Pro-Poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika. Een analyse van strategieën tegen armoede.

4 oktober 2005 - nr.29
Samenvatting

Achtergrond
Pro-poor growth is een strategisch concept voor interventies in processen van ontwik-keling. Het heeft zich ontwikkeld als reactie op ervaringen van tientallen jaren ontwikke-lingssamenwerking, in een periode waarin de armoede niet noemenswaardig is vermin-derd. De principale gedachte is dat beleid gericht op versterking van de economie en interventies ten behoeve van directe armoedebestrijding met elkaar in harmonie moe-ten worden gebracht, of zelfs geïntegreerd. Dit vereist duidelijke keuzes. De AIV juicht deze gedachte toe, maar wijst erop dat enerzijds de gehanteerde definitie (groei waar-van armen proportioneel meer dan gemiddeld profiteren) uitsluitend betrekking heeft op inkomen, en anderzijds dat met de in gang gezette PRSP-processen het pro-poor growth concept nog niet wezenlijk in praktijk is gebracht.

 De AIV acht het essentieel dat armoedebestrijding niet uitsluitend wordt betrokken op de inkomensdimensie en economische groei op macro-niveau, maar ook op interventies ter verbetering van de andere dimensies van armoede.

De PRSP-processen zijn voortgekomen uit de wens voorwaarden te formuleren met het oog op vermindering van de schuldenlast van ontwikkelingslanden, in combinatie met het verlangen een pro-poor beleid te bevorderen bij het verlenen van internationale kredietfaciliteiten - ook buiten het HIPC-kader om.1 In het zoeken naar een directe verbinding met armoedebestrijding kon in sommige partnerlanden worden aangesloten bij aldaar reeds ontwikkelde armoedestrategieën. Formeel uitgangspunt is weliswaar de visie van het land zelf, maar in de praktijk domineert de politiek-economische visie van de IFI’s en de donoren de vorm en inhoud van de strategieën. De AIV kan dan ook niet anders dan concluderen dat deze processen in de eerste plaats moeten worden gezien als door donoren geconcipieerd, opgezet en begeleid, en daarmee in strijd met de doelstellingen van het PRSP-proces.

In de praktijk zijn PRSP’s vaak omvangrijke documenten, waardoor donoren gelegenheid krijgen zich in detail met het beleid van de partnerlanden bezig te houden. Omdat een veelomvattende en integrale beleidsformulering wordt geëist, trekken de PRSP’s bovendien een zeer zware wissel op de beperkte bestuurlijke capaciteit.

 De AIV adviseert de PRSP’s zo beknopt en strategisch mogelijk te maken.

Proces
Het minimum dat uit het oogpunt van pro-poor growth mag worden gevraagd, is dat beleidsbeslissingen in het kader van ontwikkeling geen negatieve (anti-poor) uitwerking op de armen hebben. De invoering van een faciliteit waarmee beleidsmaatregelen van te voren op effecten voor de armen getoetst kunnen worden, acht de AIV dan ook van groot belang.

 In dit kader is de AIV van mening dat het opstellen van een PSIA een integraal onderdeel van het PRSP-proces moet worden. Teneinde de lokale capaciteit niet nog meer te belasten met extra door donoren vereiste procedures, moet wel aan bepaalde voorwaarden worden voldaan. Ten eerste moet de bestaande capaciteit versterkt worden bij de ngo’s en het maatschappelijk middenveld, om tegenwicht te bieden aan de door de IFI’s en donoren ingehuurde (lokale) onderzoeksbureaus. In de tweede plaats moet zo veel mogelijk gebruik gemaakt worden van reeds bestaande controle- instrumenten, teneinde een cascade van mechanismen voor sturing en monitoring te voorkomen.

PRS-processen beogen de participatie en zeggenschap (‘ownership’) van de partnerlan-den te vergroten. Het blijkt meestal nodig de betrokkenheid van parlementen, lagere overheden en bijbehorende politieke structuren eveneens te versterken. Voorts wordt nog te veel uitgegaan van de aanwezigheid van een sterk en georganiseerd middenveld, dat op basis van gelijkwaardigheid zijn mondje weet te roeren. Het is de vraag of deze westerse visie van uitwisseling van meningen van gelijkwaardige gesprekspartners zomaar kan worden opgelegd. Maar in de praktijk komt participatie vaak neer op verplichte consultatierondes met personen die door de overheid onvoldoende zijn geïnformeerd, en van wie niet steeds duidelijk is wat hun ‘vertegenwoordiging’ in feite voorstelt. In Afrika is de kracht van het maatschappelijk middenveld beperkt, met name op het platteland. Participatie zal daar in de eerste plaats moeten betekenen dat het plaatselijke leiderschap wordt betrokken bij het stellen van concrete doeleinden en de inspanningen voor het bereiken ervan. Er zal wellicht meer tijd moeten worden genomen voor deze fase in het proces. Stapje voor stapje moeten participatieprocessen en het werken aan vertrouwen binnen de lokale context worden opgebouwd.

 De AIV raadt aan zowel structureel als in het kader van concrete PRSP’s de effectieve participatie van het maatschappelijk middenveld te verzekeren (het ’emancipatie-kader’ in de terminologie van dit advies). Tevens is het nodig de betrokkenheid van het gekozen parlement te bevorderen. Teneinde inzicht te krijgen in de wijze waarop participatie heeft plaatsgevonden, pleit de AIV in navolging van Denemarken voor toevoeging van een annex aan de PRSP’s, waarin de overheid de deelname van maatschappelijke groeperingen zou moeten aangeven alsmede het effect van deze deelname op de uitkomst van het PRSP.

Alle negatieve kanttekeningen laten onverlet dat de AIV het PRSP-proces belangrijk vindt, vanwege de mogelijkheden om lokale inzichten bij de besluitvorming te betrekken, vragen op de agenda te zetten en vooruitgang te meten. Maar ook als dit proces optimaal zou verlopen, zal het nog niet voldoende zijn voor armoedebestrijding. Zelfs de inzet van nog onvoldoende ontwikkelde instrumenten zoals PSIA’s, expenditure tracking en versterking van lokale instituties, is nog geen garantie.

 De AIV raadt aan ook de internationale context en de rechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking bij het proces te betrekken teneinde de doeltreffendheid van de PRSP’s voor pro-poor growth te bevorderen.

Inhoud
In de PRSP’s worden vaak zoveel prioriteiten gesteld, dat dit in het licht van de beperkte financiële mogelijkheden neerkomt op het achterwege laten van een prioriteitstelling.

 De AIV beveelt aan dat Nederland ijvert voor het aanvaarden van een beperking van het aantal prioriteiten, en ook aandacht vraagt voor expliciete posterioriteiten. Tevens is van belang dat bij het stellen van specifieke doeleinden een concreet tijdpad wordt aangegeven.

Een analyse van de belemmeringen voor armen bij pogingen de eigen levensomstandig-heden te verbeteren, zou centraal moeten staan in elke PRSP omdat hun ‘income-generating efforts’ het natuurlijk aanknopingspunt voor pro-poor growth vormen.

 De AIV adviseert daarom een sterker accent te leggen op lokale bedrijven, inclusief de informele sector. Ook moet de toegang tot micro-krediet en de arbeidsmarkt voor armen worden verbeterd, en moeten rurale inkomensgenererende activiteiten worden gestimuleerd.

Het is onmogelijk op nationaal niveau de (pro-poor) ontwikkelingskansen en prioriteiten per regio voldoende in kaart te brengen. Op de lokale situatie toegepitste maatregelen moeten in samenwerking met het plaatselijke maatschappelijk middenveld en lokale bedrijven decentraal worden uitgewerkt.

 De AIV beveelt aan in het PRSP aan te geven hoe een vervolgproces georganiseerd zal worden om de plannen op lokaal niveau verder te specificeren.

PRSP’s gaan meestal uit van een multi-dimensionale armoede-analyse, maar vallen bij het bepalen van de strategie terug op de economische dimensie in een macro-variant: maatregelen ten behoeve van gunstige voorwaarden voor economische groei (het groeikader). De sociale dimensie krijgt vervolgens aandacht in de vorm van verhoging van nationale uitgaven voor onderwijs en gezondheidszorg. De politiek-juridische dimensie (het emancipatiekader) komt niet of nauwelijks aan bod. Maatregelen met betrekking tot de beschikking over productiemiddelen en de verdeling van vermogen en inkomen (bijvoorbeeld de toegang van armen tot land) raken aan de bestaande machtsverhoudingen, liggen daarom zeer gevoelig en zijn daarom zelden of nooit in PRSP’s terug te vinden.

De macro-economische dimensie wordt in de praktijk gezien als bevordering van een positief investeringsklimaat, meestal gericht op Foreign Direct Investment (FDI). Het lokale particuliere bedrijfsleven kan daardoor in een ongunstige concurrentiepositie worden gebracht.

 De AIV is van mening dat de rol van het bedrijfsleven bij pro-poor growth nader onderzoek verdient, en beveelt daarom aan een vervolgadviesaanvraag te richten op de betekenis van de ontwikkeling van de private sector, de relatie tussen internationaal en lokaal bedrijfsleven en de mogelijkheden voor Ontwikkelingssamenwerking daar positief op in te spelen. In dit verband kan tevens aandacht worden gegeven aan maatschappelijk verantwoord ondernemen in het kader van de Noord-Zuid relaties.

In de PRSP’s wordt stilzwijgend gerekend op ’eeuwigdurende’ ontwikkelingshulp.

 De AIV ziet vermindering van hulpafhankelijkheid op termijn als een primaire doelstelling, vanzelfsprekend verbonden met een gezamenlijke inspanning van donoren en partnerlanden om tezamen de positie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie te versterken.

Follow-up
De implementatie van PRSP’s impliceert doeltreffende monitoring. De AIV juicht concrete maatregelen tot versterking van goed bestuur toe: zoals het ontwikkelen van een zero tolerancebeleid ten aanzien van corruptie, het opzetten van Public Expenditure Management en Expenditure Tracking, een Financial Accountability Review, harmonisering van procedures en vermindering van administratieve lasten en transactiekosten, en de ontwikkeling van nationale hanteerbare systemen voor de monitoring van input, output en impact.

 De AIV beveelt aan steeds na te gaan wat de te verwachten effecten zijn op lokaal niveau van de toekenning van extra middelen voor bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg.

De integrale beleidssturing die in het kader van de PRSP’s van ontwikkelingslanden wordt verlangd, staat overigens in schril contrast tot het gebrek aan donorcoördinatie en coherentie. Donoren komen veelal niet verder dan een geografische of sectorale taakverdeling. Dit leidt tot fragmentatie van het ontwikkelingsbeleid en belemmert harmonisatie over de grenzen van sectoren heen.

 De AIV beveelt dan ook aan donorcoördinatie consequent tot stand te brengen op grond van de prioriteitstellingen in het PRS-proces in het partnerland zelf. Dit brengt mee dat donoren hun eigen beleidsprioriteiten naar de achtergrond schuiven, waarbij wel moet worden gezorgd dat belangrijke doorsnijdende onderwerpen, zoals milieu en gendergelijkheid in de PRSP’s voldoende aan bod komen. Donoren zouden zich pas dan moeten terugtrekken uit het PRS-kader, als het gevoerde beleid in zijn algemeenheid in strijd is met de overkoepelende doelstelling van armoedebestrijding.

Tot slot
Hoewel met de PRS-processen armoedebestrijding meer concreet binnen het ontwikkelingsbeleid is gebracht, is van een herstructurering van donorbeleid vanuit pro-poor gezichtspunt nog geen sprake. Veranderingen zijn niet alleen noodzakelijk in de partnerlanden, maar ook in donorlanden met het oog op een grotere coherentie.

 De AIV ondersteunt in dit kader het initiatief van de VN om het beleid van alle donorlanden tegen een ‘coherentiemeetlat’ te houden.

Op het niveau van de interne coherentie binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken raadt de AIV aan te kijken naar de onderlinge communicatie. Enige voorbeelden (die niet betekenen dat hiervoor nog geen aandacht bestaat): als Nederland pro-poor growth wil bevorderen, kan er geen sprake zijn van gescheiden benaderingen van economisch en sociaal beleid. En: bij budgetsteun moeten bovendien vragen naar mechanismen en processen van verdeling en bescherming in alle scherpte worden gesteld, terwijl in sociale interventies de vragen naar economische doelmatigheid en doeltreffendheid meer aandacht zouden kunnen krijgen.

Het beleid van ministeries in Nederland moet meer onderling compatibel en wederzijds versterkend worden. De kabinetsnotitie over coherentie tussen Ontwikkelingsbeleid en Landbouwbeleid acht de AIV daarvoor een goed begin.

Van wezenlijk belang voor het hele PPG-concept is dat anti-poor effecten van de huidige internationale economische orde met prioriteit worden aangepakt. Zo lijden vele arme. boeren in ontwikkelingslanden nog steeds een aanzienlijk inkomensverlies doordat de prijzen van hun producten worden gedrukt als gevolg van prijssubsidies aan boeren in de Noordelijke landen, en hebben ze te lijden van de lage prijzen van hun producten op de internationale markt. Het verdient aanbeveling dat donoren niet alleen hun ontwikke-lingsbeleid onderling afstemmen, maar ook belemmeringen op het gebied van het land-bouw- of veiligheidsbeleid wegnemen.

 De AIV is van mening dat een geloofwaardig pro-poor beleid met zich mee brengt dat donoren zich ook inzetten voor afbraak van de bescherming van de eigen landbouw en van invoerbarrières voor (landbouw)goederen uit arme landen.


1 Heavily Indebted Poor Countries, een initiatief voor schuldenverlichting voor bepaalde Lage Inkomens-landen. Zie verder noot 14 van dit advies..

Adviesaanvraag
De Voorzitter van de Adviesraad Internationale VraagstukkenDirectie Duurzame Economische Ontwikkeling
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061Postbus 20061
2500 EB Den Haag2500 EB Den Haag

Datum: juli 2002
Betreft: Adviesaanvraag Pro-Poor Growth in Sub Sahara Afrika

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Tijdens onze kennismaking op 15 april j.l. overhandigde u mij de notitie 'Pro Poor Growth, kansen op een gericht ontwikkelingsbeleid'. Ik deel uw mening dat een AIV-advies over de verdere operationalisering van het pro-poor growth concept zoals door u uiteengezet, een bijdrage kan leveren aan de discussie over het te voeren beleid.

Ik verzoek de AIV dan ook de bevindingen uit de notitie nader te onderzoeken in de tien landen in Sub Sahara Afrika waarmee Nederland structurele bilaterale relaties onderhoudt. Deze landen (met uitzondering van Eritrea) hebben (interim-) PRSP's opgesteld, die beschouwd worden als strategieën voor het realiseren van pro-poor growth, en die als zodanig een consistent geheel dienen te bevatten van beleidskeuzes op macro-, meso- en micro- niveau, gericht op deelname van een zo groot mogelijke groep armen aan productieve werkgelegenheid en ondernemerschap. Vragen die hierbij gesteld kunnen worden zijn o.a.:

  • Wat is uw oordeel over de financieel-economische inhoud en haalbaarheid van de PRSP's tot nu toe? Hebben PRSP's geleid tot andere prioriteits-stellingen op macro-, meso- en micro-niveau? Zijn er beleidsmatig door de betreffende landen c.q de donoren andere keuzes gemaakt, bv. meer gericht op creatie van werkgelegenheid? Hebben de PRSP's een stimulans gegeven om deze keuzes te bezien vanuit het oogpunt van 'pro-poor growth', rekening houdend met enerzijds het armoedeprobleem (belicht vanuit de verschillende dimensies van armoede), en anderzijds de lokale mogelijkheden voor duurzame economische ontwikkeling?
  • Is met het opstellen van de PRSP's een proces in gang gezet of versterkt waarin beleidsbeslissingen voor pro-poor economische ontwikkeling op nationaal, regionaal en lokaal niveau op coherente wijze aan elkaar worden gekoppeld? Hoe zou dit proces verbeterd of versterkt kunnen worden om tot een meer geëigende visie op pro-poor growth beleid en tot effectieve uitvoering daarvan te leiden? Hoe zou een dergelijk proces kunnen worden georganiseerd en begeleid -o.a. in relatie met IMF en Wereldbank -, gebruik makend van instrumenten zoals de Poverty and Social Impact Analysis (PSIA)?

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Eveline Herfkens

Regeringsreacties

Directie Duurzame Economische Ontwikkeling
Afdeling Nationale Beleidsomgeving
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
De heer Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

AuteurJ.C.J. Vlaar
Telefoon070-3487027
Fax070-3485956
E-maildde@minbuza.nl
  
Datummei 2003
  
BetreftBeleidsreactie op het AIV advies getiteld "Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika, een analyse van strategieën tegen armoede"

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Hierbij doe ik U mijn reactie toekomen op het AIV-advies getiteld: "Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika, een analyse van strategieën tegen armoede".

Het desbetreffende advies gaat in op de vraag in hoeverre PRSP's (en PRS processen) in een aantal Afrikaanse landen een adequaat middel vormen om te komen tot lokaal beleid dat gericht is op Pro-poor Growth, en welke de rol bilaterale donoren (met name Nederland) daarbij spelen. Het advies biedt interessante aangrijpingspunten voor de discussie over het door mijn Departement te voeren beleid. Hieronder geef ik een analyse van het advies zelf (delen 1 en 2), en geef ik vervolgens aan welke elementen ervan aanleiding kunnen geven tot aanpassingen in het beleid (deel 3), en welke concrete activiteiten ik daar op dit moment al aan verbind (deel 4).

1. Het analytische deel van het advies

Het AIV advies richt zich met name op de vraag in hoeverre het concept van Pro-poor Growth (=een type van economische groei waarvan de armen meer dan evenredig profiteren) gestalte krijgt in de (interim-) PRSP's. Hiertoe wordt in deel I van het advies een analysekader uitgewerkt dat gebaseerd is op de vijf dimensies van armoede (conform DAC - afgeleid van Sen) met milieu en gender dwarsdoorsnijdend. Dit kader geeft goed aan hoe overeenkomstige dimensies van ontwikkelingsbeleid gericht op armoedebestrijding (de economische, politiek(juridische), menselijke, sociaal-culturele en beschermende) met elkaar samenhangen en hoe uitsluiting en machteloosheid in elke dimensie armoede versterken. De AIV concludeert dat Pro-poor growth gegarandeerd wordt wanneer zowel groeikader als emancipatiekader tot stand komen. Het groeikader is onder meer gericht op macro-economische stabiliteit, bevordering van investeringen, gunstig ondernemingsklimaat, spreiding van economische macht, effectieve belastingsinning en een goed functionerende arbeidsmarkt en rechtstelsel. Het emancipatiekader betreft effectieve toegang voor armen en vrouwen tot publieke voorzieningen en diensten, tot onderwijs, tot gezondheidszorg, tot productiefactoren als krediet, land en het wegnemen van sekse-specifieke beperkingen; het emancipatiekader betreft ook effectieve sociale bescherming en sociale vangnetten, effectieve participatie in politieke besluitvorming en een rechtstaat waarin het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatie beginsel worden toegepast met een wetgeving die armen ondersteunt.

In deel II worden PRSP's vergeleken en geanalyseerd op basis van een veldstudie in Tanzania, een uitdieping van de PRSP-processen in Tanzania, Oeganda en Ethiopië, en beschikbare litteratuur over de PRSP processen in de andere 19+ landen van Afrika. De bevindingen komen overeen met wat inmiddels in andere studies (waaronder het in 2003 uitgebrachte ODI development policy review paper no. 21, door David Booth) naar voren is gekomen.

De AIV concludeert het volgende:

  • dat er nog veel ontbreekt aan de PRSP documenten en dat er veel is aan te merken op het proces van het opstellen ervan;
  • dat het PRSP proces in vergelijking met eerdere planningsprocessen wel meer gestoeld is op ownership door (regeringen van) het land, en als zodanig een belangrijk vertrekpunt vormt voor nieuwe ontwikkelingsplanning en beleid, waarbij donoren zich dienen aan te sluiten;
  • dat een van de oorzaken van de gebreken van de PRSP's met name ook de rol van donoren is, die ondanks het feit dat zij het principe van ownership onderschrijven, toch nog in sterke mate sturend bezig zijn; donoren zijn er mede debet aan dat veel PRSP's een grote waslijst van aandachtsvelden zijn geworden met onvoldoende prioriteitenstelling;
  • dat tot op heden donoren (voor zover dit na zo'n korte tijd valt vast te stellen) onvoldoende bereid zijn om activiteiten en procedures te harmoniseren en te coördineren; de AIV constateert geringe vooruitgang bij donoren om hun "stokpaarden" los te laten en zich werkelijk te voegen binnen de kaders van een ontwikkelingsplan met prioriteiten bepaald door het land zelf (de zgn donor alignment);
  • dat donoren te veel insisteren op de toepassing van modellen van participatie die wellicht minder geschikt zijn voor de politieke en sociaal-culturele context in Afrikaanse landen;
  • dat de veelomvattende en integrale beleidsformulering die wordt geëist een zware wissel trekt op de beperkte bestuurlijke capaciteit en dat te gemakkelijk voorbij wordt gegaan aan het feit dat overheden vaak over onvoldoende institutionele capaciteit beschikken om beleid te formuleren en uit te voeren.

2. De aanbevelingen van het advies

In lijn met het bovenstaande doet de AIV een aantal aanbevelingen voor de manier waarop donorlanden, c.q. Nederland als donor, zich zou moeten opstellen in het kader van PRSP-processen, teneinde beter aan te sluiten bij de prioriteitenstelling van het partnerland en om het effect van PRSP op armoedebestrijding te vergroten. Met name doet de AIV aanbevelingen om proces en inhoud van het PRSP te versterken en de huidige, voor armoedebestrijding ongunstige, omgeving in pro-poor richting om te buigen. Hierbij zijn twee groepen aanbevelingen te onderscheiden die niet in alle gevallen verenigbaar zijn:

A. Nadruk op prioriteitenstelling en ownership:

  • het advies om PRSP's zo beknopt en strategisch mogelijk te maken, met slechts een minimum eis dat wordt aangetoond dat de beleidsbeslissingen geen negatieve (anti-poor) uitwerking hebben op de armen.
  • Nederland zou moeten ijveren voor het aanvaarden van een beperking van het aantal prioriteiten, en opname van een concreet tijdpad bij het stellen van specifieke doeleinden in de PRSP's. Op deze manier wordt beter rekening gehouden met de beperkte institutionele capaciteit van ontwikkelingslanden om beleid te formuleren en uit te voeren.

B. Nadruk op detailuitwerking en kwaliteitsborging:

  • het voldoende expliciet maken van de overkoepelende doelstelling van armoedebestrijding in al zijn dimensies en van belangrijke doorsnijdende onderwerpen zoals milieu en gendergelijkheid;
  • het expliciet beschrijven van de participatie-instrumenten die gehanteerd zijn bij het proces van opstellen van de PRSP, met daarbij het benoemen van de inbreng van verschillende partijen;
  • het in toenemende mate gebruik maken van participatiemodellen die meer 'eigen' zijn aan de lokale sociaal-culturele context;
  • het Poverty and Social Impact Analysis (PSIA)- instrument tot een integraal onderdeel maken van het PRSP-proces, gekoppeld aan inschakeling van lokale capaciteit bij met name NGO's en het maatschappelijk middenveld;
  • nagaan wat de verwachte effecten zijn op lokaal niveau van de toekenning van extra middelen voor bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg;
  • een sterker accent op de verbetering van de beleidsomgeving en omstandigheden voor lokale bedrijven (naast het aantrekken van buitenlandse investeringen dat nu relatief veel aandacht krijgt), inclusief de informele sector, en op instrumenten ter versterking van inkomensgenererende activiteiten (waaronder microkrediet toegankelijk voor mannen en vrouwen).

Een andere aanbeveling van de AIV m.b.t. de gewenste inhoud van de PRSP's is dat in deze documenten wordt aangegeven hoe een vervolgproces georganiseerd zal worden om de plannen op lokaal (decentraal) niveau verder te specificeren, omdat op dat niveau de prioriteiten en maatregelen per regio kunnen worden uitgewerkt met het plaatselijke maatschappelijk middenveld en lokale bedrijven.

Met betrekking tot de rol van het bedrijfsleven bij Pro-poor Growth beveelt de AIV nader onderzoek aan, middels een adviesaanvraag over rol van OS bij Private Sector Ontwikkeling.

De AIV geeft verder aan dat het PRS-proces een belangrijk aangrijpingspunt dient te vormen voor donorcoördinatie, en voor de harmonisering van procedures (donor alignment).

Tenslotte wijst de AIV op het belang van coherentie, met name op het gebied van de negatieve uitwerking van landbouwsubsidies in rijke landen op de exportkansen en economische groei in ontwikkelingslanden.

3. Waardering van het advies

De interrelatie tussen de verschillende dimensies van armoedebestrijding komt in het advies onvoldoende uit de verf, terwijl dat juist de kwaliteit van de strategie bepaalt. De beoordeling van de inhoud van de PRSP's valt daardoor toch weer terug op de traditionele tweedeling van aandacht voor de economische versus de sociale sectoren, waarbij de politieke dimensie van het beleid (door de AIV zelf als belangrijk aangemerkt voor het emancipatiekader) grotendeels buiten beeld valt. Deels komt dit wellicht door het feit dat de politieke (c.q. bestuurlijke) dimensie in de PRSP's zelf ook onderbelicht blijft. In de analyses van de drie cases besteedt de AIV wel veel aandacht aan participatie processen, een belangrijk onderdeel van de politieke dimensie van armoede, maar het advies besteedt geringe aandacht aan de wijze waarop de overige aspecten van het emancipatiekader (gelet op uitsluiting, gender, etc.) in de praktijk uitwerken.

Daarnaast geeft het advies geen eenduidig antwoord op de vraag welke verwachtingen je als donor kunt koesteren over de (pro-poor) kwaliteit van een PRSP dat op basis van een lokaal proces (ownership) tot stand is gekomen. Er bestaat een potentieel spanningsveld tussen enerzijds het bevorderen van ownership en anderzijds het tijdsbestek waarin donoren inhoudelijke kwaliteitsverbeteringen gerealiseerd zouden willen zien (het ambitieniveau). Gegeven het feit dat ownership, lokale cultuur en capaciteit tenslotte bepalend zijn voor de effectiviteit van een strategie kun je vraagtekens zetten bij de neiging van donoren om het proces van prioriteitenstelling te willen beïnvloeden. Aan de andere kant kunnen donoren geen blanco cheques verstrekken en zullen er eisen en grenzen moeten worden gesteld, temeer waar het gaat om voor armoedebestrijding noodzakelijke (veelal politieke) veranderingsprocessen die door regeringen onvoldoende gedragen worden. De AIV neemt op dat punt geen duidelijk standpunt in: weliswaar bepleit men dat PRSP's zich beperken tot de door het land vastgestelde strategische hoofdlijnen en dat een beperkt aantal prioriteiten wordt gehanteerd (ad A), maar tegelijk geeft men aanbevelingen voor deelonderwerpen die met prioriteit dienen te worden opgenomen (ad B).

De balans tussen het principe van ownership enerzijds en de kwaliteit van de plannen anderzijds moet tot stand komen op basis van een iteratief proces waarbij een nationale PRSP wordt gekoppeld aan een uitwerking op lagere lokale en sectorale niveaus. We onderschrijven het advies van de AIV om meer nadruk op het vervolgproces te leggen, vooral omdat op deze wijze een combinatie mogelijk is van de twee genoemde richtingen, namelijk meer nadruk op prioriteitenstelling en ownership op het nationale, en verwezenlijking van meer detailuitwerking en kwaliteitsborging op lokale en sectorale niveaus. De organisatie van het iteratieve proces dient in het PRSP beschreven te zijn. De kwaliteit van het vervolgproces (waarop het advies niet nader ingaat) zal bepalen of het noodzakelijke vertrouwen tot stand komt. Hoe we daarop kunnen inspelen met instrumenten als dialoog, monitoring en harmonisatie is een belangrijke vervolgvraag.

Het advies voor meer donorcoördinatie op basis van het PRS-proces onderschrijf ik van harte. Deze zgn. 'alignment' aan het PRS kader heeft verschillende aspecten en wordt makkelijker naarmate duidelijke prioriteiten voor armoedebestrijding in het PRSP worden gesteld en deze zijn vertaald in de nationale begroting van het PRSP land (het zgn. internal alignment): het afstemmen van donoren op de eigen processen van een land en zijn begrotingscyclus door onze overmakingen gelijk te trekken met hun budgetcyclus, onze overmakingen te kanaliseren via hun begroting, onze activiteiten in te kaderen binnen de sectorale plannen en begrotingen en onze sectorkeuze aanpassen aan prioriteiten in de PRS.

4. Aangrijpingspunten voor het Nederlandse OS-beleid

De inzichten moeten verder worden verdiept op drie deelaspecten die in het advies naar voren komen, maar die daarin nog onvoldoende handen en voeten krijgen:

  1. Het hanteren van het begrip emancipatiekader zoals door de AIV gedefinieerd, en de wijze waarop dit zich vertaalt in met name beleid gericht op Pro-poor Growth. Daaronder vallen begrippen als instituties, rechtstaat, sociale vangnetten en 'empowerment' van armen en vrouwen.
  2. Het omgaan met het potentiële spanningsveld tussen ownership en kwaliteit, alsmede het spanningsveld tussen snel resultaten willen behalen (mede onder invloed van de MDGs) en het aansluiten bij lokale transformatieprocessen en lokale capaciteit (wat meer geduld en tijd vereist, maar wat op de lange duur mogelijk wel effectiever is). Dit vereist een kritische reflectie op onze rol als donor en een discussie over wat 'donor alignment' in de praktijk moet inhouden.
  3. De door de AIV (voor zichzelf) aangegeven vervolgstudie naar de rol van Private Sector Ontwikkeling in het kader van Pro-poor Growth.

Verder zal gewerkt worden aan deelaspecten middels activiteiten die reeds eerder in gang zijn gezet, zoals:

  • In toenemende mate worden de sectorale prioriteiten van de 19 + 3 landen afgestemd op de prioriteiten die in het kader van de PRSP's zijn geformuleerd, en worden activiteiten gesteund gericht op het wegnemen van belangrijke knelpunten. Tabel 3 op pag. 50 van het rapport is in dit verband niet volledig, en aan bijstelling onderhevig.
  • Processen van lokale planning, incl. het verder ontwikkelen van participatieve methoden en lokale capaciteitsopbouw, worden in onze bilaterale programma's ondersteund in met name die landen waar lokaal bestuur, decentralisatie, rurale en/of stedelijke ontwikkeling als samenwerkingssector zijn gekozen.
  • Nederland ondersteunt het operationeel maken van PSIA als instrument voor overheden en andere actoren in het planningsproces. Het AIV-advies om hierbij zoveel mogelijk gebruik te maken van lokale capaciteit wordt volmondig onderschreven. Nederland draagt bij aan capaciteitsopbouw op het gebied van PSIA via het partnershipprogramma met de Wereldbank (BNPP). Het World Bank Institute ontwikkelt momenteel een PSIA-training voor overheden, maatschappelijk middenveld en andere actoren. In oktober a.s. organiseert Nederland samen met DFID een PSIA-workshop over de rol van bilaterale donoren bij PSIA-processen.
  • In het kader van het BNPP wordt gewerkt aan methodologieontwikkeling voor participatieve planning, met name in het rural window en het urban window.
  • Gender-mainstreaming in het PRSP-proces wordt uitgewerkt in DAC verband om zowel procesmatig als inhoudelijk vorm te geven aan gender-gelijkheid in de PRSP.
  • In het kader van het programma voor public finance management wordt gewerkt aan capaciteitsvergroting bij de ambassades op dit terrein en het beter kunnen volgen van de nationale begrotingsprocessen. Hierbij streeft Nederland, naast IMF en een aantal gelijkgezinde donoren, naar vertaling van de PRSP-prioriteiten in de Medium Term Expenditure Framework (MTEF) van de betrokken landen om daarmee inhoudelijke beleidsafstemming mogelijk te maken;
  • In multi-donor fora (zoals de Strategic Partnership with Africa - SPA) werkt Nederland sinds jaren aan de concrete vertaling van het streven naar intensievere coördinatie en harmonisatie in de landen zelf. Het recente DAC/WB conferentie over verbetering van zgn 'donor practices' heeft geleid tot een doorbraak in het aantal donoren dat aan het initiatief wil toepassen. De eerste pilot vindt plaats in Zambia, waar onder leiding van Nederland met zes "gelijkgezinde" donoren een praktisch harmonisatie-pakket is afgesproken.
  • Binnen de Nederlandse en Europese context zet OS zich in voor coherentie zaken, zoals het terugdringen van importbelemmeringen voor producten uit ontwikkelingslanden en de afbouw van landbouwsubsidies in de rijke landen die schadelijk zijn voor ontwikkelingslanden.

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking

Persberichten

Van dit advies is geen persbericht gepubliceerd.