan een aantal randvoorwaarden voldaan moet zijn. Uitgangspunt voor het kabinet bij de differentiatievraagstukken is een zo groot mogelijke inclusiviteit, betrokkenheid van en transparantie richting overige lidstaten en van de EU-instellingen. Dit geldt  bijvoorbeeld voor de EMU waar verdere versterking de noodzaak van betrokkenheid, inclusiviteit en transparantie vergroot. Ook deelt het kabinet in het bijzonder de mening van de AIV dat de waarden van de Unie, noch de integriteit van de interne markt in geding mogen komen. De inzet van het kabinet op versterking van deze beide basisvereisten is en blijft speerpunt van het Nederlands EU-beleid, getuige ook de inzet voor het Voorzitterschap hierop.

In dit verband is het belangrijk te beseffen en te erkennen dat een duurzaam stabiele eurozone noopt tot coördinatie van het economische beleid van de landen van de eurozone en verdere versterking van de EMU. Daartoe komt de Eurogroep in principe maandelijks bijeen voor het bespreken van de eurozone aangelegenheden in verband met hun gedeelde verantwoordelijkheden met betrekking tot de euro.

Aanbeveling 2: Gedifferentieerde integratie op agenda Raad zetten

Mede in het licht van het voorgaande, is het kabinet het met de AIV eens dat het onderwerp gedifferentieerde integratie aandacht verdient op de Europese agenda. Niet als zelfstandig onderwerp, maar juist steeds in het kader van bijvoorbeeld de discussie over de positie van het VK in de EU, alsmede in het licht van de uitkomst van het Deens referendum over de opt-out. Het is de verwachting van het kabinet dat het vraagstuk in de komende jaren zeer relevant zal blijven, mede in het licht van de ideeën die hieromtrent leven bij het Europees Parlement, de Europese Commissie en sommige lidstaten. Het kabinet blijft deze gedachtenvorming nauwlettend volgen en zal wanneer opportuun en wenselijk zelf ook ideeën genereren om in dit debat de belangen van Nederland als een middelgroot continentaal Europees land met transatlantische blik te verdedigen.

Aanbeveling 3: Voorkeur voor nauwere samenwerking bij gedifferentieerde integratie

Het kabinet deelt de mening van de AIV dat de voorkeursroute voor gedifferentieerde integratie die van nauwere samenwerking is, zoals opgenomen in de Verdragen. Met oog voor de realiteit hebben de Verdragsopstellers hiervoor een mechanisme ontworpen, dat waar mogelijk moet worden gebruikt. Ook hier toont zich de voorkeur van het kabinet voor de communautaire structuren. Dat neemt niet weg dat andere juridisch houdbare vormen van gedifferentieerde samenwerking een reële en goede optie kunnen zijn, zoals in het verleden is gebleken bij de keuze voor de intergouvernementele route. Immers, niet alle situaties kunnen ook door het mechanisme van nauwere samenwerking worden afgedekt.

Het pleidooi van de AIV voor aanpassing van de voorwaarden voor nauwere samenwerking impliceert verdragswijziging. Als bekend, is het kabinet hiervan geen voorstander. Wanneer het toch tot verdragswijziging komt, zal het kabinet de ideeën van de AIV wegen bij het formuleren van de Nederlandse inzet. Gebleken is dat de huidige voorwaarden in de praktijk niet problematisch of te strikt zijn indien er een politieke wil voor en inhoudelijke overeenstemming bestaat over nauwere samenwerking (Patent, Huwelijksvermogensrecht). Gezien het toenemende belang van flexibiliteit in de huidige Europese samenwerkingsstructuren staat het kabinet echter open voor eventuele vereenvoudiging en/of aanpassing van de bijbehorende procedures, zodat deze kunnen blijven aansluiten bij de groeiende behoefte tot meer samenwerking in kleinere groepen.

Aanbeveling 4: In kaart brengen op welke terreinen gedifferentieerde integratie wenselijk/noodzakelijk is

Zoals uiteengezet in de recentelijk verschenen voorzitterschapseditie van de Staat van de Unie betekent de door het kabinet gewenste focus op hoofdzaken dat de Europese Unie zich moet richten op wat belangrijk is voor haar burgers en bedrijven. Concreet betekent dit zoeken naar oplossingen voor de grootste uitdagingen van deze tijd zoals geschetst in de Strategische Agenda van de Europese Raad. Nederland zal zich tijdens het voorzitterschap inzetten om de Raad op koers te houden bij de uitvoering van deze agenda. Het kabinet zet binnen de kaders van het voorzitterschap in op de volgende beleidsprioriteiten: 1. Een integrale aanpak van migratie en internationale veiligheid 2. Europa als innovator en banenmotor 3. Solide en toekomstbestendige Europese financiën en een robuuste Eurozone, en 4. Een vooruitblikkend klimaat- en energiebeleid.  Inzet op al deze terreinen is te komen tot maatregelen à 28 om de doelstellingen te bereiken. Gemeenschappelijke markt, grenzen en uitdagingen vragen immers om een gemeenschappelijke aanpak. Enkel indien dit onverhoopt niet mogelijk zal blijken te zijn, zal overwogen kunnen worden via flexibele integratievormen de onderlinge samenwerking waar gewenst toch verder te brengen in kleinere groepen. Echter, het bij voorbaat inzetten op kleinere kopgroepen of nauwere samenwerking op de door AIV gesuggereerde terreinen of het identificeren van specifieke beleidsterreinen hiervoor past hier niet bij. Indien een nieuwe situatie van een mogelijke flexibele samenwerkingsvorm zich voordoet, zal de keuze voor al dan niet deelname hieraan er een van politieke opportuniteit zijn.

Aanbeveling 5: Fiscal Compact onderbrengen in communautaire structuren

Zoals uiteengezet in de Staat van de Unie 2013 is het kabinet er – net als de AIV – voorstander van dat het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur binnen de communautaire structuren wordt gebracht, waarvoor dit verdrag zelf in artikel 16 de opdracht geeft. Naar verwachting zal hiervan pas sprake zijn wanneer een verdragswijziging in de toekomst aan de orde zou zijn.

Aanbeveling 7: VK EU lidmaatschap bevorderen: inzet op interinstitutioneel akkoord over regeldruk en verruiming discretionaire bevoegdheid lidstaten bij uitvoering secundaire regelgeving

Deze aanbeveling sluit aan op de bestaande inzet van het kabinet. Het kabinet vindt het van groot belang dat het VK bij de EU blijft, zowel voor de EU als voor het VK zelf en wil oplossingen voor de VK agenda steunen die goed zijn voor de EU als geheel. De Britse wensen sluiten deels goed aan bij de Nederlandse agenda, zoals de versterking van de concurrentiekrachtvan de EU, het verminderen van regeldruk, het belang van het beginsel van subsidiariteit en de rol van nationale parlementen. Een duidelijke grens ligt echter bij het tornen aan het non-discriminatiebeginsel, zoals neergelegd in de Verdragen.

De herziening van het Interinstitutioneel akkoord over Betere Regelgeving (IIA) speelt voor het vinden van deze oplossingen een rol. In dit akkoord worden verschillende onderwerpen geadresseerd, waaronder simplificatie van regelgeving, het redresseren van de institutionele balans, de rol van nationale parlementen, en de discretionaire bevoegdheid van lidstaten. Onlangs is over dit IIA door de drie Europese instellingen een voorlopig akkoord bereikt, dat formeel moet worden goedgekeurd door de drie instellingen. Uw Kamer zal nader over het proces en de inhoud worden geïnformeerd via de voorbereiding en verslagen van de Raad Algemene Zaken.

In het ontwerp IIA zijn in het hoofdstuk simplificatie bepalingen opgenomen over de inzet op sectorale reductiedoelstellingen, en waar mogelijk het kwantificeren van het Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT). Het voorkomen en verlagen van onnodige regeldruk vormt al lange tijd een speerpunt van het kabinet en het VK.

Nederland en het VK werken op dit terrein, ook naast het IIA, al geruime tijd nauw samen, getuige bijvoorbeeld de conclusies van de Raad voor Concurrentievermogen uit december 20142.

Het VK en Nederland pleiten – ook in het kader van het IIA - gezamenlijk voor een sterkere positie van nationale parlementen in het Europese besluitvormingsproces. Dit pleidooi heeft zijn doorvertaling gevonden in het IIA. Op het gebied van discretionaire bevoegdheid bij de uitvoerig en toepassing van EU-recht had Nederland graag meer bereikt. De bewoordingen over het voorkomen van goldplating door lidstaten zijn voor Nederland aanvaardbaar, omdat geen afbreuk wordt gedaan aan de nationale discretionaire bevoegdheid.

____________________________________________

1 ‘Two-speed Europe is the future of enlarged EU, Juncker says’, Reuters, 18 november 2015.
2 21501-30-340.
Persberichten

VERSCHILLENDE ROUTES IN DE EU-SAMENWERKING


Den Haag, dinsdag 24 november 2015

De Europese lidstaten zullen in de toekomst vaker hun heil zoeken bij samenwerking in groepen van kleinere samenstelling om problemen op te lossen. De standpunten binnen de Unie over verdieping van de samenwerking lopen op bepaalde terreinen sterk uiteen. Daardoor wordt het steeds moeilijker alle lidstaten te binden aan dezelfde einddoelen en strategieën om deze doelen te bereiken. Het werken met kopgroepen vereist geen verdragswijziging. Het kan worden gezien als een pragmatisch antwoord op een nieuwe werkelijkheid van een aanzienlijk toegenomen verscheidenheid binnen de EU, zo stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een vandaag verschenen advies. 

De EU ziet zich geconfronteerd met verschillende interne en externe dreigingen die vragen om een gemeenschappelijk antwoord. Vanwege de grote diversiteit binnen de EU en de weerstand van nationale parlementen om mee te gaan in verdere integratiestappen zal het instrument van gedifferentieerde integratie, - dat wil zeggen verschillende manieren van Europese samenwerking waaraan niet alle lidstaten deelnemen - vaker worden gehanteerd. De meeste kansen liggen, naar mening van de AIV, bij het instrument van ‘nauwere samenwerking’, waarbij een kopgroep van minimaal negen lidstaten het initiatief neemt om op een bepaald beleidsterrein verder te integreren en anderen zich later kunnen aansluiten, mits aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan. Zo moeten de kernwaarden van de Europese verdragen worden gerespecteerd, deze staan niet ter discussie. Daarnaast zal niet worden getornd aan de hoofddoelstellingen van de Europese samenwerking (m.n. de vrijheden met betrekking tot de interne markt). ‘Nauwere samenwerking’ heeft de voorkeur van de AIV omdat de procedure duidelijk en transparant is en blijft binnen de kaders van het Unierecht met inschakeling van de Europese instellingen. De AIV pleit voor duidelijke afspraken over openheid, informatie-uitwisseling en regelmatig overleg tussen deelnemende en niet-deelnemende landen om de risico’s van te sterke blokvorming, versplintering of permanente scheidslijnen te beperken, in het bijzonder tussen euro en niet-euro landen.

Het asiel- en vreemdelingenbeleid is een beleidsterrein dat zich goed leent voor toepassing van nauwere samenwerking vooral voor de concrete uitvoering van dit beleid. De grondbeginselen zullen voor alle lidstaten blijven gelden, maar het merendeel van de Europese lidstaten zou afspraken kunnen maken over gezamenlijke aanmeldingspunten buiten de EU-grenzen en verificatie van de asielaanvraag, om de huidige crisis toch collectief het hoofd te kunnen bieden.