De inhuur van private militaire bedrijven: een kwestie van verantwoordelijkheid

14 december 2007 - nr.59
Samenvatting

Samenvatting


Dit advies richt zich vooral op de politieke, juridische en ethische aspecten van de inhuur van particuliere bedrijven (PMC’s) bij de voorbereiding en uitvoering van militaire operaties die door nationale krijgsmachten, veelal in internationaal verband, worden uitgevoerd. Het gaat hierbij om diensten die niet alleen logistieke ondersteuning, bewaking en onderhoud van wapensystemen betreffen, maar ook training, het verzamelen van inlichtingen en zelfs deelname aan gevechtsoperaties kunnen inhouden. Door verschillende oorzaken is er sprake van een groeiend beroep dat krijgsmachten van westerse landen die in crisisgebieden optreden, op private spelers doen. Te noemen zijn de gevoelde noodzaak tot interventie in regionale en lokale conflicten, de transformatie van oorlogvoering als gevolg van wapentechnologische ontwikkelingen, de politieke beweging in de richting van privatisering van overheidstaken alsmede de knelpunten en tekorten bij moderne krijgsmachten, vooral op het gebied van logistieke en technische ondersteuning.

Ook de Nederlandse krijgsmacht maakt als actief deelnemer van de ISAF-operatie in Afghanistan (in de provincie Uruzgan) op relatief ruime schaal gebruik van de diensten van private bedrijven. De ervaringen die de Verenigde Staten in Irak hebben opgedaan, o.a. met schietincidenten waarbij het bedrijf Blackwater betrokken was, laten zien dat de inschakeling van PMC’s tot ontoelaatbare excessen kan leiden. Dit maakt een zorgvuldige behandeling van de hier nader te schetsen problematiek tot een zaak van groot publiek belang. Een en ander geldt te meer, aangezien – welk waardeoordeel men ook mag hebben over het verschijnsel als zodanig – de inhuur van particuliere bedrijven een realiteit is geworden die moeilijk weg te denken is.

Bij de vaststelling van zijn advies is de AIV gestuit op enkele niet geringe problemen. In de eerste plaats is sprake van een manifest gebrek aan informatie en transparantie met betrekking tot aantallen personeel van PMC’s dat wordt ingezet, de taken die worden vervuld en de bedragen die met de inhuur zijn gemoeid. Zo zouden in Irak thans meer dan 180.000 private dienstverleners zijn, van wie ongeveer 30.000 gewapende beveiligers. Niemand lijkt echter precies te weten, hoeveel arbeidscontractanten zich in dit land bevinden en wat zij daar wel en niet doen.

Deze waarneming is bij uitstek ook van toepassing op de bedrijven die Nederland in Afghanistan heeft gecontracteerd. Ontbreekt het aan gegevens over hoeveel personeelsleden van PMC’s in Irak en Afghanistan werken, hetzelfde geldt voor de kosten die met de inhuur van particuliere bedrijven zijn gemoeid. Duidelijk is echter dat een miljardenmarkt is ontstaan. Het gebrek aan inzicht in de kosten van de inhuur bij specifieke operaties of taken vormt een van de redenen waarom het bijzonder moeilijk is het veel gebezigde argument op waarde te schatten dat de inschakeling van PMC’s vanuit bedrijfseconomisch oogpunt aantrekkelijk is, omdat dit lagere kosten met zich mee zou brengen. Andere redenen zijn het meten van de ‘leegloop’ van een eigen capaciteit tussen piekbelastingen, de geschatte levensduur van bepaalde investeringen (bijvoorbeeld van transportvliegtuigen) en/of de kwaliteit van het geleverde product.

Een tweede probleem vloeit voort uit het feit dat de belangen van nationale krijgsmachten en PMC’s niet samenvallen. Particuliere bedrijven dienen in de eerste plaats het aandeelhoudersbelang en niet het algemeen belang in de zin van het welslagen van een militaire operatie, ongeacht de risico’s die moeten worden gelopen. Aangezien militaire commandanten geen bevelsmacht over PMC’s hebben, kunnen de laatste weigeren levensbedreigende opdrachten uit te voeren of zelfs staken op het gevechtsveld. Terwijl een militaire bevelhebber zonder enige terughoudendheid over zijn manschappen moet kunnen beschikken, wijzen de ervaringen uit dat in situaties die worden gekenmerkt door hoge risico’s (als bijvoorbeeld in Irak) particuliere bedrijven niet dezelfde diensten kunnen uitvoeren als militaire eenheden, zelfs wanneer deze diensten zich beperken tot transport en logistieke ondersteuning.

De beperkte beschikbaarheid en inzetbaarheid van het betrokken personeel leiden tot de conclusie dat de afhankelijkheid van PMC’s geen kritische grens mag overschrijden, waarbij de praktische uitvoerbaarheid van militaire operaties in overwegende mate wordt bepaald door de vraag of particuliere bedrijven bereid of in staat zijn tot medewerking. Deze grens is te zien als een algemene randvoorwaarde bij de bepaling van de taken die al dan niet in aanmerking komen voor out-sourcing.

Er is een derde probleem, misschien het meest weerbarstige. Dit betreft de lacunes in de bestaande rechtsregelingen (internationaal en nationaal) die relevant zijn voor de activiteiten van PMC’s. Deze lacunes worden veelal samengevat in de term accountability gap. Daarbij dient te worden onderkend dat aan PMC’s die in Irak en Afghanistan werkzaam zijn, immuniteit is verleend ten opzichte van de jurisdictie van het gastland. Dit schept vooral een probleem met betrekking tot werknemers die behoren tot een andere nationaliteit dan van het land dat deze werknemers bij militaire operaties inschakelt. Zo kan Nederland in Afghanistan geen extraterritoriale jurisdictie uitoefenen over personeelsleden die bijvoorbeeld de Zuid-Afrikaanse nationaliteit hebben. Voor de AIV is een situatie die in feite neerkomt op straffeloosheid van ernstige vormen van wangedrag, onaanvaardbaar a fortiori waar het zou gaan om de vervolging van ernstige misdrijven die vallen onder grove schendingen van de rechten van de mens respectievelijk ernstige schendingen van het internationale humanitaire recht.

Anderzijds zijn werknemers van PMC’s op grond van hetzelfde internationaal humanitair recht geen combattant, maar burger, aangezien zij geen deel uitmaken van de krijgsmacht. Dit betekent dat contractanten geen recht op de status van krijgsgevangene hebben, behoudens een uitzondering die de Derde Conventie van Genève maakt. Voor het overige is volkenrechtelijk niets over de inhuur van PMC’s door staten in conflictgebieden geregeld. Een poging om dat wel te doen op een aanverwant terrein, dat van huurlingen (mercenaries), is weinig succesvol gebleken.

Een ander probleem wordt gevormd door onduidelijkheid over de grenzen van de staatsaansprakelijkheid. In hoeverre leidt de – onder alle omstandigheden van kracht zijnde – politieke verantwoordelijkheid voor het gedrag van ingehuurde dienstverleners ook tot staatsaansprakelijkheid voor de gevolgen van hun eventuele misdragingen? Door PMC’s gepleegde schendingen van het internationale recht kunnen aan de inhurende staat worden toegerekend als het bedrijf of de particuliere personen in kwestie (a) als staatsorgaan optreedt, (b) gemachtigd is elementen van staatsgezag uit te oefenen, (c) handelt op instructie van de staat of indien sprake is van controle door de staat en (d) de staat de aansprakelijkheid aan zich trekt. Overigens zal het sterk van de concrete omstandigheden afhangen of de toepassing van een of meer van deze grondregels inderdaad leidt tot de vaststelling van staatsaansprakelijkheid.

Tegen de achtergrond van de geschetste problematiek komt de AIV tot de volgende conclusies en aanbevelingen:

  1. De Nederlandse regering dient van haar kant te komen tot een zo ruim mogelijke informatieverschaffing ten aanzien van alle relevante aspecten van de inhuur van particuliere bedrijven die in operatiegebieden diensten ten behoeve van de Nederlandse krijgsmacht verrichten. Gelet op het feit dat bij deze inhuur een reeks van principiële kwesties in het geding is (politieke verantwoordelijkheid en staatsaansprakelijkheid, het geweldsmonopolie van de staat, operationele afhankelijkheid, de mogelijkheid tot vervolging en bestraffing van ernstige misdrijven en democratische controle in het algemeen), acht de AIV ter zake een diepergaande en bredere discussie tussen regering en Staten-Generaal noodzakelijk dan tot dusver is gevoerd. Aan regeringskant dienen in het licht van het aanwijsbare belang van de politieke en juridische dimensie ook de ministers van Buitenlandse Zaken en van Justitie actief bij deze discussie te worden betrokken. Wat betreft de informatievoorziening aan de Tweede Kamer adviseert de AIV in elke toetsingskaderbrief (artikel 100-brief) voortaan gegevens op te nemen over de te verwachte private inhuur bij de desbetreffende militaire operatie.
     
  2. Voor de AIV is het begrip ‘aanvaardbaar risico’ ook de sleutel tot het antwoord op de vraag welke diensten wel en welke niet aan civiele dienstverleners in operatiegebieden kunnen worden uitbesteed. Om voor de hand liggende redenen meent de Raad dat de inhuur problematischer wordt naarmate deze dichter nadert tot actief geweldgebruik en militaire kerntaken. In het kader van een zorgvuldige beoordeling van de aanvaardbaarheid van risico’s beveelt de AIV aan de volgende criteria in acht te nemen: (1) de handhaving van het geweldsmonopolie van de staat, (2) het belang van de missie en van de in te huren taken, (3) de veiligheidsrisico’s waaraan het betrokken personeel ter plaatse blootstaat, (4) de mate van operationele afhankelijkheid, (5) de aanwezigheid van militaire alternatieven, (6) de juridische inbedding in verband met de staatsaansprakelijkheid, (7) de controlemogelijkheden op de uitvoering van de in te huren taken alsmede (8) financieel-economische aspecten. De AIV wil er geen misverstand over laten bestaan dat een offensieve inzet van PMC’s op grond van deze criteria niet aanvaardbaar is. Ook zou de eventuele inzet van particulier personeel bij het operationele gebruik van wapensystemen moeten worden uitgesloten.
     
  3. Ter verkleining van de kans op wangedrag waaraan (medewerkers van) PMC’s zich schuldig zouden kunnen maken en om genoegdoening te verlenen aan slachtoffers van mogelijke misdrijven die door toedoen van private bedrijven zijn begaan, dringt de AIV er bij de regering op aan betere juridische waarborgen te scheppen. Daarbij dienen verschillende sporen te worden gevolgd. Allereerst moet langs civielrechtelijke weg naar verbeteringen worden gezocht. Elk contract dat door de Nederlandse staat wordt gesloten dient minimaal te voldoen aan de voorwaarden die in de gedragscodes van de Amerikaanse en Britse belangenorganisaties zijn opgenomen. Dat houdt onder meer in dat alleen in geval van zelfverdediging gebruik van wapens mag worden gemaakt en dat de internationale humanitaire en mensenrechtenverdragen moeten worden gerespecteerd. Daarnaast moeten in het contract specifieke afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld over de Rules of Engagement. Over sub-contracting zou moeten worden opgenomen dat dit alleen na instemming van de inhuurder mogelijk is en nooit mag leiden tot uitbesteding van gewapende diensten. Dit in afwijking van de huidige praktijk waarbij de voedsel- en brandstoftransporteurs zelf zorgdragen voor hun beveiliging. Verder beveelt de AIV aan dat de Nederlandse regering, min of meer naar het Amerikaanse voorbeeld, besluit tot het formeren van permanente teams van waarnemers die in gebieden waar PMC’s actief zijn, kunnen worden belast met het instellen van een onderzoek naar vermeende strafbare feiten die door PMC’s zijn gepleegd. Dergelijke teams zouden uit leden van de Koninklijke Marechaussee en van het Openbaar Ministerie kunnen bestaan. Bij hun werkzaamheden zouden zij ook nauw moeten samenwerken met de bevoegde plaatselijke autoriteiten. Naast goede contractuele afspraken en de creatie van extra justitiële onderzoekscapaciteit is te overwegen de rechtsmacht van Nederlandse rechters over Nederlands PMC-personeel te verruimen, zoals ook onlangs in de VS is gebeurd via de Military Extraterritorial Jurisdiction Act. Naar het oordeel van de AIV komt daarvoor een wijziging van het Wetboek van Strafrecht het meest in aanmerking. Het rapport staat afwijzend tegenover de gedachte de door Nederland ingehuurde arbeidscontractanten te plaatsen onder het Nederlands militair straf- en tuchtrecht. Gezien de inherente beperkingen van de effectiviteit van wijzigingen van nationale wetgeving (het overgrote deel van de betrokken werknemers bezit geen Nederlands paspoort), moet Nederland tevens ijveren voor passende internationale regelgeving met betrekking tot het optreden van PMC’s. De AIV vindt dat ons land zich dient aan te sluiten bij het initiatief dat het Zwitserse ministerie van Buitenlandse Zaken samen met het Internationale Rode Kruis heeft genomen. Hoewel dit initiatief in eerste instantie is gericht op versterking van bestaande nationale wetgeving en het ontwikkelen van niet-bindende good practices, zou het op termijn kunnen leiden tot de opstelling van een of meer internationale overeenkomsten. Ook zou Nederland de onderhavige problematiek moeten agenderen in het EU-beraad over internationale veiligheidskwesties. In het verlengde van de Eugedragscode over wapenuitvoer kan worden gedacht aan een EU-gedragscode over gewapende dienstverlening door PMC’s. Ten slotte dient de Nederlandse regering, met het oog op de belangen van mogelijke slachtoffers, een zo ruim mogelijke invulling te geven aan het beginsel van de staatsaansprakelijkheid. Naar de mening van de AIV impliceert dit dat Nederland alleen in zee dient te gaan met PMC’s, indien het een greep heeft op het optreden van dergelijke bedrijven.

De AIV beveelt aan de verschillende voorstellen voor verbeteringen, zo mogelijk, reeds in de bestaande praktijk in te voeren en bij nieuwe inhuur geen verplichtingen aan te gaan die daaraan niet voldoen.

Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
de heer mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum            23 mei 2007
Onderwerp     Inhuur civiele dienstverleners in operatiegebieden

Geachte heer Korthals Altes,


Inleiding
In toenemende mate maken de strijdkrachten gebruik van civiele dienstverleners in operatiegebieden. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zijn bekende voorbeelden, maar ook Nederland hanteert deze werkwijze, zij het op kleinere schaal. Gedacht kan worden aan de inhuur van schepen en vliegtuigen, maar ook het contracteren van (lokale) bedrijven voor diverse werkzaamheden (ook die waarbij het gebruik van geweld niet uitgesloten is). Civiele dienstverleners nemen de uiteindelijke behoefte aan militaire logistieke kerncapaciteiten niet weg, omdat zij onder bepaalde (gevechts)omstandigheden niet kunnen worden ingezet. Civiele dienstverleners vullen de militair-logistieke capaciteiten wel aan, waardoor de flexibiliteit en het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht worden vergroot. Het belang van civiele dienstverleners neemt toe naarmate tegelijkertijd aan meer (langlopende en complexe) operaties wordt deelgenomen.

De regering beseft terdege dat aan de inzet van civiele dienstverleners risico’s en verplichtingen verbonden zijn. De voorwaarden waaronder de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden kan plaatsvinden moeten duidelijk vastgelegd worden. Belangrijke aspecten hierbij zijn onder andere de juridische context waarin civiele dienstverleners opereren en de veiligheidssituatie in het inzetgebied. Uiteraard is het van belang of er sprake is van een gewapend conflict. Tegen deze achtergrond vraagt de regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken advies over de voorwaarden die verbonden zijn aan en gevolgen van de inhuur van civiele dienstverleners. Het verzoek is uw advies vooral te richten op de ethische en politieke aspecten, mede tegen de achtergrond van de volkenrechtelijke context waarin operaties zich afspelen.


Vragen

  1. Welke diensten kunnen in beginsel wel of juist niet worden gecontracteerd en welke randvoorwaarden moet de Nederlandse regering hierbij in acht nemen?
    Bedrijven bieden alle denkbare diensten aan. Het oorlogsrecht staat de inzet van huurlingen echter zeer duidelijk niet toe. Wel is beschreven welke dienstverleners als “volgers van de krijgsmacht” rechtsbescherming genieten. Er is echter een grijsgebied waarin varianten denkbaar zijn, zoals monteurs en beveiligingsbedrijven die kunnen optreden in het achtergebied of dicht bij de frontlijn.
     
  2. In hoeverre kan en moet de Nederlandse regering de juridische en politieke verantwoordelijkheid aanvaarden voor het handelen van civiele dienstverleners en de gevolgen hiervan en zou Nederland specifieke wetgeving op dit gebied moeten ontwikkelen?
    Civiele dienstverleners worden, anders dan militaire eenheden, ingezet op basis van een contract. Op grond van (ook namens of door Nederland) gesloten overeenkomsten geniet dit personeel veelal immuniteit voor de bestaande lokale wetgeving. Met het beschikbare juridische instrumentarium is het voor Nederland niet altijd mogelijk civiel personeel te vervolgen. De Verenigde Staten heeft voor dit doel speciale wetten ontwikkeld (“Military Extraterritorial Jurisdiction Act”).
     
  3. Is het aanvaardbaar civiel personeel voor inzet in oorlogsgebieden wereldwijd te werven en welke opstelling zou de regering moeten kiezen?
    Dienstverleners in operatiegebieden werven over de hele wereld personeel. Dit personeel is vaak afkomstig uit ontwikkelingslanden, waar veelal sprake is van slechte leefomstandigheden. Daardoor zou dit personeel eerder bereid kunnen zijn tegen een relatief laag salaris, grote risico’s te aanvaarden.
     
  4. Welke zorgplicht voor de veiligheid van civiel personeel mag en moet van de Nederlandse regering en haar krijgsmacht worden verwacht?
    Civiel personeel is kwetsbaar en de veiligheidsomstandigheden in operatiegebieden kunnen sterk wisselend zijn. Het is in het belang van de krijgsmacht dat civiel personeel werkzaamheden veilig kan uitvoeren. De krijgsmacht is een van de actoren die actief en passief kan bijdragen aan een grotere veiligheid. Dit kan echter ten koste gaan van schaarse operationele capaciteiten.
     
  5. Wat zijn de mogelijke effecten van het gijzelen, en eventueel mishandelen en/of doden, van civiel personeel?
    Met name in Irak is geprobeerd deelnemende landen onder druk te zetten door het publiekelijk gijzelen en doden van personeel van civiele dienstverleners. Het is niet denkbeeldig dat dit ook tijdens andere conflicten zal plaatsvinden.

Ik verzoek de AIV om in de loop van 2007 zijn advies te presenteren.

Hoogachtend,
DE MINISTER VAN DEFENSIE

E. van Middelkoop

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR  Den Haag

I.a.a. de Voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 22
2513 AA  Den Haag

Datum                25 april 2008
Onderwerp         Regeringsreactie AIV-advies Civiele Dienstverlening

Hierbij doe ik u, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, de reactie van de regering op het advies van de AIV aangaande de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden toekomen.

DE MINISTER VAN DEFENSIE

E. van Middelkoop

__________________________________

Inleiding

In toenemende mate maken strijdkrachten gebruik van civiele dienstverleners in operatiegebieden. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zijn bekende voorbeelden, maar ook Nederland huurt diverse diensten in bij civiele dienstverleners. Gedacht kan worden aan de inhuur van schepen en vliegtuigen voor transport van en naar een uitzendgebied, maar ook aan de inhuur van (lokale) bedrijven voor diverse ondersteunende werkzaamheden in een operatiegebied. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om lokaal transport, catering, tolken en onderhoud. Ook behoort inhuur voor (gewapende) beveiligingstaken tot de mogelijkheden. Ondersteuning door civiele dienstverleners is altijd aanvullend op bestaande militaire capaciteiten van de krijgsmacht. Civiele dienstverleners nemen de uiteindelijke behoefte aan militaire (logistieke) kerncapaciteiten niet weg, omdat zij onder bepaalde (gevechts)omstandigheden niet kunnen worden ingezet. Civiele dienstverleners vullen de militaire capaciteiten wel aan, waardoor de flexibiliteit en het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht worden vergroot.

De regering is zich er van bewust dat aan de inzet van civiele dienstverleners risico’s en verplichtingen verbonden zijn. De voorwaarden waaronder de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden kan plaatsvinden, moeten duidelijk zijn. Belangrijke aspecten hierbij zijn onder andere de juridische context waarin civiele dienstverleners opereren en de veiligheidssituatie in het operatiegebied. Tegen deze achtergrond heeft de regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd om advies uit te brengen over de voorwaarden die verbonden zijn aan en de gevolgen van de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden. De AIV heeft in januari 2008 zijn advies aan de regering aangeboden.

De regering is de AIV erkentelijk voor het advies. Het advies geeft een helder inzicht in de nationale en internationale ontwikkelingen met betrekking tot de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden en het biedt aanknopingspunten voor de regering om het beleid ten aanzien van de inhuur van civiele dienstverleners in operatiegebieden te verbeteren.

In deze reactie gaat het nadrukkelijk om de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden. De ondersteuning door civiele bedrijven in Nederland of het charteren van transportcapaciteit ten behoeve het verplaatsen van eenheden en uitrusting naar operatiegebieden valt buiten het bestek van deze reactie.

Het advies van de AIV zal ook worden meegenomen in het interdepartementale project Verkenningen voor Defensie. Hierbij zal nader bekeken worden hoe het gewenste ambitieniveau en de daaraan gekoppelde inrichting van de krijgsmacht zich verhoudt tot de noodzaak en wenselijkheid van de inhuur van civiele dienstverleners in het algemeen en in operatiegebieden in het bijzonder.


Internationale ontwikkelingen

In de laatste decennia is er sprake van een sterke groei van de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden. Door deze partijen wordt een breed pakket aan ondersteunende diensten aangeboden.

De regering hecht veel belang aan het versterken van de internationale regulering aangaande het gebruik van civiele dienstverleners. Door aansluiting te zoeken bij internationale ontwikkelingen op dit vlak wordt een unilaterale benadering van Nederland, met alle mogelijk nadelige gevolgen van dien voor het aangaan van contracten, voorkomen. De regering neemt de aanbeveling van de AIV over om internationale initiatieven op dit gebied te ondersteunen. Zo volgt de regering het door de AIV genoemde initiatief van Zwitserland en het Internationale Comité van het Rode Kruis op de voet.

De Navo transformeert zich van een regionaal gebonden verdragsorganisatie in een expeditionaire organisatie om invulling te kunnen geven aan de ambities van de lidstaten. Hoewel de Navo de logistieke ondersteuning tijdens operaties zoveel mogelijk multinationaal wil inrichten, zijn de lidstaten die troepen leveren aan operaties uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor de noodzakelijke logistieke ondersteuning. Om te kunnen beschikken over een breed palet van capaciteiten ondersteunt Navo het contracteren van bedrijven ter ondersteuning van expeditionaire operaties, zoals voor het aanleggen van vliegvelden en de inrichting en instandhouding van kampementen. NATO Maintenance & Supply Agency (NAMSA) faciliteert onder andere het contracteren van civiele capaciteiten in Afghanistan voor de deelnemende landen.

De groei van de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven in operatiegebieden is niet onomstreden. De recente ophef over het optreden van de firma Blackwater in Irak is aanleiding geweest voor vele kritische vragen. De Afghaanse regering heeft aangegeven kritisch te staan tegenover het optreden van particuliere beveiligingsbedrijven. De regeringen van Irak en Afghanistan zijn voornemens om het optreden van private beveiligingsbedrijven beter te reguleren. De regering ondersteunt nationale en internationale initiatieven om het functioneren van deze sector aan duidelijke normen en regels te binden.


Beleid en context inzet civiele dienstverleners

a.       Maximale inzetbaarheid krijgsmacht
Doel van de inzet van civiele dienstverleners is het vergroten van de flexibiliteit en effectiviteit van de krijgsmacht. Voor het effectief uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties is het van groot belang de inzet van militaire capaciteiten zoveel mogelijk te richten op het uitvoeren van militaire kerntaken binnen het vastgestelde mandaat. Het gaat erom zoveel mogelijk eenheden ‘buiten de poort’ te krijgen. Door gebruik te maken van specialistische kennis van het bedrijfsleven kan de krijgsmacht haar operationeel vermogen vergroten en versterken. Het huidige ambitieniveau, waarbij tegelijkertijd drie crisisbeheersingsoperaties op bataljonsniveau moeten kunnen worden uitgevoerd, gaat uit van optimale ondersteuning door civiele partijen, ook in operatiegebieden. Kosteneffectiviteit is geen doorslaggevend criterium. De inzet van civiele partijen is gebonden aan een aantal belangrijke beperkingen. Civiele partijen worden immers aangestuurd op basis van contracten en kunnen terugvallen op ontbindende bepalingen in deze overeenkomsten of deze eenvoudigweg niet verlengen.

De regering streeft ernaar operaties zo veilig mogelijk uit te voeren, ongeacht of hier militair of civiel personeel bij betrokken is. Nederland moet zorgvuldig omgaan met de risico’s die verbonden zijn aan de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden. Tevens moet de kwaliteit van het personeel, de geleverde goederen en de diensten aan de Nederlandse eisen blijven voldoen. Bij het vaststellen van de gewenste ondersteuning door civiele dienstverleners spelen de acht criteria die de AIV in zijn rapport heeft opgenomen een grote rol. De AIV hanteert de volgende criteria: de handhaving van het geweldsmonopolie van de staat, het belang van de missie en van de in te huren taken, de veiligheidsrisico’s waaraan het betrokken personeel ter plaatse blootstaat, de mate van operationele afhankelijkheid, de aanwezigheid van militaire alternatieven, de juridische inbedding in verband met de staatsaansprakelijkheid, de controlemogelijkheden op de uitvoering van de in te huren taken en financieel-economische aspecten. Hoewel deze criteria al gebruikt worden bij het bepalen van de gewenste ondersteuning, zullen zij in de toekomst expliciet worden meegenomen in het besluitvormingsproces.

Het ministerie van Defensie hanteert veelal standaardbepalingen in zijn contracten. Bij de inhuur van civiele dienstverlening in het operatiegebied, worden de contracten aangevuld met bepalingen die zijn gebaseerd op de specifieke omstandigheden van het operatiegebied. Deze contractuele bepalingen en het bijbehorende beleid worden momenteel verder vorm gegeven in het licht van de aanbevelingen gedaan door de AIV.

Indien noodzakelijk moet de krijgsmacht in operatiegebieden te allen tijde kunnen beschikken over voldoende eigen militaire (kern)capaciteiten om te voorkomen dat zij afhankelijk wordt van civiele partijen. Ook wanneer er sprake is van een grote dreiging moet de krijgsmacht haar werkzaamheden kunnen blijven uitvoeren. Indien het noodzakelijk is om voor een langere periode alle activiteiten in een operatiegebied door militairen te laten uitvoeren heeft dit uiteraard gevolgen voor het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht, onder andere doordat de uitzenddruk aanzienlijk zal toenemen. Omdat Nederland in beginsel alleen deelneemt aan multinationale operaties kan in de regel overigens ook een beroep gedaan worden op (militaire) capaciteiten van andere deelnemende landen.

In het licht van het bovenstaande neemt de regering afstand van de conclusie van de AIV dat de Nederlandse krijgsmacht te afhankelijk is van private inhuur. Voor de uitvoering van het huidige ambitieniveau is ondersteuning door civiele partijen gewenst. Er is echter geen sprake van een permanente of volledige afhankelijkheid. De krijgsmacht beschikt over de noodzakelijke kerncapaciteiten om de gehele keten van ondersteunende diensten tijdens een operatie uit te voeren.

b.       Schaarse capaciteiten
De complexiteit van missies die door de Nederlandse krijgsmacht worden uitgevoerd neemt toe. Zij moet in staat zijn om meerdere missies tegelijkertijd in moeilijk toegankelijke gebieden uit te voeren. De ISAF-missie in Uruzgan, op dit ogenblik de meest veeleisende missie van de krijgsmacht, toont aan dat Defensie zich meer dan ooit moet instellen op complexe operaties in verafgelegen delen van de wereld, waarbij tegenstanders voornamelijk irreguliere strijdmethodes hanteren. Door deze ontwikkelingen wordt een groter beroep gedaan op bijzondere (aanvullende) middelen en neemt de behoefte aan specialistische kennis toe. Ook is de behoefte aan logistieke ondersteuning van missies aanzienlijk toegenomen. Een voorbeeld hiervan is het grote beroep dat tijdens de operaties in Irak en Afghanistan wordt gedaan op de transporthelikopters van de krijgsmacht.

Bij iedere crisisbeheersingsoperatie moet daarom worden gekeken of de krijgsmacht over alle noodzakelijke middelen beschikt. Iedere missie stelt andere eisen, waardoor het noodzakelijk kan zijn om op zeer korte termijn nieuw materieel aan te schaffen en in te zetten. Dit heeft echter wel tot gevolg dat middelen al worden ingezet in het operatiegebied terwijl deze nog niet in de volle breedte binnen de krijgsmacht zijn geïntroduceerd. Hierdoor kan het noodzakelijk zijn om voor een overbruggingsperiode additionele capaciteit in te huren (bijvoorbeeld bij de fabrikant) om de inzet van het materieel zo snel mogelijk te kunnen verwezenlijken. Een voorbeeld hiervan is de inzet van de Bushmaster in Afghanistan met door de Australische producent geleverde ondersteuning.

Ook de toenemende technologische complexiteit van defensiematerieel zorgt voor een grotere behoefte aan ondersteuning door de leverancier bij het onderhoud ervan. Uiteraard draagt Defensie er zorg voor dat het materieel in het operatiegebied onder alle omstandigheden voldoende ondersteund kan worden.

Als gevolg van de economische conjunctuur, is het voor Defensie soms niet gemakkelijk alle benodigde specialistische functies, zoals helikoptermonteurs, te vullen. Daarnaast moet Defensie soms kunnen beschikken over (extra) specialisten als tolken, medisch personeel of landbouwdeskundigen. Hiervoor kan civiele capaciteit ingezet worden maar kan ook een beroep worden gedaan op reservisten of tijdelijk aan te stellen (militair) personeel.

c.       Aansluiten bij lokale omstandigheden
In de beleidsbrief Wereldwijd Dienstbaar (2007) is ingegaan op de geïntegreerde aanpak van crisisbeheersingsoperaties. Zeker indien steun aan staatsvorming noodzakelijk is, bestaat deze aanpak uit het bevorderen van veiligheid en stabiliteit, het vestigen van een begin van rechtsorde, herstel van het geweldsmonopolie van de staat en het op gang brengen van sociaaleconomische ontwikkeling. Daarbij concentreert de krijgsmacht zich op het verbeteren van veiligheid en stabiliteit. Dit is alleen te bestendigen als de militaire inzet gekoppeld is aan initiatieven om het lokale bestuur te versterken en met inspanningen op het gebied van wederopbouw (de geïntegreerde benadering of 3D aanpak). Een belangrijk aspect hierbij is het stimuleren van de lokale economie.

Vanuit wederopbouwperspectief is het van belang om die diensten die door lokale partijen kunnen worden geleverd ook lokaal aan te besteden. Daar waar mogelijk moet gebruik worden gemaakt van lokale kennis en kunde. Indien de veiligheidssituatie het toelaat is het wenselijk taken in het operatiegebied zoveel mogelijk door lokale civiele partijen te laten uitvoeren.

d.       Inzet bewapend personeel
Een bijzondere categorie civiele dienstverleners zijn de organisaties die bewapende beveiligingstaken in operatiegebieden uitvoeren. De afgelopen decennia is de inzet van deze categorie sterk gestegen. Terecht merkt de AIV op dat aan deze inzet risico’s verbonden zijn en dat verbreding en verdieping van het beleid en regelgeving op dit gebied is gewenst.

Een onbetwistbaar uitgangspunt voor het Nederlandse beleid is uiteraard dat het geweldsmonopolie te allen tijde bij de Staat berust. Hiertoe wordt ook de bediening (op afstand) van wapensystemen gerekend. Lokale omstandigheden kunnen er echter toe leiden dat het noodzakelijk is bewapend personeel in te huren. In dat geval is het noodzakelijk om strenge voorwaarden aan de inzet van bewapend civiel personeel te verbinden. Civiel personeel mag onder geen beding ingezet worden voor offensieve taken, onder meer omdat zij hierdoor de bescherming die het humanitair oorlogsrecht aan burgers toekent zouden kunnen verliezen. Immers, onder dat recht verliest een burger die bescherming indien en zolang hij rechtstreeks aan de vijandelijkheden deelneemt. Ook de inzet van personeel van civiele dienstverleners voor taken die direct gerelateerd zijn aan strategische planning, de ondervraging van (krijgs)gevangenen of het verwerken van inlichtingen uit diverse inlichtingenbronnen komen niet in aanmerking voor uitbesteding.

Voor de beveiliging van diplomatieke vertegenwoordigingen in enkele instabiele landen wordt door het ministerie van Buitenlandse Zaken gebruik gemaakt van civiele beveiligingsbedrijven. De regering streeft er naar in de toekomst beter in staat te zijn met overheidsmiddelen te voorzien in de aanvullende beveiligingsbehoefte van deze posten (in aanvulling op de bescherming die het gastland gehouden is te bieden). Door de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie worden de mogelijkheden hiertoe onderzocht. Zorgvuldige juridische waarborgen, professionele invulling en periodieke kwaliteitscontrole moeten ervoor zorgen dat het risico van escalatie of andere calamiteiten tot een minimum wordt beperkt.

Ook de krijgsmacht maakt gebruik van particuliere organisaties voor het uitvoeren van beveiligingstaken. Bij complexe crisisbeheersingsoperaties, vaak in zogenaamde fragiele staten waar de overheidsstructuren ontbreken of zeer zwak ontwikkeld zijn, moet de krijgsmacht een grote mate van flexibiliteit kunnen betrachten. Lokale omstandigheden kunnen ertoe leiden dat het noodzakelijk is bewapend personeel in te huren. Het is dan ook niet wenselijk om de lokale inhuur van particuliere beveiligers categorisch uit te sluiten.

Als voorbeeld kan Afghanistan worden genoemd. In Uruzgan wordt op dit moment door de Nederlandse ISAF-eenheden de Afghaanse ASG ingehuurd voor het beveiligen van de buitenring van de Nederlandse en Australische bases in Uruzgan. De voorwaarden verbonden aan de inhuur van de ASG in Afghanistan zijn helder. Het vervangen van de ASG door Nederlandse eenheden, eenheden van andere landen of Afghaanse veiligheidsdiensten is op dit moment niet wenselijk. Het is van groot belang dat de schaarse middelen daar ingezet worden waar ze het meest effectief bijdragen aan het stabiliseren van Afghanistan. De inzet van een groot aantal Afghaanse veiligheidstroepen voor de beveiliging van de bases zal tot gevolg hebben dat het aantal controleposten en patrouilles van het Afghaanse leger en de politie ernstig beperkt zou worden. De Afghaanse autoriteiten hebben ingestemd met de inzet van de ASG voor het uitvoeren van beveiligingstaken.

Bovenstaande laat onverlet dat er altijd een zorgvuldige afweging gemaakt moet worden bij de inhuur van (lokale) beveiligingsdiensten. Hierbij moet bekeken worden of de risico’s die verbonden zijn aan de inhuur van lokaal bewapend personeel aanvaardbaar zijn. De inhuur moet bijdragen aan een grotere effectiviteit van de inzet van de Nederlandse eenheden en de nationale veiligheidsdiensten.

De aanbeveling van de AIV dat door Nederland ingehuurde bedrijven veiligheidstaken niet aan derden mogen uitbesteden, kan niet worden overgenomen. De regering is het met de AIV eens dat hier grote terughoudendheid moet worden betracht. Er zijn echter goede redenen om deze mogelijkheid niet op voorhand uit te sluiten. Indien wapenbezit in een operatiegebied legaal is, en de staatsmacht zwak, is het onwenselijk om bedrijven te verbieden om eigen personeel of onderaannemers een wapen te laten dragen. Daarnaast beschikken onderaannemers over bijzondere kennis van de lokale omstandigheden waardoor ze beter dan wie ook in staat zijn om een inschatting te maken van de veiligheidsrisico’s en de meest effectieve maatregelen kunnen nemen om te voorkomen dat ze het slachtoffer van geweld worden.

Uiteraard moet er altijd goed gekeken worden naar de veiligheidssituatie en moeten militairen (eigen of van partners) in staat zijn om de beveiligingstaken (bijvoorbeeld van wegtransport) over te nemen. Dit om te voorkomen dat civiel personeel aan onverantwoorde risico’s wordt blootgesteld en ervoor te zorgen dat het voortzettingsvermogen van de missie niet in gevaar komt.

Een bijzonder punt van aandacht op dit gebied waar de AIV terecht aandacht voor vraagt is de wijze waarop de strafvervolging van civiele dienstverleners wordt ingericht. Vooral het aspect van het verlenen van immuniteit aan civiele dienstverleners is omstreden, zeker daar waar deze bewapend optreden. De regering deelt de mening van de AIV dat voorkomen moet worden dat civiel personeel dat door de Staat is ingehuurd in de praktijk niet kan worden vervolgd voor misdrijven die gepleegd zijn tijdens het uitvoeren van werkzaamheden. Bij punt c. onder juridische aspecten wordt hier nader op in gegaan.

Zoals bovenstaand aangegeven steunt de regering daarnaast de aanbeveling van de AIV dat civiel personeel geen militaire (wapen)systemen kan aansturen. Het gaat hierbij uitdrukkelijk niet om handwapens. Ook taken die direct gerelateerd zijn aan de operationele inzet van wapensystemen kunnen alleen door militairen uitgevoerd worden. Het onderhoud van wapensystemen in operatiegebieden valt hier niet onder.

Juridische aspecten

Een belangrijk punt van aandacht bij de inzet van civiele dienstverleners in operatiegebieden is de aansprakelijkheid van de Staat als gevolg van handelen van ingehuurd civiel personeel. De regering wijst erop dat wat betreft die aansprakelijkheid onderscheid moet worden gemaakt tussen aansprakelijkheid op grond van het internationale en op grond van het civiele recht. In beide gevallen hangt het antwoord op de vraag of er in een concreet geval sprake van aansprakelijkheid is af van de concrete omstandigheden.

a.       Internationaal recht
Voor aansprakelijkheid van de staat voor een handeling onder internationaal recht is vereist dat die handeling toerekenbaar is aan de staat. Toerekening houdt in dat er voldoende band is tussen de handeling en de staat. Uitgangspunt is dat handelen van privépersonen en bedrijven in beginsel niet aan een staat kan worden toegerekend, omdat deze band ontbreekt, althans niet sterk genoeg is. Hier is slechts een beperkt aantal uitzonderingen op. De AIV verwijst naar enkele van deze gevallen, waaronder toerekening op grond van het optreden als staatsorgaan en op grond van het uitoefenen van elementen van het staatsgezag. De AIV gaat echter voorbij aan de strenge voorwaarden die daarbij gelden. Zo is bijvoorbeeld voor toerekening op grond van het uitoefenen van elementen van het staatsgezag vereist dat het bedrijf expliciet gemachtigd is tot het uitoefenen van die specifieke elementen door het nationale recht van de staat in kwestie, in dit geval Nederland. Juist dergelijke strenge voorwaarden leiden ertoe dat handelen van privépersonen en bedrijven slechts in uitzonderingsgevallen aan een staat kan worden toegerekend. Vanzelfsprekend onderschrijft de regering het beginsel dat een staat zich niet aan zijn internationale verplichtingen kan onttrekken door overheidstaken uit te besteden aan civiele dienstverleners.

Zelfs in het geval handelen aan een staat kan worden toegerekend, leidt dat niet automatisch tot staatsaansprakelijkheid. Daarvoor is ook vereist dat het handelen in strijd is met een internationale verplichting van de staat. Of in een concreet geval een internationale verplichting op Nederland rust, is afhankelijk van de inhoud van die verplichting en de omstandigheden van het geval.

De regering benadrukt dat indien Nederland niet aansprakelijk is voor het handelen van civiele dienstverleners, er wellicht andere mogelijkheden bestaan voor compensatie van slachtoffers van dat handelen. Zij zal in voorkomend geval de dienstverleners aanmoedigen om slachtoffers te compenseren. In uitzonderlijke gevallen bestaat de mogelijkheid voor Nederland om een zogenaamde ex gratia betaling te doen aan slachtoffers van handelen van civiele dienstverleners waarvoor Nederland juridisch niet aansprakelijk is.

In het licht van het bovenstaande kan de regering de conclusies en aanbevelingen van de AIV betreffende aansprakelijkheid van de Staat voor het handelen van civiele dienstverleners niet overnemen.

b.       Civiel recht
Leidend voor aansprakelijkheid onder civiel recht is het toepasselijk rechtsstelsel en de overeenkomst tussen de Staat en de civiele dienstverlener. Door het Ministerie van Defensie wordt in overeenkomsten met civiele dienstverleners opgenomen dat de Staat en haar personeel niet aansprakelijk is voor schade die zich bij de civiele dienstverlener en derden (waaronder de werknemers van de civiele dienstverleners) in verband met de uitvoering van de overeenkomst kan voordoen. Daarbij wordt als voorwaarde gesteld dat de opdrachtnemer de risico’s die hij en zijn werknemers lopen verzekert. De kosten hiervan zullen overigens door de opdrachtnemer worden doorberekend in de prijs van de overeenkomst.

In overeenkomsten met dienstverleners waarbij gebruik van geweld onderdeel is of kan zijn van de te verlenen diensten, wordt als contractuele eis opgenomen dat bij de uitvoering daarvan de door Nederland te stellen eisen aan het geweldgebruik strikt worden nageleefd. Zo zijn deze dienstverleners door middel van de geweldsinstructie, gehouden tot naleving van het internationale recht, waaronder het oorlogsrecht.

c.       Strafrecht
Wat betreft de strafrechtelijke aspecten deelt de regering de opvattingen van de AIV dat de situatie moet worden voorkomen dat een civiele dienstverlener wegens een gebrek aan jurisdictie straffeloos kan handelen in een operatiegebied. Nu is het weliswaar zo, dat in de meeste statusovereenkomsten tussen Nederland en de gaststaat, of tussen de internationale organisatie die een operatie aanstuurt en de gaststaat, immuniteit wordt bedongen voor al het personeel, inclusief personeel van dienstverleners. Ter voorkoming van straffeloosheid kan de immuniteit van een (medewerker van een) civiele dienstverlener worden opgeheven, waardoor betrokkene alsnog onder lokale jurisdictie komt te vallen. De staat doet dan in feite afstand van de immuniteit van betrokkene(n). In de contracten met ASG is bijvoorbeeld een clausule opgenomen waarin die mogelijkheid wordt genoemd.

In hoeverre, naast de lokale autoriteiten in het operatiegebied (door opheffen immuniteit) en Nederland, ook een eventuele andere staat van herkomst van de desbetreffende (medewerker van een) civiele dienstverlener extraterritoriale rechtsmacht over een zaak kan vestigen, kan worden bezien. Zoals hierboven gesteld neemt de regering de aanbeveling van de AIV over om internationale initiatieven op het gebied van de regulering aangaande het gebruik van civiele dienstverleners te ondersteunen. Benadrukt moet worden dat de individuele werknemers van beveiligingsbedrijven op basis van het internationale recht een eigen strafrechtelijke verantwoordelijkheid hebben voor internationale misdrijven. De inhoud van contracten doet hieraan niets af.

Het categorisch uitsluiten van civiele dienstverleners uit statusovereenkomsten verdient niet de voorkeur, omdat in operatiegebieden in vele gevallen de lokale rechtspraak ofwel nog niet adequaat functioneert, ofwel nog niet voldoet aan de eisen op het gebied van de eerbiediging van de fundamentele rechten van de mens. Een op de lokale situatie toegespitste benadering verdient dan ook de voorkeur.

Ten aanzien van de suggestie van de AIV terzake een eventuele verruiming van extraterritoriale rechtsmacht over civiele dienstverleners met de Nederlandse nationaliteit, zij het volgende opgemerkt. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder 2°, van het Wetboek van Strafrecht heeft Nederland rechtsmacht over misdrijven die door Nederlanders buiten Nederland zijn gepleegd, wanneer op het feit in het land waar het feit is begaan ook straf is gesteld (dubbele strafbaarheid). Voorts bestaat rechtsmacht over een aantal specifiek omschreven ernstige strafbare feiten, waaronder oorlogsmisdrijven, wanneer deze door Nederlanders buiten Nederland worden begaan. Voor die feiten geldt het vereiste van dubbele strafbaarheid niet. Ten aanzien van civiele dienstverleners met de Nederlandse nationaliteit bestaat daarom al in ruime mate rechtsmacht. Het voorstel van de AIV om de extraterritoriale rechtsmacht over civiele dienstverleners met de Nederlandse nationaliteit verder te verruimen, moet worden ontraden. Het vereiste van dubbele strafbaarheid levert in de praktijk doorgaans geen belemmering op voor vervolging van Nederlanders in Nederland die buiten Nederland strafbare feiten hebben gepleegd. Feiten die naar Nederlands recht misdrijven zijn, zijn immers in het algemeen ook strafbaar in andere landen. Bij het loslaten van het vereiste van dubbele strafbaarheid moet een specifiek Nederlands belang zijn gemoeid, bijvoorbeeld bescherming tegen overschrijding van specifiek nationale normen door Nederlanders. Voor het algeheel loslaten van het vereiste van dubbele strafbaarheid voor feiten gepleegd door civiele dienstverleners met de Nederlandse nationaliteit bestaat onvoldoende aanleiding.

Informatie aan het parlement

De regering hecht er aan het parlement te informeren over alle aspecten van de uitzending van Nederlandse militaire eenheden. De mate waarin gebruik gemaakt zal worden van civiele ondersteuning en de wijze waarop deze inhuur zal worden vormgegeven zijn relevante elementen in het besluitvormingsproces. Nu het aandeel dat door civiele partijen geleverd wordt steeds verder toeneemt, groeit ook het politiek belang van deze inhuur. De regering zal bij toekomstige missies indien noodzakelijk de verwachte inhuur van civiele dienstverleners en de hieraan verbonden voorwaarden aan het parlement voorleggen (bijvoorbeeld via een artikel 100-brief). De regering zal het parlement ook informeren over belangrijke ontwikkelingen of wijzigingen aangaande de inhuur van civiele dienstverleners tijdens lopende operaties. Ook zal in de periodieke en eind evaluaties van missies de ondersteuning door civiele dienstverleners worden geanalyseerd. De kosten die verbonden zijn aan civiele inhuur maken uiteraard al deel uit van financiële overzichten die aan het parlement verzonden worden.

De regering neemt het advies van de AIV op dit punt over. Een aanpassing van het toetsingskader 2001 en de artikel 100-procedure acht de regering noch nodig, noch wenselijk. Binnen de huidige procedure voor parlementaire betrokkenheid kan dit aspect voldoende worden geborgd.

Persberichten

NEDERLAND IN URUZGAN OPERATIONEEL AFHANKELIJK VAN PRIVATE MILITAIRE BEDRIJVEN


Tot deze conclusie komt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn jongste advies getiteld ‘De inhuur van private militaire bedrijven: een kwestie van verantwoordelijkheid’, dat de AIV op verzoek van de minister van Defensie heeft opgesteld. Nederland is in Afghanistan (Uruzgan) vooral afhankelijk van private diensten als lokaal luchttransport en voedsel- en brandstoftransporten. Maar ons land heeft ook bewapende Afghanen gecontracteerd voor de beveiliging van Nederlandse militaire bases. (Onder private militaire bedrijven ofwel Private Military Contractors, worden in dit advies alle private bedrijven verstaan die door Nederland in het desbetreffende operatiegebied worden ingehuurd.)

De omvang van de huidige Nederlandse deelname aan de ISAF-operatie in Afghanistan is gebaseerd op het uitgangspunt dat de logistiek voor een groot deel aan private bedrijven wordt uitbesteed. Met de huidige inzet van personeel is Nederland niet in staat deze belangrijke taak militair over te nemen als de private partijen zouden besluiten hun dienstverlening te stoppen, bijvoorbeeld wanneer het in het zuiden van Afghanistan te gevaarlijk wordt. Bovendien kan het gebruik van private bedrijven de werkelijke inzet – bewust of onbewust – aan het oog onttrekken. Dit bemoeilijkt de democratische controle op het totaal van de Nederlandse inspanning.

Nauwelijks politieke discussie
Veel politieke discussie over de gevolgen van het toenemende gebruik door de Nederlandse krijgsmacht van civiele dienstverleners in crisisgebieden is er in Nederland nog niet. Dit wekt verbazing gezien de beroering die in de Verenigde Staten is ontstaan naar aanleiding van geweldexcessen, waarbij veelvuldig de naam van het bedrijf Blackwater wordt genoemd. De AIV acht het van groot publiek belang dat, gelet op de problemen waartoe de inhuur van particuliere bedrijven bij militaire operaties kan leiden, dit onderwerp een centrale plaats in de politieke discussie gaat innemen. Daarbij dienen meer dan thans het geval is, behalve de minister van Defensie, ook de ministers van Buitenlandse Zaken en van Justitie te worden betrokken.

Regering altijd politiek verantwoordelijk – ruime staatsaansprakelijkheid
Volgens de AIV is de regering altijd politiek verantwoordelijk voor het handelen van door Nederland ingehuurde private dienstverleners. Een bijzonder probleem doet zich voor doordat er ‘gaten’ in de mogelijkheid tot rechtsvervolging zijn indien contractors zich schuldig maken aan misdrijven. Zo kan Nederland in Afghanistan vrijwel geen extraterritoriale jurisdictie (rechtsmacht) over zijn private personeelsleden uitoefenen omdat het overgrote deel van hen niet de Nederlandse nationaliteit heeft. Dit wringt te meer daar contractanten in Afghanistan immuun voor het lokale rechtsstelsel zijn. Voor de AIV is een situatie die in feite neerkomt op straffeloosheid bij wangedrag, onaanvaardbaar.

Ook over de vraag wie er aansprakelijk is voor de gevolgen van eventuele misdragingen van privaat personeel en in het bijzonder de grenzen van de staatsaansprakelijkheid, bestaat onduidelijkheid. Daar waar hierover in concrete gevallen onduidelijkheid bestaat, pleit de AIV er dan ook nadrukkelijk voor dat Nederland zijn juridische aansprakelijkheid ruim interpreteert. Dat betekent volgens de AIV dat de Nederlandse staat in laatste instantie internationaalrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor de gevolgen van ernstige vormen van wangedrag van door hem ingehuurde bedrijven of het personeel daarvan.

Voorafgaande toetsing dringend gewenst
Het politieke debat over deze kwesties kan alleen worden gevoerd als over de mate en de vormen van inhuur een zo groot mogelijke openheid bestaat. Op basis van een open bronnen onderzoek concludeert de AIV echter dat de informatie hierover summier en gefragmenteerd is. De AIV pleit voor meer transparantie over private dienstverlening in operatiegebieden door hieraan in Kamerbrieven over militaire operaties structureel aandacht te besteden. Het belang van transparantie overstijgt in dit geval de private belangen van bedrijven, die vaak op vertrouwelijkheid zullen aandringen. De democratische controle mag niet in gevaar komen.

Aanvaardbaar risico en controlemogelijkheden
De AIV stelt voor het politieke debat over wat wel en wat niet aanvaardbaar is, te voeren aan de hand van criteria op grond waarvan de risico’s die de regering bij deze inhuur loopt, per concreet geval kunnen worden vastgesteld. Een belangrijk criterium is de mate van controle op de uitvoering van de in te huren taken. Immers, om als regering de politieke verantwoordelijkheid te kunnen dragen en als staat de juridische aansprakelijkheid voor het handelen van private partijen in het operatiegebied te kunnen aanvaarden, dient men greep te hebben op hun doen en laten. In dit opzicht plaatst de AIV vraagtekens bij de inhuur in Afghanistan van private transportbedrijven die zelf voor hun gewapende beveiliging zorgdragen. Nederland heeft hiermee geen enkele bemoeienis. Volgens de AIV zouden bedrijven geen gewapende veiligheidsdiensten mogen sub-contracten, omdat Nederland hiermee zijn controle hierop dan verliest, terwijl het daarvoor wel verantwoordelijk is.

Verbetervoorstellen
Behalve dat sub-contracting van geweldstaken niet zou moeten worden toegestaan, komt de AIV in zijn advies tot diverse andere verbetervoorstellen ter verkleining van de kans op wangedrag van de medewerkers van private bedrijven enerzijds en ter vergroting van de mogelijkheden om dergelijk gedrag strafrechtelijk te vervolgen anderzijds. Een van de maatregelen die de AIV voorstelt, is dat Nederland besluit tot het formeren van permanente teams van waarnemers die in crisisgebieden waar door Nederland ingehuurde particuliere bedrijven actief zijn. Deze teams kunnen worden belast met het instellen van een onderzoek naar vermeende strafbare feiten die door het personeel van dergelijke bedrijven zijn gepleegd. De teams zouden uit leden van de Koninklijke Marechaussee en van het Openbaar Ministerie kunnen bestaan.

Slotconclusie: nieuwe inhuurverplichtingen moeten aan strenge eisen voldoen
Ten slotte beveelt de AIV aan de verschillende voorstellen voor verbeteringen, zo mogelijk, reeds in de bestaande praktijk in te voeren en bij nieuwe inhuur geen verplichtingen aan te gaan die daaraan niet voldoen.