Private sector ontwikkeling en armoedebestrijding

13 november 2006 - nr.50
Samenvatting

Inleiding, samenvatting en aanbevelingen

 

Inleiding

In januari 2003 heeft de AIV een advies uitgebracht onder de titel ‘Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in sub-Sahara Afrika; een analyse van strategieën tegen armoede’ (advies nummer 29). In dit advies wordt gesteld dat private sector ontwikkeling (PSD) een centraal element dient te vormen van nationale strategieën voor armoedebestrijding en dat het interessant zou zijn na te gaan hoe private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden zodanig bevorderd kan worden dat zij bijdraagt aan pro-poor economische ontwikkeling (PPG). Sindsdien heeft er internationaal veel analyse en evaluatie plaatsgevonden ten aanzien van de rol van private sector ontwikkeling bij economische ontwikkeling en de factoren die daarop van invloed zijn. In het licht hiervan heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking het een goed moment geacht de AIV om een advies over dit onderwerp te vragen. In de adviesaanvraag is de kernvraag op welke wijze private sector ontwikkeling kan leiden tot economische groei die zoveel mogelijk bijdraagt aan armoedebestrijding. Meer specifiek verzoekt de minister daarbij in te gaan op de volgende vragen:

 

1.   Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven, zoals ‘Small and Medium Enterprises’ (SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een ‘Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)?’

2.   Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het ‘World Development Report (WDR) 2005’ geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans op falen, waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen ter discussie komt te staan.

3.   Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden versterkt, in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?

4.   Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking?

 

In dit advies wordt door de AIV aangesloten bij de definitie die de Development Assistance Committee (DAC) hanteert op het gebied van private sector ontwikkeling1: ‘Private sector is conceived by the donor community as a basic organising principle for economic activity where private ownership is an important factor, where markets and competition drive production and where private initiative and risk-taking set activities in motion. The private sector principle can be applied in all economic activities – agriculture, industry and services (including the delivery of public services). Donor motivations for supporting private sector development are based on promoting economic efficiency and social welfare. Donors agree that private sector development is fundamentally about people: releasing and harnessing their productive potential and satisfying their human needs and desires: and creating pluralistic societies which provide both human freedom and human security’.

 

Het begrip private sector in deze definitie wordt omschreven als een ‘organising principle’. Het begrip omvat daarmee veel meer dan uitsluitend het bedrijfsleven, dat varieert van multinationals tot het midden- en kleinbedrijf, inclusief eenmansbedrijven. Dit soort bedrijfsleven vindt men in de westerse samenleving voornamelijk binnen de formele economie: bedrijven en bedrijfjes die zijn ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, met BTW-nummers, jaarcijfers, etc.2 In ontwikkelingslanden zijn echter niet in de formele, maar in de informele economie de meeste personen werkzaam. Bovendien komt daar een aanzienlijk deel van het Bruto Binnenlands Product (BBP) tot stand. In de informele economie proberen mensen inkomen te verwerven zonder dat er sprake is van een vast dienstverband, vast inkomen, etc. Deze informele economie, die varieert van straathandel tot kleine productiebedrijfjes, arbeid op afroep, riksja-vervoer, zelfvoorzieningslandbouw etc., wordt gekenmerkt door de afwezigheid van formele structuren, zekerheden en bescherming. Echter, al deze op het verwerven van inkomen gerichte activiteiten maken deel uit van de private sector. In veel landen is meer dan 70% van de bevolking hierin actief, waaronder nagenoeg 100% van de armen. Dit betekent dat een studie naar de betekenis van de private sector voor armoedebestrijding niet alleen acht moet slaan op het stimuleren van de formele economie maar ook de informele economie bij het onderzoek moet betrekken. De onderlinge verbanden en samenhang tussen de informele economie en de formele economie zijn relevant, evenals de mogelijkheden om de overgang van activiteiten van de informele economie naar de formele economie te bevorderen. Beide aspecten komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.

 

Het primaire doel van ontwikkelingssamenwerking is armoedebestrijding. In navolging van de DAC wordt armoede als een multidimensioneel begrip beschouwd dat bestaat uit de volgende dimensies; een economische (inkomen, levensonderhoud, fatsoenlijk werk), menselijke (gezondheid, scholing), politieke (empowerment, rechten, zeggenschap), sociaal-culturele (status, menselijke waardigheid) en een beschermingsdimensie (vermindering van onzekerheid, risico, kwetsbaarheid).3 Deze dimensies zijn onderling verbonden. Bij een effectief armoedebestrijdingsbeleid komt niet alleen de economische dimensie, maar komen ook alle andere dimensies van armoede aan bod. Hiervoor is zowel een groeikader als een emancipatiekader nodig, zoals in het AIV-advies nummer 29 wordt gesteld. Het huidige advies beperkt zich voornamelijk tot de economische dimensie.

 

Het niveau van armoede is sterk afhankelijk van de lokale context. Dit betekent dat deze context leidend moet zijn bij het bevorderen van oplossingen. Er zijn dus geen directe universeel toepasbare oplossingen voor het armoedevraagstuk. In elke situatie zal opnieuw bekeken moeten worden welk beleid het meeste recht doet aan de specifieke armoedesituatie.

 

Sinds de Millennium Verklaring van 2000 vormen de Millennium Development Goals (MDG’s) de belangrijkste doelstellingen van de internationale ontwikkelingsagenda.

 

Tijdens de VN-Top in september 2005 hebben regeringsleiders herbevestigd de MDG’s in 2015 te realiseren. Dit betekent voor MDG 1 dat het percentage mensen dat moet rondkomen van minder dan een dollar per dag in 2015 tot de helft moet zijn teruggebracht in vergelijking tot 1990.

 

Om aan te geven wat pro-poor groei is en waardoor het tot stand komt, wordt in dit advies aangesloten bij de relatieve en absolute definities van pro-poor groei van de DAC. Bij de relatieve definitie van pro-poor groei wordt gemeten of de inkomens van de armen sneller toenemen dan het inkomen per hoofd van de bevolking en derhalve de inkomensongelijkheid tussen de armen en de niet-armen afneemt. De absolute definitie van pro-poor groei geeft inzicht in de absolute toename van het inkomen van de armen en of deze snel genoeg is om MDG 1 te bereiken. Beide definities van pro-poor groei (de absolute en de relatieve) worden van belang geacht, afhankelijk vanuit welke context er naar pro-poor groei wordt gekeken.4

 

Ten slotte nog enige informatie inzake de omvang van het probleem van inkomensarmoede. In ontwikkelingslanden (inclusief de landen in transitie) gaat het om 1,1 miljard mensen die in 2001 onder de armoedegrens van 1,08 dollar per dag leefden. Dit is gelijk aan 21% van de bevolking in die landen. Niet minder dan 2,7 miljard mensen leefden in dat jaar van minder dan 2,15 dollar per dag. Dit is gelijk aan 53% van de bevolking in deze landen.5

 

Armoedebestrijding is een proces van lange adem. Korte termijnresultaten zijn dan ook vaak moeilijk aan te geven. Dat geldt zeker ook voor interventies op het terrein van private sector ontwikkeling en pro-poor groei. Voor een beoordeling van de bestaande interventies op dit terrein binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (vraag 4 uit de adviesaanvraag) is dit uiteraard een problematisch gegeven. Dergelijke interventies kunnen dan ook alleen worden beoordeeld in het licht van een referentiekader waarin de relatie tussen private sector ontwikkeling, economische groei, pro-poor groei en armoedevermindering wordt gegeven. Dit advies wil bouwstenen bieden voor een dergelijk referentiekader.

 

Dit advies is uit de volgende hoofdstukken opgebouwd. Allereerst wordt in hoofdstukken II en III vraag 1 van de minister beantwoord. In hoofdstuk II wordt een analyse gegeven over de relatie tussen armoedebestrijding, groei en pro-poor groei. De conclusies van dit hoofdstuk zijn meegenomen bij die van hoofdstuk III. In hoofdstuk III komt de rol van private sector ontwikkeling bij groei en pro-poor groei aan de orde. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vraag of het zin heeft om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, en op de rol van het PRS-proces en PRSP’s bij private sector ontwikkeling. In hoofdstuk IV komt vraag 2 van de minister aan de orde die vraagt naar effecten van sturing door overheden en donoren in de private sector. Hoofdstuk V behandelt vraag 3 van de minister hoe de positieve rol van Particuliere Buitenlandse Investeringen (FDI) versterkt kan worden. In hoofdstuk VI komt zowel de informele economie en beleid dat groei en pro-poor groei in de informele economie stimuleert aan bod, alsook financiële sector ontwikkeling en het belang van toegang voor alle burgers in de samenleving tot geschikte financiële diensten. In hoofdstuk VII wordt vraag 4 van de minister beantwoord over de relatief sterke en zwakke kanten van, en mogelijke verbeterpunten voor, het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium. De bevindingen uit de eerdere hoofdstukken van dit advies leiden hier tot de formulering van een aantal kernelementen en kwaliteitseisen voor private sector ontwikkeling en armoedebestrijding (Tabel VII.1 en VII.2). Aan de hand daarvan vindt een analyse plaats in de vorm van twee vragen ‘Doen we de goede dingen?’ en ten tweede: ‘Doen we de dingen goed?’.

 

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

Hoofdstukken II en III

Vraag 1: Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?

 

De vraag of de mogelijkheid bestaat om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedevermindering wordt gemaximaliseerd, kan naar de mening van de AIV met ja worden beantwoord, waarbij dit antwoord wel enige toelichting behoeft. De AIV houdt hierbij zowel de absolute (zo snel mogelijke groei van de inkomens van de armen) als relatieve (vermindering van de ongelijkheid tussen armen en niet-armen) definitie aan van wat pro-poor groei wordt genoemd.

 

Uit de analyse van de AIV komt naar voren dat groei verreweg de belangrijkste factor is bij armoedevermindering en dat gemiddeld de groei van het inkomen per hoofd van de armen gelijk is aan de groei van het inkomen per hoofd van de gehele bevolking. Tevens blijkt dat bij armoedevermindering ten gevolge van groei sprake is van een groeicomponent en een verdelingscomponent. Deze componenten kunnen elkaar versterken – namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling – of tegenwerken bij een meer scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede niet. Het is dus belangrijk om de omstandigheden te kennen – en te kunnen beïnvloeden – waaronder de twee componenten elkaar versterken. Groei is de belangrijkste factor voor armoedevermindering. Voor snellere groei is de kwaliteit van binnenlandse instituties veruit het belangrijkste. Hierbij zijn relevant: de kwaliteit van de rechtsstaat, democratie, politieke stabiliteit, effectiviteit van de publieke sector, kwaliteit van de regelgeving en controle van corruptie. Dit bepaalt de kwaliteit van het investeringsklimaat, de locatiespecifieke factoren die ervoor zorgen dat bedrijven kunnen investeren, groeien en werkgelegenheid bieden, en dat burgers – ondernemers, werknemers, consumenten – zich in alle opzichten kunnen ontplooien.

 

Om pro-poor groei te bewerkstelligen is een beleid leidend tot het verminderen van inkomensongelijkheid, of meer algemeen gesteld het verminderen van de ongelijkheid in toegang tot productiefactoren in ruime zin, van belang. Verder blijkt dat een alle regio’s en sectoren omvattende groei meer mogelijkheden aan de armen biedt. Dit houdt in dat vooral in arme regio’s en in sectoren waarin armen actief zijn (landbouw), extra geïnvesteerd moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en financiële sector ontwikkeling. Een opmerkelijke conclusie is dat de beleidsmaatregelen om propoor groei tot stand te brengen niet erg verschillen van beleid gericht op snelle groei in het algemeen. Wel is van belang om steeds een pro-poor focus te hanteren en bij elke beleidsmaatregel de nadruk te leggen op pro-poor effecten.

 

De beste analyse annex aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECDrapport over private sector ontwikkeling en pro-poor groei.6 Uitgangspunt in dit OECDrapport is de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het algemene investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men pro-poor groei tot stand brengen, dan moeten binnen een algemeen hervormingsprogramma prioriteiten worden gesteld. Hierdoor wordt primair of additioneel aandacht gericht op markten, sectoren en regio’s waarin de armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om meer en betere toegang tot productiefactoren in ruime zin, vooral ‘business development services’ en financiële diensten.

 

Verbeteringen van de kwaliteit van het investeringsklimaat leiden tot lagere kosten en risico’s voor de private sector en tot het beter functioneren van markten. Waar de private sector de motor van groei is en het grootste deel van de maatschappij en de nationale economie omvat, ligt het voor de hand om na te gaan welk beleid er nodig is om via de private sector snelle groei en pro-poor groei tot stand te brengen. Naast minder handelsprotectie en minder restrictieve maatregelen ten aanzien van ‘Foreign Direct Investment’ (FDI), is ook meer ontwikkelingshulp voor verbetering van instituties en voor infrastructuur nodig.

Vanwege het feit dat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, is het onmogelijk om tot een eenduidig pakket van maatregelen en instituties te komen die pro-poor groei kunnen bewerkstelligen. In navolging van de OECD is het goed om alle beleidsmaatregelen en instituties steeds op pro-poor effecten te toetsen aan de hand van het volgend analytisch kader:

- stimulans tot ondernemen en investeren;

- toename van productiviteit, concurrentie en innovatie;

- versterken van internationale betrekkingen;

- verbeteren van markttoegang en marktwerking;

- verminderen van risico’s en kwetsbaarheid.

 

Een pro-poor beleid moet in principe aan alle private sector activiteiten en ondernemingen ten goede kunnen komen, waarbij wel degelijk extra aandacht voor bepaalde regio’s en sectoren nodig is. Pro-poor groeibeleid zal in eerste instantie moeten bestaan uit het verminderen van discriminatie tegen en uitsluiting van armen en vervolgens uit maatregelen die bewerkstelligen dat de armen daadwerkelijk van de ruimere mogelijkheden gebruik kunnen maken. Deze maatregelen zullen veelal generiek en in veel mindere mate selectief moeten zijn. De juiste combinatie hangt af van de specifieke situatie.

 

Een beleid specifiek gericht op het bevorderen van Klein- en Midden Bedrijf (SME’s) moet niet nagestreefd worden, omdat dit eerder tot verstoring van markten dan tot groei en armoedevermindering leidt. Wel moet bestaande discriminatie van SME’s worden opgeheven.

 

In het algemeen laten het Poverty Reduction Strategy proces (PRS) en de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP’s) nog veel te wensen over. De PRS hoort essentieel te zijn voor het tot stand brengen van armoedevermindering. De PRSP dient aan te geven hoe dit doel bereikt moet worden. De effectiviteit van maatregelen om private sector ontwikkeling te bevorderen hangt in grote mate af van de kwaliteit van de PRS en het PRSP. Groei, pro-poor groei, armoedevermindering en de bijdrage van private sector ontwikkeling daaraan zullen alleen in voldoende mate tot stand komen wanneer de kwaliteit van private sector ontwikkeling en PRSP adequaat is. Dit houdt in dat private sector ontwikkeling gericht op groei en pro-poor groei een belangrijker plaats moet krijgen binnen de PRSP’s en dat het PRS-proces en de PRSP’s simultaan in kwaliteit verbeterd moeten worden.

 

Hoofdstuk IV

Vraag 2: Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het WDR 2005 geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans op falen, waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen ter discussie komt te staan.

 

Verbetering van het algemene investeringsklimaat zal leiden tot versnelling van economische groei, en ook tot inkomensgroei voor de armen. Wil men pro-poor groei bewerkstelligen, dan zullen versneld en/of additioneel aandacht en hulpmiddelen nodig zijn voor de markten, sectoren en regio’s waar veel armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om: verbetering van instituties, verbetering van toegang tot en functioneren van markten, een ‘level playing field’, investeren in infrastructuur, onderwijs en gezondheid, het stimuleren van toegang tot de formele economie, meer technische assistentie en financiële diensten, geen subsidies voor ondernemingen of intermediaire organisaties (eventueel wel voor eindgebruikers). Zulke interventies, die men ‘selectief’ kan noemen, zullen pro-poor groei teweeg kunnen brengen.

 

Te vermijden zijn selectieve interventies in de vorm van steun aan individuele activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven. Deze zullen vaker wel dan niet tot schade van de nationale economie leiden als gevolg van het maken van verkeerde keuzes bij ‘picking winners’, ‘rent seeking’ gedrag en niet-kosteneffectieve oplossingen.

 

Hoofdstuk V

Vraag 3: Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden versterkt, in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?

 

FDI heeft duidelijk voordelen boven andere vormen van buitenlands kapitaal. Er ontstaat geen schuld en vergoeding vindt alleen plaats indien er winst wordt gemaakt en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is stabieler gebleken dan die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen moeilijk teruggetrokken kunnen worden. FDI is vooral gewild omdat het samengaat met een efficiënte vorm van kennisoverdracht op het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt tot meer integratie in de wereldeconomie. Over het algemeen zullen buitenlandse eigenaren zich niet anders dan binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een beperkt aantal bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan dat de beleidsruimte van de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.

 

De mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken liggen vooral op het terrein van het investeringsklimaat, infrastructuur en financiële sector ontwikkeling. Daarnaast zou Nederland zich kunnen richten op verbetering van publiekprivate samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten zoals garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten voor landen, regio’s of industrieën met een grote concentratie van armen. Onderzocht zou kunnen worden in hoeverre OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of contragarantie, mogelijk is voor organisaties zoals MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) en FMO (Nederlandse Financierings Maatschappij voor Ontwikkelingslanden). Hierdoor zou het mogelijk zijn verzekeringen, garanties of derivaten (afgeleide financiële producten, zoals opties en termijncontracten) voor risico’s aan te bieden, voor zulke landen of regio’s of activiteiten waar dit nu niet mogelijk is.

 

FDI wordt vooral bepaald door de kwaliteit van het investeringsklimaat. Dit laatste is weer afhankelijk van het goed functioneren van markten voor arbeid, kapitaal, goederen en diensten. Het zou dan ook onjuist zijn om veranderingen aan te brengen in de uitkomsten van het marktsysteem, tenzij tijdelijk, namelijk in het geval dat deze markten ernstig verstoord zijn. Hierbij moet dan wel bedacht worden dat tijdelijke bescherming vaak onbeperkt voortduurt.

 

Werkgelegenheid en het volume van transacties met lokale bedrijven zijn resultaten van het proces van marktwerking dat gekenmerkt wordt door concurrentie. Dat is nu juist de essentie van een ‘enabling environment’ waarin de private sector floreert, hetgeen leidt tot groei en armoedevermindering.

 

Met gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een investeerder een bedrijf moet organiseren, zoals voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en diensten, is voorzichtigheid geboden. Ook in het ‘World Development Report 2005’ wordt gewag gemaakt van negatieve effecten van zulke vereisten, met name inzake technologieoverdrachten en lokale producenten. Veelal leidt dit tot stagnatie en uiteindelijk tot het vertrek van de buitenlandse investeerders. In de meeste gevallen bestaat het gewenste beleid uit maatregelen die de productiviteit van lokale producenten opvoeren, waardoor de bestaande buitenlandse investeringen beter renderen, hun productie verhoogd kan worden, de lokale werkgelegenheid en het volume van transacties met lokale producenten kan toenemen, hetgeen kan leiden tot additionele FDI. Ook kan een buitenlands bedrijf een ondersteunende rol spelen op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen ten aanzien van managementontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie, sociaal beleid en kinderarbeid. De AIV benadrukt in deze het belang van het naleven van de OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions.

 

Hoofdstuk VI

De informele economie en financiële sector ontwikkeling

 

Het is duidelijk dat de doelgroep van het OS-beleid en de MDG’s, 1,1 miljard mensen die leven van minder dan 1 USD per dag, grotendeels juist in de informele economie een bestaan trachten op te bouwen of te continueren. Meer vrouwen dan mannen zijn actief in de informele economie. Hun bestaan is gekenmerkt door gebrek aan sociale bescherming en een hoge graad van arbeidsonzekerheid. De informele economie biedt geen duurzame oplossing voor armoedevermindering. Om armoedevermindering te bereiken zal het patroon van de groei breed moeten zijn en de armen in de informele economie moeten insluiten. De aandacht zal zich daarbij vooral moeten richten op het bevorderen van werkgelegenheid en (micro)ondernemerschap, om zodoende inkomen te verwerven. Voorts is het van belang om de overgang van personen en activiteiten van de informele naar de formele economie te bevorderen.

 

Binnen de informele economie lijken de belangrijkste barrières voor formalisering vooral te maken te hebben met wet- en regelgeving, corruptie en toegang tot de financiële sector. De nationale ‘enabling environment’ speelt daarbij een belangrijke rol. Goed bestuur is een essentiële voorwaarde, niet alleen voor de rechtspositie van mensen, maar ook voor hun economische ontwikkeling.

 

Wil men resultaat bereiken, dan zal door nationale regeringen en lokale overheden, daarin ondersteund door de internationale financiële instellingen en donoren, per land en per sector gericht beleid ontwikkeld moeten worden. In een dergelijk beleid zouden de volgende vier doelstellingen prioriteit moeten krijgen:

1.   Het stimuleren van (micro)ondernemerschap.

      • Het bevorderen van een ‘level playing field’ voor de armen in het algemeen.

      • Het bevorderen van mogelijkheden om inkomen te verwerven.

      • Het opheffen van barrières die vrouwen beletten deel te nemen aan markten, zoals beleid dat vrouwen in staat stelt land in eigendom te bezitten, te kopen, te verkopen en te erven.

2.   Het bevorderen van de overgang van bedrijven van de informele economie naar de formele economie.

      • Institutionele veranderingen en beleid dat enerzijds gericht is op het verminderen van de risico’s en de kosten van ondernemerschap, anderzijds op het vergroten van prikkels voor ondernemerschap en investering.

      • Interventies die actoren in de informele economie helpen om graduele stappen te zetten in het formaliseringsproces, zoals het creëren van associaties met een formele status om toegang te verzekeren tot microkrediet, verzekeringen, landrechten en markten.

3.   Geleidelijke afschaffing en vereenvoudiging van voorschriften, vergunningen, procedures etc. Het verminderen van regelgeving in de formele economie door afschaffing van regels die participatie tegenwerken of uitsluiten. Het verminderen van regelgeving in de informele economie, door afschaffing van regels die uitsluiting bevorderen, zoals dat het geval kan zijn met bepaalde vergunningen en heffingen.

4.   Het bevorderen van de groei van (de werkgelegenheid in) de formele economie, vooral in de arme regio’s.

 

De financiële sector speelt een centrale rol bij arme mensen de kans te geven deel te nemen aan, en voordeel te laten hebben van economische groei. De AIV beveelt daarom een aanzienlijke versterking en verhoging van de steun aan financiële sector ontwikkeling aan als een goede manier om PSD te bevorderen die leidt tot pro-poor groei.

 

Een eerste stap zou, naar de mening van de AIV, moeten zijn dat het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) het initiatief neemt om met de ministeries van Financiën en van Economische Zaken een gezamenlijke strategie en werkverdeling voor financiële sector ontwikkeling te formuleren. Gezien de complementariteit van verantwoordelijkheden, competenties en deelname aan internationaal overleg tussen deze drie ministeries, zou een gezamenlijke strategie en een duidelijke werkverdeling op het brede terrein van financiële sector ontwikkeling de coherentie en daarmee de effectiviteit van de activiteiten van de Nederlandse overheid op dit gebied kunnen vergroten.

 

Financiële sector ontwikkeling betreft zowel de publieke sector (wet- en regelgeving, toezicht, controle) alsook de private sector (bedrijfsvoering, schaalvergroting, etc.) en vooral een goede samenwerking tussen de twee. De AIV beveelt daarom aan dat het DGIS bij het voorbereiden van deze gezamenlijke strategie het publiek-private platform voor financiële sector ontwikkeling NFX (Netherlands Financial Sector Development Exchange) inschakelt, waarvan zij medeoprichter is.

Als hoofdlijnen voor deze strategie en een daarop gebaseerd werkplan suggereert de AIV twee thema’s centraal te stellen:

a.   risico’s verminderen ‘risk management’;

b.   de toegang tot financiële diensten verbeteren ‘access to finance’.

 

Bij risicovermindering gaat het enerzijds om het verbeteren van regelgeving, toezicht en controle op de financiële sector en anderzijds om het stimuleren van de ontwikkeling van instrumenten als verzekeringen, garanties en derivaten die op kleine schaal aan boeren, ondernemers en huishoudens aangeboden kunnen worden.

 

Bij het verbeteren van de toegang tot financiële diensten gaat het om het vergroten en versterken van de banden tussen microfinancieringsinstellingen en het bestaande financiële systeem. Microfinanciering speelt een belangrijke rol bij het vergroten van de aandacht voor private sector ontwikkeling en voor financiële sector ontwikkeling bij het streven naar armoedevermindering. Waar niemand twijfelt aan het belang van microfinanciering voor armoedevermindering zijn er ook problemen aan de microfinancieringsinstellingen verbonden. Deze hebben te maken met hun bereik, omvang, productenassortiment en passieve financiering. Daarom is het van belang om een zogenaamde ‘inclusive financial sector’ tot stand te brengen, gekenmerkt door veiligheid van besparingen, en kredietverlening aan arme huishoudens, alsmede aan micro-, kleine- en middelgrote ondernemingen. Daarnaast door het aanbieden van verzekerings- en betalingsfaciliteiten. Een tweede en gelijkwaardige doelstelling is versterking van de vaak nog fragiele financiële systemen.

 

Deze twee thema’s die de recente inzichten in de rol van financiële sector ontwikkeling bij armoedevermindering comprimeren, sluiten goed aan bij de traditionele positie van Nederland in internationaal financieel overleg en bij de benadering van de multilaterale financiële instellingen die op dit terrein leidend zijn en, ten slotte, bij de mogelijkheden van Nederland om hulp te bieden.

 

Hoofdstuk VII

Vraag 4: Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking?

 

Bij het beoordelen van het geheel van inspanningen van de Nederlandse overheid gericht op PSD heeft de AIV zich met betrekking tot het instrumentarium twee vragen gesteld. Allereerst: ‘Doen we de goede dingen?’ Ten tweede: ‘Doen we de dingen goed?’ In het kader van deze twee vragen heeft de AIV getracht na te gaan in hoeverre het DGIS PSD-bedrijfsleveninstrumentarium aansluit op een aantal kernelementen die deel uitmaken van een private sector beleid dat leidt tot groei en pro-poor groei en voldoet aan een aantal kwaliteitseisen. De AIV benadrukt dat het hierbij niet om een blauwdruk gaat maar om een denkmodel, een aanpak die gebaseerd is op kennis en ervaring, ook in het bedrijfsleven.

 

De AIV heeft het beeld gekregen van een organisch gegroeid, omvangrijk bouwwerk van inspanningen, waarin pas later ordening is aangebracht onder het thema private sector ontwikkeling. Dit is heel wel te begrijpen gezien de recent toegenomen belangstelling voor dit terrein en het belang dat er nu aan wordt toegekend. Hierdoor lijkt samenhang tussen de instrumenten te ontbreken en worden de instrumenten op deelgebieden op vele, niet altijd even duidelijke wijzen ingedeeld. Een consistent beleidskader gebaseerd op lessen uit het verleden ontbreekt.

 

In dit kader spelen strategie, operationalisering van de strategie, evaluatie en toetsing de belangrijkste rol. Hierbij gaat het in feite om twee niveaus van planning. Een planningproces begint met het opstellen van een strategie. Zo’n strategie zal enerzijds gebaseerd worden op externe kennis en informatie, zoals gezaghebbende studies van multilaterale organisaties, zoals Wereldbank, International Monetary Fund (IMF), OESO etc. en anderzijds op interne kennis en ervaring, mogelijkheden, competenties en (politieke) prioriteiten. Zo’n strategie zal met een te bepalen frequentie geëvalueerd moeten worden, waarna vervolgens een actualisering plaatsvindt. Bij evaluatie wordt gekeken naar de voortgang van de processen die belangrijk zijn voor PSD en naar de mate waarin PSD plaatsvindt. Op deze wijze wordt in een dynamisch proces vastgesteld ‘waaraan gewerkt moet worden’.

 

Na het vaststellen van de strategie volgt de operationalisering. Het gaat daarbij om het vertalen van de strategie in concrete acties en instrumenten die nodig zijn om het beoogde doel te bereiken. Hiervoor moeten keuzes gemaakt worden, prioriteiten gesteld en deeldoelstellingen geformuleerd. Daarbij moet tevens rekening gehouden worden met het belang van de onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende landen als voor het bereiken van de gestelde doelen. Eveneens met de inspanningen van andere donoren en instellingen en met de Nederlandse competenties en capaciteiten. Voor de activiteiten, instrumenten etc. die hieruit voortvloeien moeten meetbare doelen worden gesteld. Niet op het hoge niveau van ‘wat is de bijdrage aan PSD?’, maar op een praktisch niveau van ‘welke vooruitgang is geboekt?’ (bijvoorbeeld bij het opzetten van een kadaster). Deze toets zou bijvoorbeeld elke twee jaar plaats kunnen vinden onder verantwoordelijkheid van de met de uitvoering belaste organisatie. Langs deze weg wordt het ‘hoe moet worden gewerkt?’ voortdurend geoptimaliseerd. Wanneer deze systematiek gevolgd zou worden, worden bij het beoordelen van individuele instrumenten geen oneigenlijke vragen gesteld zoals ‘wat is de bijdrage aan PSD?’ of nog verder reikend ‘wat is de bijdrage aan PPG?’.

 

De AIV komt vervolgens tot de volgende conclusies en aanbevelingen:

 

Binnen het bestaande PSD-bedrijfsleveninstrumentarium lijkt relatief weinig aandacht te zijn voor de verbetering van de nationale beleidsomgeving in ontwikkelingslanden, terwijl juist dat nationale beleidsniveau een voorwaarde is voor PSD, economische groei en pro-poor economische groei. Het instrumentarium geeft weinig aandacht aan verbetering van het nationale investeringsklimaat en in zeer beperkte mate aan de financiële sector.

 

In kwantitatieve zin is het grootste deel van de instrumenten gericht op het financieren van infrastructuur waarbij investeringen en/of export van Nederlandse bedrijven betrokken zijn. Vanwege binding kan dit leiden tot prijsopdrijving. Of deze instrumenten niet meer het karakter van exportbevordering hebben en of ze wel een bijdrage leveren aan (pro-poor) economische groei is niet duidelijk.

 

Subsidies worden soms ten onrechte gebruikt in plaats van garanties om investeringen te bevorderen. Waar het de bedoeling is om risico’s te verminderen wordt in het bestaande bedrijfsleveninstrumentarium regelmatig gebruik gemaakt van subsidies, terwijl dit eigenlijk garanties of verzekeringen zouden moeten zijn.

 

Op basis van de ter beschikking staande informatie en inzichten verkregen door middel van gesprekken met vertegenwoordigers van diverse organisaties komt de AIV tot de conclusie dat op dit moment onvoldoende strategie en sturingsmogelijkheden op het gebied van PSD aanwezig zijn. Juist daarom pleit de AIV voor een fundamentele (her)formulering van een integraal PSD-beleid. Daarin moeten keuzes gemaakt worden, prioriteiten worden gesteld en doelen worden geformuleerd. Met bijvoorbeeld een tweejarige cyclus van plannen, uitvoeren, toetsen aan het bereiken van doelen en bijsturen zou dit proces gedynamiseerd moeten worden. Gegeven de belangrijke rol die PSD heeft bij het totstandbrengen van groei en pro-poor groei is de AIV van mening dat € 285 miljoen voor PSD-bedrijfsleveninstrumenten wel heel bescheiden overkomt op het totaal van de ODA-begroting van 4,2 miljard euro in 2005.

 

De AIV meent dat de Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) een speciale taak heeft op het gebied van het verschaffen van een volledig overzicht op PSD-terrein, alsook voor wat betreft de coherentie van deze PSD-bedrijfslevenprogramma’s. Daarnaast meent de AIV dat aansturing vanuit een centraal punt, en wel de Directeur-Generaal Internationale Samenwerking, daarbij instrumenteel kan zijn.

 

Het beleid zou zich vooral moeten richten op het scheppen van de juiste condities, het vervullen van de noodzakelijke voorwaarden en minder op concrete, directe steun in enigerlei vorm aan ondernemingen.

 

Er zou meer gestuurd kunnen worden op synergie tussen de instrumenten. Op dit moment berust dit meer op toevalligheden dan op gericht beleid.

 

De AIV vraagt zich af of er gegeven het grote aantal instrumenten in de vorm van fondsen die door de FMO worden beheerd, geen sprake is van aanzienlijke versnippering en inflexibiliteit ten nadele van de effectiviteit en efficiëntie van de FMO. Het verdient aanbeveling het totale bedrag van de diverse fondsen te vervangen door een equivalente jaarlijkse bijdrage van de Staat aan het eigen vermogen van de FMO, vergezeld van een aantal afspraken tussen de Staat en de FMO over de diverse bestedingsrichtingen. De AIV is zich ervan bewust dat dit ook een aantal regels met zich meebrengt voor de Staat en de FMO inzake risicodeling en concessionaliteit van de financieringen, maar acht de winst aan flexibiliteit, effectiviteit en efficiëntie aanzienlijk groter.

 

Het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium zou meer gericht moeten worden op het versterken van het nationale investeringsklimaat, onder meer door het opheffen van belemmeringen en het verminderen van risico’s. Hetzelfde geldt voor de versterking van de financiële sector met extra aandacht voor het verbeteren van de toegang tot financiële diensten voor de armen, inclusief (micro)financiering. Om ontwikkelingslanden in staat te stellen strategieën voor toegang tot financiële diensten te ontwikkelen en te implementeren, is samenwerking tussen diverse ‘stakeholders’ noodzakelijk. In dit verband zou de minister het publiek-private platform voor financiële sector ontwikkeling NFX kunnen vragen met het Microfinancieringplatform samen te werken.

 

1      Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) DAC, Support of Private Sector Development, Paris 1995.

2      Ook in onze samenleving is sprake van een informele economie, maar de omvang en betekenis daarvan is aanzienlijk geringer dan in ontwikkelingslanden en leent zich nauwelijks voor vergelijking.

3      OECD, The DAC Guidelines on Poverty Reduction 2001.

4      OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development 2004.

5      Shaohua Chen and Martin Ravaillon, How Have the World’s Poorest Fared since the Early 1980s? World Bank Research Observer, Vol. 19, Number 2, Fall 2004, pp. 141-169.

6      Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth – Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.

 

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken        Directie Duurzame Economische

De heer mr. F. Korthals Altes                                                    Ontwikkeling

Postbus 20061                                                                         Afdeling Nationale Beleidsomgeving

2500 EB  Den Haag                                                                  Postbus 20061

                                                                                               2500 EB  Den Haag

 

Datum:               juni 2005

Kenmerk:            DDE-0399/2005

Betreft:               Adviesaanvraag over Private Sector Ontwikkeling

 

 

 

 

 

In het AIV advies van Januari 2003, met als titel: “Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in sub-Sahara Afrika; een analyse van strategieën tegen armoede”, stelt de AIV dat Private Sector Ontwikkeling een centraal element dient te vormen van nationale strategieën voor armoedebestrijding (PRSP), en dat het daarom interessant zou zijn om een vervolgstudie te laten uitvoeren naar de rol van de Private sector in ontwikkelingslanden, met name voor wat betreft de mogelijkheden die overheden hebben om Private sector ontwikkeling te stimuleren op een manier die bijdraagt aan Pro-poor economische ontwikkeling. Welke rol spelen donoren en het internationale bedrijfsleven hierbij? Het gaat vooral om de vraag op welke wijze de ontwikkeling van de private sector via het creëren van een geschikt ondernemingsklimaat en andere maatregelen zo kan worden beïnvloed dat de economische groei die er uit voortkomt zoveel mogelijk direct ten goede komt aan armoedebestrijding.

 

In het huidige beleid voor de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking, zoals neergelegd in de notitie Aan Elkaar Verplicht, neemt Private Sector Ontwikkeling een belangrijke plaats in, via het thema “Verbetering van het Ondernemingsklimaat”, als ook via verschillende “Partnerschappen” waarin bedrijven rechtstreeks participeren, en waartoe ook nieuwe instrumenten ontwikkeld zijn. Voor wat betreft het thema “Verbetering van het Ondernemingsklimaat” maken de Nederlandse Ambassades in de partnerlanden jaarlijks een “Scan Ondernemingsklimaat” (ABC-scan). Dit instrument dient om mogelijkheden voor gerichte ondersteuningsactiviteiten te identificeren, naast initiatieven die door de Private sector zelf worden ondernomen in de betreffende landen, of die door andere partijen vanuit Nederland worden ondernomen, al of niet in het kader van een partnerschap. Inmiddels is het beleid daadwerkelijk vertaald in een intensivering van het scala van activiteiten dat in de partnerlanden wordt ondernomen, en dat verder vorm krijgt binnen het kader de vierjarige strategische plannen (MJSP) die de ambassades dit jaar hebben ontwikkeld.

 

Internationaal heeft in de afgelopen twee jaar ook veel analyse en evaluatie plaatsgehad op het gebied van de rol van de private sector bij economische ontwikkeling, en de factoren die daarop van invloed zijn. Enkele belangwekkende uitkomsten daarvan zijn:

Vier rapporten van de Wereldbank:

-          Doing business in 2005;

-          World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone;

-          Improving Investment Climates; an Evaluation of World Bank Group Assistance (draft November 2004);

-          Economic Growth in the 1990s; Learning from a decade of reform.

Ook verscheen in Juli 2004 een belangwekkend rapport van een werkgroep van de zgn. Committee of Donor Agencies for Small Enterprise Development, met als titel: Donor approaches to improving the business environment for small enterprises.

In November 2004 verscheen een tussentijds rapport van de taakgroep Private Sector Development van OESO/DAC/POVNET, met als titel: Accelerating Pro-poor Growth through Support for Private Sectoir Development., en ook het DCD/DAC Investment Committee brengt tussenrapporten uit, die in 2005 zullen leiden tot een document met aanbevelingen hoe ODA gelden meer strategisch kunnen worden ingezet om voor ontwikkeling relevante private investeringen te stimuleren.

Tenslotte verschijnen er ook steeds meer evaluaties van de uitvoering van lopende PRSPs, en van verbeterde planningsprocessen die leiden tot meer aandacht voor Private Sector Ontwikkeling in een nieuwe generatie PRSPs. Voor het geval van Tanzania heb ik in dit kader onlangs het aspect van bottom up planning processen laten analyseren door MDF (Reforming institutions aimed at improving the enabling environment for pro-poor private sector development, april 2005).

 

Ik acht het, in het licht van al deze studies, een goed moment om de AIV een advies te vragen zoals u reeds suggereerde in uw genoemde advies van 2003, eventueel specifiek gebruik makend van relevante ervaringen van enkele specifieke partnerlanden, zoals Tanzania of Zambia.

 

Daarbij zou ik met name een antwoord willen krijgen op de volgende vragen:

  1. Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?
  2. Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het WDR 2005 geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans op falen, waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen ter discussie komt te staan;
  3. Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden versterkt, in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?
  4. Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking?

 

(Getekend)

 

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven

 

 

 

Regeringsreacties

 

Ministerie van Buitenlandse Zaken
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

 

Ministerie van Economische Zaken
Bezuidenhoutseweg 30
Postbus 20101
2500 EC Den Haag

 

 
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
 

 

 

 

Uw Kenmerk

Ons Kenmerk

Bijlage(n)

Datum

 

DDE-478/07

 

29 juni 2007

 

 

 

Betreft

Private Sectorontwikkeling in ontwikkelingslanden

 

           

Graag bieden wij u hierbij aan, in reactie op het verzoek van het lid Ten Hoopen, een nadere toelichting op het beleid ten aanzien van private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden in het algemeen en de beoogde aanpassing van het ORET-programma in het bijzonder. Tevens wordt in deze brief ingegaan op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) ‘Private Sector Ontwikkeling en Armoedebestrijding’, dat u op 8 december 2006 toeging (TK 30800 V, nr. 51).

Het belang van private sector ontwikkeling voor het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s)

Private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden speelt een belangrijke rol in het Project ‘Millennium Ontwikkelingsdoelen dichterbij’ uit het coalitieakkoord. De private sector zorgt voor werkgelegenheid en noodzakelijke belastingopbrengsten in ontwikkelingslanden, en draagt zo bij aan het behalen van de Millennium Development Goals, met name MDG 1 (halvering extreme armoede en honger). Uit onderzoek blijkt dat een inkomensstijging per hoofd van de bevolking van 1% bijdraagt aan een vermindering met 1% van het aantal mensen dat leeft van minder dan 1 US$ per dag. Negentig procent van de bevolking in ontwikkelingslanden verdient een inkomen in de (formele en informele) private sector. Daarnaast is de private sector in toenemende mate van belang als uitvoerder van publieke diensten als energie, water en gezondheidszorg.

De goede macro-economische prestaties van de ontwikkelingslanden in de laatste jaren – de gemiddelde economische groei bedroeg in 2005 en 2006 respectievelijk 7,5% en 7,9%-  hebben bijgedragen aan de wereldwijde vermindering van het percentage armen (MDG 1). Echter, hierbij is sprake van grote regionale verschillen. Met name in Azië (China en India) is het aantal armen fors teruggebracht; niettemin kent Azië nog steeds de meeste armen. In Sub Sahara Afrika is nauwelijks vooruitgang geboekt; tussen 1990 en 2003 is het percentage armen slechts van 47% naar 44% van de bevolking gedaald. Belangrijke oorzaken hiervoor zijn de grote bevolkingsgroei, ongelijke inkomensverdeling en een gebrek aan goed functionerende instituties waardoor groei niet altijd de armen ten goede komt.

Het AIV-advies ‘Private Sector Ontwikkeling en Armoedebestrijding’

Het AIV-advies ‘Private Sector Ontwikkeling en Armoedebestrijding’ geeft een treffend en gedegen inzicht in de relatie tussen economische groei en armoedevermindering en de wijze waarop pro-poor groei bevorderd kan worden. Met dit advies sluit de AIV aan bij de vele documenten en onderzoeken van onder meer OESO en Wereldbank, die wijzen op de positieve bijdrage van economische groei en bedrijvigheid aan het behalen van de MDG’s. Essentieel hierbij is het investeringsklimaat, dat wil zeggen de locatiespecifieke factoren die gezamenlijk de mogelijkheden en prikkels voor het bedrijfsleven vormen. Het AIV-advies stelt dat de belangrijkste factor om tot snellere (pro-poor) economische groei te komen wordt bepaald door de kwaliteit van de binnenlandse instituties (onder meer politieke stabiliteit, kwaliteit van de rechtstaat en van regelgeving, effectiviteit van de publieke sector en controle op corruptie). Interventies teneinde het investeringsklimaat te verbeteren dienen bij voorkeur een algemeen karakter te hebben, met name gericht op het scheppen van de juiste condities voor bedrijvigheid. Teneinde juist de armen te bereiken (pro-poor groei) is, in aanvulling hierop, aandacht nodig voor markten, sectoren en regio’s waar veel armen leven en actief zijn. Selectieve interventies in de vorm van steun aan (groepen) bedrijven dienen echter vermeden te worden, aldus het advies. Ook pleit de AIV voor de versterking van de financiële sector in het algemeen en het verbeteren van de toegang tot financiële diensten voor de armen, inclusief microfinanciering, in het bijzonder.

Het advies van de AIV sluit goed aan bij de huidige Nederlandse inzet met betrekking tot de rol van private sector ontwikkeling bij armoedevermindering. Ook de OESO/DAC complimenteerde onlangs in het DAC Peer Review Nederland met de aandacht voor private sector ontwikkeling. De OESO achtte dit beleid ook in lijn met de DAC-richtlijnen terzake (met uitzondering van het ORET-programma –met name het gebonden karakter hiervan- en de capaciteit op de posten op dit gebied). Het advies van de AIV, alsmede publicaties van onder meer de OESO[1], vormen een bevestiging van het streven om binnen het Nederlands ontwikkelingssamenwerkingsbeleid meer aandacht aan de bevordering van de private sector in ontwikkelingslanden te besteden. In de komende jaren zullen, ook in reactie op specifieke AIV-aanbevelingen, de hieronder volgende accenten geplaatst worden.

Beleidsvoornemens

Private sector ontwikkeling past binnen de in het Coalitieakkoord aangekondigde strategie om de achterstanden in het behalen van de MDG’s te verkleinen. Dit vraagt om een actief beleid ten aanzien van de private sector in ontwikkelingslanden, met name gericht op de armsten. Louter aandacht voor de sociale sectoren (onderwijs, gezondheid) is niet voldoende om tot structurele armoedevermindering in deze landen te komen. In het bilaterale beleid zal meer aandacht worden besteed aan productieve sectoren en thema’s, bijvoorbeeld via sectorprogramma’s voor private sector ontwikkeling. Ook multilaterale instellingen als Wereldbank en IFC vormen een belangrijk kanaal om private sector ontwikkeling te bevorderen. In lijn met het AIV-advies vormt financiële sector ontwikkeling hierbij één van de prioritaire thema’s. In overleg tussen Buitenlandse Zaken, Economische Zaken en Financiën zal aanvullend beleid ontwikkeld worden, gericht op zowel de zogenoemde ‘enabling environment’ voor de financiële sector, oftewel het stelsel van wetten en regels alsmede het toezicht hierop, als op de versterking van de positie van individuele banken.

Wij zullen het beleid met name richten op het bevorderen van pro-poor economische groei; groei die meer dan evenredig ten goede komt van de armen. In het advies constateert de AIV terecht dat het samenspel van groei en de verdeling hiervan de mate van armoedevermindering bepalen. In ogenschouw dient te worden genomen dat economische hervormingen terdege een politieke dimensie kennen: het gaat bij economische groei óók om gevestigde belangen en de verdeling van kansen tussen bevolkingsgroepen. Daarom is het van groot belang dat de armsten, bijvoorbeeld in het kader van Poverty Reduction Strategy papers (PRSPs), óók een stem hebben bij het te ontwikkelen economische beleid. Het gaat bij dit beleid niet alleen om het bevorderen van marktwerking in economische sectoren, maar zeker ook om zaken als belastingssystemen, het bevorderen van werkgelegenheid en het ontwikkelen van diensten zoals (beroeps)onderwijs, gezondheid en rechtszekerheid inclusief aandacht voor ‘decent work’, juist voor de armsten. Per land dienen met belanghebbenden –overheden, bedrijven, vakbonden en maatschappelijk middenveld- de knelpunten voor economische groei en private sector ontwikkeling in beeld gebracht worden. Aanpak van deze knelpunten dient vervolgens op basis van PRSP’s en in overleg met belanghebbenden en andere donoren (geharmoniseerd) plaats te vinden.

Ten aanzien van concrete maatregelen om pro-poor groei te bevorderen wordt de visie van de AIV gevolgd dat deze het beste ontwikkeld kunnen worden in het kader van een algemeen economisch (hervormings)programma. Vandaar ook de nadruk binnen het Nederlandse beleid op het bevorderen van het algemene investeringsklimaat in de 36 partnerlanden (de ‘juiste condities’). Bijvoorbeeld: algemene, duidelijke en transparante regels - in lijn met de aanbevelingen in de Doing Business studies van de Wereldbank/IFC - bieden alle ondernemers, ook de kleine, gelijke kansen. Verder nodigt het wegnemen van onnodige regels kleine ondernemers uit om de stap van de informele naar de formele sector te maken. Dit is ook van groot belang voor de arbeidsrechten van werknemers. In dit verband zal, naast continuering van de ondersteuning van ILO en van NGO’s als Schone Kleren Campagne, in de komende periode samen met Nederlandse en lokale partijen bezien worden hoe de ‘decent work’ agenda verder ontwikkeld kan worden.

In aanvulling op algemene maatregelen zijn ook specifieke maatregelen ten behoeve van de armsten (rurale gebieden, vrouwen, MKB enz.) nodig in markten, sectoren of regio’s waar veel armen actief zijn en waar de mogelijkheden voor deze armen om in de economie te participeren belemmerd worden door een gebrek aan toegang tot financiële diensten, kennis en markten. Het ontwikkelen, zowel aan de aanbod- als de vraagzijde, van deze markten, de zogenoemde ‘Base of the Pyramid’, kent een groot potentieel in termen van armoedevermindering. Een essentieel element is hierbij aandacht voor rurale gebieden, onder meer door de verbetering van de ontwikkeling van marktketens in de landbouwsector, het verhogen van de productiviteit en het vergroten van afzetmarkten. Armen leven met name in rurale gebieden en zijn grotendeels afhankelijk van de landbouw. Een voorbeeld van de inzet op dit gebied is het Programma Ondersteuning Producentenorganisaties (POP), gericht op het assisteren van boerenorganisaties in ontwikkelingslanden. Verder worden bijvoorbeeld in Burundi microfinancieringsorganisaties ondersteund. In Bolivia wordt landregistratie ten behoeve van kleine boeren bevorderd. In Rwanda is met behulp van arbeidsintensieve methoden gewerkt aan de verbetering van de infrastructuur en behoud van natuurlijke hulpbronnen in rurale gebieden.

Onze inzet is ook gericht op een intensivering van activiteiten en programma’s in post-conflict landen en fragiele staten, onder meer ten aanzien van het creëren van arbeidsplaatsen voor oud-strijders, het ontwikkelen van financiële diensten en het herstellen van infrastructuur. De ontwikkeling van de private sector draagt bij aan werkgelegenheid, de levering van publieke diensten en het (weer) opbouwen van economische en sociale betrekkingen, zaken waar juist in deze landen een gebrek aan is. In de komende periode zal gewerkt worden aan het uitwerken van specifieke activiteiten.

Internationale handel
Toegang tot internationale markten is voor ondernemers in ontwikkelingslanden cruciaal. Een eerlijk handelssysteem is hierbij essentieel. Nederland wil dat juist de armen van deze handel profiteren als kleinschalige producent en als consument. Immers, lang niet alle ontwikkelingslanden en bevolkingsgroepen profiteren in dezelfde mate van de liberalisering. Internationale concurrentie kan kansen bieden, maar overhaaste liberalisering van markten kan kwetsbare economieën en/of sectoren uit het evenwicht brengen en een sterk negatieve impact hebben op armoede. Aan de andere kant kan te lange afscherming van binnenlandse markten (urbane) armoede vergroten en tot een netto negatief saldo voor de bevolking leiden.  Nederland is bij de onderhandelingen over handelsakkoorden voorstander van een asymmetrie waar dit voor de ontwikkeling van dit land noodzakelijk is. Asymmetrie wil zeggen dat ontwikkelingslanden minder en soms zelfs nog helemaal niet hun markten hoeven te openen terwijl tegelijkertijd de ontwikkelde handelspartners (zoals de EU) wel vergaande verplichtingen aangaan in het handelsakkoord. Nederland zal zich blijven inzetten tegen marktverstorende subsidies.

Terwijl in het begin van de Doha-onderhandelingsronde het accent lag op liberalisering, is in de loop van de onderhandelingen meer aandacht gekomen voor de opbouw van handelscapaciteit om daadwerkelijk te kunnen profiteren van verbeterde markttoegang.

Belangrijk in dit verband is de Aid for Trade agenda. Deze gaat in op onderwerpen als het versterken van de onderhandelingscapaciteiten van de ontwikkelingspartner, vergroten van kennis over handelsbeleid, de opbouw van infrastructuur en supply side capaciteit en handelsfacilitatie (dat wil zeggen het verlagen van de aan handel gerelateerde kosten, zoals transportkosten, kosten van wachttijden, douaneafhandeling, in- en uitladen, vergunningen en corruptie). Nederland zal zich dan ook inzetten voor een heldere en effectieve Europese strategie voor Aid for Trade. Ook komt er steeds meer aandacht voor het belang van regionale markten, omdat in veel Afrikaanse landen nauwelijks sprake is van een thuismarkt van enige omvang. Economic Partnership Agreements (EPA’s) stimuleren regionale integratie en kunnen daarmee gunstige effecten hebben op de ontwikkeling van de ACS-landen. Voorwaarde is wel dat EPA’s asymmetrisch zijn wat betreft markttoegang en overgangstermijnen, flexibele origineregels kennen en volledig vrije markttoegang aan ACS-landen bieden. De onderhandelingen tussen de EU en de ACS landen over de EPA’s lopen achter op schema en de deadline van 31 december 2007 nadert. De Nederlandse regering laat daarom onderzoek doen om de noodzaak en de mogelijkheden van alternatieven af te tasten. Tevens heeft Nederland aan de Commissie voorgesteld om in het najaar een evaluatie naar de haalbaarheid van deze deadline te houden. Op basis hiervan kan de Raad de situatie beoordelen en zonodig maatregelen treffen.

De veiligheids- en kwaliteitseisen die Europese consument en overheid stellen aan producten worden steeds strenger.  Daarbij wordt de inkoopkracht van Europese inkopers steeds groter, wat de marges in de keten onder druk zet. Initiatieven op het gebied van ‘Fair Trade’ zijn belangrijk, omdat die uitgaan van een menswaardig bestaan voor producenten in ontwikkelingslanden. Een goede ontwikkeling is de toenemende verkoop van Fair Trade producten via supermarkten en warenhuizen. Retailers ontwikkelen ook eigen aan Fair Trade gerelateerde initiatieven. Een probleem vormen de hoge certificeringskosten die voor kleine boeren vaak te hoog zijn en het toenemende aantal labels met een Fair Trade claim.

Samenwerking met het bedrijfsleven
Economische groei is cruciaal voor armoedevermindering. Zonder het bedrijfsleven zullen de MDG’s niet worden gehaald. Het is van belang dat de ervaring, kennis en kunde van de private actoren benut en ingezet wordt ter bevordering van duurzame ontwikkeling en armoedevermindering. Het Nederlandse bedrijfsleven heeft, met onderscheidende kennis en kunde op verschillende terreinen, daar steeds een rol gespeeld, en zo bijgedragen aan armoedebestrijding in ontwikkelingslanden, zowel zelfstandig als in samenwerking met de Nederlandse overheid. Een voorbeeld van een publiek-privaat partnerschap is het Health Insurance Fund, gericht op het ontwikkelen van systemen van ziektekostenverzekeringen in Afrikaanse landen.

Doel is om deze betrokkenheid van het Nederlands bedrijfsleven te vergroten, met name van het MKB, om zo optimaal gebruik te maken van deze kennis en kunde. Dit vraagt om een goed en verantwoord instrumentarium voor bedrijven. Enerzijds gericht op de verbetering van het lokale ondernemingsklimaat, bijvoorbeeld op het gebied van infrastructuur en financiële sector ontwikkeling. Anderzijds instrumentarium gericht op de rol van de private sector zelf. Startpunt bij inzet van dit instrumentarium is de vraag in de landen zelf.

Wij zijn ons bewust van de mogelijke nadelen van directe steun aan individuele bedrijven zoals marktverstoring, met name bij de gebonden instrumenten, zoals ook door de AIV betoogd. Tevens zijn wij van mening dat, zoals ook door de OESO[2] en de Wereldbank[3] wordt gesteld, onder de juiste voorwaarden (o.m. aantoonbare bijdrage aan duurzame productieve werkgelegenheid, katalyserende werking, voorbeeldwerking voor maatschappelijk verantwoord ondernemen) een verantwoord instrumentarium een aanvulling kan vormen op initiatieven om het investeringsklimaat te bevorderen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het bevorderen van investeringen in onderontwikkelde markten, het verhogen van de kennis en capaciteit van bedrijven alsmede het bevorderen van innovatie. Zo zijn dankzij het deels gebonden (gericht op innovatieve, risicodragende initiatieven), deels ontbonden (zuid-zuid relatie) Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) investeringen gerealiseerd, met positieve pro-poor effecten op het gebied van werkgelegenheid en technologische kennisoverdracht, die zonder PSOM-middelen vrijwel geen doorgang gevonden hadden vanwege te hoge risico’s (TK 30 300 V, nr. 145).

Het voornemen is – zoals aangegeven in vele evaluaties - om in de komende periode tot meer samenhang en flexibiliteit in dit instrumentarium te komen. In dit verband is onder meer van belang de additionaliteit van deze instrumenten (financieringen dienen aantoonbaar te risicovol zijn voor commerciële partijen) en tevens zal er meer nadruk worden gelegd op de versterking van de zachte en harde infrastructuur ten behoeve van private sector ontwikkeling. Hierbij speelt de versterking van intermediaire organisaties een belangrijke rol. Ook wordt gestreefd naar meer samenhang tussen de instrumenten, bijvoorbeeld door een grotere inbreng van Nederlandse kennis via het Programma Uitzending Managers (PUM) bij de voorbereiding van of het vervolg op PSOM-projecten. Vanuit OS-perspectief blijft er een focus op de arme landen, waarbij tevens onderzocht zal worden hoe hierbij postconflict landen te betrekken. Ook hier is een essentiële rol voor het bedrijfsleven weggelegd als motor voor ontwikkeling en werkgelegenheid. Het Kabinet wil juist deze rol van het bedrijfsleven versterken. Daarnaast zal in samenwerking tussen Ontwikkelingssamenwerking en Economische Zaken zal bezien worden hoe ook voor de  zogenoemde estafettelanden,  de snel ontwikkelende landen, de inzet vanuit ontwikkelingssamenwerking geleidelijk vervangen zal worden door een samenhangend pakket van instrumenten voor private sector ontwikkeling. Ook zal, in lijn met het Coalitieakkoord, de toegang van het MKB tot financiering van investeringen worden vergroot. Juist het MKB heeft doorgaans geen toegang tot financiële diensten (het ‘missende midden’). Ontwikkeling van de financiële sector, met name de tot nu toe achtergebleven meso-financieringen, draagt bij aan bedrijvigheid en werkgelegenheid.

In dit verband willen wij, ook in reactie op de vragen van het lid Ten Hoopen, ingaan op de recente evaluatie van het ORET instrument. U bent hierover geïnformeerd in september vorig jaar (ORET/China evaluatie, TK 30800 V, nr. 6) en begin dit jaar (ORET-brede evaluatie, TK 30800 V, nr. 56). De belangrijkste conclusie van beide evaluaties is dat de ORET/MILIEV-projecten goed zijn uitgevoerd, dat in het merendeel van de projecten de beoogde resultaten worden behaald, maar dat de projecten minder goed scoren op armoedebestrijding en de relevantie voor het exporterende Nederlands bedrijfsleven in de vorm van vervolgorders. De ORET-regeling is de laatste jaren al (de periode die niet in de evaluatie is meegenomen) enigszins verbeterd: de regels zijn versoepeld en voor de Minst Ontwikkelde Landen is de regeling ontbonden. Echter, de evaluaties geven ook aanleiding om de regeling meer grondig te herzien.

Zoals vastgelegd in het Coalitieakkoord willen wij het instrument relevanter en toegankelijker maken voor het MKB in Nederland én in ontwikkelingslanden. Het MKB in ontwikkelingslanden is, net als in Nederland, de motor waarop de economie draait en daarmee essentieel om armoede te bestrijden. MKB heeft in ontwikkelingslanden grote behoefte aan infrastructuur, in Sub- Sahara Afrika noemt 50% van de bedrijven dit als grote hindernis voor hun bedrijfsvoering, naast de beschikbaarheid van financiële middelen[4]. Het huidige ORET, hierop gericht, verdient aanpassing, teneinde de duurzaamheid en de ontwikkelingsrelevantie verder te vergroten. De evaluaties gaven aan dat in de bestaande opzet de duurzaamheid van de projecten en de overdracht van kennis en kunde niet verankerd is. Gestreefd wordt naar langdurige samenwerkingsverbanden, ingekaderd in instituties, training en opleiding en financiële reservering voor onderhoud en vervanging. Met een focus op infrastructuur voor de publieke sector. Indien medeverantwoordelijkheid van de betrokken bedrijven gewaarborgd is kan het leveren van goederen en diensten deel uitmaken van het project.

Het aangepaste instrument zal, conform vastgelegd in Coalitieakkoord, toegankelijk blijven voor Nederlandse bedrijven, met name het MKB, juist ook op gebieden waarbij sprake is van onderscheidende en concurrerende kennis en kunde van het Nederlandse bedrijfsleven (o.a. water, logistiek, energie/milieu, medische sector  en havens).

De relevantie voor het MKB zal verder worden vergroot door een actievere inbedding van projecten na te streven met publiek-private samenwerkingverbanden (bijv. via de programmatische aanpak Internationaal Ondernemen van het Ministerie van Economische Zaken), het stimuleren van grotere bedrijven om MKB toeleveranciers, ook lokaal, te betrekken. Ook zal gestreefd worden de administratieve lasten te verlichten.

Indien de exportkredietverzekering in de aangepaste opzet een rol blijft spelen, blijft het ook van belang om te waarborgen dat de risico’s op een te verzekeren financiering voor de Staat beheersbaar blijven.

Zoals hierboven beschreven zal de evaluatie van ORET een belangrijke rol spelen.

Thans vindt overleg plaats tussen bewindslieden over de reikwijdte van de beoogde aanpassing van het ORET instrument (landenfocus, investeringen versus export, binding versus (gedeeltelijke) ontbinding etc.).

Voor het huidige ORET-instrument geldt in 2007 een plafond voor nieuwe verplichtingen van EUR 119 miljoen. Het kasplafond is eveneens EUR 119 miljoen, en daarmee EUR 15 miljoen hoger dan in 2006. Alle ORET aanvragen van vorige jaren en onder het voor 2007 genoemde plafond zullen in lijn met de huidige ORET regeling worden afgehandeld. De pijplijn begin dit jaar van goedgekeurde projecten bedroeg circa EUR 330 miljoen en de raming van de omvang van de door de selectie komende aanvragen in behandeling EUR 230 - 250 miljoen. Tezamen met het kasplafond 2007 levert dit een financieel beslag op van EUR 560 - 580 miljoen voor 2008 en latere jaren, wat in de komende jaren de financiële ruimte voor nieuwe initiatieven fors beperkt (binnen het huidige financiële kader). Een ordentelijke afbouw van de bestaande ORET-regeling vinden wij echter gepast.

Het betrekken van het bedrijfsleven bij ontwikkelingssamenwerking dient vanzelfsprekend samen te gaan met de bevordering van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). Dit geldt niet alleen voor de Nederlandse bedrijven, bijvoorbeeld door het leggen van een scherpere relatie tussen het MVO-beleid van deze bedrijven en ons eigen bedrijfsleveninstrumentarium en meer aandacht aan voorlichting van bedrijven die zaken doen in ontwikkelingslanden. Het gaat ook om het bevorderen van MVO bij lokale bedrijven in ontwikkelingslanden, onder meer door middel van twinning relaties met partners in ontwikkelingslanden met hulp van de Nederlandse werkgevers- en werknemersorganisaties en maatschappelijke organisaties. In de brief over het MVO-beleid die onder coördinatie van de staatssecretaris van Economische Zaken u later dit jaar zal toekomen, zal hier verder op worden ingegaan.

 

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

 

 

 

 

Drs. A.G. Koenders

 

De staatssecretaris van Economische Zaken

 Drs. F. Heemskerk

 


 

[1] OESO, Promoting pro-poor growth: private sector development (2006), blz 10-11

[2] OESO, Promoting pro-poor growth: private sector development (2006), blz. 50

[3] Wereldbank, World Development Report 2005: A better investment climate for everyone (2004), blz. 14

[4] Wereldbank, World Development Report 2005: A better investment climate for everyone (2004), blz. 11

Persberichten
persbericht 13 november 2006
 

Private sector ontwikkeling

en armoedebestrijding

 

het 50ste advies van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV)

 

 

 

Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid dat zich richt op de bevordering van de private sector in ontwikkelingslanden mist voldoende strategische visie en sturingsmogelijkheden. Dit concludeert de AIV in het advies dat minister Van Ardenne voor Ontwikkelingssamenwerking vandaag ontvangt uit handen van de voorzitter van de AIV, minister van Staat mr. Korthals Altes. De pers is voor deze bijeenkomst uitgenodigd.

 

De AIV concludeert, op basis van uitgebreid onderzoek, dat waar sprake is van vermindering van armoede, dit voor ruim tweederde deel op het conto van economische groei kan worden geschreven. Die economische groei wordt vooral gerealiseerd door particuliere bedrijven. Dat brengt de AIV op de vraag: hoe kan ontwikkelingssamenwerking, die als hoofddoelstelling het verminderen van armoede heeft, de groei en verder ontplooiing van de particuliere bedrijvigheid in ontwikkelingslanden bevorderen?

 

De AIV pleit in zijn rapport voor een fundamentele (her)formulering van het Nederlandse beleid op dit terrein. Het advies komt met aandachtspunten die in dat nieuwe beleid zouden moeten doorklinken. Daarbij gaat het vooral om het vervullen van de noodzakelijke voorwaarden voor gezonde particuliere bedrijvigheid en minder op concrete, directe steun in enigerlei vorm aan ondernemingen.

 

Om de armsten zoveel mogelijk van de economische groei te laten profiteren, zijn volgens de AIV geen aparte instrumenten nodig. Wel beveelt de Raad aan om de aandacht voor de private sector vooral te richten op geografische gebieden en economische sectoren met relatief veel arme mensen.

 

Dit advies over de bevordering van de private sector in ontwikkelingslanden is het 50ste advies dat de AIV uitbrengt. De Raad is in 1997 opgericht als onafhankelijk adviesorgaan voor het buitenlandse beleid van Nederland. Met zijn adviezen heeft de Raad de afgelopen jaren de aanpak van verschillende internationale kwesties door de regering beïnvloed. Ook in diverse internationale fora hebben de adviezen van de AIV doorgeklonken en als katalysator voor vernieuwing gewerkt.