Humanitaire Hulp: naar een nieuwe begrenzing

30 september 2005 - nr.6
Samenvatting

HUMANITAIRE HULP: NAAR EEN NIEUWE BEGRENZING

Nummer 6,  November 1998

Een van de belangrijkste vragen uit de adviesaanvraag luidde: wat is de ruimte voor humanitaire hulpverlening in situaties van conflict? En aan welke minimale politieke voorwaarden moet zijn voldaan wil de hulp in dergelijke situaties effectief zijn? Een daarmee samenhangende vraag betreft het voorkòmen dat humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking in (dreigende) conflictsituaties bijdragen tot verslechtering van die situatie.

Bij de beantwoording van deze vragen hanteert de AIV een definitie van humanitaire hulp waarin de verschaffing van een basispakket voorzieningen zoals voedsel, water en sanitatie, onderdak, medische verzorging en brandstof centraal staat. De AIV staat een strikte scheiding voor tussen humanitaire hulp en andere vormen van hulp, zoals hulp bij wederopbouw. Dit is van belang voor het behoud van de neutraliteit van de hulpverlening en maakt het mogelijk dat humanitaire organisaties zich beter kunnen houden aan de oorspronkelijke uitgangspunten van hun mandaat. Een zodanige strikte opvatting van het takenpakket van humanitaire organisaties moet, naar de mening van de AIV, leiden tot een noodzakelijke bijstelling van het beleid, dat in de laatste jaren is gevoerd zonder duidelijke empirische onderbouwing, met de ambitie steeds meer aspecten, die grenzen aan de hulp, te integreren. Een nauwgezette afbakening tussen hulp enerzijds en politieke en eventueel militaire bemoeienis anderzijds is eveneens wenselijk.


Aanbeveling 1:
De AIV is van oordeel dat humanitaire hulp zich moet richten op het verschaffen van het basispakket gericht op de eerste levensbehoeften ten tijde van noodsituaties, en beveelt aan dat de Nederlandse regering dit als richtlijn stelt voor organisaties aan welke zij middelen ter beschikking stelt voor de verstrekking van humanitaire hulp. Bij de totstandkoming van het minimumpakket dienen lokale behoeften, gebruiken en voorzieningen (markten) het uitgangspunt te zijn.

De AIV meent dat Nederland, als belangrijke donor van vele humanitaire hulpoperaties, op een aantal terreinen duidelijke condities moet stellen aan humanitaire organisaties waaronder de humanitaire hulp wordt verschaft. Als uitgangspunten gelden de neutraliteit van de hulpverlening, respect voor lokale omstandigheden en actoren en veiligheidsgaranties voor hulpverleners en ontvangers van hulp.

Blijkt een noodsituatie een langdurig karakter te hebben, dan zou het basispakket kunnen worden uitgebreid. Initiatieven van de getroffen groep om niet te vervallen in lethargie en om het lot weer in eigen hand te nemen, kunnen worden ondersteund. De AIV denkt in het bijzonder aan activiteiten op het terrein van basisonderwijs en vormen van zelfhulp die de situatie verlichten. Indien de omstandigheden het toelaten kan ook gedacht worden aan middelen waardoor mensen (zowel vluchtelingen als lokale bevolking) zelfstandig in hun voedselbehoeften kunnen voorzien. Hierbij dient rekening te worden gehouden met lange-termijn overwegingen zoals het behoud van de natuurlijke leefomgeving (ecologische draagkracht). Overigens doen chronische noodsituaties zich niet alleen op het platteland voor, maar ook in stedelijke gebieden. Voorop dient echter te staan dat de hulp de status-quo van de ontstane situatie niet versterkt of een oplossing van het conflict in de weg staat.

Aanbeveling 2:
De AIV is, met de Nederlandse regering, van mening dat het behoud van het beginsel van de neutraliteit van de hulpverlening van belang is. De AIV beveelt de regering daarom aan voorzichtig te zijn bij de financiering van humanitaire organisaties die humanitaire hulp expliciet combineren met publieke ’advocacy’. Overigens beschouwt de AIV het melden van schendingen van het humanitair recht of mensenrechten bij de daartoe aangewezen organen (zoals de VN Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens) niet als publieke ’advocacy’ en dus wel verenigbaar met het verlenen van humanitaire hulp.

Aanbeveling 3:
Nederland en andere donoren zullen zich moeten (blijven) richten op die (bestaande) hulporganisaties die voldoende blijk hebben gegeven van een vermogen tot effectieve hulpverlening in overeenstemming met de principes zoals vastgelegd in de Geneefse Conventies en de NGO-Code of Conduct. Voor nieuwe organisaties geldt dat zij aantoonbaar over voldoende capaciteit beschikken en eveneens de Code onderschrijven

Aanbeveling 4:
De AIV adviseert de Nederlandse regering om samen met andere overheden de instelling te overwegen van een internationaal aanspreekpunt voor rapportage over gevallen waarin de Code of Conduct niet wordt nageleefd. De doelgroep van de hulpverlening, de slachtoffers, verwanten, betrokken NGOs, overheden en anderen dienen in staat te worden gesteld hun klachten ten aanzien van tekortkomingen of ernstige schendingen van de Code of Conduct voor humanitaire hulp voor te leggen aan een aanspreekpunt dat over tekortkomingen en misstanden rapporteert. Dit aanspreekpunt zou gerealiseerd kunnen worden binnen het onlangs door de VN opgerichte Office for Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) aangezien dit bureau een cöordinerende rol vervult en nauw contact heeft met betrokken organisaties.

Aanbeveling 5:
De AIV beveelt aan dat bij de selectie van NGOs voor de uitvoering van humanitaire hulp de volgende criteria worden gebruikt:
- De organisatie doet aan regelmatig en adequaat behoeften-onderzoek onder vrouwen, kinderen en mannen (needs assessment) in en rond het crisisgebied (omgevingsanalyse);
- de organisatie doet aan systematische monitoring van hulpactiviteiten en er is sprake van regelmatige evaluatie en meten van effecten;
- de organisatie onderschrijft de NGO-Code of Conduct voor humanitaire organisaties en leeft deze ook na.

Aanbeveling 6:
Nederland en de andere donoren kunnen een stimulerende rol spelen bij het beschikbaar stellen van middelen voor het uitvoeren van behoeftenonderzoek voorafgaand aan de hulp en een evaluatie of effecten-rapportage achteraf. Donoren kunnen eveneens de efficiëntie van het proces vergroten door een gemeenschappelijk stramien voor de financiële verantwoording te gebruiken. De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering hiertoe het initiatief neemt.

Aanbeveling 7:
De AIV beveelt de Nederlandse regering aan de plannen te ondersteunen van humanitaire organisaties om een gamma van geleidelijk zwaardere veiligheidsmaatregelen te ontwikkelen en organisatorisch voor te bereiden om effectief te kunnen reageren op problemen betreffende de veiligheid van hulpverleners en bescherming van hulpgoederen. Het gamma van niet-militaire maatregelen omvat onder meer het beschikbaar stellen van betere communicatiemiddelen, betere voorzieningen voor het opslaan en afsluiten van hulpgoederen, het geven van speciale trainingen en het inschakelen van lokale bewakers. Deze en andere niet-militaire beveiligingsmaatregelen dienen meer aandacht te krijgen van donoren.

Aanbeveling 8:
De AIV is van oordeel dat een VN-politiemacht die wordt ingezet ten behoeve van de bescherming van de humanitaire hulp bij een beperkte escalatie van gewelddadigheden nooit als een middel op zichzelf mag worden gezien. In voornoemd geval zal steevast rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid van een verdere escalatie die de mogelijkheden van een VN-politiemacht te boven gaat. Uitzending van een VN-politiemacht zal derhalve een beslissing moeten zijn van de Veiligheidsraad. Deze zou bovendien moeten nagaan of er bij de betrokken hulpverleners daadwerkelijk behoefte aan ondersteuning bestaat. De AIV geeft er de voorkeur aan een VN-politiemacht deel te laten uitmaken van het United Nations Standby Arrangements System. Een aantal VN-lidstaten heeft aangegeven dat dit systeem, dat vooralsnog niet meer behelst dan een databank voor snel-inzetbare legereenheden ten behoeve van vredesoperaties, wordt uitgebreid met een politiecomponent. Analoog aan het Deense initiatief van een multinationale Standby Forces High Readiness Brigade (Shirbrig) met een permanent hoofdkwartier en snel oproepbare militaire elementen, zou ook een multinationale standby VN-politiemacht kunnen worden opgericht.

Aanbeveling 9:
De AIV beveelt aan dat hulp bij wederopbouw alleen wordt geboden onder de volgende voorwaarden:
1. Er dient sprake te zijn van een relatief stabiele situatie waarin de veiligheid in voldoende mate is gewaarborgd;
2. er dient sprake te zijn van een bereidheid van de (lokale) partijen om aan vrede en wederopbouw te werken;
3. de machthebbers dienen zich te houden aan minimale rechtsnormen en respect te tonen voor mensenrechten;
4. bij afwezigheid van een effectieve nationale gezagsstructuur moeten de hulpactiviteiten zoveel mogelijk in het kader van lokale structuren worden geformuleerd en uitgevoerd;
5. naast lokale staatsstructuren dienen maatschappelijke organisaties en groeperingen zoveel mogelijk bij wederopbouwhulp te worden betrokken; hier kan met name op participatie van vrouwen worden aangestuurd;
6. de hulp bij wederopbouw dient aandacht te geven aan de versterking van de lokale rechtsstatelijke instituties;
7. er dient een toetsing plaats te hebben als ware er de bereidheid om een relatie aan te gaan op het gebied van structurele ontwikkelingssamenwerking.
In verband met dit laatste punt beveelt de AIV aan dat beslissingen over wederopbouwhulp niet door dezelfde afdeling genomen worden als beslissingen over noodhulp, al is het wel wenselijk dat vereenvoudigde procedures worden uitgewerkt om een slagvaardige reactie niet te bemoeilijken.

Aanbeveling 10:
De AIV is van mening dat de Nederlandse regering in de internationale fora alert moet blijven op de scheiding van verantwoordelijkheden van de internationale organisaties die zich enerzijds bewegen op het gebied van humanitaire hulp, en anderzijds op het gebied van hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking. Dit betekent onder meer dat humanitaire organisaties die noodhulp in crisissituaties verbinden aan structurele hulp hierin niet gesteund zullen worden door de Nederlandse overheid. Het duidelijk oormerken van de noodhulpactiviteiten door de hulporganisaties is in dit kader gewenst. Een en ander betekent ook dat Nederland moet blijven pleiten voor de versterking van die organisaties die in het kader van ontwikkelingssamenwerking wel zijn toegerust om hulp bij wederopbouw te verlenen.

Aanbeveling 11:
De AIV adviseert de regering in internationaal verband beleid te ontwikkelen dat mogelijk maakt om de analyse van informatie over mogelijke crisisgebieden plaats te laten vinden buiten de kaders waar de strategie wordt bepaald. Een mogelijke invulling is te vinden in een eerder door de AVV gedane aanbeveling over de oprichting van een zogenaamde Red Alarm Group bij de Verenigde Naties. Ook het aanstellen van een speciale bemiddelaar of commissie zoals voorgesteld door VN-Secretaris-Generaal zou dit effect kunnen hebben.

Aanbeveling 12:
De AIV pleit er tevens voor dat een proces van analyse plaatsvindt op regionaal niveau. Gedacht zou kunnen worden aan de organisatie van regionale conferenties, of de oprichting van regionale netwerken of organisaties, die zich concentreren op de voor de regio specifieke elementen van conflictpreventie en conflictoplossing (OAU, OAS, NAVO etc.). Op basis van een ontwikkeling van indicatoren vanuit dergelijke regionale benadering zou men beter in staat zijn rekening te houden met voor de regio relevante aspecten op het gebied van onder meer cultuur en ontwikkeling. De thans bestaande regionale organisaties hebben nauwelijks middelen om dergelijke activiteiten te ontplooien. De Nederlandse regering zou aan de versterking van regionale organisaties op dit gebied kunnen bijdragen

Aanbeveling 13:
Sancties dienen volgens de AIV duidelijker gericht te worden op regeringen of bepaalde onderdelen daarvan en op leidinggevende groepen. Te denken valt aan reisverboden, bevriezing van banktegoeden en andere sanctievormen

Aanbeveling 14:
De AIV adviseert om duidelijke criteria aan te leggen waaronder humanitaire organisaties kunnen besluiten zich uit een bepaalde crisissituatie terug te trekken. Deze criteria moeten worden vastgelegd voordat wordt aangevangen met een humanitaire operatie. De AIV denkt daarbij aan de volgende omstandigheden waarbij het niet meer zinvol is hulp te leveren:
1. De hulp komt niet bij de doelgroep;
2. hulpverleners worden doelwit van gewapende strijd.

Aanbeveling 15:
De AIV beveelt aan dat de humanitaire hulporganisaties gevraagd wordt in dergelijke situaties een expliciete afweging te maken tussen de positieve aspecten van het verlenen van de hulp tegenover de negatieve gevolgen die optreden doordat het conflict mede door misbruik van de hulp onnodig wordt verlengd. Het uiteindelijk besluit tot voortzetting of beëindiging berust evenwel bij de humanitaire organisaties en niet bij de regeringen.

Aanbeveling 16:
De AIV bepleit een verdere versterking en naleving van het internationaal humanitair recht. Dit kan onder meer worden bereikt door een groter aantal ratificaties van de relevante verdragen en betere geïnstitutionaliseerde procedures voor niet-statelijke actoren om zich aan het internationaal humanitair recht te binden. Ook dienen de voorzieningen te worden versterkt om onmiddellijke en onvoorwaardelijke toegang tot slachtoffers te verkrijgen teneinde humanitaire hulp te kunnen verlenen. Dit willens en wetens onmogelijk maken zou moeten worden beschouwd als een internationaal misdrijf, waarvoor betrokkenen (politici, militairen of ’warlords’ van het land in kwestie) ter verantwoording worden geroepen. Overigens dient nogmaals te worden benadrukt dat nationale staten hun verantwoordelijkheid houden op dit gebied.

Aanbeveling 17:
De AIV bepleit verder dat, naast de materiële en institutionele versterking van het humanitaire recht, middelen worden aangewend om de bekendheid van het humanitaire recht, met name in een zich ontwikkelende crisissituatie, bij de strijdende partijen en de bevolking te vergroten.
 

Adviesaanvraag

Aan
De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken i.o.
prof. drs R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB Den Haag


Datum:
9 juli 1997
Kenmerk:
DCH-176/97

Onderwerp:
Adviesraad Internationale Vraagstukken/
advies inzake humanitaire hulp
Dienstonderdeel:
DCH


De internationale gemeenschap ziet zich, ondanks de verminderde scherpte van de Oost-West tegenstelling, nog immer geconfronteerd met een aanzienlijk aantal intra- en interstatelijke conflicten. Deze conflicten vormen een van de belangrijkste bronnen voor het voortduren van humanitaire noden, die continuering en soms zelfs intensivering van humanitaire hulp noodzakelijk maken. Bij de uitvoering hiervan wordt steeds duidelijker dat er grenzen zijn aan wat met humanitaire actie bereikt kan worden. Dit groeiende besef en de actuele internationale discussie daarover, o.a. in het licht van de hervormingen binnen de Verenigde Naties, hebben de Regering ertoe gebracht Uw Adviesraad te vragen zich op dit vraagstuk te bezinnen. Onderstaand volgen enkele themas, waarover de Regering, naast eventueel Uwerzijds geïdentificeerde additionele vraagpunten, het advies Uwer Raad op hoge prijs zou stellen.

1. Uitgangspunt vormt de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling", die op 12 november 1993 door ondergetekenden aan het Parlement is aangeboden. Aan de beleidsvoornemens uit deze notitie heeft Nederland zowel in internationaal verband als nationaal uitvoering gegeven. In samenwerking met andere landen en de desbetreffende internationale organisaties is vooruitgang bereikt ten aanzien van de versterking van het internationale humanitaire hulpsysteem. Ook is voortgang gemaakt met het verbeteren van de samenhang tussen humanitaire hulpverlening enerzijds en preventie en conflictbeheersing anderzijds. Hetzelfde geldt ten aanzien van de samenhang tussen rehabilitatie en wederopbouw aan de ene kant en vrede, veiligheid en ontwikkeling aan de andere kant. Niettemin is er weinig reden tot tevredenheid.

2. In de periode direct na de Koude Oorlog, leek internationaal de bereidheid groot om in ernstige humanitaire noodsituaties, ten gevolge van een binnenlands gewelddadig conflict, in te grijpen. In een aantal gevallen, zoals UNOSOM in Somalië, UNPROFOR in voormalig Joegoslavië en UNAMIR in Rwanda, had de internationale troepenmacht een onduidelijk en moeilijk uitvoerbaar mandaat danwel ontbrak de capaciteit om daaraan doeltreffend uitvoering te kunnen geven, zodat deze niet bij machte was een einde te maken aan het gebruik van geweld door de strijdende partijen. Hoewel er ook operaties zijn die meer succesvol lijken te zijn verlopen, zoals die in El Salvador, Mozambique, Haïti en -aanvankelijk - Cambodja, lijkt het er op dat de Verenigde Naties in de eerder genoemde gevallen, die vooral het politieke beeld van het VN-optreden bepalen, de grenzen van hun mogelijkheden hebben bereikt; resp. dat er aanzienlijke moeilijkheden zijn bij het bereiken van overeenstemming over een doeltreffend mandaat.

3. Dit bleek eens te meer in de crisissituaties, die zich voordeden en nog steeds voordoen in het Grote-Merengebied, met als triest dieptepunt de genocide in Rwanda van april-juni 1994. In multilateraal verband kon geen overeenstemming worden bereikt over een robuust mandaat voor het zenden van een internationale troepenmacht tijdens genocide, noch korte tijd daarna om in Zaïre vluchtelingen en strijders te scheiden, en evenmin toen escalatie van het conflict in Burundi dreigde of later vanwege Oost-Zaïre, waar honderdduizenden vluchtelingen voor hulpverlening onbereikbaar waren. De internationale en regionale bemoeienis beperkte zich tot niet altijd eenduidige politieke druk, diplomatieke bemiddeling en humanitaire hulpverlening. Door deze gang van zaken dreigde niet alleen afbreuk te worden gedaan aan de geloofwaardigheid van de VN en de EU die opnieuw niet in staat bleken effectieve politieke en militaire actie te ondernemen, maar kwam ook de humanitaire hulpverlening aan ernstige kritiek bloot te staan. Humanitaire hulporganisaties werden ervan beschuldigd tot onbewuste verlenging van het conflict te hebben bijgedragen en via hulpverlening aan vluchtelingen tot verdere uitbreiding van het geweld in de regio. Wat hiervan ook precies waar zij, er is reden tot zorgvuldige analyse.

4. Daar staat tegenover dat in andere crisissituaties, zij het op bescheiden schaal, wel vooruitgang kon worden geboekt met het opzetten van een geïntegreerde benadering van het aan de humanitaire noodsituatie ten grondslag liggende probleem. Gedacht kan worden aan de situatie in Liberia, waar naast inzet van ECOMOG (de militaire component van ECOWAS), tevens op het politieke vlak vooruitgang is geboekt (Abuja II). Deze regionale inspanning wordt gecompleteerd door internationale druk onder auspiciën van de VN, uitmondend in, als eerste stap, op korte termijn te houden verkiezingen. Tot slot worden eveneens de humanitaire hulpinspanningen op internationaal niveau redelijk op elkaar afgestemd. Dit vergt echter van alle betrokkenen een intensieve investering in betrokkenheid bij het betreffende crisisgebied.

5. Een onderwerp van aanhoudende zorg betreft de coördinatie van de humanitaire hulpverlening in het veld. In de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling" (paragraaf 3.2.1) en de brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken (DCH/HH-1165/97) van 17 april jl., is de stand van zaken van de internationale discussie over het coördinatie vraagstuk weergegeven, waarbij in het bijzonder op de rol van het VN Department for Humanitarian Affairs (DHA) is ingegaan. Het DHA heeft voortgang gemaakt in het vervullen van de spilfunctie op het terrein van "humanitaire diplomatie" in situaties waar politieke problemen een ernstige belemmering vormen voor humanitaire hulpverlening. De vraag in hoeverre deze coördinatie in VN-verband verder versterkt kan worden is een van de centrale elementen van het pakket hervormingsmaatregelen dat de Secretaris-Generaal medio juli aan de Lidstaten wil voorleggen.

6. Tegen de achtergrond van deze recente ervaringen lijkt een verdere herbezinning op de rol van de humanitaire hulp en haar effecten gewenst. Humanitaire hulp vormt slechts één element - en waarlijk niet het meest effectieve - naast een breed scala van politieke instrumenten en militaire middelen, die staten, inter-gouvernementele organisaties en onpartijdige NGOs ter beschikking staan voor een internationaal antwoord op een acute crisissituatie. Gewelddadige conflicten kunnen niet met humanitaire hulp worden opgelost. In extreme noodsituaties, zoals in voormalig Joegoslavië, Somalië en de Grote Meren regio, kan humanitaire hulpverlening alleen geen soelaas bieden en is politiek en/of militair ingrijpen noodzakelijk. Waar staten en inter-gouvernementele organisaties in gebreke blijven, kan dit humanitaire organisaties voor een moreel dilemma plaatsen. De vraag die zich aandient is of er beleid te ontwikkelen is dat rekening houdt met de grenzen van de humanitaire hulp. Deze grenzen worden overigens niet slechts getrokken door het al of niet beslissen tot militair of politiek ingrijpen. Een grens kan ook getrokken worden op overwegingen van continuïteit. Veelal valt er een gat tussen humanitaire hulp in een acute crisissituatie en het al dan niet hervatten van structurele ontwikkelingssamenwerking na afloop van de crisis. De vraag kan gesteld worden in hoeverre humanitaire hulpverleningsorganisaties niet zelf een exit-beleid zouden moeten formuleren; daarbij inbegrepen het verhogen van de zelfredzaamheid van de lokale bevolking.

Hoeveel ruimte ziet de AIV, in bepaalde noodsituaties veroorzaakt door conflict, voor de inzet van humanitaire hulpverlening? In hoeverre acht de AIV het daarbij van belang dat de daartoe aangewezen inter-gouvernementele organisaties, i.h.b. de Verenigde Naties op basis van de hoofdstukken VI, VII en VIII van het Handvest, zich inzetten voor de handhaving en bevordering van de rechtsorde in een conflictgebied? Welke middelen zouden hiertoe, in aanvulling op noodzakelijke humanitaire actie, dienen te worden ingezet?

Indien in dergelijke extreme noodsituaties deze inter-gouvernementele organisaties niet in staat zijn tot adequate politiek-militaire actie, doen humanitaire organisaties er dan uiteindelijk verstandig aan zeer terughoudend te zijn in hulpverlening of zelfs daarvan af te zien? Hoe kunnen deze inter-gouvernementele organisaties tot een vastberaden politiek worden aangezet ? Aan welke minimale politieke voorwaarden moet zijn voldaan, wil in dergelijke situaties humanitaire hulpverlening zinvol zijn?

Dient voor Nederland de bereidheid en de mogelijkheid tot het verlenen van rehabilitatiehulp na een crisis een criterium te zijn bij overweging van financiering van humanitaire hulpverlening in dat land ?

7. De noodzaak, de wenselijkheid en de mogelijkheid van "neutrale" humanitaire hulpverlening staan in het internationale debat ook ter discussie. Ongewild zouden door de hulp van neutrale humanitaire organisaties terreur en schendingen van mensenrechten in stand worden gehouden. In dergelijke extreme noodsituaties zouden strikt neutrale humanitaire hulporganisaties door geen partij te kiezen ongewild de sterksten in de kaart spelen hetgeen ten koste gaat van de slachtoffers. Indien deze organisaties echter partij kiezen, tegen de onderdrukkers en voor de slachtoffers, en van deze keuze in de media actief getuigen, kan het werken hen misschien onmogelijk gemaakt worden.

Als gevolg van hun inter-gouvernementele karakter worden de uitvoerende organisaties van de VN (UNHCR, UNICEF, WFP en UNDP) geconfronteerd met het probleem dat zij moeilijk een onpartijdige positie kunnen innemen in een binnenlands of een regionaal conflict.
Zo werd tijdens de laatste beheersvergadering van UNHCR de besluitvorming verlamd, omdat twee bij het Grote Meren conflict betrokken staten (Zaïre en Rwanda) een volledig uiteenlopende visie op het conflict uitdroegen.

In de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling" (1993) heeft de Regering zich op het standpunt gesteld "dat om het gevaar van politisering van humanitaire hulp in noodsituaties veroorzaakt door gewapende conflicten tegen te gaan, moet worden gestreefd naar een duidelijke afbakening tussen humanitaire hulpverlening enerzijds en politiek-militaire acties anderzijds. Een volstrekte afbakening, in de zin van alles of niets, is echter niet altijd mogelijk. Bij sterk gepolitiseerde conflictsituaties zal elke betrokkenheid van buiten af, zelfs al zijn de humanitaire beweegredenen geheel duidelijk, in de praktijk politieke effecten hebben". In de sub 5 aangehaalde brief, waarin nader is ingegaan op het vraagstuk van de neutraliteit van humanitaire hulpverlening, heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking opnieuw gewezen op de noodzaak van een duidelijke afbakening tussen politieke actie en humanitaire hulpverlening: Politieke actie valt onder de verantwoordelijkheid van staten en inter-gouvernementele organisaties, maar niet onder die van humanitaire hulporganisaties. In die zin pleit de minister voor Ontwikkelingssamenwerking voor het continueren van neutraliteit bij de verschaffing van humanitaire hulp, althans "zolang uitvoerende humanitaire organisaties neutraliteit de beste bescherming voor effectieve verlening van humanitaire hulp achten".

In hoeverre acht de AIV een dergelijke afbakening tussen politieke actie en humanitaire hulpverlening in de praktijk mogelijk? Hoe zou dat het best kunnen geschieden, indien er rekening mee wordt gehouden dat beide complementair t.o.v. elkaar zijn?

Bij dit streven naar een duidelijke afbakening tussen politieke actie door staten en inter-gouvernementele organisaties en humanitaire hulpverlening door uitvoerende humanitaire organisaties wordt als een complicerende factor ervaren dat de activiteiten van de laatstgenoemde organisaties veelal door regeringen financieel mogelijk worden gemaakt. In hoeverre beperkt dat de mogelijkheden van deze organisaties? Welke houding dient Nederland terzake in te nemen?

8. Het verband tussen het veranderde karakter van gewelddadige conflicten en de toegenomen onveiligheid van humanitaire hulpverleners laat zich onverminderd gelden. In de afgelopen jaren is het aantal incidenten, waarbij humanitaire werkers het doelwit waren van gewelddadige aanslagen, toegenomen. In de praktijk blijkt dat de neutraliteit waarop humanitaire hulporganisaties zich beroepen onvoldoende bescherming biedt.
De Regering is van mening dat het internationale humanitaire rechtsstelsel op zichzelf voldoende rechtsnormen biedt voor de bescherming van burgers in conflictsituaties en de waarborging van de veiligheid en integriteit van humanitaire organisaties, die belast zijn met de bescherming en de hulpverlening aan slachtoffers. Wel dient er naar wegen te worden gezocht om deze normen beter te handhaven. Zie terzake paragraaf 3.3.2 van de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling" (1993), waarin o.a. gewezen wordt op de mogelijkheid tot het oprichten van een permanent internationaal gerechtshof voor de bestraffing van oorlogsmisdaden.
Als een mogelijkheid is geopperd een speciale politiemacht in te stellen, die onder auspiciën van de VN onder meer tot taak zou hebben hulpverleners in conflictgebieden te beschermen. Die beschermende taak zou zich ook kunnen uitstrekken tot waarnemers op het gebied van de mensenrechten.
Van de kant van humanitaire organisaties, zoals het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) en Artsen zonder Grenzen (AzG) is, om redenen als uiteengezet in de sub 5 aangehaalde brief, hierop terughoudend gereageerd.

Welke nieuwe mogelijkheden ziet de AIV om de handhaving van de desbetreffende normen van internationaal humanitair recht te verbeteren? Ligt hier een taak voor een eventueel op te richten permanent internationaal strafhof?

Acht de AIV specifieke maatregelen gewenst ter bescherming van humanitaire hulpverleners, zolang de internationale gemeenschap nog niet in staat is de vrijheid en veiligheid van de individuele burgers overeenkomstig regels van internationaal humanitair recht te waarborgen? Acht de AIV het voorstel tot oprichting van een speciale VN-politiemacht wenselijk en haalbaar?

9. Zowel ontwikkelingshulp als humanitaire hulp, die verleend wordt in conflictsituaties, kan - hoe nuttig ook voor het beoogde doel van slachtofferhulp of ondersteuning van ontwikkeling van een bepaalde groep - ongewild bijdragen tot verslechtering van de conflictsituatie. Van de andere kant kan dergelijke hulp ook positieve neveneffecten hebben, namelijk wanneer die ertoe bijdraagt dat lokale groepen zich afkeren van het conflict en zich gaan inzetten voor vrede.

Wanneer hulpverleners onvoldoende kennis en inzicht hebben in de achtergrond en context van een gewelddadig conflict, kan hulp een averechts effect hebben. Neutraliteit of onpartijdigheid als intentionistisch middel om toegang te krijgen tot slachtoffers is geen garantie dat het effect van de hulp op het conflict neutraal is.
De partijen die bij een gewelddadig conflict betrokken zijn, hebben meestal een politiek of economisch belang bij het voortduren daarvan. Het doel van de ene groep kan zijn de andere groep de toegang tot politieke macht en tot schaarse economische middelen, zoals landbouwgronden, mineralen en aardolie, al dan niet definitief, te ontzeggen. Wil de kans dat hulp een negatief effect heeft op een (potentieel) conflict zo klein mogelijk zijn, dan dienen hulpverleners een goed inzicht te hebben in de groepen die ernaar streven het conflict te laten voortduren en waarom zij daar belang bij hebben, en in de groepen die meer belang bij vrede hebben. Door rekening te houden met de verschillende belangen van deze groepen en te letten op de wijze hoe zij zich in het conflict opstellen, kunnen hulpverleners inschatten of hun hulp leidt tot conflictescalatie of juist in tegendeel bijdraagt tot versterking van het draagvlak voor vrede.

Kan de AIV meer specifiek aangeven wat gedaan kan worden om te voorkomen dat humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking in (dreigende) conflictsituaties ongewild bijdragen tot verslechtering van de conflictsituatie? Hoe moeten hulpprogrammas in conflictsituaties worden ontworpen, opdat een goed inzicht bestaat in de potentiële neveneffecten met het doel deze te optimaliseren?

10. In de humanitaire hulpnotitie (paragraaf 3.2.3) is melding gemaakt van initiatieven van NGOs, die gericht zijn op het waarborgen van een professionele humanitaire hulpverlening. In internationaal verband zijn gedragscodes opgesteld met betrekking tot scholing en professionaliteit van personeel, samenwerking met lokale organisaties, onafhankelijkheid en onpartijdigheid, salarisnormen voor het aanstellen van lokaal personeel, e.d.
Naast bewondering en waardering voor het werk van tal van humanitaire NGOs in conflictsituaties, bestaat er ook veel kritiek op NGOs waar deze zich niet-professioneel en onverantwoordelijk gedragen met als gevolg duplicatie en verspilling en, in sommige gevallen, nodeloos verlies van mensenlevens. De evaluatoren die de gang van zaken rond het conflict en de genocide in Rwanda onderzochten kwamen tot de conclusie dat een op vrijwilligheid gebaseerd systeem van zelfregulering zeker het belangrijkste instrument is om te komen tot professioneel gedrag van NGOs, maar toch niet voldoende is. Een of andere vorm van regelgeving en toezicht zou nodig zijn, zodat aan kwalijk gedrag van hulpverleners paal en perk kan worden gesteld.

Acht de AIV het wenselijk dat ernaar wordt gestreefd een (internationaal) kader te ontwerpen dat normen stelt voor het functioneren van humanitaire organisaties en het toezicht regelt dat hierop dient te worden uitgeoefend?

11. Bilaterale en multilaterale hulp aan regeringen, waarvan het beleid tot de categorie "bad governance" moet worden gerekend, zoals dat van Mobutu in Zaïre, kan geen positief ontwikkelingseffect hebben en zelfs bijdragen aan het in stand houden van een conflict (oorzaak). Dit soort hulp dat bijdraagt tot het in stand houden van tirannie en geweld heeft geen positief ontwikkelingseffect en zou daarom niet tot de categorie van de officiële ontwikkelingshulp (ODA) moeten worden gerekend. De vraag "Helpt de hulp?" moet negatief beantwoord worden.

Volgens de OESO/DAC omschrijving bestaat ODA uit alle financiële stromen uit de publieke sector waarvan de economische ontwikkeling van de ontvangende landen het hoofddoel vormt en die een minimaal schenkingselement van 25 bevatten. Deze definitie is van het intentionistische type en zegt nauwelijks iets over het potentiële effect van deze financiële stromen.

Acht de AIV het wenselijk en mogelijk het causale verband tussen internationale samenwerking, steun aan bad governance en verscherping van conflicten op de internationale agenda, bijvoorbeeld in OESO/DAC verband, te krijgen? Wat zou in dat geval de Nederlandse inzet kunnen zijn?

Wij zouden het op prijsstellen indien de AIV ons over deze vragen en eventueel andere aspecten die samenhangen met de problematiek van de humanitaire hulp in situaties van gewelddadig conflict van advies kan dienen. Gezien het urgente karakter van de problematiek zouden wij graag uw advies uiterlijk in januari 1998 ontvangen.


DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN


DE MINISTER VAN DEFENSIE


DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Regeringsreacties

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
Prof. drs. R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB DEN HAAG

Directie Crisisbeheersing en Humanitaire Hulp
Afdeling Humanitaire Hulp
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum 10 mei 1999
Betreft Reactie van de Regering op AIV-advies no. 6 Humanitaire Hulp: naar een nieuwe begrenzing


Zeer geachte heer Lubbers,

Mede namens mijn ambtgenoten van Buitenlandse Zaken en Defensie heb ik de eer u, naar aanleiding van het in referte vermelde advies uwer Raad, als volgt te berichten,

De regering dankt de AIV voor het op 25 november 1998 uitgebrachte advies nr. 6, getiteld Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing. De regering betuigt tevens haar waardering voor de door de AIV langs deze weg geleverde bijdrage aan de beleidsdiscussie over conflict, noodhulp en wederopbouw. Het advies en deze reactie hebben voornamelijk betrekking op het regeringsbeleid inzake de verstrekking van humanitaire hulp in of na conflictsituaties. De reikwijdte van advies en reactie strekken zich niet uit tot de humanitaire hulpverlening in overige situaties, bijv. na een natuurramp.

Tal van aanbevelingen van de AIV sporen met de internationale beleidsontwikkeling ter zake en sluiten aan bij het huidige beleid van de regering of bevatten waardevolle suggesties voor de verdere ontwikkeling van criteria en beleid voor (financiering van) humanitaire hulpverlening. Echter, de meest fundamentele aanbevelingen in het advies geven aanleiding tot een afwijzende reactie dezerzijds, die hierna wordt toegelicht. Deze aanbevelingen hebben alle te maken met de door de Adviesraad geadviseerde strikte afbakening van humanitaire hulp, die de regering niet kan verenigen met de huidige internationale context, waarin humanitaire hulpverlening dient plaats te vinden in langdurige half vrede/half oorlog situaties. De regering betreurt daarnaast dat de AIV op een aantal van de in de adviesaanvraag geformuleerde fundamentele vragen niet is ingegaan, zoals m.n. de vraag naar de wenselijkheid van humanitaire actie bij het ontbreken van adequate politiek/militaire rugdekking, de vraag op welke wijze politieke actie en humanitaire actie elkaar kunnen aanvullen en het verzoek om concrete aanbevelingen hoe de naleving van het internationale humanitaire recht bevorderd kan worden. Ten slotte worden in deze reactie alle conclusies en aanbevelingen van de AIV kort becommentarieerd.

Heldere afbakening van humanitaire hulp biedt geen oplossing

Rode draad in het advies van de AIV is de aanbeveling tot een heldere afbakening van wat onder humanitaire hulp wordt verstaan, in welke fase van de humanitaire noodsituatie humanitaire hulp mag worden gegeven, en van de taken en bevoegdheden van donoren en hulporganisaties ter zake. Dit met het oog op het verhogen van de effectiviteit van de humanitaire hulp. De AIV lijkt in verschillende passages van het advies een verband te leggen tussen de huidige verruiming van het begrip humanitaire actie enerzijds en verminderde effectiviteit van die hulp anderzijds.

Meer specifiek vraagt de AIV om helderder afbakening op verschillende niveaus, zoals :

  • tussen afdelingen en begrotingscategorieën van het Ministerie van Buitenlandse Zaken;
  • van een nauw omschreven basispakket humanitaire hulp;
  • tussen internationale organisaties
  • tussen humanitaire hulp, wederopbouwhulp en structurele ontwikkelingssamen- werking;
  • tussen humanitaire hulp en "advocacy" (t.b.v. neutraliteit).


Noodzaak van een geïntegreerde benadering

De AIV ondersteunt het streven de afstemming van de verschillende -politieke, militaire, humanitaire, ontwikkeling- en mensenrechten- aspecten ten aanzien van een humanitaire crisis te versterken, maar is sceptisch over de haalbaarheid van de geïntegreerde benadering, en tekent aan dat deze soms op gespannen voet zal staan met de noodzaak slachtoffers hulp te bieden, het humanitair imperatief. De AIV dringt aan op heldere afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, en zet kanttekeningen bij het door de regering voorgestane inzetten van ontwikkelingsinstrumenten in (post)conflict situaties.

Deze kritiek van de AIV staat haaks op de beleidsontwikkeling terzake die in internationaal verband de laatste jaren juist tot een groeiende consensus lijkt te geraken. Het besef is doorgedrongen dat er geen heldere scheidslijnen zijn aan te brengen tussen oorlog en vrede (vergelijk de verschillen tussen de Palestijnse, Liberiaanse, Bosnische, Ruandese, Angolese situaties).

Conflicten kennen vele dimensies: de intensiteit kan variëren in de tijd, geografisch, als gevolg van politieke ontwikkelingen, als gevolg van belangen van (regionale) grootmachten, als gevolg van de ‘economics of war’ (bv. diamant- of oliehandel in relatie tot Angola)), enz.

Een duidelijk overgangspunt van oorlog naar vrede, dat de daaraan gerelateerde overgang van noodhulp naar rehabilitatiehulp kan markeren (zoals de AIV die voorstaat), is niet aan te brengen. Er is sprake van fluïde en fragiele situaties, vaak langdurige half-oorlog, half-vrede situaties, waarin strategisch gerichte, snelle ondersteuning belangrijker is dan heldere afbakening van soorten hulp (snelle levensreddende hulp, begin rehabilitatie, zelfredzaamheidbevordering, meer op langere termijn gerichte hulp). Flexibiliteit om zo breed mogelijk in te spelen op zich voordoende noden in een humanitaire noodsituatie is belangrijker dan een heldere omschrijving van soorten hulp en begrotingscategorieën. Bij andere donoren, hulporganisaties en financieringsorganisaties, zoals de Wereldbank, wordt gezocht naar mogelijkheden om deze verschillende hulpactiviteiten juist flexibel, bijvoorbeeld uit een en dezelfde begrotingscategorie, te kunnen financieren. Nederland heeft die mogelijkheid reeds in het bedrag dat jaarlijks gereserveerd wordt voor "Noodhulp" op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken (artikel 09.04).

Een belangrijk deel van de humanitaire noden in de wereld is een gevolg van gedwongen bevolkingsverplaatsing en andere ontberingen voortvloeiend uit een intra- dan wel inter-statelijk conflict. In de laatste jaren, vooral als gevolg van de ervaring in de internationale hulpverlening na de genocide in Rwanda, is internationaal het besef gegroeid dat alleen een geïntegreerde en coherente inzet van internationale instrumenten resultaat kan boeken bij de aanpak van dergelijke crises. Humanitaire hulp maakt deel uit van die aanpak en kan derhalve niet langer op zichzelf staan. Dit geldt temeer in situaties waarin juist de civiele bevolking het doelwit is van gewelddadigheden.

Basispakket

De belangrijkste aanbeveling (nr. 1) van de AIV betreft het oordeel dat humanitaire hulp zich moet richten op het verschaffen van een basispakket gericht op de eerste levensbehoeften. Ook deze strikte afbakening lijkt voorbij te gaan aan de complexe realiteit van veel conflictsituaties. De humanitaire organisaties, alsmede structurele hulporganisaties zoals UNDP, zijn er de laatste jaren juist van overtuigd geraakt dat in veel situaties verschillende vormen van hulp, met name in langdurige conflicten, naast elkaar moeten bestaan. Goede coördinatie-mechanismen en een geïntegreerde aanpak, gebaseerd op een overeengekomen strategie, zijn dan nodig.

Uit de begrotingscategorie Noodhulp worden activiteiten gefinancierd die volgens de definitie van de AIV in het basispakket vallen. Daarnaast steunt de regering uit deze begrotingslijn ook andere activiteiten, gericht op conflictbeheersing, -preventie, verzoening en wederopbouw. Naar het oordeel van de regering is het uit deze begrotingscategorie beschikbaar stellen van fondsen voor een breder pakket aan activiteiten dan het door de AIV omschreven basispakket volstrekt verantwoord en benodigd om in een samenhangend kader en op basis van een eenduidige aansturing uitvoering te kunnen geven aan de bepleite geïntegreerde benadering van conflicten. Immers, in de definitie van de regering maakt "veiligheid" als elementaire menselijke behoefte evenzeer deel uit van het basispakket humanitaire hulp als bijv. voedsel of onderdak.

Zo worden bijvoorbeeld activiteiten ondersteund op het gebied van informatievoorziening (bijv. radiostations), gezien de funeste invloed die eenzijdige informatieverstrekking kan hebben op het verloop van een crisis (verg. de invloed van Radio "Mille Collines" in de Rwandese genocide). Het ondersteunen van mogelijkheden tot (basis)onderwijs en beroepsopleiding is niet alleen in situaties van chronische ontheemding relevant, doch kan ook in andere conflict- en post-conflict fasen een belangrijke element van het pakket humanitaire hulverlening uitmaken (bijv. zoals zeer recent is gebleken bij de opvang van vluchtelingenkinderen uit Kosovo en - iets langer geleden - in Liberia bij het terugdringen van het aantal kindsoldaten).

Hulporganisaties

Er valt naar het oordeel van de Regering op grond van de hierboven aangegeven multi-dimensionaliteit van de meeste humanitaire noodsituaties als gevolg van conflicten evenmin een exacte afbakening door te voeren tussen de (werkzaamheden van) diverse hulporganisaties in de zin van humanitaire, wederopbouw, of structurele ontwikkelingshulp. Met de AIV is de regering wel van mening dat gestreefd moet blijven worden naar een zekere verdeling van taken tussen hulporganisaties. Verder geldt als minimum vereiste coördinatie of, beter nog, een onderling overeengekomen strategie. Het door VN, Rode Kruis en NGO’s in overleg met donoren overeengekomen "Strategic Framework" voor de hulpverlening in Afghanistan is hiervan een goed voorbeeld. Het accent in de Nederlandse benadering dient te liggen op het bevorderen van het uitbouwen van de comparatieve voordelen van de verschillende organisaties alsmede op het bevorderen van betere afstemming, soepeler samenwerking en overdracht tussen de in een bepaalde situatie werkzame internationale organisaties.

Wederopbouwhulp en structurele ontwikkelingssamenwerking

In een dergelijke geïntegreerde benadering bestaat het risico van een bijna automatische overgang van acute noodhulp naar reguliere ontwikkelingshulp. De regering is met de AIV van mening dat voor de beslissing om vanuit het Nederlandse ontwikkelingsbudget, in een specifieke post-crisis situatie via bilaterale overheidskanalen, ondersteuning te verlenen aan het wederopbouwproces, een expliciet politiek beslismoment dient te worden ingebouwd. In de brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer (dd. 26 februari 1999) over het landenbeleid voor de bilaterale, structurele hulp is hiervoor de basis gelegd. In die brief wordt (in paragraaf 3 onder b) gerefereerd aan de mogelijkheid om in een beperkt aantal landen via overheidskanalen activiteiten te ondersteunen op het gebied van mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur. Het gevraagde expliciete beslismoment is dus ingebouwd doordat, alvorens er uit Nederlandse ontwikkelingsfondsen op het gebied van vredesopbouw samengewerkt kan worden via bilaterale overheidskanalen, het betrokken land op de desbetreffende landenlijst dient te figureren. De beslissing om de landenlijst te wijzigen vergt een expliciete keuze, waarover tevens overleg met het parlement dient plaats te vinden.

Overigens is de regering het niet eens met de aanbeveling van de AIV om reeds voor het verlenen van wederopbouwhulp te toetsen op de bereidheid om een relatie aan te gaan op het gebied van structurele ontwikkelingssamenwerking. Ook daar is een apart beslismoment met eigen criteria voor gecreëerd (zie de boven aangehaalde brief van de Minister van Ontwikkelingssamenwerking).

Neutraliteit en onpartijdigheid

Ten aanzien van het vraagstuk van de neutraliteit en onpartijdigheid van humanitaire hulpverlening wordt in de adviesaanvraag het accent voornamelijk gelegd op het spanningsveld tussen de in een bepaalde crisis benodigde politieke actie (die onder de verantwoordelijkheid van staten en door hen opgerichte intergouvernementele organisaties valt) en de eveneens noodzakelijke humanitaire actie (onder verantwoordelijkheid van uitvoerende internationale en niet-gouvernementele organisaties, evenwel veelal gefinancierd door diezelfde staten). De AIV legt het accent enerzijds op het risico van identificatie van VN-humanitaire organisaties met VN-politieke actie en anderzijds op de mogelijk nadelige uitwerking van de vermenging van uitvoering van humanitaire hulp met publieke advocacy door diezelfde organisaties, en bepleit, wederom, strikte afbakening in deze.

Vooropgesteld zij dat regeringen zich als vertegenwoordiger van een nationale overheid in een bepaald conflict niet altijd neutraal en onpartijdig kunnen en zullen opstellen. Deze regeringen verstrekken eveneens (en vaak ook tegelijkertijd in hetzelfde conflict) financiële bijdragen ten behoeve van humanitaire hulpverlening. Deze bijdragen komen ten goede aan uitvoerende organisaties, waarvan een deel in de regel zeer strikt de hand houdt aan beginselen van neutraliteit (t.w. het zich onthouden van een oordeel over welke partij het in een conflict bij het juiste eind heeft), onpartijdigheid (het verstrekken van hulp op basis van behoefte en zonder discriminatie op basis van ras, geslacht, geloofsovertuiging, nationaliteit, etniciteit etc.) en onafhankelijkheid (het beginsel om zich als uitvoerende organisatie niet te lenen voor de bevordering van bepaalde politieke agendas).

Andere uitvoerende organisaties menen dat in sommige situaties niet te ontkomen valt aan het (al dan niet publiekelijk) uitspreken van een oordeel. Vanuit het perspectief van de Regering wordt deze pluriformiteit in uitvoerende organisaties als een positief element beoordeeld.

De regering erkent dat het behoud van de beginselen van neutraliteit en onpartijdigheid voor de waarborging van de toegang tot de slachtoffers van eminent belang kan zijn, doch vindt niet dat dit in absolute zin gehandhaafd kan worden. Immers, wanneer een van de partijen deze slachtoffers bewust tot doelwit heeft aangemerkt (bv. bij etniciteit als element in het conflict) zal hulpverlening aan die slachtoffers door die partij onvermijdelijk als partijdig worden gepercipieerd (hoezeer daarbij ook de hand gehouden wordt aan het beginsel van non-discriminatie op basis van ras, etnische achtergrond, politieke of geloofsovertuiging etc.). In een dergelijke situatie dient de principiële keuze voor de slachtoffers voorrang te krijgen boven handhaving van (de schijn van) onpartijdigheid en neutraliteit. Daarnaast geldt ook nog dat indien die hulpverlening alleen mogelijk is als ten behoeve van die slachtoffers publiekelijk pleitbezorging geschiedt, dat dan ook dient te gebeuren. Daartussen in bevindt zich overigens nog een gamma aan mogelijkheden variërend van directe of indirecte druk op de strijdende partijen, humanitaire diplomatie, klachten bij de daartoe bevoegde internationale instanties etc.
De regering zal derhalve de wijze waarop uitvoerende organisaties in de praktijk omgaan met het spanningsveld tussen neutraliteit en humanitair imperatief zo nauwgezet mogelijk volgen en terughoudend zijn met financiering van specifieke activiteiten van organisaties die in dergelijke situaties imprudent optreden (bijv. organisaties die te vroeg de publiciteit zoeken dan wel organisaties die ten onrechte de ogen sluiten voor schendingen van humanitair recht dan wel mensenrechten).

Samenvattend commentaar op de conclusies en aanbevelingen

In het licht van de van de AIV afwijkende analyse van de ontwikkelingen op het gebied van conflict en humanitaire hulp is de regering het met de aanbeveling van de AIV over de beperking van de verschaffing van humanitaire hulp tot een basispakket niet eens. Evenmin is de regering voornemens de hantering van het basispakket als richtlijn te stellen voor de organisaties aan wie middelen voor humanitaire activiteiten ter beschikking worden gesteld.

De regering kan zich vinden in de aanbeveling van de AIV om lokale behoeften, gebruiken en voorzieningen uitgangspunt te doen zijn voor de hulpverlening en merkt op dat deze beleidslijn reeds in praktijk wordt gebracht. Verwezen kan worden o.a. naar de brochure "Guidelines on the assessment of humanitarian projects (januari 1997)" waarin de criteria zijn vastgelegd op basis waarvan financieringsaanvragen worden beoordeeld. De AIV beveelt aan om in langdurige noodsituaties het basispakket uit te breiden. Zoals hierboven gesteld wenst de regering in acute noodsituaties niet zon strikte scheiding aan te leggen als door de AIV wordt aanbevolen. Wel is het zo dat in chronische noodsituaties het karakter van de hulpverlening verbreed wordt.

De AIV beveelt aan om voorzichtig om te gaan met de financiering van humanitaire organisaties die humanitaire hulp combineren met ‘public advocacy’. De regering wil echter niet zo strikt de humanitaire organisaties afhouden van activiteiten op het gebied van "publieke advocacy". Het gaat om het verantwoord omgaan door de desbetreffende organisatie met de informatie over schendingen van humanitair recht en mensenrechten. De Nederlandse regering laat de afweging daartoe bij voorkeur bij de organisatie zelf liggen, maar behoudt zich wel het recht voor om indien een bepaalde organisatie onverantwoorde afwegingen gemaakt heeft, toekomstige financiering aan restricties onderhevig te maken.

De regering onderschrijft de aanbeveling van de AIV dat donoren zich moeten richten op effectieve hulporganisaties in lijn met de principes van de Geneefse conventies en de NGO-Code of Conduct. De regering wijst erop dat de capaciteit van de uitvoerende organisatie één van de criteria is waaraan volgens de "Guidelines on the assessment of humanitarian projects" financieringsaanvragen dienen te voldoen. Inmiddels is in de per 1 januari 1999 van kracht geworden subsidieregeling ministerie van Buitenlandse Zaken in artikel 2.9.4 expliciet vastgelegd dat organisaties aangesloten dienen te zijn bij, alsmede dienen te handelen overeenkomstig de NGO-Code of Conduct of een daarmee vergelijkbare gedragscode.

De regering is het eens met de aanbeveling van de AIV dat het wenselijk is om een internationaal aanspreekpunt in te stellen voor rapportage over gevallen waarin de Code of Conduct niet wordt nageleefd. In het VK is daartoe een proefproject ontwikkeld onder de titel "Ombudsman for Humanitarian Assistance". Verder zal de nadere uitwerking van minimum normen en standaarden voor de verlening van humanitaire hulp in het kader van het SPHERE-project eveneens aanleiding geven tot ontwikkeling van instrumenten gericht op controle op de naleving daarvan. Nederland zal initiatieven tot het instellen van een Ombudsman-functie (die toezicht zal houden op de naleving van de NGO-Code of Conduct en de minimum normen en standaarden voor humanitaire hulpverlening) waar mogelijk steunen. Dit laat overigens onverlet de eigen verantwoordelijkheid van de donoren (incl. de Nederlandse overheid) om bij gebleken schendingen van de overeengekomen gedragscodes handelend op te treden. Daartoe is in de voor Nederland relevante regelgeving (zie vorige alinea) een handvat geschapen.

Overigens heeft de regering aarzelingen bij de aanbeveling van de AIV deze ombudsmanfunctie onder te brengen bij OCHA. De VN (alsmede de terzake gespecialiseerde organisaties) zijn in veel gevallen partij bij de uitvoering van humanitaire hulp. Wellicht dat een onafhankelijke onderbrenging (bijv. bij het DAC-secretariaat) of onderbrenging bij een gerenommeerd onderzoeksinstituut (bijv. bij het Overseas Development Institute, ODI, of de International Peace Academy, IPA) een autonome functie-uitoefening beter kan garanderen. De regering steunt de aanbeveling van de AIV met betrekking tot de toe te passen criteria bij de selectie van de NGO’s voor de uitvoering van de humanitaire hulp en brengt deze reeds jaren in praktijk.

De regering onderschrijft de aanbeveling ten aanzien van de financiering van voorafgaande indentificatie van humanitaire noden en evaluatie achteraf. De regering wijst erop dat deze reeds langere tijd in praktijk wordt gebracht. Enkele voorbeelden mogen dit illustreren. De Nederlandse NGO DRA beschikt over een door Nederland gefinancierd fonds waaruit identificatiemissies kunnen worden gefinancierd. Recent is een evaluatie uitgevoerd van door de Nederlandse NGO Dorcas Aid International uitgevoerde projecten in Bosnië en Burundi. Binnenkort wordt een studie aanbesteed waarin de voedselhulpverstrekking door WFP in Soedan bestudeerd zal worden. Tot slot worden ook in meerdere financieringsbijdragen fondsen geoormerkt voor projectspecifieke (interne) evaluatie. De regering is het ook eens met de aanbeveling voor het gebruik van een voor alle donoren gemeenschappelijk stramien voor financiële verantwoording van activiteiten door NGO’s. Verwezen kan worden naar een studie die thans wordt uitgevoerd door de Humanitarian Policy Group van ODI naar de verschillen en overeenkomsten tussen de door diverse donoren gehanteerde rapportageverplichtingen. Hieruit worden aanbevelingen verwacht voor een verdergaande uniformering van rapportage-vereisten. Verder wordt in beheersorganen, zoals die van WFP en UNHCR, voortgang geboekt met uniformering van rapportagestramienen voor vrijwillige extra bijdragen uit bilaterale humanitaire hulpbegrotingen. Desondanks kan nog verdere voortgang worden geboekt. Nederland zal dit streven ook binnen de Europese Unie actief blijven bevorderen.

De regering ondersteunt van harte de aanbeveling voor versterking van niet-militaire beveiligingsmaatregelen van humanitaire organisaties. Relevant in dit verband is de door Nederland verleende ondersteuning van een initiatief van een koepel van Europese humanitaire NGOs (VOICE) om te komen tot een groter bewustzijn van, een effectievere uitwisseling van informatie over en afstemming van de inschattingen gemaakt door, NGOs betreffende de veiligheidssituatie in diverse, actuele crisisgebieden.

Ten aanzien van de aanbeveling van de AIV over de VN-politiemacht en de onderbrenging daarvan in de United Nations Standby Arrangements System (UNSAS) merkt de regering het volgende op. De regering onderschrijft de opvatting van de AIV, dat een VN-politiemacht, die zou worden ingezet ter bescherming van humanitaire hulp bij een beperkte escalatie van gewelddadigheden, niet kan worden beschouwd als een middel op zichzelf, doch moet worden ingebed in een bredere strategie. Voor uitzending van zon VN politiemacht zou inderdaad een mandaat van de Veiligheidsraad vereist zijn. Overigens moet de kans op oprichting van een brede en flexibel samengestelde VN-politiemacht, die zowel met relatief robuuste verdedigingsmiddelen kan omgaan als een meer civiele inslag heeft, vrijwel onhaalbaar worden geacht.

Nederland onderzoekt sinds vorig jaar met een aantal andere landen de mogelijkheden van een oproepbare VN-politiemacht, een United Nations Standby Police Force (UNSPF), waarvan het concept vergelijkbaar is met dat van Shirbrig (Standby Forces High Readiness Brigade). De gedachte achter dit initiatief is dat de deelnemende landen, op basis van de door hen aan het UNSAS toegezegde eenheden, politiepersoneel ter beschikking stellen aan een politie-pool, die in beginsel inzetbaar is voor vredesondersteunende operaties. Daarnaast wordt gedacht aan de oprichting van een kleine Planning Cell, die tijdens een operatie als kern van een politiehoofdkwartier kan dienen. Mocht de UNSPF levensvatbaar blijken, dan zal zij zich vooral richten op het ondersteunen van civiele politietaken en het assisteren bij de formatie van een effectieve lokale politiemacht, dus niet op het beschermen van humanitaire hulpverleners. In dit verband kan verder worden vermeld, dat sinds 1994 onder het United Nations Standby Arrangements System (UNSAS) vijftig functionarissen van de Koninklijke Marechaussee zijn aangemeld als in beginsel beschikbaar voor inzet in VN-vredesoperaties. Nederland neemt thans met 55 marechaussees deel aan UNIPTF (United Nations International Police Task Force) in Bosnië-Herzegovina.

De opvatting van de regering over de aanbevelingen van de AIV met betrekking tot voorwaarden waaraan voldaan moet zijn bij het aangaan van hulp bij wederopbouw is reeds eerder weergegeven. Voor het aangaan van een bilaterale samenwerkingsrelatie op het gebied van vredesopbouw is op dit moment een expliciet beslismoment ingebouwd. In de brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer (26 februari 1999) over het bilaterale, structurele landenbeleid is aangegeven dat deze samenwerking via bilaterale overheidskanalen in een beperkt aantal landen mogelijk is. Deze zal voornamelijk gestalte krijgen in landen als Bosnië, Cambodja en Rwanda. Vredesopbouw in het kader van de bilaterale, structurele hulpverlening zal voornamelijk een rol spelen in landen als Mozambique en Sri Lanka.

De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering in de internationale fora alert moet blijven op de scheiding van verantwoordelijkheden van de internationale organisaties die zich enerzijds bewegen op het gebied van humanitaire hulp, en anderzijds op het gebied van hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking en dienovereenkomstig moet handelen. Zoals eerder (hulporganisaties) aangegeven, is de regering geen voorstander van het accentueren van de scheidslijnen tussen de diverse hulporganisaties, doch onderstreept zij veeleer de noodzaak van bundeling van krachten, gezamenlijke strategiebepaling, taakverdeling en onderlinge afstemming. Dit uiteraard met inachtneming van de voor de verschillende organisaties bestaande mandaten.

De AIV beveelt aan in internationaal verband de analyse van informatie over mogelijke crisisgebieden plaats te laten vinden buiten de kaders waar de strategie wordt bepaald. Zij refereert hierbij aan een eerdere door de AVV gedane aanbeveling over de oprichting van een zogenaamde Red Alarm Group bij de Verenigde Naties, alsmede aan het aanstellen van een speciale bemiddelaar of commissie zoals voorgesteld door VN-Secretaris-Generaal.

De ervaring van het afgelopen decennium leert dat er een kloof gaapt tussen "early warning" en "early action". Een vroegtijdige signalering en analyse van een mogelijk gewelddadig conflict betekent nog niet dat adequate maatregelen worden genomen om het conflict te voorkomen of in te dammen, zelfs als de analyse en strategiebepaling in één hand worden gehouden. Politieke wil, zoals de SGVN aangeeft in zijn rapport over de oorzaken van conflicten in Afrika, is de essentiële factor, de cruciale brug tussen "early warning" en actie. Het scheiden van bovengenoemde twee kaders leidt niet tot het vergroten van de ontbrekende politieke wil en zou, zo verwacht de regering, de kloof slechts moeilijker te overbruggen maken. Bovendien is een eenmalige analyse niet voldoende. De dynamiek van het conflict moet nauwlettend worden gevolgd om op het juiste tijdstip effectieve interventies mogelijk te maken.

De Red Alarm Group bestaat in zekere zin reeds, zij het niet in de door de AIV gewenste officiële vorm. De internationale NGO International Crisis Group (ICG) bundelt vooraanstaande (ex-) politici die pleitbezorging betrachten teneinde crises onder de aandacht van de internationale gemeenschap te brengen. De ICG wordt voorgezeten door de Amerikaanse ex-senator George Mitchell, die in het Noord-Ierse vredesproces een belangrijke rol heeft gespeeld.

De AIV pleit voor een proces van regionale benadering voor conflictpreventie en -oplos- singen voor steun van Nederland daaraan. De laatste jaren hebben regionale en subregionale organisaties meer afstand genomen van het beginsel van niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden en blijk gegeven van een grotere betrokkenheid bij interne conflicten. Voorbeelden daarvan zijn ECOWAS (met de ECOMOG-vredesmacht) in West-Afrika, IGAD in Soedan, de OAE in het grensconflict tussen Ethiopië en Eritrea, de buurlanden van Burundi in het Arusha-vredesproces etc. Zoals de AIV terecht opmerkt heeft een (sub)regionale organisatie het voordeel van een betere kennis van de context van het conflict. Het gebrek aan institutionele capaciteit van deze organisaties is inderdaad een struikelblok. Het Nederlandse beleid is er dan ook op gericht deze capaciteit te vergroten conform de aanbevelingen van de Agenda for Peace en het recente rapport van de SGVN inzake Afrika. Zo steunt Nederland de initiatieven van de IGAD ten aanzien van het vredesproces in Soedan. Ook werd institutionele steun gegeven aan het OAE-mechanisme voor conflictpreventie en crisisbeheersing.

De AIV pleit er voor sancties (bv. reisverboden, bevriezing van banktegoeden e.d.) duidelijker te richten op regeringen of bepaalde onderdelen daarvan en op leidinggevende groepen. Langzamerhand is het besef gegroeid dat zorgvuldig gekozen sancties gericht op een specifieke doelgroep een effectiever instrument kunnen vormen voor het bereiken van politieke doelstellingen dan een allesomvattend sanctieregime waarbij de heersende elite vaak buiten schot weet te blijven, terwijl de bevolking onevenredig zwaar wordt getroffen. Wel dienen dergelijke selectieve sancties te worden ingebed in een geïntegreerde benadering waarin naast sancties ook positieve incentives worden geboden voor de wijziging van het beleid.

Aan financiële sancties kleven echter nogal wat nadelen. Zo verschillen de wettelijke regelingen t.a.v. het bankwezen van land tot land. Bovendien is er meestal voldoende tijd voordat financiële sancties tot uitvoering gebracht worden om buitenlandse tegoeden die bevroren dreigen te worden elders onder te brengen. Ook is het eigendom van deze tegoeden vaak niet rechtstreeks tot bepaalde personen te herleiden omdat de rekeningen niet op naam gesteld zijn. Deze problemen worden momenteel bestudeerd door een internationale werkgroep van deskundigen, de zgn. Interlaken groep. De regering ziet de aanbevelingen van deze groep met belangstelling tegemoet.

De regering ondersteunt de aanbevelingen van de AIV om duidelijke criteria aan te leggen waaronder humanitaire organisaties kunnen besluiten zich uit een bepaalde crisissituatie terug te trekken, alsmede dat humanitaire hulporganisaties gevraagd wordt in dergelijke situaties een expliciete afweging te maken tussen de positieve aspecten van het verlenen van de hulp tegenover de negatieve gevolgen die optreden doordat het conflict mede door misbruik van de hulp onnodig wordt verlengd. Echter, een nadere uitwerking is geboden. Een situatie waarin een absoluut criterium als "de hulp komt niet bij de doelgroep" van toepassing is, zal zich slechts in zeer zeldzame gevallen voordoen. Het gaat er dus om dat er een afweging plaatsvindt, dat die afweging transparant en verdedigbaar wordt gemaakt en dat daaraan consequent uitvoering wordt gegeven. Voor professionele humanitaire organisaties is een dergelijke handelwijze vanzelfsprekend.

Overigens is de regering met de AIV van mening dat de verantwoordelijkheid voor het besluit over het al dan niet doorgaan met humanitaire hulpverlening bij de uitvoerende organisaties dient te berusten. Daarbij zij wel aangetekend dat de regering haar eigen verantwoordelijkheid behoudt bij de beoordeling van de vraag of zij bereid is die hulpverlening te financieren. De mate van professionaliteit die een organisatie in de uitvoering van dergelijke hulpverlening aan de dag legt is daarbij uiteraard een doorslaggevend criterium.

De regering steunt de aanbeveling van de AIV ten aanzien van verdere versterking en naleving van het internationaal humanitair recht, maar constateert het ontbreken van suggesties voor concrete, nieuwe mogelijkheden voor de handhaving van het internationaal humanitair recht. In dit verband zij erop gewezen dat in het Statuut van het Internationale Strafhof in artikel 8 gedefinieerd is in welke gevallen het Internationale Strafhof competent is om zich over een oorlogsmisdaad uit te spreken. In de formulering wordt een duidelijke relatie gelegd tussen de jurisdictie van het Hof en het internationaal humanitair en oorlogsrecht, zoals o.a. vastgelegd in de Conventies van Genève. Evenals door de AIV gedaan, zij benadrukt dat het Internationale Strafhof een aanvullende taak heeft ten opzichte van de primaire verdragsverplichtingen van nationale staten tot bestrijding en vervolging van schendingen van verdragsverplichtingen. Ook op het punt van VN-optreden gericht op naleving van humanitair recht ziet de regering mogelijkheden voor aanscherpen van het beleid. Nederland ontplooit, als niet-permanent lid van de Veiligheidsraad, op dit punt in samenspraak met Canada initiatieven.

De regering ondersteunt deze aanbeveling om de bekendheid van het humanitaire recht, met name in een zich ontwikkelende crisissituatie, bij de strijdende partijen en de bevolking te vergroten. De regering wijst erop dat hieraan reeds uitvoering wordt gegeven, door het verstrekken van financiële bijdragen aan o.a. het ICRC. Verder zij erop gewezen dat de verbreiding van het internationaal humanitair recht een verdragsverplichting is voor die staten die partij zijn bij de Conventies van Genève. Overigens ziet de regering op dit punt groeiende problemen vanwege het toenemende aantal " niet-traditionele" deelnemers aan conflicten, zoals kind-soldaten, terroristen, burgers betrokken bij "etnic cleansing" en massale genocide. Deze groepen zijn slecht bereikbaar c.q. ontvankelijk voor de traditionele disseminatietechnieken.


De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,


Eveline Herfkens

Persberichten

Den Haag, 27 november 1998


HUMANITAIRE HULP MOET ZICH BEPERKEN TOT HET VERSTREKKEN VAN BASISPAKKET

Humanitaire hulp aan slachtoffers van gewelddadige conflicten moet worden geconcentreerd in een basispakket. Dit is een van de centrale stellingen in het advies Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing dat onlangs is uitgebracht door de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). De AIV verzet zich tegen het steeds verder uitbreiden van de categorie noodhulp en het daarmee gepaard gaande oprekken van het takenpakket van humanitaire organisaties zoals dit, onder druk van de omstandigheden, de laatste jaren het geval was.

Sinds het begin van de jaren negentig zijn de uitgaven voor humanitaire hulp gestegen. Deze hulp heeft vele slachtoffers gered. Maar de hulp heeft ook negatieve effecten teweeg gebracht. Zo zijn hulporganisaties in het Grote Merengebied ervan beschuldigd tot verlenging van het conflict te hebben bijgedragen en via de hulpverlening aan vluchtelingen de uitbreiding van het geweld in de regio te hebben bevorderd. Ook in andere situaties werd duidelijk dat de hulpverlening van invloed is op het verloop van het conflict (Sudan, Somalië, voormalig Joegoslavië). Daarmee kwam de neutraliteit van de hulp in het geding. De veelheid van organisaties met overlappende mandaten was eveneens een belemmerende factor. Mede hierdoor is de internationale aanpak van humanitaire crises vaak niet effectief geweest.

Maar ook door onvermogen en/of het gebrek aan bereidheid van de internationale gemeenschap iets te doen aan een gewelddadig conflict moesten hulporganisaties zich buiten hun strikt humanitaire mandaat begeven door bijvoorbeeld te proberen bij te dragen aan de oplossing van het conflict. Ernstige schendingen van mensenrechten - zoals etnische zuiveringen - leidden zowel tot morele als tot operationele dilemmas voor de betrokken organisaties. De humanitaire hulp, zowel door niet gouvernementele organisaties (NGOs) als door VN-organisaties kon hierdoor worden gepolitiseerd.

Volgens de AIV doet een beperkte opvatting van humanitaire hulp de kans afnemen dat de hulp een alibi vormt voor politiek handelen. Bij het verstrekken van een basispakket blijft de noodzaak voor een politieke oplossing van het conflict zichtbaar. Humanitaire organisaties moeten zich, volgens de AIV, niet met de politieke kanten van het conflict bemoeien. Dat brengt hun neutraliteit in gevaar en doet afbreuk aan de effectiviteit van de hulp. Het doel van noodhulp is het verzachten van menselijk leed. Daarom moet de noodhulp worden beperkt tot het geven van voedsel, water en sanitatie, onderdak, medische verzorging en brandstof. Daarbij staat de neutraliteit van de hulpverlening voorop, evenals respect voor lokale omstandigheden (mensen en organisaties). Bovendien zouden hulporganisaties meer aandacht moeten hebben voor de beveiliging van de hulpverlening.

De AIV acht het van belang dat internationale inspanningen blijven bijdragen aan het voorkomen en oplossen van conflicten, al dan niet met militaire middelen. Dit behoort echter niet thuis onder noodhulp, noch zijn dit taken van humanitaire noodhulporganisaties. Evenmin is het wenselijk ontwikkelingsfondsen, als een soort verlenging van de noodhulp, via deze organisaties beschikbaar te maken voor wederopbouw. Als er uitzicht is op vrede en een zekere stabiliteit, dient eventuele verdere hulp - voor zover het een ontwikkelingsland betreft - te worden getoetst aan de criteria van en gefinancierd uit de middelen van structurele ontwikkelingssamenwerking. Dit gaat dan, aldus de AIV, niet om noodhulp.

Wanneer een noodsituatie langdurig van aard is kan het basispakket zodanig worden uitgebreid dat slachtoffers hun lot zo veel mogelijk weer in eigen hand te kunnen nemen. De AIV denkt dan in het bijzonder aan activiteiten op het terrein van basisonderwijs en vormen van zelfhulp, zoals onder meer het voorzien in de eigen voedselbehoefte.

De AIV doet verder aanbevelingen over de versterking en naleving van het internationaal humanitair recht. De AIV adviseert een internationaal aanspreekpunt in te stellen voor o.a. slachtoffers, betrokken NGOs en overheden waaraan klachten kunnen worden voorgelegd over tekortkomingen of schendingen van de gedragscode voor humanitaire hulp. In het advies wordt aangegeven onder welke voorwaarden een VN-politiemacht kan worden ingezet ten behoeve van de bescherming van de humanitaire hulp.

|||noot voor de redactie: Het advies is voorbereid door de Commissie Ontwikkelingssamenwerking (COS), een van de vier commissies die deel uitmaken van de AIV, in samenwerking met enkele leden van andere commissies. Voor meer informatie kunt u terecht bij de secretaris van de COS, Caroline van Dullemen (tel. 070.3485990) of, bij haar afwezigheid bij Frank van Beuningen (secretaris AIV, tel. 070.3485335).