De toekomst van de NAVO en de veiligheid van Europa

10 november 2017 - nr.106
Samenvatting

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1     Samenvatting en conclusies

De veiligheidsuitdagingen voor het bondgenootschap zijn omvangrijk en complex. De Europese veiligheid wordt bedreigd door het destabiliserend optreden van Rusland en de gordel van instabiliteit in het Midden-Oosten en Noordelijk Afrika. Rusland ondermijnt de Europese veiligheid door inbreuk te maken op de integriteit van soevereine staten, door zijn pogingen om zeggenschap te krijgen in het ‘nabije buitenland’ en pogingen om de geloofwaardigheid van de NAVO en de EU te ondergraven. Daarnaast is Europa kwetsbaar voor terroristische aanslagen en moet voorlopig ernstig rekening worden gehouden met terroristische acties van organisaties, van eenlingen of van teruggekeerde IS-strijders uit Syrië en Irak. Vanuit Noordelijk Afrika wordt Europa direct bedreigd door veiligheidsrisico’s als terrorisme en religieus extremisme, drugs- en mensensmokkel en proliferatie van wapens.

In het licht van deze omvangrijke dreigingen is het des te zorgelijker dat de samenhang binnen het bondgenootschap broos is. Sinds januari 2017 is er geen staat te maken op de politieke leiding van de VS, die sinds de oprichting van het bondgenootschap in 1949 de politieke en militaire ruggengraat van de organisatie vormt. De interne cohesie van het bondgenootschap staat verder onder druk door verschil van inzicht tussen de oostelijke en zuidelijke bondgenoten over de koers van de NAVO, de uiteenlopende defensie-inspanningen van de NAVO-landen en de moeizame relatie met Turkije. Ook de energieafhankelijkheid van een aantal Europese landen kan leiden tot onderlinge onenigheid. Rusland is voor een aantal NAVO-landen, waaronder Duitsland, een belangrijke energieleverancier. Daarom bepleit de AIV, evenals in het briefadvies ‘ De EU gasafhankelijkheid van Rusland’, de totstandkoming van een Europees energiebeleid, diversificatie van de aanvoer van olie en gas en verduurzaming van de energievoorziening.

Sinds de Koude Oorlog waren niet eerder de veiligheidsrisico’s zo groot en stond de NAVO er zo slecht voor. Het laatste strategische concept van de NAVO dateert uit 2010. Sindsdien is de veiligheidssituatie ingrijpend veranderd en het was naar het oordeel van de AIV wenselijk geweest de uitgangspunten en beleidslijnen uit het strategisch concept van 2010 opnieuw tegen het licht te houden. Vanwege het op dit moment ontbrekende leiderschap van de VS en als gevolg van onderlinge meningsverschillen zal overeenstemming over een nieuw strategisch concept moeilijk te verwezenlijken zijn. De AIV betreurt dit. Voorlopig zullen de slotverklaringen van de topbijeenkomsten van Wales en van Warschau – die dateren uit de regeerperiode Obama – moeten dienen als strategische richtsnoeren voor het bondgenootschap.

In dit advies heeft de AIV een analyse gemaakt van de veiligheidsdreigingen aan de oost- en de zuidflank, is een appreciatie gemaakt van de door de NAVO getroffen maatregelen en is in kaart gebracht welke besluiten noodzakelijk zijn om de NAVO toekomstbestendig te maken voor de langere termijn. Tevens zijn aanbevelingen geformuleerd voor het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid.

Veiligheidspolitieke en militaire ontwikkelingen aan de oostflank
Rusland streeft de status van grote mogendheid na, die ook buiten de eigen regio militair kan optreden. De versterking van zijn militair potentieel (‘hard power’) is daarvoor instrumenteel. Het heeft laten zien niet terug te deinzen voor de inzet van militaire middelen (Georgië, Oekraïne, Syrië) of ermee te dreigen als de gelegenheid zich voordoet. Het probeert in toenemende mate invloed uit te oefenen op de politieke ontwikkelingen in Midden- en Oost-Europa. De politiek instabiele landen op de Balkan zijn kwetsbaarder geworden. Er is onvoldoende vooruitgang geboekt met economische hervormingen, de versterking van de rechtsstaat en de strijd tegen corruptie en georganiseerde misdaad. Het proces van etnische verzoening verloopt traag. Dit biedt kansen voor Rusland om zijn invloed uit te breiden.   

Rusland kan een grootschalig, langdurig conflict met de NAVO niet winnen, maar is wel in staat om regionaal, bijvoorbeeld nabij de Baltische Staten, zeer snel een grote troepenmacht samen te stellen. Rusland is in 2008 begonnen met een zeer ambitieus, grootschalig moderniseringsprogramma van de krijgsmacht en de gevechtskracht is in kwalitatieve- en kwantitatieve zin fors toegenomen. Rusland beschikt onder meer over hoogwaardige (offensieve) cybercapaciteit en is zeer bedreven in information warfare. Het Russisch militaire optreden in Oekraïne heeft laten zien dat de Russische bewapening op belangrijke gebieden geavanceerder is dan die van de NAVO-landen (onder meer op het gebied van artillerie, gebruikmakend van een nieuwe generatie clustermunitie voorzien van thermobaric explosives die aanmerkelijk dodelijker zijn dan conventionele explosieven, het grootschalige gebruik van tactische drones voor doelopsporing en elektronische oorlogvoering). Rusland beschikt over robuuste Anti Acces/Aerial Denial (A2/AD) capaciteiten waarmee een tegenstander het gebruik van het land, de zee of het luchtruim (deels) ontzegd kan worden. Deze wapensystemen, waaronder luchtverdedigingssystemen en ballistische raketten die van een nucleaire lading kunnen worden voorzien, zijn vooral een bedreiging voor de Baltische Staten.

Bij een verrassingsaanval zijn oefeningen als ‘aanloop’ naar een aanval, een effectieve methode om de bedoeling te maskeren. Een dergelijke omstandigheid zou de NAVO bij een aanval op Baltische Staten nauwelijks reactietijd geven. Veel oefeningen worden gekenmerkt door offensieve scenario’s, gericht tegen de Baltische Staten, Polen en Scandinavische landen. De NAVO kan, gelet op het huidige gebrek aan transparantie, moeilijk anders doen dan vooral rekening te houden met capabilities; intenties kunnen snel veranderen. Hoewel Rusland nu niet de intentie lijkt te hebben deze landen aan te vallen, is het niet uit te sluiten. Het zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren als de NAVO en EU door een andere crisis zijn afgeleid, als een reactie op het optreden van de VS in een ander deel van de wereld of vanwege binnenlandse problemen in Rusland. De Russische propagandamachine zou in dit geval bijvoorbeeld kunnen framen dat de onderdrukte Russisch sprekende minderheid moest worden beschermd, of dat gereageerd werd op een voorgenomen aanval door de NAVO of dat de toegang tot Kaliningrad moest worden zeker gesteld.

De NAVO kan zich niet veroorloven de illusie te koesteren dat de confrontatie met Rusland van voorbijgaande aard is. Mogelijk lukt het bescheiden resultaten te boeken op het gebied van wapenbeheersing en kunnen afspraken worden gemaakt om de kans te verkleinen dat een war by accident uitbreekt. Nooit mag aan de Russische wens om zeggenschap te hebben in buurlanden, worden toegegeven. Zogenaamde Realpolitik bedrijven en bijvoorbeeld de annexatie van de Krim accepteren, zou moreel verwerpelijk en strategisch onverstandig zijn. Rusland maakt deel uit van de wereldgemeenschap en is betrokken bij de besluitvorming over velerlei zaken. Rusland kan dan ook niet geïsoleerd en genegeerd worden. De NAVO kan wel duidelijke voorwaarden verbinden aan zaken doen met het regime en zo nodig nieuwe sancties instellen.

Voor de stabiliteit van de Baltische staten is het van belang dat Estland en Letland een oplossing vinden voor het vraagstuk van de stateloosheid van Russischtalige minderheden en het feit dat zij geen politieke rechten hebben, zoals stemrecht. Zowel om principiële als veiligheidspolitieke redenen moeten officiële en non-gouvernementele vertegenwoordigers van andere NAVO-landen in gesprekken met Estland, Letland en Litouwen de integratie van Russische minderheden in de Baltische staten blijven benadrukken. Discriminatie, werkloosheid en andere achterstelling van met Rusland sympathiserende minderheden bieden ruimte voor openlijke en heimelijke pogingen van de Russische regering om de maatschappelijke samenhang in de Baltische staten te verzwakken en redenen tot ingrijpen vanuit Rusland voor te wenden.

Defence and deterrence posture - geloofwaardige afschrikking met militaire middelen
Afschrikking kan worden gerealiseerd door inzet van militaire en niet-militaire machtsmiddelen. Niet-militaire machtsmiddelen betreffen bijvoorbeeld diplomatieke- en economische sancties en het ontzeggen van de toegang tot het betalingssysteen SWIFT. Afschrikking met militaire middelen kan worden nagestreefd door deterrence by denial en door deterrence by punishment. De eerste strategie tracht een tegenstander ervan te overtuigen dat het niet mogelijk is zijn doel te bereiken. Deze preventieve strategie vereist een duidelijk zichtbare, sterke conventionele aanwezigheid van de verdediger in de gebieden die de agressor zou kunnen aanvallen. Deterrence by punishment veronderstelt dat een tegenstander ervan kan worden overtuigd dat een bereikt doel slechts tijdelijke waarde heeft en er altijd een reactie volgt die het behaalde voordeel meer dan teniet doet. Het bezit van kernwapens draagt bij aan beide vormen van afschrikking, waarbij deterrence bij denial verre te verkiezen is omdat dan gewapende agressie en het risico van nucleaire escalatie kan worden voorkomen.

Effectieve afschrikking met militaire middelen berust op drie pijlers: capabilities (voldoende militaire slagkracht hebben om de tegenstander zijn nagestreefde doel te ontzeggen), credibility (de tegenstander ervan overtuigen dat zo nodig alle middelen kunnen en zullen worden ingezet) en communication (heldere communicatie over de bereidheid zo nodig alle middelen in te zetten). Een van de adviesvragen beoogt een antwoord te krijgen op de effectiviteit van de tijdens de topbijeenkomsten van Wales en van Warschau afgesproken maatregelen. Deze dienen dan ook getoetst te worden aan deze drie pijlers. Wat betekent dit bijvoorbeeld voor een mogelijke Russische inval in een van de Baltische staten waar de NAVO het meest kwetsbaar is?

Deterrence by denial steunt op de zichtbare omvang, kracht en locatie van de in vredestijd voorwaarts ontplooide eenheden. De multinationaal samengestelde bataljons in de Baltische staten ontberen evenwel slagkracht en hebben uitsluitend een tripwire-functie. Ook de VJTF – mocht die binnen de gestelde reactietijd in het inzetgebied kunnen zijn – bestaat grotendeels uit lichte eenheden en heeft onvoldoende slagkracht om een militaire krachtmeting met Russische troepen te winnen. De Initial Follow On Forces Group (IFFG) die de NRF completeert, kent lange reactietijden van 30 respectievelijk 45 dagen en biedt nauwelijks soelaas bij een verrassingsaanval. Bij de huidige defence and deterrence posture van de NAVO is een strategie van deterrence by denial dan ook niet geloofwaardig. Deze zwakke opstelling kan agressie uitlokken en vergroot het risico dat de NAVO een beroep moet doen op kernwapens.

De NAVO moet thans dus onvermijdelijk terugvallen op deterrence by punishment. Met deze strategie moet de echte slagkracht komen van inzetbare en beschikbare follow-on-forces in samenhang met een geloofwaardige nucleaire strategie. Betrokkenheid van de VS is ook bij deze strategie cruciaal. Geloofwaardige deterrence by punishment veronderstelt dat genoemde follow-on-forces beschikbaar zijn en dat de NAVO eensgezind tot besluitvorming kan komen over militaire inzet met grote verliezen. Jarenlange bezuinigingen en een focus op lichte eenheden en counter-insurgency- en stabilisatie-missies hebben het vermogen van vooral de Europese NAVO-landen om in een high intensity conflict succesvol te kunnen optreden, ernstig aangetast. Op een groot aantal gebieden zouden gedurende vele jaren aanzienlijke verbeteringen noodzakelijk zijn om van een geloofwaardige deterrence by punishment te kunnen spreken en om de afhankelijkheid van kernwapens te verminderen.

De grootste kwetsbaarheid van een deterrence by punishment-strategie voor de NAVO ligt in de vereiste eensgezinde besluitvorming tijdens een militair conflict met Rusland. De vraag rijst of kan worden voorkomen dat Rusland, onder meer door (nucleaire) intimidatie en desinformatie, maximaal gebruik zal maken van het gebrek aan eensgezindheid binnen de NAVO met verlamming van de NAVO-besluitvorming als gevolg. Deterrence by punishment is ook daarom aanmerkelijk risicovoller dan deterrence by denial.

Rusland is naar alle waarschijnlijkheid niet uit op een (langdurig) grootschalig conflict met de NAVO. In het geheel van afwegingen zullen daarbij niet-militaire factoren en risico's een rol kunnen spelen die Moskou tot voorzichtigheid manen, zoals de lasten voortvloeiend uit lopende interventies in Oekraïne en Syrië, het effect van verscherpte Westerse sancties op de economie en verzet onder de bevolking tegen een nieuw militair avontuur. Rusland kan wel regionaal, met name in het Baltisch gebied met nauwelijks strategische diepte, door snel en verrassend optreden een militair overwicht creëren. De AIV is van mening dat het grootste risico voor de NAVO ligt in een miscalculatie door Rusland. Rusland mag niet in de verleiding komen snel een voldongen feit te creëren door bijvoorbeeld een plotselinge inval in een van de Baltische staten.

Naar de mening van de AIV moet de NAVO-strategie dan ook zoveel mogelijk gericht zijn op deterrence by denial. Besluitvorming aan NAVO-zijde zal altijd (aanzienlijk) trager verlopen dan aan Russische zijde. Geloofwaardige deterrence by denial vraagt om meer voorwaarts ontplooide eenheden met voldoende slagkracht. Daarmee kan meer reactietijd worden verkregen om de VJTF te ontplooien. Dit is te meer van belang omdat pre-positioning van materieel van de VJTF niet mogelijk is vanwege het multinationale karakter en de veranderende samenstelling bij elke rotatie. Voorts zou de huidige air policing missie omgevormd moeten worden tot een luchtverdedigingsmissie. Op maritiem gebied zou versterking van de Standing Naval Forces in de Baltische zee in de rede liggen. Ook moet zo snel mogelijk invulling worden gegeven aan inzetbare follow-on-forces. Als deterrence by denial faalt, zal de NAVO immers moeten kunnen terugvallen op deze follow-on-forces. Voor Rusland moet het voorts volstrekt duidelijk zijn dat de inzet van een kernwapen in een conventioneel conflict, de aard van het conflict fundamenteel verandert. Een geloofwaardige nucleaire NAVO-strategie is hiervoor essentieel, teneinde te voorkomen dat ooit kernwapens zouden moeten worden ingezet.

Daarnaast zijn andere maatregelen noodzakelijk om de reactietijd te verkorten, zoals het opheffen van belemmeringen van het transport van militaire eenheden en materieel over landsgrenzen (een militaire Schengen-zone), een verkorting van de reactietijd voor NRF-eenheden en een fast-track procedure voor politieke goedkeuring in nationale hoofdsteden. Het is naar de mening van de AIV onjuist te veronderstellen dat maatregelen ten behoeve van een geloofwaardige deterrence escalerend zouden werken. Integendeel, een zwakke opstelling aan NAVO-zijde zou Rusland eerder in de verleiding kunnen brengen.

Kernwapens spelen een belangrijke rol in de Russische militaire doctrine. Rusland onderkent de politieke en strategische betekenis van een eerste inzet van kernwapens als een zogenaamde demonstration strike tijdens een escalerend conflict met als doel om te ‘de-escaleren’. Een dergelijke inzet van kernwapens zou als doel kunnen hebben NAVO-landen te weerhouden van betrokkenheid bij een conflict of van verdere actie. Zo is er sprake van veelvuldige publieke verwijzingen naar nucleaire wapens. Poetin verwees expliciet naar Ruslands nucleaire potentieel tijdens de annexatie van de Krim. De AIV is dan ook van mening dat moet worden bezien of de nucleaire strategie en middelen van de NAVO, vooral wat betreft de sub strategische, in het bijzonder ‘tactische’ kernwapens, nog voldoende afschrikkend (oorlog voorkomend) vermogen hebben.

Communicatie is een wezenlijk element van geloofwaardige afschrikking. Daarom is het van belang dat de lidstaten van de NAVO zoveel mogelijk met één stem spreken, een gezamenlijke koers uitzetten en de bevolking in de lidstaten goed informeren. In sommige NAVO-landen is twijfel zichtbaar over de bereidheid een ander bedreigd NAVO-land te hulp te schieten. In Duitsland bijvoorbeeld is slechts 40% van de bevolking van mening dat hun land militaire middelen zou moeten inzetten als een NAVO-bondgenoot door Rusland wordt aangevallen. Naar de mening van de AIV moeten deze signalen serieus worden genomen en ligt hier een belangrijke verantwoordelijkheid op het gebied van strategische communicatie.

Dialoog met Rusland
Het is van groot belang dat tussen de NAVO en Rusland de dialoog weer op gang komt. Sinds de annexatie van de Krim zijn de gesprekken in het belangrijkste forum
–  NAVO-Rusland Raad (NRR) –  nagenoeg stil komen te liggen. Tegelijkertijd is het juist in tijden van gespannen verhoudingen noodzakelijk in gesprek te blijven om misverstanden en ongelukken te voorkomen. Onderwerpen van gemeenschappelijk belang zoals de ontwikkelingen in Syrië en terrorismebestrijding zouden moeten worden besproken. Het is echter de vraag of Rusland daadwerkelijk geïnteresseerd is in een inhoudsvolle en constructieve dialoog.

Ook de gesprekken over conventionele wapenbeheersing stokken. Rusland heeft de herziening van het Weens Document over vertrouwenwekkende en veiligheidsbevorderende maatregelen in 2016 tegengehouden en het verdrag met betrekking tot conventionele strijdkrachten in 2007 opgeschort. De tegengestelde uitgangspunten, percepties en politieke belangen –  evenals het heersende wantrouwen en achterdocht ten aanzien van elkaars bedoelingen – laten alles bijeengenomen weinig ruimte voor verbetering van de NAVO-Rusland relatie. Anderzijds bestaat er onmiskenbaar behoefte de huidige situatie zo snel mogelijk te stabiliseren, voordat ongelukken en misrekening kunnen leiden tot een ernstige escalatie. Naar de overtuiging van de AIV verdient het overweging de complementariteit tussen de NATO-Russia Founding Act en de EU-Rusland Partnerschap en Samenwerkingsovereenkomst optimaal te benutten voor trilateraal overleg over onderwerpen van gemeenschappelijk belang en waar ook de EU competentie heeft. Dit geldt bijvoorbeeld terrorismebestrijding waarvoor van Russische zijde belangstelling bestaat, maar waar tussen de bondgenoten onderling nog verdere afstemming moet plaatsvinden.

Verder zou de inzet van de NAVO – en van Nederland in het bijzonder – erop gericht moeten zijn om de gesprekken over het actualiseren van het Weens Document, vlot te trekken. Elementen uit de plannen van voormalig minister Steinmeier, bijvoorbeeld aandacht voor de vele nieuwe militaire en strategische ontwikkelingen, moeten daarbij zeker worden meegenomen. De nadruk zal dan minder komen te liggen bij numerieke afbouw van categorieën wapensystemen en meer bij het beperken van nieuwe bedreigende ontwikkelingen die verband houden met hybride oorlogvoering zoals desinformatie en cyberwapens. Datzelfde geldt voor de geest van het Duitse initiatief: hoe groot de bezwaren bij sommige landen ook zijn en hoe moeilijk oplosbaar de problemen mogen lijken, dialoog blijft naar het oordeel van de AIV noodzakelijk.

Veiligheidspolitieke ontwikkelingen aan de zuidflank
De veiligheidsdreigingen vanuit het Midden-Oosten en Noordelijk Afrika - vluchtelingenstromen, irreguliere migratie, transnationale criminaliteit en terrorisme- vragen in toenemende mate de aandacht van de NAVO. De NAVO-inspanningen in het Midden-Oosten en Noordelijk Afrika maken onderdeel uit van Projecting Stability, een containerbegrip zonder duidelijke geografische en inhoudelijke afbakening. Het illustreert het diffuse karakter van de NAVO-bemoeienis met deze regio’s. Individuele NAVO-landen nemen deel aan de strijd tegen IS onder andere in de vorm van luchtacties, via de RSM draagt de NAVO bij aan de ondersteuning van de Afghaanse veiligheidsinstituties en in het kader van het DCB verzorgt de NAVO trainingsactiviteiten en levert het bondgenootschap capaciteitsondersteuning. De AIV zou het toejuichen indien deze DCB-activiteiten, waar mogelijk, verder zouden worden uitgebouwd. In nauwe samenwerking met de EU – dat over een breder instrumentarium beschikt – kan de NAVO vooral in een non permissive environment meerwaarde leveren.

Het ontbreekt de NAVO aan een eenduidige strategie voor de zuidflank. De AIV is van mening dat de veiligheidsdreigingen aan de zuidflank de komende decennia eerder toe- dan af zullen nemen en vindt het mede daarom noodzakelijk dat het bondgenootschap een zuidelijke strategie ontwikkelt en de samenwerking met de EU intensiveert. Hiermee wordt tevens tegemoetgekomen aan de zorgen van de zuidelijke bondgenoten, kan unilaterale militaire inmenging worden ontmoedigd en wordt bijgedragen aan de cohesie van het bondgenootschap.

EU-NAVO samenwerking
Jarenlang kende de samenwerking tussen de EU en de NAVO een stroef verloop vanwege onenigheid tussen Cyprus en Turkije en rivaliteit tussen beide organisaties. Inmiddels is het besef doorgedrongen tot de lidstaten van beide organisaties dat de complexe veiligheidssituatie samenwerken urgent maakt en ontstaat een natuurlijke taakverdeling tussen de EU en de NAVO.
Er is sprake van een significante verbetering van de relatie tussen de EU en de NAVO. In juli 2016 brachten de EU en de NAVO een gemeenschappelijke verklaring uit met 42 actiepunten op het gebied van hybride dreigingen, cyberveiligheid, operationele samenwerking, defensiecapaciteiten, defensie-industrie en defensieonderzoek en oefeningen en capaciteitsopbouw.

Met het EU Defence Action Plan (EDAP) zal de Europese Commissie door middel van een European Defence Fund (EDF) een grote rol gaan spelen bij defensie-onderzoek en gezamenlijke capaciteitenontwikkeling en -aankoop door groepen EU-lidstaten. Vooral Duits-Frans leiderschap zou, door de recente initiatieven van de Raad en de Commissie op het gebied van defensie, een impuls kunnen geven aan de versterking van de Europese slagkracht. De AIV juicht het toe dat de Europese Raad in juni 2017 heeft besloten tot concrete uitwerking van permanent gestructureerde samenwerking (PESCO), ter verdieping van de defensiesamenwerking.

Het aantreden van president Trump en het aanstaande vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU maken het naar de mening van de AIV nog belangrijker dat de EU en de NAVO goed samenwerken. De Europeanen zullen optimaal gebruik moeten maken van de mandaten, verschillende lidmaatschappen en instrumenten die de beide organisaties ter beschikking hebben om hun eigen veiligheid te kunnen waarborgen en zich als geloofwaardige veiligheidspartner aan de Amerikanen te tonen. In dit licht bezien, heeft de EU-NAVO samenwerking ontegenzeggelijk vooruitgang geboekt, maar is er nog een lange weg te gaan.

Teneinde het VK te blijven betrekken bij de Europese veiligheid, verdient het aanbeveling binnen de NAVO de Eurogroup die tussen 1968 en 1994 een nuttige ondersteunende bijdrage leverde, nieuw leven in te blazen. De Eurogroup werd in 1968 opgericht op initiatief van de toenmalige Britse minister van Defensie Healey met als doel de Europese defensiesamenwerking binnen de NAVO te versterken. In een nieuwe Eurogroup kunnen het VK, Frankrijk (dat in het verleden overigens niet aan de Eurogroup deelnam) en Duitsland samen met de andere Europese lidstaten informeel en in NAVO-context bespreken hoe hun politieke, militaire en financiële inspanningen de trans-Atlantische samenwerking het beste kunnen dienen. Dit kan tevens behulpzaam zijn om de communicatie met Turkije open te houden.

Veiligheids- en defensiebeleid van Nederland
Naar het oordeel van de AIV is het noodzakelijk dat in het Nederlands veiligheids- en defensiebeleid, naast de trans-Atlantische oriëntatie, meer gewicht wordt toegekend aan de continentale oriëntatie. Hoewel de VS en het VK ook in de toekomst belangrijke veiligheidspartners blijven, zal naar verwachting de ontwikkeling en verdieping van het Europese veiligheids- en defensiebeleid onder leiding van Duitsland en Frankrijk de komende jaren een hoge vlucht nemen. De AIV is van mening dat Nederland er goed aan doet om aan te sluiten bij deze ontwikkeling omdat de onduidelijkheid van het beleid in Washington, de Brexit en de actuele veiligheidssituatie een gecoördineerde aanpak vereisen. De AIV is met de Nederlandse regering van mening dat het daarnaast van belang is een ‘veiligheidsarrangement’ met het VK overeen te komen, zodat dit land betrokken blijft bij de Europese veiligheidspolitieke samenwerking. De AIV plaatst hier wel een kanttekening bij. In het verleden heeft Londen vaak een blokkade opgeworpen bij voorstellen voor uitbreiding van Europese defensiesamenwerking. Die ruimte dient het VK in de nieuwe constellatie niet te worden geboden en een faciliterende rol van Nederland hierbij is dan ook ongewenst.

De versterking van de collectieve verdediging en de afschrikking doen niets af aan de betekenis van de beide andere kerntaken van het bondgenootschap: crisismanagement en coöperatieve veiligheid. Als zich een confrontatie voordoet met Rusland, dan zal die zich naar alle waarschijnlijkheid in uiteenlopende gradaties niet alleen in Oost-Europa manifesteren, maar in de gehele periferie van ons continent. En ook los van de relatie met Rusland kunnen onze veiligheidsbelangen in de omgeving van het bondgenootschap of elders in de wereld bedreigd worden. In dit verband moet ook rekening worden gehouden met de toenemende invloed van de Volksrepubliek China. Daarom zal het diplomatieke en militaire instrumentarium voor preventie, partnerschappen en outreach ten volle benut moeten kunnen worden. Ook het initiëren of deelnemen aan crisisbeheersingsoperaties kan daarbij aan de orde zijn. Dit betekent dat de Nederlandse krijgsmacht haar vermogen tot het uitvoeren expeditionaire operaties dient te behouden.

In het licht van de actuele veiligheidsuitdagingen acht de AIV forse extra investeringen op veiligheidsgebied noodzakelijk, niet alleen voor versterking van de krijgsmacht, maar ook voor cyberverdediging en voor de uitbreiding van het postennetwerk. Voor dit laatste onderwerp heeft de AIV aandacht gevraagd in het briefadvies ‘De vertegenwoordiging van Nederland in de wereld’. De NAVO heeft forse kritiek op de Nederlandse defensie-inspanningen, deze spitst zich vooral toe op de landstrijdkrachten. De AIV acht het noodzakelijk dat het defensiebudget de komende vier jaar op het Europees NAVO-gemiddelde wordt gebracht. In de daaropvolgende vier jaar moet de 2%-norm worden bereikt. De Nederlandse defensiebijdrage was in 2015 volgens opgave van het Ministerie van Defensie 1,09% van het BBP en ligt ver onder het gemiddelde van de Europese NAVO-landen (2015: 1,43% BBP).

Met een zeer noodzakelijke verhoging van het defensiebudget in de komende jaren, zullen in de eerste plaats de huidige tekortkomingen moeten worden weggewerkt. Dit betreft niet alleen tekorten aan onder meer reservedelen en munitievoorraden, het herstellen van de balans tussen gevechts- en ondersteunende capaciteiten, het voorkomen van veroudering van de wapensystemen, maar óók ‘reparatie’ van operationele capaciteiten die puur om bezuinigingsredenen de afgelopen jaren zijn weggesneden. Het toegenomen belang van alle drie de hoofdtaken en in het bijzonder de eerste hoofdtaak, maakt herstel van deze tekortkomingen extra urgent. Naar het oordeel van de AIV zou Nederland ook fors moeten investeren in cybercapaciteiten zowel financieel, als qua interdepartementale aansturing en wat betreft de samenwerking met de private sector.

Nederland neemt op het gebied van kernwapens een bijzondere positie in en ziet voor zichzelf op ontwapeningsgebied een ‘bruggenbouwers’-functie. Nederland onderhandelde als enig NAVO-land in de VN met 131 andere landen over een verdrag voor een algeheel kernwapenverbod maar stemde uiteindelijk als enige tegen. De AIV plaatst vraagtekens bij een ‘bruggenbouwers’-functie voor Nederland op het terrein van nucleaire ontwapening. Nederland kan het zich niet veroorloven op dit gebied een eigen koers te varen. De AIV acht het van groot belang dat Nederland zich blijft conformeren aan de NAVO-lijn.

De AIV vraagt in het bijzonder aandacht voor de positie van de Staten-Generaal vanwege de verslechterde internationale veiligheidssituatie, het beroep dat waarschijnlijk in toenemende mate zal worden gedaan op de Nederlandse krijgsmacht en de noodzakelijke verdieping van de Europese defensiesamenwerking. In geval van een artikel 5-situatie is de regering conform artikel 97 van de Grondwet niet verplicht de volksvertegenwoordiging te informeren. De regering heeft wel aan de Tweede Kamer toegezegd dit zoveel mogelijk te zullen doen. De AIV vindt het noodzakelijk dat de Tweede Kamer zich verdiept in de mogelijke scenario’s, juist ook onder de grens van artikel 5, en zich beraadt op de eigen rol daarbij. Ook acht de AIV het van belang dat stevig wordt geïnvesteerd in interparlementaire contacten om gemeenschappelijke overeenstemming te bevorderen over aangelegenheden die alle NAVO-bondgenoten aangaan.

2     Aanbevelingen

1. Het politieke overleg in de NAVO, gebaseerd op informatie-uitwisseling en consultaties met partners, moet frequent en ruimhartig worden gevoerd. De Secretaris-Generaal van de NAVO dient een herkenbaar profiel te krijgen onder meer door hem met eigen initiatieven een rol te laten spelen in het internationale diplomatieke overleg.

2. Het is essentieel om onverminderd te investeren in de trans-Atlantische relatie. De Verenigde Staten blijven onmisbaar voor de veiligheid van Europa. In dat verband is een gemeenschappelijke politiek inzake de sancties tegen Rusland van groot belang. Teneinde het VK te blijven betrekken bij de Europese veiligheid, verdient het de aanbeveling binnen de NAVO de Eurogroup nieuw leven in te blazen.1

3. Nederland doet er tegelijk goed aan van meet af aan actief mee te denken met de Frans-Duitse voorstellen voor de ontwikkeling en verdieping van de Europese defensiesamenwerking en op ambitieuze wijze deel te nemen aan versterkte samenwerking. Dit impliceert onder meer actieve betrokkenheid bij de verwezenlijking van PESCO. Een halfslachtige opstelling zou afbreuk doen aan de positie van Nederland als belangrijke gesprekspartner bij de totstandkoming van nieuwe samenwerkingsinitiatieven. Het is van belang het VK betrokken te houden bij de Europese veiligheid, echter zonder dat het VK enige zeggenschap krijgt over de vormgeving van de defensiesamenwerking binnen de EU.

4. De collectieve verdediging aan de Oostgrens van het verdragsgebied is de komende jaren een hoofdopgave voor de NAVO. De AIV acht het noodzakelijk zoveel als mogelijk inhoud te geven aan deterrence by denial. Hiertoe dienen de voorwaarts ontplooide eenheden in met name de Baltische Staten aanmerkelijk te worden versterkt. Hierbij kan worden gedacht aan een roterende eenheid van brigadesterkte met voldoende slagkracht in elk van deze landen teneinde in voorkomend geval extra reactietijd te creëren voor de eenheden van met name de VJTF. Ook dient de NAVO een adequaat antwoord te ontwikkelen tegen de A2/AD-dreiging. De huidige air policing-missie zou omgevormd moeten worden tot een luchtverdediging missie. Op maritiem gebied zou versterking van de Standing Naval Forces in de Baltische zee in de rede liggen. Voorts moet zo snel mogelijk invulling worden gegeven aan de beschikbaarheid van inzetbare follow-on forces.

5. Naast de forse investeringen in militaire capaciteiten, heeft de snelle verplaatsing van militaire eenheden prioriteit; de talrijke formele belemmeringen voor het transport van militair materieel en logistieke middelen over de grenzen van de Europese NAVO-landen moeten worden opgeheven. De landen dienen zo snel mogelijk, in samenwerking met de EU, een militaire Schengen-zone tot stand te brengen.

6. Verbetering van de relatie met Rusland is van groot belang. De agenda van de NAVO-Rusland Raad (NRR) zou vooral betrekking moeten hebben op maatregelen ter vermijding van ongelukken in de lucht en op zee (risk reduction), zogenaamde hotlines tussen militaire hoofdkwartieren en naleving van het Weens Document, vooral waar het gaat om aanmelding en waarneming van de als bedreigend ervaren Russische oefeningen die op zeer korte termijn worden gehouden.

7. De slagvaardigheid van het bondgenootschap wordt bepaald door de mate van politieke overeenstemming tussen de hoofdsteden. Het militaire advies, op basis waarvan de NAR besluiten neemt, moet in geconsolideerde vorm aspecten omvatten die beantwoorden aan de hedendaagse complexiteit van crisissituaties. De AIV is van mening dat regelmatige oefeningen met betrokkenheid van onder meer de NAR, SACEUR, het Militair Comité en de nationale parlementen van de NAVO-landen cruciaal zijn om in voorkomend geval adequaat te kunnen handelen. Bij deze oefeningen zal vooral de besluitvorming bij conflictsituaties beneden de drempel van artikel 5 van het NAVO-verdrag, zoals cyberaanvallen, aan de orde moeten komen.

8. De AIV beveelt de Staten-Generaal aan een parlementaire commissie in te stellen die zich buigt over de rol van de volksvertegenwoordiging bij een mogelijke inzet van de Nederlandse krijgsmacht en de verschillende scenario’s die daarbij aan de orde kunnen komen.

9. De NAVO dient ook de komende jaren een bijdrage te leveren aan de strijd tegen terrorisme en andere veiligheidsrisico’s vanuit Noordelijk Afrika en het Midden-Oosten. Crisisbeheersing buiten het verdragsgebied blijft onverminderd een belangrijke taak van de NAVO. Een militair ingrijpen in conflictgebieden moet plaatsvinden in het kader van een geïntegreerde inzet samen met diplomatieke initiatieven en ontwikkelingssamenwerking. In nauwe samenwerking met de EU kan de NAVO vooral in een non permissive environment meerwaarde leveren. De AIV is van mening dat de NAVO vanwege de veiligheidsbelangen in deze regio’s een zuidelijke strategie moet formuleren.

10. President Erdogan van Turkije heeft blijk gegeven wat betreft democratie, vrijheid van meningsuiting en rechtsstaat opvattingen te hebben die afwijken van de waarden die in de aanhef van het Verdrag van Washington worden genoemd. Turkije dient hierop te worden aangesproken, zowel in NAVO-verband als in andere internationale gremia. Desondanks waarschuwt de AIV ervoor het land niet van de NAVO te vervreemden. Turkije blijft door zijn ligging en omvang een zeer belangrijke partner bij de vele veiligheidsuitdagingen van de alliantie. Het kan ook nodig zijn andere NAVO-landen zoals Hongarije, Bulgarije en Polen aan te spreken op stappen die afbreuk doen aan de rechtsstatelijkheid en in strijd zijn met de gedeelde waarden waarvoor de NAVO staat.

11. De NAVO moet thans afzien van verdere uitbreiding. De relatie met Oekraïne, Georgië en de landen in de Balkan-regio dient op een andere leest te worden geschoeid, waaronder versterking van de bi- en multilaterale samenwerking met Oekraïne.

12. De NAVO dient een effectieve offensieve cyber-strategie te ontwikkelen. Voorts dienen de inspanningen van NAVO en EU op het gebied van cybersecurity te worden geïntensiveerd. Dat geldt ook voor de samenwerking met de private sector en de onderlinge samenwerking tussen de NAVO-landen.

13. Een adequate nucleaire NAVO-strategie is essentieel om inhoud te geven aan een geloofwaardige afschrikking. Zolang kernwapens onmisbaar zijn voor afschrikking en verdediging dient Nederland geen eenzijdig besluit te nemen om de kernwapentaak af te stoten. De vraag rijst of de nucleaire strategie en middelen van de NAVO, vooral wat betreft de sub-strategische ‘tactische’ kernwapens, nog adequaat zijn. De AIV is dan ook van mening dat de ontwikkelingen op nucleair gebied de NAVO nopen tot het evalueren van haar nucleaire strategie.

14. Door de ontwikkeling van de (internationale) veiligheidssituatie is het belang van de drie hoofdtaken van de krijgsmacht, in het bijzonder de eerste hoofdtaak – bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied – toegenomen. De Nederlandse krijgsmacht zal voor alle drie de hoofdtaken capaciteiten gelijktijdig beschikbaar moeten hebben. In de komende (kabinets-) periode van vier jaar zal het budget het Europees NAVO-gemiddelde dienen te bereiken. Tijdens de daaropvolgende drie jaar zal de 2%-norm moeten worden bereikt.

15. Prioriteit moet worden gegeven aan het op orde krijgen van de basisgereedheid en de slagkracht van de krijgsmacht, vooral door herstel van toereikende escalatiedominantie bij grondgebonden optreden en verbetering van de balans tussen gevechts- en ondersteunende capaciteiten van de krijgsmacht. Pas daarna kan naar de mening van de AIV uitbreiding van het ambitieniveau en het vergroten van het voortzettingsvermogen aan de orde zijn, rekening houdend met de tekortkomingen in NAVO- en EU-verband. Wil de krijgsmacht relevant blijven, dan zullen operationele vernieuwing en innovatie, onder meer in het informatie- en cyberdomein, een prominente plaats moeten innemen bij iedere stap die de komende jaren wordt gezet.

1 Deze Eurogroep mag niet worden verward met de huidige Eurogroep bestaande uit de ministers van financiën van landen die deel uitmaken van de Eurozone. Zie voetnoot 103 van het advies.
Adviesaanvraag

Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Voorzitter Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum    oktober 2016

Betreft    Adviesaanvraag aanpassingen NAVO lange termijn

Geachte heer de Hoop Scheffer,

Tijdens de Topbijeenkomsten in Wales en in Warschau hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de NAVO-landen belangrijke stappen gezet om het bondgenootschap aan te passen aan de veranderde veiligheidsomgeving. Het Readiness Action Plan (RAP) komt tegemoet aan de zorgen van de bondgenoten die zich het meest bedreigd voelen door Rusland en toont de vastberadenheid van het bondgenootschap om het verdragsgebied te beschermen. In de turbulente veiligheidsomgeving is het essentieel dat de NAVO zich de komende jaren blijft bezinnen op de reikwijdte en de doeltreffendheid van de adaptation measures van het RAP en de in Warschau goedgekeurde enhanced forward presence in de Baltische staten en Polen.

Na een periode waarin het accent vooral lag op crisisbeheersingsoperaties buiten het bondgenootschappelijk grondgebied heeft de oorspronkelijke functie van het bondgenootschap, de collectieve verdediging en afschrikking, duidelijk aan betekenis gewonnen, vooral vanwege de veranderde opstelling van Rusland. Naast de bevestiging van de deterrence and defence posture houdt de NAVO nadrukkelijk de blik gericht op dialoog met Rusland, samenwerking met partners en op wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie. Tot slot blijven naast de collectieve verdediging ook crisisbeheersing en coöperatieve veiligheid, de andere twee kerntaken van de NAVO, onverminderd van belang.

Het optreden van Rusland vraagt om een gedegen antwoord, zoals de AIV al terecht kenbaar maakte in haar advies ‘Instabiliteit rond Europa’ (nr. 94, april 2015). Het gaat niet alleen om de inname van de Krim en destabiliserend optreden door Rusland in Oost-Oekraïne en in Syrië. Het gaat ook om toegenomen militaire activiteiten langs de Oost- en Noordflank van het bondgenootschap, de ingrijpende modernisering van de Russische strijdkrachten, uitbreiding van de zogenaamde Anti-Access/Area Denial-capaciteiten met een directe bedreiging voor de Baltische staten en de regio rond de Zwarte Zee, de Russische doctrine met betrekking tot de inzet van kernwapens en toepassing van zogenoemde hybride of new generation oorlogvoering waarin het informatiedomein een prominente plaats inneemt.

Daarnaast wordt het bondgenootschap vanuit het Midden-Oosten en vanuit Noordelijk Afrika bedreigd door terrorisme, onder meer door de aanwezigheid van ISIS, en zien de Europese NAVO-landen zich geconfronteerd met een prangend migratievraagstuk en met grensoverschrijdende problematiek ten gevolge van falend statelijk gezag. In algemene zin staan tot slot de belangen en waarden van het bondgenootschap in toenemende mate onder druk ten gevolge van mondiale machtsverschuivingen en geopolitieke veranderingen.

Het bondgenootschap moet zich manifesteren als collectieve verdedigingsorganisatie in een situatie die in meerdere opzichten wezenlijk anders is dan de Koude Oorlog. Er is nu niet sprake van één (in zekere zin voorspelbare) tegenstander en de organisatie is, mede ten gevolge van de uitbreiding met een groot aantal nieuwe leden, ingrijpend veranderd. Nader moet worden bezien hoe de NAVO zich optimaal te weer kan stellen tegen zowel conventionele militaire dreigingen, als tegen gemengde, hybride strijdmethoden en geavanceerde cyber warfare. Vanwege de complexiteit en de veelheid van (samengestelde) dreigingen vergt hedendaagse crisisbeheersing nauwere samenwerking met veiligheidspartners zoals de EU, om samen over een breder pallet aan capaciteiten en instrumenten te beschikken. De recente NAVO-EU verklaring tijdens de Top-bijeenkomst in Warschau geeft hieraan uitdrukking.

Door de verslechterde veiligheidssituatie is er in toenemende mate sprake van extra beslag op militaire eenheden voor de collectieve verdedigingstaak van de NAVO. In het licht van de nieuwe veiligheidscontext stelt de NAVO hogere eisen aan gereedheid, snelle inzetbaarheid en beschikbaarheid van militaire capaciteiten. Nederland is met reden lid van de NAVO en ook van Nederland wordt een serieuze bijdrage in bondgenootschappelijk verband verwacht. De rollen en taken die de krijgsmacht moet kunnen vervullen met het oog op verschillende dreigingen en in verschillende gebieden en fasen van conflict, hebben belangrijke implicaties voor de samenstelling, toerusting en gereedstelling van de krijgsmacht.

Binnen deze kaders heeft het kabinet behoefte aan een nadere analyse van de aanpassingen die het Bondgenootschap op lange termijn moet ondergaan en de implicaties hiervan voor Nederland. Daarbij kan de AIV voortbouwen op de analyse uit het advies ‘Instabiliteit rond Europa’, maar zouden ook ontwikkelingen sindsdien moeten worden betrokken. Dit betreft bijvoorbeeld de uitkomsten van de NAVO-Top in Warschau waaronder onderstreping van het belang van wapenbeheersing en non proliferatie, VN vredesoperaties, de vaststelling en nadere uitwerking van de EU Global Strategy, het verloop van het militaire conflict in Oost- Oekraïne en in Syrië, het besluit van het Verenigd Koninkrijk om uit de EU te treden, de (reactie op de) militaire couppoging in Turkije, alsmede het Nederlandse publieke debat over deze ontwikkelingen. Tot slot kunnen ook gewijzigde accenten in het Amerikaans buitenland- en veiligheidsbeleid ten gevolge van het aantreden van een nieuwe president en administration deel uitmaken van de analyse.

Tegen deze algemene achtergrond luiden de specifieke onderzoeksvragen als volgt:

Hoofdvraag:

Hoe geeft de NAVO in het licht van een diffuus en veranderlijk dreigingsbeeld op lange termijn duurzaam invulling aan zijn drie hoofdtaken, hoe kan het best worden voortgebouwd op de resultaten van de Topbijeenkomsten in Wales en Warschau, en welke implicaties hebben de noodzakelijke aanpassingen van de NAVO voor de Nederlandse veiligheidspolitiek en defensie- inspanning?

Deelvragen:

  1. Hoe beoordeelt de AIV de maatregelen die de NAVO tot dusver heeft genomen in reactie op de dreigingen aan de Oost- en Zuidflank van Europa, zowel in termen van versterking van de deterrence and defence posture alsmede de benutting van diplomatie en andere veiligheidspolitieke instrumenten?
     
  2. Welke vervolgstappen acht de AIV noodzakelijk? We verzoeken de AIV bij de beantwoording van deze deelvraag in ieder geval de volgende aandachtsgebieden te betrekken:

    -   De gewijzigde Russische opstelling en de nieuwe manier van oorlogvoering. Welke  eisen stelt dit aan de NAVO? Hoe moet de NAVO zich opstellen bij provocaties en conflictsituaties beneden de drempel van artikel 5 van het NAVO-verdrag? Op welke wijze kan een inhoudsvolle en constructieve politieke dialoog met Rusland vorm krijgen, zonder terug te keren naar business as usual? Welke onderwerpen lenen zich hiervoor en wat zou redelijkerwijs moeten kunnen worden bereikt?

    -   Projecting Stability. Welke rol moet de NAVO spelen met betrekking tot de Zuidflank en de dreiging van terrorisme? Hoe verhoudt de bijdrage aan stabilisatie en crisisbeheersing in deze regio zich tot inspanningen in dit kader in andere, verder weg gelegen inzetgebieden zoals Afghanistan?

    -   Coöperatieve veiligheid. Welke aanbevelingen heeft de AIV voor samenwerking met andere internationale organisaties zoals de VN en de EU in het bijzonder? De uitwerking van de NAVO-EU verklaring in concrete samenwerkingsmogelijkheden vormt een belangrijk aanknopingspunt. De AIV wordt gevraagd zich in dit kader ook te buigen over de samenwerkingsrelatie met partnerlanden, met landen die wensen toe te treden en met landen in instabiele regio’s. Welke (aanvullende) mogelijkheden biedt het Defence and Related Security Capacity Building (DCB) initiatief? Wat is een reëel pad voor de NAVO om tot herleving van (de discussie over) conventionele wapenbeheersing in Europa te komen? Wat zijn kansen en actuele relevantie voor een nieuw regime ‘à la CSE’? Moet vanuit NL perspectief allereerst worden ingezet op modernisering van het Weens Document? Ook het recentelijk door Minister Steinmeier gelanceerde initiatief om de conventionele wapenbeheersing een nieuwe impuls te geven en de Amerikaanse terughoudende reactie daarop spelen hier een rol. Cruciale vraag hierbij: welke soort en mate van militaire transparantie zijn nodig om tegemoet te komen aan de zorgen bij vooral de oostelijke NAVO- bondgenoten, met name ten aanzien van Rusland?
     
  3. Hoe kan de NAVO verzekeren dat het in staat blijft alle drie de kerntaken effectief uit te voeren? Welke rol is hierbij voor de NAVO-lidstaten en Nederland in het bijzonder weggelegd?

Deze adviesaanvraag is opgenomen in het werkprogramma voor 2016. Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet, bij voorkeur in het eerste kwartaal 2017 zodat de aanbevelingen nog kunnen worden betrokken bij de voorbereidingen op de volgende NAVO-Top.

Hoogachtend,

De Minister van Buitenlandse Zaken
Bert Koenders

De Minister van Defensie
J.A. Hennis-Plasschaert

Regeringsreacties
Persberichten

NAVO ONVOLDOENDE TOEGERUST VOOR KERNTAAK

Den Haag, 10 november 2017

De NAVO is onvoldoende toegerust voor zijn kerntaak: het voorkomen van agressie tegen de leden door geloofwaardige afschrikking en collectieve verdediging. Kwetsbare delen van het bondgenootschappelijke grondgebied, zoals de Baltische staten, zijn niet goed beschermd. Een assertief Rusland kan misbruik maken van deze situatie. De voorbereiding van de NAVO-landen op scenario’s met cyberaanvallen en hybride oorlogvoering is ontoereikend. Ook heeft de NAVO nog geen passend antwoord op de veiligheidsuitdagingen in Noordelijk Afrika en het Midden-Oosten. Dat concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen advies ‘De Toekomst van de NAVO en de Veiligheid van Europa’.

‘Het is twijfelachtig geworden of de NAVO slagvaardig en eensgezind zal optreden als het erop aan komt. Op een toenemend aantal terreinen is sprake van interne verdeeldheid. Onduidelijkheid over het politieke leiderschap van de Verenigde Staten onder president Trump gaat gepaard met zorgen over de eenheid van het bondgenootschap als waardengemeenschap’, aldus commissievoorzitter Joris Voorhoeve. Zo is een moeizame relatie ontstaan met het belangrijke lid Turkije, dat het minder nauw neemt met de rechtsstatelijkheid en de pluriforme democratie en nota bene in Rusland nieuwe raketsystemen heeft besteld. Ook in enkele andere NAVO-landen baren ontwikkelingen betreffende de rechtsstatelijkheid zorgen.

De AIV bepleit in zijn advies daarom allereerst versterking van de interne cohesie en verbetering van de trans-Atlantische relatie, want de Verenigde Staten blijven onmisbaar voor de veiligheid van Europa. De Amerikaanse betrokkenheid dient te worden versterkt door serieuze inspanningen van de Europese NAVO-landen zelf. Dat geldt ook voor Nederland waar de versterking en de vernieuwing van de krijgsmacht voortvarender ter hand moeten worden genomen. Nauwere veiligheidspolitieke samenwerking tussen de Europese NAVO-landen is cruciaal. Joris Voorhoeve: ‘Naar het oordeel van de AIV is het noodzakelijk dat in het Nederlands veiligheids- en defensiebeleid, naast de trans-Atlantische oriëntatie, meer gewicht wordt toegekend aan de continentale oriëntatie. De ontwikkeling en verdieping van het Europese veiligheids- en defensiebeleid nemen onder leiding van Duitsland en Frankrijk de komende jaren een hoge vlucht. Nederland doet er goed aan om van meet af aan actief mee te denken met de Frans-Duitse voorstellen en op ambitieuze wijze deel te nemen aan versterkte samenwerking op defensiegebied’.

De AIV is voorts van mening dat de tot nu toe getroffen maatregelen onvoldoende zijn voor een geloofwaardige afschrikking en verdediging van Europa. Zo zijn er meer voorwaarts ontplooide eenheden nodig in de Baltische staten. Militaire eenheden die dienen ter versterking moeten ook werkelijk snel beschikbaar en verplaatsbaar zijn. De Europese NAVO-landen zouden volgens de AIV met prioriteit uitvoering moeten geven aan een ‘militair Schengen’: de opheffing van belemmeringen voor de snelle verplaatsing van militaire eenheden, waaronder grensformaliteiten. De NAVO-landen zijn onvoldoende voorbereid op nieuwe bedreigingen zoals cyberaanvallen en daarom bepleit de AIV de ontwikkeling van een offensieve cyberstrategie. De AIV is bovendien van mening dat de NAVO – gelet op de ingrijpende ontwikkelingen op nucleair gebied – genoodzaakt is haar nucleaire strategie te herzien. 

De NAVO heeft ook een belangrijke rol te spelen aan de zuidflank van Europa, namelijk bij de beheersing van spanningen in dat gebied, het helpen voorkomen van verdrinking van vluchtelingen en migranten, en bestrijding van mensenhandel en terrorisme. Dat noopt tot nauwe samenwerking met veiligheidspartners, waaronder de EU, en tot een geïntegreerde inzet in samenhang met diplomatie en ontwikkelingssamenwerking. De NAVO kan voorts bijdragen leveren in situaties waarbij inspanningen om vrede en stabiliteit te bevorderen worden tegengewerkt door gewapende tegenstanders. De AIV is van mening dat de NAVO vanwege de veiligheidsbelangen in Noordelijk Afrika en het Midden-Oosten een zuidelijke strategie moet formuleren.