Briefadvies: Associatieovereenkomst EU-Oekraïne: de noodzaak tot ratificatie

8 december 2016 - nr.30
Samenvatting

Conclusie uit het briefadvies

Het feit dat de wetgever de mogelijkheid van een raadgevend referendum heeft gecreëerd, brengt mee dat Kamerleden zich bij de hernieuwde beoordeling rekenschap moeten geven van de kiezersuitspraak. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de Wet raadgevend referendum constitutioneel geen verplichting kan inhouden om de door een meerderheid gegeven raad zonder meer te volgen. De Grondwet draagt de wetgevende macht mede op aan de volksvertegenwoordigers. Alleen door een grondwetswijziging zouden de Kamerleden kunnen worden gebonden aan een kiezersuitspraak, maar een dergelijke grondwetswijziging heeft niet plaatsgevonden. Het zijn dus de kiezers zelf die deze Kamerleden als vertegenwoordigers hebben aangewezen om namens hen te beslissen. Dat legt ook na een raadgevend referendum aan de leden van het parlement de verplichting op, de gevolgen van hun besluit onder ogen te zien, inclusief nieuwe ontwikkelingen.

Mocht een meerderheid – zoals de AIV aanbeveelt – het te verwachten nieuwe wetsvoorstel steunen waarbij de inwerkingtreding van de reeds aangenomen goedkeuringswet opnieuw wordt geregeld, dan zal zij er wel goed aan doen voor de toekomst ondubbelzinnig uit te spreken hoe raadgevende referenda werken: de gevolgen ervan zijn beperkter dan die van de in ons constitutioneel bestel niet bestaande correctieve referenda.

In de praktijk blijkt bovendien dat raadgevende referenda inzake verdragen – en al helemaal multilaterale verdragen – niet werken, omdat heronderhandelen op basis van een (vermoeden van) opvattingen onder de Nederlandse kiezers, nauwelijks mogelijk is. Daarom zou bij deze gelegenheid kunnen worden geconcludeerd dat alsnog een uitzondering betreffende verdragen in de Wet raadgevend referendum moet worden opgenomen.

De AIV komt tot de conclusie dat Nederland alsnog tot ratificatie van de Associatieovereenkomst dient over te gaan na in de Europese Raad aanvullende verzekeringen, ook op punten zoals de bestrijding van corruptie en versterking van de rechtsbescherming van de burgers, te hebben ontvangen. Naast de kansen die de overeenkomst biedt om Oekraïne te helpen zich te ontwikkelen in de richting van rechtsstaat en economische modernisering, gelden daarvoor steekhoudende internationaal-politieke argumenten. De EU wordt bij de uitvoering van haar nabuurschapsbeleid ten opzichte van Oekraïne gedwarsboomd door Rusland, dat aanspraak maakt op een eigen invloedssfeer in het gebied van de voormalige Sovjetunie. Verwerping van de Associatieovereenkomst, die immers ingeval van een Nederlandse afwijzing niet in werking kan treden, zou afbreuk doen aan de eensgezindheid onder de Europese landen, die een voorwaarde is voor een succesvol EU-beleid en internationale stabiliteit. Een dergelijke verwerping zal waarschijnlijk door de Russische president Poetin worden gezien als een teken van zwakte van Europa en hem kunnen aanmoedigen activiteiten die zijn gericht op destabilisatie van Oekraïne te intensiveren. Het risico van een hernieuwde druk van Rusland op dit land is alleen maar groter geworden door de onzekerheid over de toekomstige Amerikaanse opstelling na de verkiezing van Donald Trump tot president. Onder deze omstandigheden mag Nederland de solidariteit met zijn EU-partners niet verbreken.

Adviesaanvraag
Regeringsreacties

Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
Bezuidenhoutseweg 67, kamer 6 B 21
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum   20 maart 2017
Betreft   AIV advies EU-Oekraïne Associatieovereenkomst



Het kabinet dankt de AIV voor het briefadvies van 8 december 2016 over de opvolging van het raadgevend referendum over de EU Associatieovereenkomst met Oekraïne, “Associatieovereenkomst EU-Oekraïne, de Noodzaak tot Ratificatie”.

De AIV komt tot de conclusie dat Nederland alsnog tot ratificatie van de Associatieovereenkomst dient over te gaan na in de Europese Raad aanvullende verzekeringen, ook op punten zoals de bestrijding van corruptie en versterking van de rechtsbescherming van de burgers, te hebben ontvangen. Daarnaast wijst de AIV o.a. op de geopolitieke risico’s van een verwerping van het verdrag wat door Rusland als zwakte uitgelegd kan worden. Ook tekent de AIV aan dat de Wet raadgevend referendum constitutioneel geen verplichting kan inhouden om de door een meerderheid gegeven raad zonder meer te volgen.

Het standpunt van het kabinet over de EU associatieovereenkomst met Oekraïne is, in het licht van het raadgevend referendum, in het debat met de Tweede Kamer en in de media veelvuldig aan bod geweest. Het kabinet heeft zich op het standpunt gesteld dat ratificatie niet zonder meer doorgang kon vinden en heeft daarbij eveneens gewezen op de bijzondere context van een nationale nee-stem in een complexe internationale realiteit. Een besluit van Nederland over ratificatie van de Associatieovereenkomst zal immers rechtstreeks gevolgen hebben voor de Europese Unie en de lidstaten, en voor Oekraïne. De gevolgen hebben in het bijzonder betrekking op de stabiliteit aan de Europese oostgrens en de relatie met Rusland, de situatie in Oekraïne en de rol van de EU als mondiale speler.

In het briefadvies gaat ook de AIV op deze context in en wijst er specifiek op dat Nederland de solidariteit met zijn EU partners niet mag verbreken, in het licht van de geopolitieke verhoudingen met Rusland. In zijn optreden heeft het kabinet zich ten volle rekenschap gegeven van de in het AIV rapport helder verwoorde omstandigheden. Het kabinet heeft het briefadvies dan ook opgevat als een aansporing om de ingezette koers te vervolgen.

Op 27 januari jl. heeft het kabinet een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer dat zag op de inwerkingtreding van de goedkeuringswet voor de ratificatie van het associatieakkoord. Zoals ook in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt beschreven, was de aanname van een besluit van staatshoofden en regeringsleiders in het kader van de Europese Raad bijeen van 16 december, voor het kabinet doorslaggevend om dit wetsvoorstel in te dienen. In dat besluit worden de belangrijkste zorgen rond het debat op een juridisch bindende wijze geadresseerd. In het besluit is ten eerste vastgelegd dat de Associatieovereenkomst Oekraïne niet de status van kandidaat-lidstaat voor toetreding tot de Unie verleent en geen toezegging inhoudt tot de toekomstige verlening van die status aan Oekraïne. In de tweede plaats maakt het besluit duidelijk dat er geen sprake is van een collectieve veiligheidsgarantie voor Oekraïne of een verplichting voor de EU lidstaten tot militaire samenwerking oplegt. Gevolg van het besluit van de 28 staatshoofden en regeringsleiders is dat in artikel 10 van de Associatieovereenkomst geen collectieve veiligheidsgarantie voor Oekraïne mag worden gelezen noch een verplichting voor EU lidstaten tot militaire bijstand. Ten derde is geëxpliciteerd dat er geen rechten worden verleend aan Oekraïense werknemers op toegang tot de EU arbeidsmarkt. Het is de bevoegdheid van lidstaten zelf te bepalen of zij, en hoeveel, werknemers uit derde landen wensen toe te laten tot hun grondgebied. Ten vierde is vastgelegd dat de Associatieovereenkomst geen verplichting inhoudt tot additionele financiële steun aan Oekraïne. Ten slotte is in het besluit van staatshoofden en regeringsleiders vastgelegd dat versterking van de rechtsstaat en in het bijzonder corruptiebestrijding een centraal onderdeel zijn van de Associatieovereenkomst.

Met dit besluit van staatshoofden en regeringsleiders zijn op deze wijze, in lijn met de aanbeveling van de AIV, op het niveau van de Europese Raad aanvullende verzekeringen ontvangen voor de belangrijkste zorgen die rond het referendum over de Associatieovereenkomst zijn geuit. De Tweede Kamer stemde op 23 februari in meerderheid voor dit wetsvoorstel.


De Minister van Buitenlandse Zaken,
Bert Koenders

Persberichten

ASSOCIATIEOVEREENKOMST EU-OEKRAÏNE: DE NOODZAAK TOT RATIFICATIE


Den Haag, 8 december 2016

In een vandaag uitgebracht briefadvies ‘Associatieovereenkomst EU-Oekraïne: de noodzaak tot ratificatie’, komt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) tot de conclusie dat Nederland alsnog tot ratificatie van de Associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne dient over te gaan na in de Europese Raad aanvullende verzekeringen, ook op punten zoals de bestrijding van corruptie en versterking van de rechtsbescherming van de burgers, te hebben ontvangen.

De overeenkomst biedt kansen om Oekraïne te helpen zich te ontwikkelen in de richting van rechtsstaat en economische modernisering. Daarnaast gelden daarvoor steekhoudende internationaal-politieke argumenten. De EU wordt bij de uitvoering van haar nabuurschapsbeleid ten opzichte van Oekraïne gedwarsboomd door Rusland, dat aanspraak maakt op een eigen invloedssfeer in het gebied van de voormalige Sovjetunie. Verwerping van de Associatieovereenkomst, die immers ingeval van een Nederlandse afwijzing niet in werking kan treden, doet afbreuk aan de eensgezindheid onder de Europese landen. Deze eensgezindheid is een voorwaarde voor een succesvol EU-beleid en internationale stabiliteit. Verwerping zal waarschijnlijk door de Russische president Poetin worden gezien als een teken van zwakte van Europa en hem kunnen aanmoedigen activiteiten gericht op destabilisatie van Oekraïne te intensiveren. Het risico van hernieuwde druk van Rusland op dit land is alleen maar groter geworden door de onzekerheid over de toekomstige Amerikaanse opstelling na de verkiezing van Donald Trump tot president. Onder deze omstandigheden mag Nederland de solidariteit met zijn EU-partners niet verbreken. De AIV acht het van belang bij inwerkingtreding van het goedkeuringsverdrag ook onder ogen te zien hoe in de toekomst complicaties rond referenda  over verdragen kunnen worden vermeden.

Het feit dat de wetgever de mogelijkheid van een raadgevend referendum heeft gecreëerd, brengt mee dat Kamerleden zich bij de hernieuwde beoordeling rekenschap moeten geven van de kiezersuitspraak. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de Wet raadgevend referendum constitutioneel geen verplichting kan inhouden om de door een meerderheid gegeven raad zonder meer te volgen. De Grondwet draagt de wetgevende macht mede op aan de volksvertegenwoordigers. Alleen door een grondwetswijziging zouden de Kamerleden kunnen worden gebonden aan een kiezersuitspraak, maar zo’n grondwetswijziging heeft niet plaatsgevonden. Het zijn dus de kiezers zelf die deze Kamerleden als vertegenwoordigers hebben aangewezen om namens hen te beslissen. Dat legt ook na een raadgevend referendum aan de leden van het parlement de verplichting op, de gevolgen van hun besluit onder ogen te zien, inclusief nieuwe ontwikkelingen.