Een conventie of een conventionele voorbereiding: de Europese Unie en de IGC 2004

30 september 2005 - nr.24
Samenvatting

Een conventie of een conventionele voorbereiding
de Europese Unie en de IGC 2004

 

 

 

In dit advies is geen samenvatting opgenomen, maar onderstaand tekstdeel geeft de kern van het advies en de gedane aanbevelingen weer.

 

Voorwaarden voor het goed functioneren van een conventie.

De besluitvorming over de conventie ter voorbereiding van de IGC 2004 is hiermee een eind op streek. De AIV onderschrijft sommige standpunten van de Raad, zoals die over de samenstelling van de conventie uit vier groepen, gelijk aan die bij de conventie Handvest Grondrechten. De AIV kan zich echter niet vinden in andere standpunten van de Raad, zoals bijvoorbeeld de duur van de periode tussen einde van de conventie en begin van de IGC, over de voorzitter en de vice-voorzitters en over consensus. De AIV formuleert hiervoor alternatieven en stelt ook nadere voorwaarden, in het bijzonder voor de ‘binding’ van de IGC aan de besluiten van de conventie.

De AIV stelt voorop dat uiteindelijk de lidstaten besluiten op de IGC 2004 dienen te nemen. Maar er zit spanning tussen de wens van regeringen om een sterker draagvlak en meer legitimiteit te scheppen en de wens greep te houden op de besluitvorming. Regeringen zouden in ieder geval een conventie niet moeten kunnen gebruiken als ‘bliksemafleider’ door deze terug te brengen tot een model voor (schijn)participatie, een participatie die teniet wordt gedaan doordat uiteindelijk een klassieke IGC beslissingen neemt zonder zich serieus rekenschap te hoeven geven van door een conventie ontwikkelde suggesties. Een dergelijk ‘gebruik’ van een conventie zou juist afbreuk doen aan het draagvlak voor Europese samenwerking.

De AIV vindt derhalve dat een conventie gezag nodig heeft: ten eerste omdat een conventie die uiteindelijk niets in de melk te brokkelen heeft ook niet de deelnemers zal trekken die ze nodig heeft en daardoor geen voldoende resultaat zal opleveren. En vervolgens dus ook het risico loopt minder serieus te worden genomen door regeringen. De AIV acht daarom een duidelijke ‘binding’ nodig tussen conventie en IGC, die zal dwingen tot een transparantere besluitvorming, het zichtbaar maken van politieke afwegingen en het afleggen van rekenschap over de uiteindelijk gemaakte keuzes. Dit zal bijdragen aan meer legitimiteit van en een sterker draagvlak voor de uiteindelijke beslissingen van een IGC, en daarmee voor de verdere ontwikkeling van de Europese Unie.

De AIV is ook van oordeel dat de conventie, gezien zijn samenstelling en politieke gewicht zelfstandig besluiten moet kunnen nemen over de eigen inrichting en werkwijze. Daarom is de AIV er een voorstander van dat de conventie haar eigen voorzitter kiest, zoals ook is geschied bij de conventie Handvest Grondrechten. Mocht de voorzitter toch worden aangewezen door de Europese Raad van Laken, zoals aangegeven door de fungerend voorzitter van de Europese Unie Verhofstadt, dan signaleert de AIV dat het alleen de regeringen zijn en niet de vier groepen in de conventie die de voorzitter kiezen. De AIV vindt in dat geval dat de regeringen er zorg voor moeten dragen dat een door hen aan te wijzen voorzitter een persoon van zodanig aanzien is dat de onafhankelijke menings- en ideeënvorming van de conventie is gewaarborgd.

Duidelijk is ook dat ‘binding’ alleen kan uitgaan van voorstellen die op brede steun van de conventie hebben kunnen rekenen. Het is een zaak van het presidium deze ruime steun vast te stellen. Het verdient geen aanbeveling de consensusregel te hanteren. Het zoeken naar consensus in een met opzet zeer gevarieerd gezelschap zou tot eindeloze onderhandelingen kunnen leiden die waarschijnlijk niet een tot de verbeelding sprekend resultaat opleveren. Dat hangt uiteraard samen met het mandaat dat aan de conventie zal worden gegeven. De AIV acht een ruime mate van steun in een vergadering waarin alle vier groepen van de conventie vertegenwoordigd zijn voldoende om gezaghebbende voorstellen te kunnen formuleren. Die ruime mate van steun moet door het presidium worden vastgesteld en bij de formulering van voorstellen te worden toegelicht. De AIV spreekt bewust van voorstellen, omdat hij daarvan een uitgesproken voorstander is bij de voorbereiding van de IGC. Alleen indien geen ruime steun kan worden gevonden, moet de conventie kiezen voor opties: de AIV acht dit tweede keus. Er zijn duidelijke regels nodig over aanwezigheid van de leden, opdat kan worden vastgesteld of vertegenwoordiging van de vier groepen aanwezig is en bovendien of er voldoende deelname is. Een uitgebreid pakket van procedureafspraken en regels is niet nodig en bovendien strijdig met het open karakter van een vrije gedachtenwisseling en ideeënvorming in de conventie, dat nu juist één van de aantrekkelijke aspecten vormt van deze aanpak.

Verder vindt de AIV dat, om de conventie gezaghebbend te laten optreden ten opzichte van de IGC, er niet te veel tijd moet verstrijken tussen het beëindigen van de conventie en de aanvang van de IGC. Evenmin moet er naast of na de conventie nog een aparte voorbereidingsgroep door de lidstaten in het leven worden geroepen. Mochten de lidstaten er toch toe overgaan de IGC voor te bereiden, dan zou dit op zo’n manier moeten geschieden dat dit geen afbreuk doet aan de resultaten van de conventie. De voorbereidingen voor de IGC moeten dan niet langer duren dan vier maanden. De AIV acht de periode van één jaar, zoals veel lidstaten die nu voorstaan te ruim. De AIV vindt ook dat in een eventueel na afloop van de conventie in te stellen voorbereidingsgroep in ieder geval vertegenwoordigers van het Europees Parlement en met name de Europese Commissie zitting moeten hebben.

De AIV herhaalt hier dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor beslissingen uiteraard dient te blijven waar die hoort, bij de politieke ambtsdragers van de lidstaten die voor de gemaakte beslissingen verantwoording moeten afleggen. De AIV is zich ervan bewust dat de gedachte van ‘binding’ tussen conventie en IGC het risico van verwatering van de scheiding der machten met zich brengt en realiseert zich dat verwarring kan ontstaan tussen de rollen van voorbereiders, beslissers en controleurs. Aan de andere kant biedt het instrument van een conventie de deelnemers, en dan met name de parlementsleden en de Europese Commissie, de mogelijkheid een meer dan gebruikelijke invloed uit te oefenen op de ontwikkeling van de Europese Unie. Met het oog op het belang van deze verdere ontwikkeling voor de (kandidaat)lidstaten, dus ook voor Nederland, meent de AIV dat dit voordeel opweegt tegen de geschetste risico’s. Bovendien blijft het zo dat de regeringsvertegenwoordigers de uiteindelijke verantwoordelijkheid houden voor genomen beslissingen, net zoals nationale parlementariërs deze beslissingen kunnen blijven controleren.

De AIV is er een voorstander van dat de IGC 2004 wordt voorbereid in een conventie. Op grond van het voorgaande formuleert de AIV hieronder aanbevelingen waaraan de conventie moet voldoen voor een succesvol functioneren en een goede voorbereiding van de IGC 2004.

  1. De conventie heeft, zoals ook voorgestaan door de Algemene Raad, dezelfde samenstelling als die van de conventie voor het Handvest Grondrechten en bestaat dus uit vier groepen: vertegenwoordigers van de regeringen, de Europese Commissie, nationale parlementen en het Europees Parlement.
  2. De kandidaatlidstaten krijgen een waarnemersstatus, aangezien de te behandelen onderwerpen de gemeenschappelijke toekomst betreffen.
  3. In het presidium van de conventie zijn evenals bij de conventie voor het Handvest Grondrechten de vier deelnemende groepen vertegenwoordigd. Het presidium is de bestuurder van de conventie. De vaste voorzitter van de conventie die de vergaderingen leidt bezit internationaal aanzien en is een politieke autoriteit. De conventie kiest deze voorzitter uit zijn midden. De drie groepen waaruit niet de voorzitter is gekozen, leveren de drie vice-voorzitters voor het presidium.
  4. De agenda van de conventie wordt bepaald door de de vier thema’s uit de Verklaring van Nice en door de ministers toe te voegen onderwerpen.1 De conventie hoeft zich echter niet te beperken tot deze onderwerpen.
  5. In gevallen waarin het presidium een ruime steun constateert, worden voorstellen gedaan. In andere gevallen kunnen opties worden geformuleerd. In het eindrapport aan de IGC wordt de mate van geconstateerde steun toegelicht.
  6. De conventie rapporteert op een zodanig tijdstip aan de IGC dat deze over een redelijke voorbereidingstermijn beschikt. Deze voorbereidingsperiode zou niet meer dan vier maanden behoren te duren. Het (eind)rapport van de conventie wordt niet opnieuw aan het oordeel van een groep of groepen deskundigen onderworpen. De conventie beslist of en zo ja, hoe vaak zij tussentijds rapporteert aan de Raad.
  7. De voorzitter van de IGC wordt verplicht uitleg te geven aan het Europees Parlement wanneer de IGC voorstellen of opties van de conventie niet overneemt of daarvan afwijkt.
  8. De conventie beschikt over een eigen secretariaat, samengesteld uit medewerkers van het Raadssecretariaat en de Europese Commissie.
  9. De conventie heeft zelf de regie in handen over de wijze waarop maatschappelijke organisaties worden gehoord. De conventie benut alle mogelijkheden om het maatschappelijk veld te horen en ermee te discussiëren.
  10. De beraadslagingen en documenten zijn openbaar.
  11. De conventie beschikt over de mogelijkheid groepen van experts of wijzen aan te stellen die delen van de agenda voorbereiden. Dit kan een belangrijk element vormen voor het slagen van een conventie. De Europese Commissie speelt in expertgroepen de haar toekomende rol.

 


1De AIV zal in een nader advies aanbevelingen doen over welke onderwerpen aan de vier, genoemd in de Verklaring voor de Slotakte bij het Verdrag van Nice, toegevoegd zouden dienen te worden.

Adviesaanvraag

Een conventie of een conventionele voorbereiding
de Europese Unie en de IGC 2004

 

Aan de Waarnemend Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Prof. mr F.H.J.J. Andriessen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

In afschrift aan de Minister van buitenlandse Zaken
J. van Aartsen en
de Staatssecretaris van Buitelandse Zaken
D. Benschop

 

Betreft: Adviesaanvraag inzake werkwijze ICG 2004

Zeer geachte Heer Andriessen,

De Tweede Kamer der Staten-Generaal, op voordracht van de algemene commissie voor Europese zaken, verzoekt u ex artikel 17 Kaderwet adviescolleges, om een advies uit te brengen over het volgende.

De Tweede Kamer heeft geconstateerd dat de werkwijze van de IGC-2000 tot ontevredenheid heeft geleid bij een aantal Iidstaten. De Europese Commissie speelt bij de voorbereiding van en de onderhandelingen tijdens de IGC een rol van belang. Momenteel gaan er stemmen op om de Intergouvernementele Conferentie die gepland staat voor 2004, op een andere wijze te organiseren dan de IGC-2000. Zowel de werkwijze die is gehanteerd bij de totstandkoming van het Handvest Grondrechten (het Conventie-model) als de Intergouvernernentele Conferentie 2000 (het Verdrag van Nice) staan thans ter discussie als mogelijke werkmethode voor de volgende Intergouvernementele Conferentie. De rol van de Europese Commissie is daarbij niet duidelijk.

De Tweede Kamer verzoekt derhalve aan de Adviesraad Intemationale Vraagstukken om haar te adviseren over de volgende vragen:

  • Wat zijn de voor- en nadelen van het "Conventie-model" en wat is de rol van de Europese Commissie in dit model?
  • Is het Conventie-model toepasbaar op een lntergouvernementele Conferentie? Wat kunnen daarvan de gevolgen zijn?
  • Wat waren de voordelen en de nadelen van de werkwijze voor de IGC-2000? En wat was de rol van de Europese Commissie hierbij?
  • Zijn er andere modellen denkbaar dan het Conventie-model of de IGC-2000 methode (is bijvoorbeeld het instellen van eeri Commissie van Wijzen een reële optie) ten behoeve van de IGC-2004? Welke voor- en de nadelen zouden daar aan verbonden zijn? En wat is dan de rol van de Europese Commissie?

 

De Kamer zou het op prijs stellen indien het advies binnen een periode van zes maanden beschikbaar zou kunnen zijn.

 

 

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

 

Met vriendelijke groet,

 

(getekend)

F.W. Weisglas

(plv. Voorzitter)

Regeringsreacties

Omdat dit advies is aangevraagd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal, zal er geen regeringsreactie verschijnen.

Persberichten

Een conventie of een conventionele voorbereiding
de Europese Unie en de IGC 2004

 

PERSBERICHT Adviesraad Internationale Vraagstukken

Datum: 8 november 2001

 

Neem de conventie serieus, zegt de Adviesraad Internationale Vraagstukken.

De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) onder waarnemend voorzitter van voormalig Eurocommisaris prof. mr. F.H.J.J. Andriessen stelt voor dat de lidstaten van de Europese Unie zijn gebonden aan de voorstellen die de conventie doet voor de IGC 2004, dat de conventie zelf mag bepalen over welke onderwerpen ze zich buigt, dat de conventie zelf haar eigen voorzitter kiest en meer in het algemeen haar eigen werkzaamheden mag bepalen. Dit schrijft de AIV in zijn advies 'Een conventie of conventionele voorbereiding - De Europese Unie en de IGC 2004' dat is uitgebracht aan de Tweede Kamer. De Kamer heeft in juni van dit jaar de AIV om advies gevraagd over hoe deze IGC, die zich gaat bezig houden met de toekomst van de Europese Unie, zou moeten worden voorbereid: moet dat gebeuren op de conventionele manier, waarbij voornamelijk de regeringen het voor het zeggen hebben, of bijvoorbeeld met een conventie. In zo'n conventie zitten naast regeringsvertegenwoordigers ook leden van de nationale parlementen, van het Europees Parlement en de Europese Commissie. En kunnen ook maatschappelijke organisaties ruim aan het woord komen.

De AIV is het eens met de keuze die de Europese regeringsleiders op de Europese Raad van Laken in december aanstaande zullen maken om de IGC in 2004 te laten voorbereiden door een conventie, maar heeft een belangrijke waarschuwing. De AVI is namelijk bang dat regeringsleiders de neiging zullen hebben de resultaten van een conventie niet serieus te nemen: want aan de ene kant willen regeringen door de instelling van een conventie meer draagvlak creëeren, maar aan de andere kant zijn ze er ook benauwd voor hun greep te verliezen op de ontwikkeling van Europa. En als een conventie zou komen met ideëen die niet aanstaan, bestaat het risico dat regeringen deze opzij schuiven. De AIV pleit er daarom voor alles in het werk te stellen om ervoor te zorgen dat regeringen zich gebonden voelen aan de resultaten van de conventie. Want alleen als de conventie serieus zal worden genomen, zullen deelnemers van kaliber bereid zijn om eraan deel te nemen. En alleen als de conventie 'zware' deelnemers heeft, zullen regeringen het serieus nemen. En regeringen moeten volgens de AIV dan ook niet proberen de (inrichting van de) conventie op zo'n manier naar hun hand te zetten dat zij meer gewicht krijgen dan de andere deelnemers.

De AIV pleit er daarom voor dat de conventie zelf moet beslissen over haar inrichting en werkwijze, niet de regeringen. En de AIV vindt ook dat de conventie niet voor onderwerpen een lijstje met keuzemogelijkheden moet maken, waaruit de regeringen dan naar believen kunnen kiezen. Nee, de conventie moet liefst met één voorstel per onderwerp komen. Dat maakt het voor regeringen moeilijker om om zo'n voorstel heen te kunnen. Want als regeringen te makkelijk de resultaten van de conventie naast zich neer leggen, is het gevaar dat de keizer zich nieuwe kleren aanmeet: regeringen zeggen royaal dat er meer inspraak komt, maar als puntje bij paaltje komt en de resultaten niet bevallen, zouden ze die kunnen negeren. Niets daarvan, zegt de AIV, neem die resultaten dan ook serieus.

 

Noot voor de redactie
Voor meer gegevens en/of de volledige tekst van het advies: Manon Louwerens, Secretaris Commissie Europese Integratie, telefoon 070-348 53 25, fax.: 070-3486256, e-mail: mmj.louwerens@minbuza.nl.
bij diens afwezigheid: Frank van Beuningen, secretaris AIV, tel. 070-3485335.
De volledige tekst komt beschikbaar op de internetsite van de AIV: www.AIV-advies.nl