Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking

4 oktober 2005 - nr.30
Samenvatting

Het gaat om de praktische betekenis van mensenrechten in strategieën voor armoedebestrijding en ontwikkeling. In instrumentele zin fungeren mensenrechten allereerst als rechtsmiddelen, ter ondersteuning van concrete claims die mensen in staat moeten stellen hun fundamentele vrijheden te beleven en toegang te verkrijgen tot wat nodig is om te voorzien in hun basisbehoeften. Daarnaast hebben ze betekenis als richtinggevende politieke middelen c.q. algemene maatstaven ter beoordeling van de legitimiteit van gebruik van macht en als politiek handvat in processen van maatschappelijke verandering.

In functionele zin vervullen mensenrechten een beschermende en een emancipatoire rol. In concrete strategieën hebben zij allereerst een beschermende betekenis: zij bieden juridische en politieke bescherming bij situaties waarin de menselijke waardigheid zelf op het spel staat. In emancipatoire zin stimuleren zij daarnaast mensen wiens rechten worden geschonden het heft in eigen handen te nemen en zich in te zetten voor maatschappelijke verandering. Bij zowel de beschermende als de emancipatoire functie van de rechten van de mens zijn ook andere actoren dan alleen de rechtssubjecten zelf betrokken.1

 

In veel ontwikkelingslanden wordt bij de toepassing c.q. naleving van de rechten van de mens een spanningsveld ervaren. Daarbij wordt, in de visie van de machthebbers, te veel nadruk gelegd op het individu en worden schendingen van mensenrechten gerechtvaardigd met een beroep op culturele diversiteit of wordt gewezen op het feit dat de naleving van rechten in de economische en sociale sfeer eerst verbetering behoeft. Deze rechtvaardigingen dienen meestal ter afscherming van het politieke systeem voor kritiek of ter inperking van de reikwijdte van fundamentele rechten om zodoende de positie van de politieke elite te versterken. Mensenrechten zijn echter geen luxeartikelen, die landen zich pas kunnen veroorloven wanneer zij een zeker niveau van ontwikkeling hebben bereikt.

Bovengenoemde rollen van mensenrechten gaan uit van de onderlinge samenhang en verwevenheid van de burger- en politieke rechten en economische, sociale en culturele rechten, alsmede van de relevantie van de rechten van volken. Tegen deze achtergrond zal allereerst een aantal uitgangspunten voor beleid worden geschetst, waarna dit hoofdstuk zal worden afgesloten met de belangrijkste conclusies. In de visie van de AIV moeten deze alle hun weerslag krijgen in het totaal van het beleid.

 

Uitgangspunten

Armen als prioriteit
De mensenrechtenbenadering kan dienen als strategie en als werkwijze binnen alle samenwerkingsprogramma’s; daarbij worden vormen van participatie en verantwoording afleggen (‘accountability’) in de besluitvorming en de uitvoering ingebouwd, zowel in de officiële steunverlening als in die via NGO’s. Een uitgewerkte mensenrechtenbenadering kan zodoende een stem geven aan armen en hen weerbaarder maken om eigen keuzes te maken. In de dagelijkse praktijk blijkt maar al te vaak dat het slechts (bepaalde onderdelen van) regeringen van ontwikkelingslanden of donoren zijn die invloed op en inspraak bij besluitvorming hebben. Overheidsprocessen blijken vaak ineffectief en irrelevant te zijn voor armen.1 Mensen dienen voorop te staan bij het maken van beleidskeuzes, niet landen, overheden of economische doelen. Armen zijn slechts zelden in staat toegang tot het recht te krijgen, omdat rechtshulp, als die al aanwezig is, onbetaalbaar voor hen is of omdat het wettelijk kader zich niet leent voor een mensenrechtenbenadering. Naast juridische maatregelen spelen ook maatschappelijke en politieke mechanismen een belangrijke rol. Specifieke aandacht moet worden besteed aan versterking van het institutionele kader. Een evenwichtige maatschappelijke ontwikkeling heeft de meeste kans van slagen als burgers aanspraak kunnen maken op deelname aan het openbaar bestuur, op een regering die verantwoording aflegt en op een onafhankelijk rechtssysteem dat voor een ieder toegankelijk is. Een mensenrechtenbenadering zal altijd op de situatie van het land zelf moeten worden toegesneden. De benadering impliceert dat bij het formuleren van programma’s tevens grote aandacht moet worden gegeven aan regionale verschillen in ontwikkelingslanden. In veel ontwikkelingslanden zijn immers bepaalde regio’s - en daarmee vaak bepaalde etnische groepen - onderbedeeld met betrekking tot voorzieningen als scholen, ziekenhuizen, water en sanitaire voorzieningen.

De beschreven ervaringen van donoren en internationale organisaties laten zien dat armoedebestrijding en andere doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking samen komen in een mensenrechtenbenadering. De uit te voeren programma’s staan in het teken van ondersteuning van de belangen van armen. Armoedebestrijding is evenwel in het licht van bestaande maatschappelijke (machts)verhoudingen geen politiek neutrale keuze. Zij kan echter worden gelegitimeerd door haar te baseren op internationaal vastgelegde en aanvaarde rechten van de mens. Een mensenrechtenbenadering leidt tot besluitvorming waarin alle betrokkenen een rol spelen en waarbij vanzelfsprekend belangentegenstellingen aan het licht worden gebracht: belangentegenstellingen bijvoorbeeld tussen armen onderling of tussen armen en rijken. Deze, niet te voorkomen, belangentegenstellingen vragen om een aanpak waarbij betrokkenen, inclusief de overheid, (juridisch) verantwoordelijk kunnen worden gehouden. In die zin betekent ontwikkeling ook politieke strijd, hetgeen de positie van donoren ten opzichte van regeringsvertegenwoordigers waarmee zij onderhandelen, danig onder spanning kan zetten. Donoren moeten kiezen voor de armen. Door die keuze kunnen zij in conflict komen met de regering van het ontwikkelingsland in kwestie. Een beroep op internationaal erkende mensenrechten is dan relevant. Naarmate een ontwikkelingsland overigens een beter functionerende democratie heeft, bestaat de mogelijkheid tot nauwere samenwerking. Een mensenrechtenbenadering in neutrale zin is niet mogelijk als beleidsoptie; gekozen dient te worden voor een focus op mensen en hun rechten.

Rol maatschappelijke actoren
Steun via sociaal-economische belangenbehartigers en niet-gouvernementele kanalen kan in sommige gevallen doelmatiger zijn dan steun via regeringskanalen. Zowel tegenover de desbetreffende staat als tegenover de eigen belastingbetaler zijn die visie en inzet van belang. Hierdoor is bovendien de inzet van ontwikkelingsgelden eenvoudiger te rechtvaardigen. Op mensen gerichte steun op het terrein van de rechten van de mens is in het verleden vrijwel nooit controversieel geweest, bij de ontvanger noch bij de donor en/of belastingbetaler. Vanuit Nederland wordt, bijvoorbeeld via het kanaal van de MFO’s, weliswaar al veel steun verleend, maar het grootste deel van de ontwikkelingssamenwerking verloopt via andere kanalen. Specifieke projecten op het gebied van versterking van de rechtsstaat en de rechten van de mens zijn niet altijd gericht op de armste groepen in de samenleving; op termijn zijn zulke projecten wel relevant voor armen. Dit geldt bijvoorbeeld voor programma’s ter bestrijding van vrouwendiscriminatie. Die gerichtheid is op zich geen probleem, zolang ervoor wordt gezorgd dat de belangen van armen in deze programma’s ook worden behartigd. Een mensenrechtenbenadering kan bovendien bijdragen aan het in kaart brengen van sectoren en structu-ren om zodoende gericht beleid mogelijk te maken.3

Een mensenrechtenbenadering biedt daarom inhoudelijke ijkpunten voor het stellen van doelen en het volgen en beoordelen van de voortgang in programma’s (bijvoorbeeld: de toegang tot schoon water en sanitaire voorzieningen voor armen, toegang tot gezondheidszorg). Een commitment van donoren om de economische en sociale rechten van armen te versterken zou evenwel niet alleen een keuze voor sociale sectoren zoals onderwijs en gezondheidszorg moeten inhouden. Eveneens moet grote nadruk worden gelegd op toegang van armen tot middelen om in hun bestaan te voorzien, zoals toegang tot land en tot krediet. Gebrek aan participatiemogelijkheden (uitsluiting) en gebrek aan greep op het eigen leven zijn ook elementen van een armoedesituatie. De nadruk van de steunverlening door de huidige donoren lijkt veelal te liggen op organisaties die zich richten op een versterking van burger- en politieke rechten. Tegelijkertijd moet de bewustwording van het belang van mensenrechten in ontwikkelingsprocessen bij mensenrechten-NGO’s worden vergroot. Vaak is er een groot verschil in belevingswereld tussen de NGO’s die zich vooral met de ontwikkelingsproblematiek bezighouden, en NGO’s die zich vooral op de burger- en politieke rechten richten; een verschil in belevingswereld komt overigens evenzeer voor bij (onderdelen van) overheden en internationale instellingen. Investeren in een brede bewustwording van de rol van de men-senrechten in ontwikkeling is van groot belang.

De vraag is gerechtvaardigd of de vele mensenrechten- en ontwikkelingsorganisaties voldoende zijn geëquipeerd om zich zowel met burger- en politieke rechten als met economische, sociale en culturele rechten bezig te houden. Teneinde maatschappelijke organisaties en NGO’s voldoende te equiperen, dient hierin gericht te worden geïnvesteerd, bijvoorbeeld via het kanaal van de MFO’s.4 Om te voorkomen dat de armen extra worden getroffen door gebrek aan medewerking of zelfs het slachtoffer worden van ernstige mensenrechtenschendingen, zou een nog groter gedeelte van de Nederlandse inspanningen inzake ontwikkelingssamenwerking moeten worden besteed via niet-overheidskanalen als gekwalificeerde MFO’s, NGO’s en andere sociaal-economische belangenbehartigers, waaronder ook institituten voor rechtshulp.5

 

Bij een dergelijke steunverlening is het wel van belang te voorkomen dat NGO’s vrijwel volledig door buitenlandse donoren worden gefinancierd. Ondanks goede bedoelingen kan buitenlandse steunverlening op die wijze soms afbreuk doen aan de zelfstandige opbouw van een breed veld van sociaal-economische belangenbehartigers en kan zij de onderlinge verhoudingen onder grote druk zetten, zeker indien er sprake is van significante beloningsverschillen tussen door donoren gefinancierde medewerkers en medewerkers van NGO’s die vooral afhankelijk zijn van lokale financiering.

Naleving van mensenrechtenverdragen

Uit de eerdere beschrijving van ervaringen met een mensenrechtenbenadering, is onder meer gebleken dat de mensenrechtenverdragen een juridisch en normatief handvat kunnen bieden voor besluitvorming inzake steunverlening. Het risico dat het begrip mensenrechten aan inflatie onderhevig raakt door alles wat met ontwikkeling te maken heeft als mensenrecht te bestempelen, blijkt in de praktijk te zijn beteugeld. Veeleer kan worden gesproken over een toespitsing en verfijning van substantiële mensenrechtennormen en van het ontwikkelen van een stelsel van toezichtmechanismen. Niet alles in het kader van ontwikkelingssamenwerking heeft met mensenrechten te maken, maar het gehele ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is wèl doortrokken van mensenrechten. In dit verband moet ook de waarde van het recht op ontwikkeling worden genoemd. Die waarde ligt vooral in het verbindende en integrerende karakter ervan. Door dit karakter te benadrukken kan in het beleid een nog betere verbinding worden gelegd met het uitgangspunt dat bevordering en naleving van het geheel der mensenrechten de basis van een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking moet zijn.

Een naar behoren functionerend rechtssysteem op nationaal niveau, is voor een goede naleving van internationale mensenrechtenverplichtingen een belangrijk vereiste. Daartoe zijn goed geïnformeerde, goed opgeleide, niet-corrupte en effectieve nationale rechters een belangrijke voorwaarde. Rechtszekerheid en rechtvaardigheid zijn namelijk vaak met elkaar verbonden. Daarnaast kunnen regionale mensenrechtenhoven (Amerika, Europa en tezijnertijd Afrika) en Commissies (Afrika en Amerika) ook een belangrijke complementaire rol spelen in de ontwikkeling van de rechtsbescherming; deze instellingen verdienen steun in een mensenrechtenbenadering.

Naast de naleving van internationale mensenrechtenverplichtingen, laat het nakomen van rapportageverplichtingen die verbonden zijn aan mensenrechtenverdragen, veel te wensen over. Regeringen rapporteren niet, niet tijdig of onvolledig en parlementen, zowel die van ontvangende landen als van donorlanden, zijn hierop of té weinig toegerust of té weinig alert; dit probleem is al eerder gesignaleerd en beschreven in adviezen van de (toenmalige) ACM en de AIV.6 Indien het rapportageproces in ontvangende landen wordt gehinderd door gebrek aan deskundigheid of middelen, ligt hier een eerste mogelijkheid voor donoren om, tijdelijk, steun te verlenen teneinde obstakels te verwijderen. De rapportages onder de VN-mensenrechtenverdragen en op grond van IAO-verdragen en de bespreking daarvan in de verdragscomités kunnen vervolgens dienen als uitgangspunt voor een analyse van de ontwikkelingsbehoeften in mensenrechtentermen. Dit bevestigt de noodzaak van verbeterde uitwisseling en koppeling van gegevens en rapportagebestanden. Die informatie kan vervolgens worden gebruikt om te bezien of de huidige samenwerkingprogramma’s zijn toegesneden op een dergelijke identificatie en op welke wijze kan worden bijgedragen aan een grotere aandacht voor en nadruk op het toezicht op de naleving van eenmaal aangegane verplichtingen. Maatschappelijke organisaties en NGO’s kunnen daarnaast helpen het toezicht op de naleving te verbeteren. Eén van de methoden is om mogelijkheden te creëren voor deze organisaties om serieuze ‘schaduwrapportages’ vorm te geven en hun de mogelijkheid te bieden deze breed te publiceren in de desbetreffende landen. Hiervoor moeten in donorprogramma’s voldoende middelen worden vrijgemaakt.

Mensenrechten:positieve en negatieve benadering
In de literatuur over mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking wordt een onderscheid gemaakt tussen een positieve koppeling en een negatieve koppeling van mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking: in de negatieve koppeling gaan donorlanden in het geval van (ernstige en stelselmatige) mensenrechtenschendingen of stagnatie van democratisering (het niet toelaten van meerpartijenverkiezingen) over tot een vermindering of zelfs stopzetting van de hulp van regering tot regering.7 Bij een positieve benadering proberen donorlanden via hun hulpbeleid de mensenrechtensituatie en/of de democratie te bevorderen: het gaat hier bijvoorbeeld om versterking van de rechtsstaat via programma’s voor politie en justitie, steun aan projecten en programma’s gericht op het mondig maken van arme groepen, steun aan mensenrechtenorganisaties of financiële of technische steun voor verkiezingen.

Hoewel een positieve benaderingswijze de voorkeur verdient, is de AIV van oordeel dat beide benaderingen een rol in het beleid moeten blijven spelen. Voor een negatieve koppeling blijft het nodig in de officiële hulprelatie consequenties te trekken indien in partnerlanden sprake is van ernstige en/of stelselmatige schendingen van mensenrechten. In internationaal verband bestaat hierover consensus, zoals onder meer tot uitdrukking komt in het Verdrag van Cotonou. Op grond van dit verdrag kan in geval van schendingen van mensenrechten en/of ernstige corruptie de hulp worden opgeschort of beëindigd. Voorts is het van belang dat donorlanden, indien zich schendingen of een verslechtering van het mensenrechtenklimaat voordoen, in het kader van de beleidsdialoog met de regering van het hulpontvangende land hieraan aandacht schenken. De ervaring heeft verder geleerd dat druk van donoren op dit terrein alleen effectief is indien zij gezamenlijk optreden.

Voor wat betreft de invulling van de hulprelatie betekent een mensenrechtenbenadering dat zowel de burger- en politieke rechten als economische, sociale en culturele rechten een vaste plaats krijgen toebedeeld op de agenda van de dialoog tussen de regeringen van het donorland en het hulpontvangende land. De mensenrechten kunnen immers als een ijkpunt fungeren voor het beoordelen van zowel het door de donor gefinancierde programma als voor het door het ontvangende land gevoerde sociaal-economische beleid. In het beleid van het hulpontvangende land moet duidelijk zijn hoe binnen de beperkte middelen die de desbetreffende regering heeft, prioriteit wordt gelegd bij die sectoren die de armoede kunnen verminderen (in tegenstelling tot bijvoorbeeld uitgaven voor defensie). Een mensenrechtenbenadering impliceert echter ook dat de regering van een hulpontvangend land de donor kan aanspreken op de keuze van hulpprogramma’s. De praktijk leert echter dat van een werkelijke tweezijdigheid in de hulprelatie geen sprake is. In het advies dat de AIV onlangs heeft uitbracht over de Pro-Poor Growth wordt onder meer geconcludeerd dat het Programma voor armoedebestrijding (PRSP-proces) een sterk door donoren gedomineerd proces is, dat nog te veel is gericht op de landen en te weinig oog heeft voor individuele armoede en participatie van direct betrokkenen. Voorts blijkt dat donoren, waaronder Nederland, bij de keuze van sectoren niet altijd de prioriteiten volgen die in de PRSP’s zijn gesteld.

In het landenconcentratiebeleid zoals dat in de kabinetsperiode 1998-2002 is ingezet, is dit soort conditionaliteit zichtbaar in de criteria voor de selectie van concentratielanden. De criteria van goed bestuur hebben immers raakvlakken met de burger- en politieke rechten, terwijl de aanwezigheid van goed sociaal-economisch beleid (in de praktijk: een voldoende gerichtheid op armoedebestrijding) raakt aan de implementatie van economische en sociale rechten. Juist ook in het bilateraal beleid kan een bijdrage worden geleverd aan de naleving van mensenrechten, mits dit beleid daarop wordt toegesneden. Toch valt, in de optiek van een mensenrechtenbenadering, het nodige af te dingen op de tot nu toe door de Nederlandse overheid gemaakte keuzes van landen waarmee wordt samengewerkt.8 De mensenrechtencomponent is in het huidige beleid vrijwel niet bestaand. Uitgaande van de wenselijkheid van een mensenrechtenbenadering dient derhalve opnieuw serieus te worden gekeken naar de criteria waarop keuzes worden gebaseerd. De selectie van en de wijze waarop deze vervolgens wordt uitgewerkt, behoort zodanig te zijn, dat alleen die landen in aanmerking komen waar steunverlening een reële bijdrage kan leveren aan een bevordering van de mensenrechten.9 De criteria en de keuzes moeten uniform worden toegepast op een wijze die ook voor de ontvangende landen transparant is.

Kenmerkend voor de sectorale benadering is een verschuiving van de financiering van concrete projecten en programma’s naar een geheel van samenhangende activiteiten op een deelterrein van het overheidsbeleid. De benadering impliceert een nadruk op samenwerking en dialoog met de ontvangende regering en een sterke mate van donorcoördinatie. Uitgaande van het gegeven dat de sectorale benadering alleen wordt toegepast in landen die in aanmerking komen voor een structurele hulprelatie (en dus voldoen aan de daarvoor gestelde voorwaarden), wordt op deze wijze terecht het accent verlegd van donorzeggenschap over projecten en programma’s naar samenwerking met de regering van het hulpontvangende land op een geheel beleidsterrein. De mensenrechtenbenadering impliceert evenwel dat men voor de keuze van sectoren en de beoordeling van het beleid op de desbetreffende terreinen moet vaststellen in hoeverre het sectorale beleid bijdraagt aan de bevordering van de mensenrechten in brede zin. Steun aan de sector gezondheid, water en sanitatie, onderwijs of de rechterlijke macht zijn in harmonie met een mensenrechtenbenadering, indien het beleid is gericht op het zo breed mogelijke toegang creëren tot voorzieningen en diensten voor de armen. Steun aan (een sector binnen) de landbouw zou bijvoorbeeld zo moeten worden gericht, dat met name aan de armen op het platteland toegang tot land en productiemiddelen of krediet wordt verschaft. Een en ander vraagt daarom om een kritische beschouwing van de huidige programma’s in deze landen. Deze beoordeling, gebaseerd op een gedegen analyse, zou moeten leiden tot heldere richtlijnen voor het uit te voeren beleid.

Ook bij macro-economische steun is een relatie met mensenrechten te leggen. Ter wijl een ongezond macro-economisch klimaat slecht is voor het bedrijfsleven en de economische groei kan verminderen, beïnvloedt een instabiele macro-economische omgeving ook de overlevingskansen van armen. Macro-economische problemen als ‘double-digit’ of ‘triple-digit’-inflatie treffen armen hard en kunnen in extreme gevallen deelname aan de formele economie voor armen onmogelijk maken. De in het verleden veelvuldig overgewaardeerde valuta beïnvloeden de export van landbouwgewassen van boeren negatief en tekorten op de betalingsbalans beïnvloedden de prijzen en beschikbaarheid van consumentengoederen. Macro-economische steun, die per definitie wordt verleend aan de centrale regering, kan derhalve de overlevingskansen van armen vergroten en dus ook van betekenis zijn voor de economische en sociale rechten van armen. Een mensenrechtenbenadering in de ontwikkelingssamenwerking vereist evenwel dat de relatie van macro-economische steun met mensenrechten expliciet wordt uitgewerkt, en de vorm van de steun beïnvloedt. Nederland zou dit moeten doen in het eigen bilaterale beleid en in het kader van relevante donoroverleggen en financiële instellingen.

Rol internationale (financiële)organisaties en de EU
De rol van de VN-instellingen en gespecialiseerde organisaties en internationale financiële instellingen op het terrein van mensenrechten en ontwikkeling is belangrijk. Zowel bij de vormgeving van een beleid op dit terrein als in uitvoerende zin is veel potentie aanwezig. De door het Bureau van de HCRM ontwikkelde ‘guidelines’ zijn daarvan slechts een belangwekkend voorbeeld. De wijze waarop in toenemende mate wordt samengewerkt is ook veelbelovend. Over de praktische uitwerking en behaalde resultaten is nog niet veel te zeggen, omdat verschillende programma’s nog in ontwikkeling zijn. Het betreft met name UNDP/HURIST, Unicef, die de mensenrechtenbenadering heeft geïntegreerd in het totaal van het programma, de technische samenwerkingsprogramma’s van de IAO en de coördinatieactiviteiten van de HCRM die gericht zijn op integratie van mensenrechten in het gehele VN-systeem. In deze en andere projecten en programma’s wordt nadruk gelegd op participatie van alle sectoren van de maatschappij, hetgeen past in de huidige benadering van ontwikkelingssamenwerking waarvan ook de mensenrechtenbenadering deel uitmaakt. Daarnaast hebben mensenrechten ook een prominente plaats verworven in het ontwikkelingsbeleid van de EU, zonder dat expliciet voor een mensenrechtenbenadering is gekozen. Ten aanzien van de activiteiten van de Wereldbank en het IMF moet worden geconstateerd dat deze organisaties juridisch verplicht zijn ervoor te zorgen dat hun activiteiten geen negatieve invloed hebben op de capaciteit van staten om hun mensenrechtenverplichtingen na te komen. De wijze waarop dit programmatisch wordt vormgegeven door deze instellingen is echter niet altijd duidelijk. Om dit te verbeteren is in het recente advies van de AIV inzake Pro-Poor Growth een aantal aanzetten gegeven. Indien uitgevoerd, kunnen deze aanbevelingen bijdragen aan een verdere ontwikkeling van een mensenrechtenbenadering voor deze instellingen. Nederland moet zich ervoor inzetten dat deze instellingen hun toekomstige beleid op dit terrein duidelijker in het teken van mensenrechten stellen.

Coherentie
Zelfs als de relatie tussen mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking in coherente beleidsdocumenten is geformuleerd, is de uitvoeringspraktijk vaak weerbarstig. Enerzijds schort het in de donorlanden, op nationaal niveau, vaak aan goede afstemmingen en samenwerking tussen relevante departementen, anderzijds bestaat er een grote kloof tussen de belevingswereld van armen en gemarginaliseerden en hetgeen door donoren en regeringen van ontwikkelingslanden aan beleidsvoornemens wordt geformuleerd. Een donorbeleid moet coherent zijn, niet alleen in de zin van vrij van tegenstrijdigheden, maar ook zo dat alle beleidsonderdelen elkaar ondersteunen; het betreft dus alle ministeries. Als voorbeeld van concrete activiteiten kan bijvoorbeeld worden gewezen op de ambities van de MDG’s. Deze kunnen alleen maar worden bereikt indien alle betrokkenen, zowel in de donorlanden als in de ontvangende landen op coherente wijze samenwerken. Ondanks het feit dat dit aspect ook door de Nederlandse regering wordt onderschreven, valt echter op dit terrein nog het nodige te verbeteren.10 De relaties met ontwikkelingslanden en financiële stromen verlopen maar voor een deel via de ontwikkelingssamenwerking. Op het terrein van economische relaties en wapenexporten vinden transacties plaats die niet duiden op goede afstemming en samenwerking tussen de relevante ministeries, met mensenrechten als uitgangspunt. Ook het gebrek aan coherentie tussen EU-beleid op de terreinen van mensenrechten en ontwikkeling, handel en landbouw staat de effectiviteit in de weg. Vanwege de gedeelde competentie voor buitenlands beleid en ontwikkelingssamenwerking is er ruimte voor spanningen tussen het beleid en de besluiten van EU-instellingen en individuele lidstaten. Dit is een belangrijke factor, die leidt tot incoherentie. Een voorbeeld daarvan is het voortbestaan van het landbouwprotectionisme van de EU; dit is een ernstige sta-in-de-weg en dient te worden beëindigd. Tot slot moet ook besluitvorming in de respectieve internationale fora als IMF, Wereldbank en WTO erop zijn gericht dat de doelstellingen en effecten van ontwikkelingssamenwerking niet worden ondermijnd.11 Daartoe moeten het IMF en de Wereldbank hun mandaat in ieder geval breder interpreteren dan zij nu doen.

Betere mensenrechtenantenne eigen apparaat
De invoering van een mensenrechtenbenadering zal een extra inspanning vragen op het gebied van gerichte opleiding van ambtenaren, ambassade-medewerkers en (lokale) staf van ontwikkelingsorganisaties en andere NGO’s op het terrein van internationale mensenrechtenverdragen en uitvoerings- en toezichtmechanismen. Dat is een investering, die op de langere termijn haar vruchten zal afwerpen. Voor alle betrokkenen is het van belang dat wordt gekozen voor een mensenrechtenbenadering, die ministeriebreed wordt vormgegeven.

Conclusies
In de visie van de AIV moeten de hierboven weergegeven uitgangspunten hun weerslag krijgen in het totaal van het beleid. Naar het oordeel van de AIV bieden de hieruit te trekken conclusies goede handvaten en kunnen deze worden gebruikt in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en in het Nederlands beleid in het algemeen. De belangrijk-ste conclusies zijn daarbij:

  • Niet alles in het kader van ontwikkelingssamenwerking heeft met mensenrechten te maken, maar het gehele ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is wèl doortrokken van mensenrechten.
     
  • Een mensenrechtenbenadering dwingt tot het maken van keuzes. Het gaat om een zeer brede, ambitieuze benadering, die geacht wordt door te werken in het gehele beleid. Mensenrechten bieden een juridisch/normatief kader, waarmee richting kan worden gegeven aan (deelterreinen van) het beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Naleving van de internationaal erkende mensenrechten moet daarbij uitgangspunt zijn.
     
  • Mensen en hun rechten dienen voorop te staan bij het maken van beleidskeuzes, niet landen, overheden of economische doelen. Donoren dienen te kiezen voor armen. Het inschakelen en het steunen van maatschappelijk actoren in ontwikkelingslanden is van groot belang bij het vormgeven van een mensenrechtenbenadering.
     
  • De selectie van landen waaraan steun wordt verleend, moet zodanig zijn, dat alleen landen in aanmerking komen waar steun een reële bijdrage kan leveren aan de bevordering van het geheel van de mensenrechten. De beoordeling hiervan dient plaats te vinden op grond van duidelijke, uniforme en transparante criteria; deze moeten vervolgens eenduidig worden toegepast. De toetsing moet zijn gebaseerd op een heldere landenanalyse. Daartoe moet voldoende aandacht worden besteed aan systematische gegevensverzameling en het volgen en beoordelen van de mensenrechtensituatie.
     
  • De doorgevoerde decentralisatie van de budgetten voor het Nederlandse (bilaterale)beleid heeft op lokaal niveau een beter zicht gegeven op activiteiten en resultaten van activiteiten die in de landen plaatsvinden. Door gebrekkige terugkoppeling van deze informatie naar het departement bestaat echter onvoldoende overzicht van de volle breedte van dat deel van de ontwikkelingssamenwerking en is het bepalen van algemene beleidsprioriteiten lastig. Zulke algemene beleidsprioriteiten zijn noodzakelijk.
     
  • Er dient meer te worden geïnvesteerd in de opleiding van medewerkers van het ministerie en van ontwikkelingsorganisaties op het terrein van internationale mensenrechtenverdragen en uitvoerings- en toezichtmechanismen. Zodoende kunnen kennis en bewustwording inzake mensenrechten bij individuen worden vergroot teneinde meer synergie tussen het ontwikkelingsbeleid en de mensenrechtenbenadering aan te brengen.
     
  • Zowel de realisering van burger- en politieke rechten als die van economische, sociale en culturele rechten verdienen een vaste plaats op de agenda van de dialoog tussen de regeringen van het donorland en het hulpontvangende land. Mensenrechten dienen zo als ijkpunt voor het beoordelen van enerzijds het door het ontvangende land gevoerde sociaal-economische beleid en anderzijds het door de donor gefinancierde programma.
     
  • In algemene zin kan niet worden gesproken van inflatie van het begrip mensenrechten. Het gaat veeleer om een toespitsing en verfijning van substantiële mensenrechtennormen en om het ontwikkelen van een stelsel van toezichtmechanismen. Gezien het grote aantal ontwikkelingen op dit terrein blijkt het echter lastig een verantwoord totaaloverzicht te krijgen.
     
  • Voor een goede naleving van internationale mensenrechten verplichtingen is op nationaal niveau een goed functionerend rechtssysteem een belangrijk vereiste. Goed geïnformeerde, goed opgeleide, niet-corrupte, en effectieve rechters zijn daartoe een eerste voorwaarde. Permanente mensenrechteneducatie en het instellen van nationale mensenrechteninstituten en ombudsmaninstituten verdienen daar-naast hoge prioriteit.
     
  • Het is van groot belang dat overeengekomen internationale afspraken en toezeggingen op het terrein van zowel de mensenrechten als de ontwikkelingssamenwerking (Kopenhagen-afspraken, MDG’s, de Monterrey-consensus en het Johannesburgprogramma) consequent worden nagekomen. Hier ligt een rol voor de VN, voor industrielanden èn voor ontwikkelingslanden.
     
  • De rol van de VN-instellingen, gespecialiseerde organisaties, internationale financiële instellingen en de EU op het terrein van mensenrechten en ontwikkeling is belangrijk. Nederland moet erop toezien en er aan bijdragen dat deze organisaties en instellingen hun beleid op dit terrein duidelijk in het teken van mensenrechten (blijven) stellen. Bijdragen aan verbetering van de effectiviteit van het mensenrechtenbeleid van deze organisaties op het terrein van informatieverzameling en -analyse, aan versterking van expertise en aan systematische samenwerking, zijn daarbij noodzakelijk.
     
  • Het totaal van het Nederlandse beleid dient coherent te zijn. Het dient vrij te zijn van tegenstrijdigheden en verschillende beleidsonderdelen dienen elkaar onderling te ondersteunen. Dit geldt voor het beleid en de uitvoeringswerkzaamheden van alle Nederlandse ministeries, maar ook internationale organisaties als IMF, Wereldbank en WTO moeten hierop toezien.
     
  • De waarde van het recht op ontwikkeling schuilt voor de AIV vooral in het verbindende karakter ervan. De afzonderlijke mensenrechten op leven, voedsel, gezondheid, onderwijs en deelname aan het politieke en culturele leven komen samen in het recht op ontwikkeling. Als zodanig kan het integrerend werken en de rechten van individuen en volken verbinden. Aldus kan het recht op ontwikkeling via het gecombineerde effect van deze werkingen een positieve rol vervullen ter bevordering van respect voor het geheel van de rechten van de mens.
     
  • De door de HCRM ontwikkelde ontwerprichtlijnen in het document ‘Draft guidelines: A Human Rights Approach to Poverty Reduction Strategies’ zijn belangwekkend en kunnen een goed instrument vormen voor de verdere operationalisering en evaluatie van het door Nederland te ontwikkelen beleid op het terrein van een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking.
     
  • De AIV benadrukt, tot slot, het uitgangspunt van dit advies dat het bestaan van wijdverbreide extreme armoede het onmogelijk maakt voor betrokkenen hun mensen-rechten effectief te realiseren. De internationale gemeenschap moet derhalve hoge prioriteit blijven geven aan de verlichting en uiteindelijke uitbanning van de armoede. De gemeenschappelijke noemer van zowel mensenrechtenbeleid als het beleid inza-ke ontwikkelingssamenwerking is en moet blijven: het bevorderen en beschermen van de menselijke waardigheid.

1 Zie hiervoor B. de Gaay Fortman, ‘Persistent Poverty and Inequality in an Era of Globalisation: Opportunities and limitations of a rights approach’, paper voor Tilburg University Lustrum Conference, 26-28 maart 2003, p. 14

2 Zie voor een beschrijving van deze problematiek onder meer: Deepa Narayan, ‘Can Anyone hear us, Voices of the poor’, Uitgave Wereldbank, Oxford University Press 2000. De AIV merkt hierbij op dat hij er de voorkeur aan geeft te spreken van ‘contraproductief’ in plaats van ‘irrelevant’..

3 Zie ook: I. Boerefijn, M. Brouwer en R. Fakhreddine (Eds), 'Linking and learning in the field of economic, social and cultural rights', SIM-special 27, Utrecht 2001.

4 Zie hiervoor bijvoorbeeld ook het actieprogramma van Oxfam, 'Towards Global Equity', 2000.

5 Zie voor een aantal kritische kanttekeningen bij de rol van NGO's in het algemeen ook: AIV, 'Commentaar op de notitie mensenrechten 2001', Den Haag , 2001, pp. 13-14. Zie ook voetnoot 1 (advies AIV nr. 29)

6 Zie onder meer ACM, ‘VN-toezicht op mensenrechten’, advies nr. 22, Den Haag, oktober 1996 en AIV, ‘Commentaar op de notitie mensenrechten 2001’, advies nr. 24, Den Haag, september 2001

7 Ibid. voetnoot 16, bijdrage O.B.R.C. van Cranenburgh, ‘Development Cooperation and Human Rights: Linkage Policies of the Netherlands’, in Human Rights in Developing Countries, Yearbook 1995, Ed. P. Baehr, H. Hey, J. Smith and T. Swinehart, 1995, p. 29 e.v. en K. de Feyter, K. Landuyt, L. Reydams, F. Reyntjes, S. Van de Ginste en H. Verleyen, ‘Ontwikkelingssamenwerking als instrument ter bevordering van mensenrechten en democratisering’, Brussel, VLIR-ABOS, 1995

8 Zie AIV, ‘Commentaar op de criteria voor structurele bilaterale hulp’, Den Haag, november 1998 en ook: D.J. Koch, ‘Herfkens’ selectiviteitsbeleid onder de loep: een beoordeling en voorstellen ter verbetering’, Internationale Spectator, Jrg. 57, nr. 2, februari 2003, pp. 71-76.

9 Zie hiervoor in meer detail ook: HOM,’ Matching practice and principles, human rights impact assessment: EU opportunities’, Utrecht 2002

10 Zie onder meer ‘Beleidsnotitie Ontwikkelingssamenwerking - Landbouw’, TK 2002-2003, kamerstuk 28318, nr. 2, december 2002.

11 Zie onder meer: L. van Maare, ‘Coherentie in de ontwikkelingssamenwerking: hoe verder ?’, Internationale Spectator, Jrg. 57, nr. 2, februari 2003, pp. 81-87

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Directie Mensenrechten en Vredesopbouw (DMV)
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag

Datum 5 april 2002

Betreft: Adviesaanvraag ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten: praktische toepassing van de zgn. Human rights based approach to development

 

In de Notitie Mensenrechtenbeleid 2001 die de regering op 14 mei 2001 aan de Tweede Kamer deed toekomen, wordt aangegeven dat er gezocht wordt naar een betere conceptuele aansluiting tussen het mensenrechtenbeleid en ontwikkelings- samenwerking; teneinde meer synergie tussen beide beleidsvelden aan te brengen. Hierbij gaat het er met name om begrippen als transparantie en accountability van regeringen en participatie en medezeggenschap van burgers in ontwikkelings- processen vorm en inhoud te geven in de praktijk van alledag. Ontwikkelings- samenwerking is daarbij een belangrijk instrument.

Bij de invulling van ontwikkelingsrelaties ligt het accent op de hoofddoelstelling van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (os-beleid), te weten armoedebestrijding. Over de plaats van mensenrechten in het os-beleid werd in 1987 reeds uitvoerig advies uitgebracht door de Adviescommissie Mensenrechten, de voorganger van de AIV/CMR. In de reactie van de regering daarop werd vastgesteld dat de uitgangspunten die de Commissie in haar advies heeft gekozen, overeenkomen met die welke ten grondslag liggen aan het regeringsbeleid, namelijk:

  • dat ontwikkelingssamenwerking mede dienstbaar behoort te zijn aan de verwezenlijking van de rechten van de mens;
  • dat bij de bevordering van de mensenrechten, ook in het kader van ontwikkelingssamenwerking, steeds moet worden uitgegaan van een geïntegreerde benadering van beide categorieën mensenrechten. Dat wil zeggen dat de behartiging van burgerrechten en politieke rechten niet gescheiden mag worden gezien van de behartiging van sociale, economische en culturele rechten;
  • dat bij de bevordering van de mensenrechten door middel van ontwikkelingssamenwerking aan "positieve middelen" groter gewicht moet worden toegekend dan aan "negatieve middelen".

In de loop der tijd is het begrip "goed bestuur" een wezenlijk onderdeel gaan uitmaken van liet os-beleid. Dit omvat eerdergenoemde begrippen als transparantie en accountability van regeringen, alsmede participatie en medezeggenschap van burgers. Voorts is inmiddels ook het besef geworteld dat duurzame ontwikkeling zowel economische groei als menselijke ontplooiing vereist. Armoede wordt allang niet meer alleen gezien in termen van gebrek aan inkomen, In toenemende mate wordt belang gehecht aan veiligheid en ontplooiingskansen voor mensen. Het World Development Report 2000/2001, "Attacking Poverty", bezigt de termen "opportunity", "empowerment" en "security".

De laatste jaren heeft de zgn. human rights based approach to development (mensenrechtenbenadering van ontwikkeling) in het werk van enkele VN-fondsen (UNICEF, UNDP, UNIFEM), alsmede van enkele bilaterale donoren (waaronder het VK en Zweden) zijn intrede gedaan. De benadering biedt een conceptueel kader voor de "empowerment"' van mensen vanwege het accent op hun participatie in het ontwikkelingsproces en hun medezeggenschap in een eerlijke verdeling van de welvaart. Hier ligt een duidelijk verband met het recht op ontwikkeling, dat uitgaat van de centrale positie van de mens zowel in het proces van ontwikkeling als in de verdeling van de resultaten van ontwikkeling. Tegelijkertijd biedt deze mensenrechtenbenadering handvatten voor het integreren van mensenrechten in de praktijk van alledag. Er kan een directer verband worden gelegd tussen, bijvoorbeeld, activiteiten op het gebied van gezondheidszorg en het recht van een ieder op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid zoals vervat in artikel 12 van het VN-verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten.

Het afgelopen jaar zijn er reeds enkele activiteiten in gang gezet om het mensenrechtenbeleid en ontwikkelingssamenwerking beter op elkaar te doen aansluiten. Zo wordt de mensenrechtenbenadering onder de aandacht van sectorspecialisten gebracht en is er in het kader van het project "Mainstreaming Armoedebestrijding" van het departement een intern paper "Armoedebestrijding en Mensenrechten" opgesteld Dit is een eerste aanzet in een traject dat uiteindelijk moet leiden tot een handreiking aan posten om armoedebestrijding vanuit het perspectief van mensenrechten te beargumenteren, als aanvulling op bestaande armoede-bestrijdingsstrategieën. Omgekeerd kunnen armoedebestrijdingsargumenten worden gebruikt bij het aankaarten van mensenrechtenkwesites. Zo zou bijvoorbeeld in een land waar zorg bestaat over de toename van genitale verminking ook het belang van gezonde en onafhankelijke vrouwen voor de economische groei kunnen worden benadrukt.

Dat het bij ontwikkeling om de verwezenlijking van rechten van mensen gaat en niet om liefdadigheid, daar bestaat geen twijfel over. Toch roept de mensenrechtenbenadering van ontwikkeling nog een aantal vragen op. Raakt het begrip "mensenrechten" niet aan inflatie onderhevig door alles wat met ontwikkeling te maken heeft als zodanig te bestempelen? Bestaat het gevaar dat het in dit verband slechts om "papieren" rechten gaat die geen wortel schieten in de maatschappelijke context? Bij armoede gaat het dikwijls niet om een specifieke schending met een aanwijsbare dader, maar om een algehele foute situatie met vele verantwoordelijken die niet makkelijk juridisch aangesproken kunnen worden. In landen waar het recht op ontwikkeling relevant is, ontbreekt het vaak aan een goed werkend rechtssysteem. Wekt het gebruik van de term "rechten" in het kader van ontwikkeling dan misschien niet teveel verwachtingen die in de praktijk niet kunnen worden waargemaakt? Het is echter wellicht nuttig om pragmatisch te werken en te bezien hoe de mensenrechtenbenadering praktisch kan worden vertaald in concrete strategieën en maatregelen die in de onfwikkelingssamenwerkingspraktijk van alledag kunnen worden gehanteerd teneinde de samenhang tussen ontwikkelingssamenwerking en het mensenrechtenbeleid te versterken.

Met het oog hierop zouden wij het zeer op prijs stellen advies van uw Raad te mogen ontvangen. Onze aanvraag heeft geen betrekking op de algemene vraag van de plaats die mensenrechten in het ontwikkelingsamenwerkingsbeleid dient in te nemen aangezien daarover, zoals boven aangegeven, reeds eerder advies werd uitgebracht- Naast bovengenoemde vragen zouden wij met name graag zien dat in het advies wordt ingegaan op:

  • de wijze waarop de mensenrechtenbenadering (human rights based approach to development) kan worden gehanteerd in de praktijk van ontwikkelingssamenwerking in het algemeen en in de sectorale benadering in het bijzonder;
  • mogelijke dilemma's voortvloeiend uit overgevoeligheid aan de kant van sommige landen op het gebied van mensenrechten (denk bijvoorbeeld aan rechten van vrouwen gerelateerd aan reproductieve gezondheid) en manieren om daarmee om te gaan;
  • de wijze waarop de mensenrechtenbenadering kan worden bevorderd in Gespecialiseerde Organisaties en VN-fondsen (met name andere dan eerdergenoemde UNDP, UNIFEM en UNICEF);
  • de relatie tussen het PRSP-concept (Poverty Reduction Strategy Papers) van IMF/Wereldbank en de mensenrechtenbenadering, in het bijzonder de wijze waarop het PRSP-concept kan bijdragen aan de mensenrechtenbenadering;
  • de wijze waarop het recht op ontwikkeling in concreto bevorderd kan worden. In dit verband kan ook worden gewezen op de werkzaamheden van de onafhankelijk expert van de VN voor het recht op ontwikkeling, de heer Arjun Sengupta.

Het ligt in de bedoeling om mede aan de hand van het advies in het najaar een interne workshop te beleggen die moet uitmonden in een praktisch richtsnoer voor posten om mensenrechten in de dagelijkse praktijk van ontwikkelingssamenwerking te integreren en tot een wederzijdse versterking te komen van het beleid inzake mensenrechten en inzake armoedebestrijding.

Uw advies zien wij met belangstelling tegemoet.

(getekend)(getekend)
De MinisterDe Minister
van Buitenlandse zakenvoor Ontwikkelingssamenwerking
Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
De heer Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500EB Den Haag

Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Mensenrechten
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datumseptember 2003
BehandeldHans Docter
KenmerkDMV/MR-434/03
Telefoon+31-70-3484308
Blad1/4
Fax+31-70-3485049
Bijlage(n) 
E-Mailhans.docter@minbuza.nl
BetreftBeleidsreactie op het AIV advies getiteld "Een mensenrechtenbenadering van Ontwikkelingssamenwerking"

 

Hierbij danken wij u voor het AIV advies getiteld: "Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingsamenwerking". Op hoofdlijnen onderschrijven wij de conclusies en aanbevelingen volledig.

Dit advies kwam op een goed moment, juist voor de herbezinning op de uitgangspunten van het OS beleid in de komende jaren die deze zomer heeft plaatsgevonden. Wij onderschrijven de conclusie van het rapport dat armoede en mensenrechten onlosmakelijk met elkaar verweven zijn. Evenals de Adviesraad zijn wij ervan overtuigd dat armoedevermindering en bevordering van mensenrechten hand in hand moeten gaan.

Het bevorderen van mensenrechten dient een integraal onderdeel te zijn in de samenwerking met partnerlanden. Het advies concludeert dat er de laatste jaren al veel is gedaan aan het bevorderen van mensenrechten via ontwikkelingssamenwerking maar dat dit nog onvoldoende zichtbaar is in de programmering.

Wij delen uw analyse van het beleid van de afgelopen jaren. Het is daarom het voornemen van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking meer dan voorheen structureel aandacht te geven aan de verwevenheid van armoedevermindering en verwezenlijking van mensenrechten in de samenwerkingsprogramma's. Dit zal niet alleen gebeuren via specifieke mensenrechtenprojecten, maar ook als een integraal onderdeel van sectorprogramma's. Ook een onderwijsdeskundige moet zich bewust zijn van de relatie van zijn of haar werk met mensenrechten en dient er zorg voor te dragen dat lastige mensenrechtenonderwerpen (zoals de moeilijkheden die minderheden ondervinden op scholen of achterstelling van meisjes in het onderwijs) bespreekbaar worden gemaakt of worden aangepakt in ondersteunende activiteiten. Ook in de beleidsdialogen met de partnerlanden dienen mensenrechten een structurele plaats te krijgen. Deze aandacht voor mensenrechten in de samenwerkingsprogramma's moet worden gezien in het licht van onze overtuiging dat zonder respect voor menselijke waardigheid en essentiële vrijheden duurzame ontwikkeling niet mogelijk is.

Het advies geeft een goed overzicht van de verschillende manieren waarop andere donoren en ontwikkelingsorganisaties getracht hebben mensenrechten een structurele plaats te geven in hun ontwikkelingsactiviteiten. De belangrijkste conclusie die wij hier uit trekken is dat de mensenrechtenbenadering niet bestaat. Er is geen blauwdruk die zonder meer kan worden overgenomen. De Nederlandse OS-praktijk met zijn nadruk op een geïntegreerd beleid en een sectorale aanpak vraagt om een invulling op maat.

Het meest inspirerende voorbeeld is de aanpak die wordt ontwikkeld binnen de Verenigde Naties. De diverse gespecialiseerde organisaties zijn op dit moment bezig met de uitwerking van a human rights based approach to development. In zijn rapport Reforming the UN: an agenda for further change van 2001 stelt Kofi Annan dat het bevorderen van mensenrechten een centrale taak is voor de VN en dat al haar activiteiten direct of indirect moeten bijdragen aan de verwezenlijking van mensenrechten. Dit betreft niet alleen de economische, sociale en culturele rechten, maar ook de burgerlijke en politieke rechten. Het kantoor van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR) heeft een centrale rol gekregen bij de concretisering van deze beleidsvoornemens. OHCHR heeft daartoe richtlijnen opgesteld voor een armoedeverminderingsstrategie vanuit mensenrechtenperspectief.

De afgelopen maanden hebben binnen het departement ook discussies plaatsgevonden over de wijze waarop concretisering van de relatie tussen mensenrechten en armoedevermindering plaats kan vinden, o.a. tijdens een workshop met OS-posten over het mensenrechtenbeleid, die in juni 2003 plaatsvond. Hieruit kwam duidelijk naar voren dat Nederland kan leren van de wijze waarop in VN verband hieraan vorm wordt gegeven. Een andere belangrijke conclusie van deze workshop was dat er op veel OS-posten nog te weinig kennis is over de praktische uitwerking van de relatie tussen armoede en mensenrechten. De komende jaren zal in het reguliere opleidingenaanbod hiervoor een vaste plaats worden ingeruimd.

Een ander aspect in het AIV advies dat ons aanspreekt, is de aanbeveling in het OS-beleid uit te gaan van een positieve mensenrechtenbenadering. Veroordeling of beëindiging van de relatie is slechts een uiterste middel. Ook wanneer een partnerland kampt met problemen op mensenrechtengebied, kan het mogelijk zijn te werken aan geleidelijke verbetering hiervan. Deze problemen dienen dan wel bespreekbaar te zijn in de dialoog met de overheid van het betrokken land en het moet mogelijk zijn te werken aan verbetering. Het is zinvol hierbij ruimte te creëren voor zoveel mogelijk maatschappelijke organisaties, belangengroeperingen en ontwikkelingspartners in een dialoog met de betrokken overheid over dit soort kwesties. Evenals de AIV achten wij het van belang dat binnen de ontwikkelingssamenwerking voldoende aandacht is voor capaciteitsopbouw bij deze organisaties.

Een andere conclusie van het AIV-advies betreft de macro-economische steun. Bij de toekenning hiervan zouden de effecten op de mensenrechtensituatie in een land tot nu toe onvoldoende worden meegewogen. Dit raakt direct aan de conclusies van een ander AIV-rapport (pro-poor growth in de bilaterale partnerlanden in sub Sahara Afrika). Wij delen uw visie dat een instabiele macro-economische omgeving de overlevingskansen van de armen negatief beïnvloedt. Macro-economische steun, mits goed gericht, kan een positieve invloed hebben op de situatie van de armen en dus ook van betekenis zijn voor de economische en sociale rechten van armen. Bij al onze interventies dienen we structureel te kijken naar de effecten op de armen. Dit betekent bijvoorbeeld dat bij een sanering van het bankwezen in een land er voor de kleine spaarders een speciale regeling wordt getroffen of bij een devaluatie van de nationale munt zorg wordt gedragen voor voedselsteun voor de armen wanneer zij afhankelijk zouden zijn van geimporteerd voedsel. Wij zijn het met de AIV eens dat macro-steun pro poor dient te zijn, zowel in economisch opzicht als in mensenrechtenperspectief.

 

Tenslotte willen wij ingaan op de kritiek die de AIV heeft geuit over het beleid van o.a. de Wereldbank en het IMF in dit verband. Naar onze mening is er de laatste jaren een beweging ingezet naar meer aandacht voor mensenrechten en een pro-poor beleid in het werk van deze instellingen. De Wereldbank heeft hierbij het voortouw. Het rapport Voices of the Poor van 2001 markeert het begin van de cultuuromslag binnen de Wereldbank. Ook binnen de IMF -aanpassingsprogramma's wordt nu zichtbaar rekening gehouden met de effecten op de armste groepen door flankerende maatregelen. Niettemin blijven wij ons ervoor inzetten dat in het beleid van deze instellingen de belangen van de armen worden gewaarborgd.

 

Mr. J.G. de Hoop SchefferA.M.A. van Ardenne-Van der Hoeven
De Minister De Minister
van Buitenlandse Zakenvoor Ontwikkelingssamenwerking
Persberichten

Persbericht 7 mei 2003

Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking?
Het gaat om keuzes!

Staten zoals Nederland dienen meer hun best te doen om te komen tot een rechtvaardiger verdeling van welvaart in de wereld. Een keuze voor een beter geïntegreerd mensenrechten- en ontwikkelingsbeleid kan daarbij het verschil maken. Dit concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een vandaag uitgekomen advies, getiteld 'een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking'.

De AIV benadrukt dat het bestaan van wijdverbreide extreme armoede het onmogelijk maakt voor betrokkenen hun mensenrechten effectief te realiseren. De internationale gemeenschap moet topprioriteit blijven geven aan de verlichting en uiteindelijke uitbanning van de armoede. De gemeenschappelijke noemer van zowel mensenrechtenbeleid als het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking is en moet blijven: het bevorderen en beschermen van de menselijke waardigheid. Hieraan moet zowel het beleid van het ontvangende land als dat van het donorland worden getoetst.

Hoewel niet alles in het kader van ontwikkelingssamenwerking te maken heeft met mensenrechten, is het ontwikkelings-samenwerkingsbeleid als geheel wèl doortrokken van mensenrechten. Een mensenrechtenbenadering dwingt dan ook tot het maken van keuzes in het totaal van het beleid. Naleving van de internationaal erkende mensenrechten moet daarbij het uitgangspunt te zijn.

  • De AIV is van oordeel dat de hierboven genoemde aspecten duidelijk hun weerslag moeten krijgen in het beleid en formuleert in het advies een aantal uitgangspunten en conclusies. De belangrijkste zijn:
  • Mensen en hun rechten dienen voorop te staan bij het maken van beleidskeuzes, niet landen, overheden of economische doelen. Donoren dienen te kiezen voor armen.
  • De selectie van landen waaraan steun wordt verleend, moet zodanig zijn, dat alleen landen in aanmerking komen waar steun een reële bijdrage kan leveren aan de bevordering van het geheel van de mensenrechten. De beoordeling hiervan dient plaats te vinden op grond van duidelijke, uniforme en transparante criteria; deze moeten vervolgens eenduidig worden toegepast. De toetsing moet zijn gebaseerd op een heldere landenanalyse. Daartoe moet voldoende aandacht worden besteed aan systematische gegevensverzameling en het volgen en beoordelen van de mensenrechtensituatie.
  • De doorgevoerde decentralisatie van de budgetten voor het Nederlandse (bilaterale)beleid heeft op lokaal niveau een beter zicht gegeven op activiteiten en resultaten van activiteiten die in de landen plaatsvinden. Door gebrekkige terugkoppeling van deze informatie naar het departement bestaat echter onvoldoende overzicht van de volle breedte van dat deel van de ontwikkelingssamenwerking en is het bepalen van algemene beleidsprioriteiten lastig.
  • Zowel de realisering van burger- en politieke rechten als die van economische, sociale en culturele rechten verdient een vaste plaats op de agenda van de dialoog tussen de regeringen van het donorland en het hulpontvangende land. Mensenrechten dienen zo als ijkpunt voor het beoordelen van enerzijds het door het ontvangende land gevoerde sociaal-economische beleid en anderzijds het door de donor gefinancierde programma.
  • Voor een goede naleving van internationale mensenrechtenverplichtingen in ontwikkelingslanden is een goed functionerend rechtssysteem een belangrijk vereiste.
  • De rol van de VN-instellingen, gespecialiseerde organisaties, internationale financiële instellingen en de EU op het terrein van mensenrechten en ontwikkeling is belangrijk. Nederland moet erop toezien en er aan bijdragen dat deze organisaties en instellingen hun beleid op dit terrein duidelijk en effectief in het teken van mensenrechten (blijven) stellen.
  • Het totaal van het Nederlandse beleid dient coherent te zijn. Het dient vrij te zijn van tegenstrijdigheden en verschillende beleidsonderdelen dienen elkaar onderling te ondersteunen. Dit geldt zowel voor het beleid en de uitvoeringswerkzaamheden van alle Nederlandse ministeries alsook in internationaal verband.

Dit advies over een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking is voorbereid in een commissie van de AIV onder voorzitterschap van Prof. mr. C. Flinterman en prof. mr. N.J. Schrijver. Het is vastgesteld op 4 april 2003 in de AIV, die onder de leiding staat van mr. F. Korthals Altes.