De relatie tussen de Europese Unie en Rusland: een zaak van wederzijds belang

8 juli 2008 - nr.61
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen: voorstellen voor nieuwe wegen


De vormgeving van de nieuwe relatie
De AIV komt tot de slotsom dat de EU op een aantal terreinen van gemeenschappelijk of complementair belang constructief met Rusland kan samenwerken, ook indien dit land zich in de toekomst assertief blijft opstellen. Die terreinen betreffen allereerst de economische betrekkingen, uiteraard vooral op het vlak van de energievoorziening. Energie is een kernsector in het wederzijdse belang tussen beide partijen. Enerzijds is de EU een belangrijke importeur van Russisch gas en olie, anderzijds blijft de EU voor Rusland een vitale afzetmarkt. De nog altijd sterk eenzijdige Russische economie groeit als gevolg van de stijging van de olie- en (dus) de gasprijzen. Driekwart van de directe buitenlandse investeringen komt intussen uit de lidstaten van de EU en Rusland heeft grote behoefte aan westerse technologie om zijn economie te diversifiëren. Hier liggen derhalve tal van mogelijkheden voor wederzijds voordelige ontwikkelingen en tal van kansen voor het West-Europese bedrijfsleven, niet alleen in de sector energie, maar zeker ook in de land- en tuinbouw. Daarnaast bestaan tussen de EU en Rusland parallelle belangen met betrekking tot het scheppen van stabiele verhoudingen in landen aan de randen van elkanders grenzen, de bestrijding van terroristische groeperingen en de georganiseerde misdaad.

De AIV verbindt het woord ‘assertief’, dat tegenwoordig zo veelvuldig op Rusland wordt toegepast, met het krachtig opkomen voor eigen belangen, het stellen van harde voorwaarden aan samenwerking en een drang zich te doen gelden als grote mogendheid. Hoezeer de EU zichzelf in de wereld wenst te profileren als ‘postmoderne eenheid’ die heeft afgerekend met de regels van de klassieke machtspolitiek, zij loopt aan tegen een harde werkelijkheid waarin relatieve machtsposities van staten nog steeds zwaar wegen, regeringen in eigen land plegen te worden afgerekend op de resultaten die ze uit onderhandelingen met andere landen wegslepen en nationaal prestige een belangrijke bron van invloed is. In het geval van Rusland betekent een assertieve opstelling zeker ook dat het aanspraak maakt op gelijkwaardigheid en wederkerigheid in de onderlinge samenwerking. Dit is van bijzondere betekenis bij zowel de toonzetting als de inhoud van de nieuwe samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en Rusland.

In het voorgaande hoofdstuk is naar voren gekomen dat Russische vertegenwoordigers de lopende PSO als bevoogdend ervaren. Rusland wil met zijn hervonden zelfbeeld als grote mogendheid niet langer door de EU worden ‘begeleid’ op weg naar democratie, een rechtsstaat en een vrije markteconomie. Een dergelijke rol van de EU is niet onbegrijpelijk tegenover kleinere landen die een reëel vooruitzicht hebben op een EU-lidmaatschap of die zich nog op een relatief laag ontwikkelingsniveau bevinden (zoals bijvoorbeeld het merendeel van de ACS-landen).1 Ook is het niet onbegrijpelijk dat de EU een dergelijke houding aannam ten opzichte van Rusland ten tijde van het uiteenvallen van de Sovjet-Unie en het scherpe verlies aan welstand dat samenging met het vastlopen van de Sovjeteconomie. Echter, tegenover een gewezen supermogendheid die de weg omhoog weer heeft gevonden, is zo’n benadering misplaatst.

Van Russische zijde is keer op keer aangegeven dat men de verdragsrelatie tussen de EU en Rusland in een nieuw conceptueel kader wenst vorm te geven. Deze opstelling ligt rechtstreeks in het verlengde van de Russische wens, c.q. eis, om op voet van gelijkheid door de EU te worden behandeld en dit op passende wijze institutioneel te verankeren. Feitelijk wordt daarmee met zoveel woorden gezegd dat Rusland niet behandeld wil worden volgens het stramien dat de Unie voor de buurlanden heeft ontwikkeld. Dat stramien is in Russische ogen asymmetrisch en gebaseerd op het uitgangspunt dat Rusland zich als junior partner dient aan te passen aan de regels, normen en waarden van de EU. Modernisering is in Russische ogen niet gelijk aan Europeanisering. Deze Russische opstelling vertaalt zich in het door de Russen bepleite concept van een strategisch partnerschap en verklaart wellicht ook waarom men over een verdrag in plaats van een overeenkomst wenst te spreken.

Hoe dient de EU op de gegeven situatie te reageren? Allereerst stelt de AIV vast dat Rusland geen ambitie heeft toe te treden tot de EU. Mede gegeven het belang en de statuur van het partnerland Rusland moet de organisatie van de betrekkingen tussen de EU en Rusland in een eigen kader vorm krijgen. Rusland dient naar het oordeel van de AIV als gelijkwaardige partij aan het proces deel te nemen om de nieuwe relatie vorm en inhoud te geven. Dit betekent uiteraard dat de EU niet alleen in eigen kring moet beraadslagen over wat zij belangrijk vindt, maar ook open moet staan voor de Russische overwegingen ter zake.

Dit geldt ook voor de vorm van het nieuwe arrangement. De AIV is in dit verband nagegaan welke modellen de EU voor de samenwerking met andere grote landen hanteert. Zoals eerder aangegeven, was de bestaande PSO met Rusland destijds geschoeid op de systematiek van de instrumenten die openstaan voor de buurlanden van de EU (het ENB en de ENB-instrumenten). Echter, met andere landen dan de buurlanden hanteert de EU ook andersoortige vormen van samenwerking, bijvoorbeeld met de VS. Met dit land is in 1990 een Transatlantische Verklaring inzake de EU-VS-relaties vastgesteld.2 Deze verklaring is uitgewerkt in:
- een Gemeenschappelijke Agenda (in 1995);
- een Gemeenschappelijk Actieplan (eveneens in 1995); en
- een Actieplan voor Economische Partnerschap (in 1998).

De structuur van het overleg is verder gelijk aan die tussen de EU en Rusland, met een halfjaarlijkse ontmoeting op het hoogste politieke niveau, welke telkens wordt afgerond met gezamenlijke plannen en verklaringen op specifieke terreinen. Onder dat topniveau ontwikkelen zich naar behoefte velerlei bilaterale samenwerkingsvormen en contacten.

Om het overleg te structureren wordt in Moskou, naar analogie met de NAVO-Rusland-Raad, een ‘EU-Rusland-Raad’ bepleit. Deze analogie gaat echter niet op. De NAVO is een zuiver intergouvernementele organisatie waarin de regeringen samen beslissingen nemen. Regeringsvertegenwoordigers onder elkaar kunnen echter in EU-zaken geen beslissingen nemen buiten het institutionele kader van de EU om. De AIV merkt hierbij op dat er met de VS, evenmin als met andere grote mogendheden als China of Japan, dan ook geen specifieke raad voor overleg is waar alle lidstaten aan tafel zitten. Wel is er met de VS, net als met Rusland, een halfjaarlijkse topontmoeting op het hoogste politieke niveau. Wanneer Rusland, zo concludeert de AIV, als grote mogendheid tegemoet wil worden getreden, dan kan het aanspraak maken op dezelfde procedurele relatie als de VS, niet minder, maar ook niet meer. Dit betekent dat de EU bereid kan zijn tot samenwerking en afspraken conform haar handelingscapaciteiten en verantwoordelijkheden binnen het bestaande verdragskader: zij kan een kaderovereenkomst sluiten, waarbinnen de ruimten voor samenwerking in de praktijk in sectorovereenkomsten kunnen worden ingevuld. Elk van de ruimten zal dan een eigen mandaat vereisen. De ruimten voor samenwerking komen, conform het verdragskader van de EU, overeen met die van de huidige PSO.

Bouwstenen voor een evenwichtige relatie in de toekomst
Nu hierboven een antwoord is gegeven op de vraag naar de vormgeving van de toekomstige relatie met Rusland, zal de AIV hieronder ideeën aanreiken om nadere inhoud aan de relatie te geven. Hoe men het ook wendt of keert, in de betrekkingen met dit land zullen de energiebelangen op de voorgrond staan. Dit is onderdeel van de ruimte voor handel en economische samenwerking; deze ruimte komt in het onderstaande eerst aan bod. Daarna volgt een paragraaf over de ruimte voor het externe veiligheidsbeleid, waarbij in het bijzonder aandacht wordt besteed aan de relatie met de wederzijdse buurlanden en de diverse bevroren conflicten. Vervolgens wordt ingegaan op de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht. Dit betreft zaken als binnenlandse veiligheid, justitiële samenwerking, mensenrechten en visumaangelegenheden. Dit deel wordt afgesloten met de ruimte voor onderzoek, onderwijs en cultuur. Tot slot gaat de AIV in op de vraag hoe de Nederlandse regering en specifiek de Staten-Generaal een positieve invloed kunnen uitoefenen op de relatie van Nederland met Rusland en de relatie van de EU met dit land.

Aanbevelingen

a. met betrekking tot de ruimte voor handel en economische samenwerking
Het is in het wederzijdse belang van de EU en Rusland dat de handel zich verder kan uitbreiden en dat ondernemers worden gestimuleerd hogere investeringen te doen. Daarvoor zijn vaste regels die stabiele verwachtingen en voorspelbaar gedrag creëren, noodzakelijk. Die regels dienen te worden gesteld via het WTO-lidmaatschap van Rusland (het gaat hierbij dus niet om EU-regelgeving). De AIV acht toetreding van Rusland tot de Wereldhandelsorganisatie een noodzakelijke voorwaarde voor een succesvolle implementatie van een nieuwe PSO, waarna verdere verbreding en verdieping van de relaties tussen de EU en Rusland op het terrein van handel en economie kunnen worden vormgegeven.

Aanbeveling 1:
Voor een succesvolle implementatie van een nieuwe samenwerkingsovereenkomst op het terrein van handel en economische samenwerking moet Rusland zo spoedig mogelijk lid worden van de WTO. De AIV beveelt dan ook aan dat de EU haar onderhandelingsstrategie op dit kerngegeven afstemt.

De AIV wijst erop dat onderhandelingen over toetreding tot de WTO meteen voldoen aan de eis van gelijkwaardigheid: de EU (in casu de Europese Commissie) onderhandelt immers op dit gemeenschapsterrein namens de 27 lidstaten met Rusland. De onderhandelingen zijn bovendien niet algemeen, maar specifiek en er worden gedetailleerde tijdpaden afgesproken. Dit zal het nodige geduld vergen, maar dat is niet ongewoon (men vergelijke bijvoorbeeld het verloop van de onderhandelingen met India). Alles wat buiten afbraak van de douanerechten valt, blijft ook na het ingaan van het lidmaatschap van de WTO onderhandelbaar, zoals bijvoorbeeld accountingafspraken, investeringsgaranties of harmonisatie van de procedures voor de certificering van producten die in Rusland worden ingevoerd. Alle non-discriminatiewetgeving is bij het ingaan van het lidmaatschap van toepassing op alle handelsgoederen, inclusief olie en gas.

Verder is het de AIV gebleken dat het niet te verwachten valt dat Rusland het Energiehandvest zal ratificeren. Bij het ingaan van het WTO-lidmaatschap zal echter de inhoud ervan wat handel betreft automatisch van kracht worden. Er is echter één manco, namelijk de investeringsbescherming. Dit laatste kan dan alleen in het kader van WTO-plus-onderhandelingen over een FTA worden meegenomen.

Aanbeveling 2:
Verwacht niet dat Rusland het Energiehandvest zal ratificeren; neem de clausules voor de investeringsbescherming (als vermeld in het Energiehandvest) mee in de WTO-plus-onderhandelingen met Rusland. Neem de wederkerige regels voor de investeringsbescherming op energiegebied op in een FTA, zodra Rusland lid van de WTO is geworden. Zo’n FTA moet het einddoel van de economische samenwerking zijn.

Ten aanzien van investeringen heeft Rusland kort geleden zelf regels gesteld. De AIV beoordeelt dit positief omdát er nu regels zijn, waar die er eerder niet waren. Onderhandelen over de waslijst van zaken die onder het hoofdstuk economische samenwerking van de huidige PSO staat, leidt naar zijn mening nergens toe. Het is belangrijk het WTO-lidmaatschap als doel voorop te stellen en als leidraad te nemen. De AIV wil evenwel meer, namelijk een vrijhandelszone met Rusland, die tot stand gebracht wordt conform het in de EU afgesproken onderhandelingsmandaat. Nogmaals, zolang het WTO-lidmaatschap niet tot stand is gekomen kan er op het terrein van de economische samenwerking geen vooruitgang worden geboekt, anders dan de huidige invulling van ambtelijke werkgroepen.

Aanbeveling 3:
In het kader van een vrijhandelszone met Rusland gaat het niet alleen om afbraak van de douanerechten, maar ook om WTO-plus-zaken zoals regels voor openbare aanbesteding, harmonisatie van belastingen en harmonisatie van de certificering van goederen die in Rusland worden ingevoerd. Verbreedt daarom de agenda van de afschaffing (althans vermindering) van tarifaire handelsbelemmeringen met het opruimen van non-tarifaire hindernissen.

Ten aanzien van de energiemarkt merkt de AIV op dat het in de EU nog niet is gelukt deze geheel te liberaliseren. Een bijzonder probleem vormt daarbij de scheiding tussen productie, transport en levering van energieproducten (de ontbundeling). Begin juni 2008 hebben de EU-ministers van Energie een beginselakkoord bereikt over de kwestie van ontbundeling. In afwijking van de oorspronkelijke voorstellen van de Europese Commissie is op Franse en Duitse aansporing afgesproken dat er geen formele splitsing van verticaal geïntegreerde energiebedrijven hoeft plaats te vinden (ownership unbundling), zolang er garanties zijn dat de distributienetwerken als apart bestuurde eenheden worden ingericht. Een en ander moet nog nader worden uitgewerkt en bovendien moet het Europees Parlement er nog een uitspraak over doen. Die nadere uitwerking is niet zonder belang. In hoeverre netwerken als onderpand kunnen dienen voor financieringsarrangementen van het moederbedrijf, alsmede de mogelijkheden van cashflow van het distributiebedrijf naar het moederbedrijf, zijn vragen die van doorslaggevend belang kunnen zijn. Dat neemt niet weg dat deze ontwikkeling in het EU-beleid perspectief biedt voor een mogelijke oplossing voor buitenlandse investeerders, zoals Gazprom, die gekenmerkt worden door een vergaande verticale integratie van de bedrijfskolom.

Aanbeveling 4:
De EU dient wederzijdse investeringsafspraken met Rusland na te streven in de energiesector. Hierbij kan aangesloten worden op de desbetreffende bepalingen van het Energiehandvest. Een afgezwakte eis tot ontbundeling kan het tot stand komen van dergelijke afspraken vergemakkelijken.

b. met betrekking tot de ruimte voor externe veiligheid
De EU dient naar het oordeel van de AIV nadrukkelijk de deur open te houden voor Russische deelname aan, c.q. materiële ondersteuning van EU-vredesmissies buiten Europa. De AIV is positief over de bereidheid van Rusland de EU-operatie in Tsjaad logistiek te ondersteunen. Wat betreft de Russische wens tot medezeggenschap over de voorbereiding en uitvoering van operaties, valt te denken aan praktische arrangementen, per geval te maken. De AIV vestigt er in dit verband de aandacht op dat het bij internationale GBVB-onderhandelingen gebruikelijk is dat de EU-lidstaten, die het leeuwendeel van de inspanningen voor hun rekening nemen, zitting nemen in een voor dat doel ingestelde ‘contactgroep’. Niets lijkt uit te sluiten dat, indien Rusland bereid is aan een vredesondersteunende operatie mee te doen en indien zijn bijdrage substantieel is, Rusland dan ook meespreekt over opzet, werkverdeling en aansturing van zo’n operatie, dus met de betrokken deelnemers uit de EU aan tafel zit in een dergelijke contactgroep ad hoc. Daarvoor is geen aparte structuur nodig. Ook in VN-verband bestaan dergelijke vormen niet; wel bestaan er commissies ad hoc. Zodra de Veiligheidsraad van de VN besluit tot een missie, wordt voor de duur van de missie een zogenaamde contributers committee opgericht, dat de details uitwerkt en waarin alle bijdragende leden zitting hebben. Iets dergelijks zou bij eventuele gezamenlijke missies van de EU en Rusland mogelijk moeten zijn. Bovendien kan elke vorm van verdergaande samenwerking ter sprake worden gebracht op de gebruikelijke, halfjaarlijkse topontmoetingen tussen de EU en Rusland.

Aanbeveling 5:
Op basis van praktische arrangementen, zoals contactgroepen ad hoc en comités van contribuanten, kan Rusland een passende stem worden verleend in de uitvoering van vredesoperaties waaraan zowel Rusland als de EU deelnemen. De EU dient in voorkomende gevallen het pad te effenen voor de totstandkoming van dergelijke arrangementen.

Naast samenwerking op het gebied van de internationale vrede en veiligheid in het algemeen, liggen juist op het terrein van de gezamenlijke buurlanden ook gedeelde belangen, ook al denkt Rusland op dit terrein eerder in termen van een nulsomspel. De Russische regering stelt in formele beleidsdocumenten dat ook zij in dit gezamenlijk grensgebied zal streven naar een ontwikkeling van ‘vriendschappelijke, democratische buurlanden’. Met betrekking tot de veiligheidssituatie in de landen die zich bevinden aan de west- en zuidkant van het Russische grondgebied spelen de EU en de NAVO ieder een eigen rol. De inspanningen die beide organisaties zich getroosten om te komen tot vergroting van de stabiliteit in de betrokken landen, vragen om een zo goed mogelijke afstemming, die thans nagenoeg ontbreekt. Wat de EU betreft, komt het scharnierpunt in het overleg over vraagstukken van vrede en veiligheid nog sterker te liggen bij de HV van de EU voor het GBVB, indien het Verdrag van Lissabon alsnog door alle lidstaten wordt geratificeerd. De samenvoeging in één persoon van de verantwoordelijkheid voor het klassieke Buitenlandse Beleid en de gemeenschapscompetenties voor de Externe Betrekkingen (Handelsbeleid en Ontwikkelingssamenwerking) biedt kansen op een grotere coherentie in de uitvoering van het Nabuurschapsbeleid, ook met betrekking tot de gemeenschappelijke buurlanden.

Als gezegd is de veiligheid en stabiliteit van de buurlanden die de EU gezamenlijk heeft met Rusland een gedeeld belang. Inzake Georgië en ook inzake Moldavië, twee landen waar bevroren conflicten spelen is er overleg tussen de EU en Rusland; de EU benoemt zelfs jaarlijks speciale vertegenwoordigers voor beide gebieden. Het is dus niet zo dat het kanaal voor dit belangrijke overleg ontbreekt, maar wel dat dit niet plaatsvindt op het niveau waar de besluiten worden genomen, namelijk op het hoogste politieke niveau. Dat moet worden verbeterd.

Het is belangrijk dat de EU onverkort vasthoudt aan het uitgangspunt dat soevereine staten zelf mogen bepalen van welke internationale organisaties zij al dan niet lid worden. Dit is actueel naar aanleiding van de aanvraag van het lidmaatschap van de NAVO door Georgië en Oekraïne. Het eerstgenoemde land mag dan geografisch niet tot Europa worden gerekend, in politiek opzicht hoort het wel bij ons deel van de wereld. Hierbij is ook de vraag aan de orde of de formulering van artikel 10 van het NAVO-verdrag, dat de mogelijkheid opent tot toetreding van Europese staten, herziening behoeft. De AIV vindt overigens wel dat het recht dat bedoelde landen hebben zich aan te melden voor het lidmaatschap van het Atlantische Bondgenootschap, niet betekent dat het Bondgenootschap gehouden is de uitoefening van dit recht met toetreding te honoreren. De NAVO-landen hebben in dit opzicht een eigen verantwoordelijkheid. Zij dienen zorgvuldig te overwegen of de veiligheidssituatie in oostelijk Europa en de Kaukasus gediend is met een verdere uitbreiding van de Alliantie. Uiteraard speelt hierbij het effect op de relatie met Rusland op langere termijn een belangrijke rol.

Aanbeveling 6:
Nederland moet er in EU-verband op aandringen dat er over de gezamenlijke buren van de EU en Rusland inhoudelijk overleg wordt gevoerd, gebaseerd op een gemeenschappelijk EU-standpunt. Indien de HV van de EU ‘nieuwe-stijl’ er komt, dient deze de mogelijkheid te onderzoeken op welke wijze het overleg met Rusland het beste kan worden gestructureerd om, in het wederzijdse belang, te komen tot grotere stabiliteit in de betrokken landen.

c. met betrekking de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht
Gebleken is dat de samenwerking met Rusland op het terrein van Binnenlandse Veiligheid, in het algemeen naar het oordeel van betrokkenen bevredigend verloopt. Dit geldt in het bijzonder voor de samenwerking van politie en justitie op thema’s als mensenhandel, kinderpornografie en cybercrime. De AIV constateert dat er aan EU-zijde evenmin klachten zijn over de uitwisseling van inlichtingen op strategisch vlak, zoals terrorismebestrijding en het tegengaan van de verspreiding van massavernietigingswapens. Ook worden de gemeenschappelijke belangen met betrekking tot bestrijding van financiële misdaad, illegale immigratie en milieucriminaliteit genoegzaam onderkend. In het kader van de Schengengrenzen is er verder samenwerking gaande bij de grensbewaking. Wel is er aanleiding de resultaten van gezamenlijke projecten op deze terreinen aan onderzoek te onderwerpen. Er is nog weinig over de praktische effecten bekend.

Aanbeveling 7:
De AIV beveelt aan bij de EU aan te dringen op een tussentijdse evaluatie van de bestaande samenwerking op de hierboven genoemde terreinen en op basis van de bevindingen deze samenwerking op pragmatische wijze krachtig voort te zetten.

Een van de onderwerpen die in de wederzijdse relatie op het terrein van Binnenlandse Veiligheid een steen des aanstoots is, is visumverlening. Vooral ontheffing van de visumverplichting ligt politiek gevoelig en zal een zaak van lange termijn zijn.

Aanbeveling 8:
De AIV beveelt aan dat de EU en Rusland gelijktijdig de visumprocedures voor elkaar versnellen en de visa langer geldig en goedkoper maken, alsmede voor beperkte, geselecteerde groepen ontheffing van de visumverplichting nastreven.

Op het terrein van de mensenrechten staan alle juridische instrumenten ter beschikking die Nederland en de EU zich zouden wensen. Er is derhalve geen behoefte aan nieuwe regels. Rusland is immers lid van de Raad van Europa, partij bij het EVRM, lid van de OVSE en partij bij de belangrijkste mensenrechtenverdragen – al deze verbanden brengen al de nodige verplichtingen met zich. Waar het aan ontbreekt is de naleving van de verdragsverplichtingen. De manier waarop de Europese landen de zaak van de mensenrechten bij de Russen aan de orde stellen luistert nauw. Belerend optreden werkt averechts. Daarnaast is het belangrijk dat burgerorganisaties in Rusland vrijheid krijgen op te komen voor de bescherming van de grondrechten van de Russische burgers. De Russische wetgeving maakt het moeilijk contacten met buitenlandse organisaties te onderhouden en vooral om fondsen aan te nemen; dit treft in het bijzonder mensenrechtenorganisaties, maar zeker niet alleen deze. Toch verwacht de AIV dat op de lange termijn verbreding en modernisering van de economie in Rusland mede ertoe zal bijdragen dat bredere groepen van de samenleving zullen opkomen voor de naleving van de rule of law en de bestrijding van ‘juridisch nihilisme’. Op de lange duur zal dit waarschijnlijk ook het meest effectief zijn.

Van Rusland mag in elk geval worden verlangd dat het de EVRM-normen van mensenrechten en rechtsbescherming respecteert. Een appèl op Rusland als verantwoordelijke belanghebbende kan meer perspectief bieden op de verwezenlijking van genoemde standaarden. Aandringen op ratificatie van het 14e Protocol, dat voorziet in de modernisering van het Hof moet in dit licht worden geplaatst. Deze modernisering is dringend nodig omdat het functioneren van het rechtssysteem van de Raad van Europa in het geding is. Verder kan pragmatische ondersteuning, bijvoorbeeld bij de reorganisatie van de rechterlijke macht in Rusland en de herziening van het Russische gevangenissysteem, een duw in de goede richting geven.

Aanbeveling 9:
De EU moet blijven insisteren dat de mensenrechten in Rusland beter worden nageleefd en dat het zich houdt aan de uitspraken van het Europese Hof van de Rechten van de Mens. Overigens is niet de EU maar de Raad van Europa het meest directe kanaal om Rusland te houden aan het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Daarnaast moet Rusland, ook door de EU, worden aangesproken op zijn medeverantwoordelijkheid voor deze organisatie. De lidstaten van de Raad van Europa mogen hun pogingen niet staken Moskou te overreden mee te werken aan een hervorming van de klacht- en beroepsprocedure behorende bij het EVRM.

d. met betrekking tot de ruimte voor onderzoek, onderwijs en cultuur
De ‘zachte’ sector leent zich goed voor een versterking van de samenwerking tussen de EU en Rusland. Contacten tussen burgers, studenten en professionals kunnen vertrouwen wekken en de weg vrijmaken voor verdergaande gezamenlijke projecten. Daartoe kan de EU haar (aanvullende) bevoegdheid op het terrein van onderzoek, zoals vormgegeven in het nieuwe, Zevende Kaderprogramma voor Onderzoek en Technologie, voor Rusland invullen. De beleidsterreinen onderwijs en cultuur zijn in essentie de verantwoordelijkheid van de lidstaten, maar ook hier zou de Unie stimulansen – onder andere via aanloopfinanciering – kunnen geven om de samenwerking op deze terreinen te intensiveren. Deze samenwerking kan zowel in een algemeen als in een meer specifiek kader worden vormgegeven. In het eerste geval kan worden gedacht aan overkoepelende programma’s, bijvoorbeeld op het gebied van onderwijs (lager, middelbaar en hoger onderwijs). Dit vereist wel een selectiemechanisme voor de toekenning van financiële middelen. In het tweede geval zou per sector te werk kunnen worden gegaan. Naast de invulling van het genoemde Kaderprogramma voor onderzoek verdient samenwerking in het hoger onderwijs prioriteit, evenals samenwerking in het onderwijs van talen, en kennis van elkanders geschiedenis en cultuur. Een interessant onderzoeksonderwerp is hoe Rusland zijn gender- en zijn armoedebeleid vorm geeft.

Aanbeveling 10:
De AIV beveelt aan de uitwisseling van scholieren, studenten en docenten van instellingen van (hoger) onderwijs- en (wetenschappelijke) onderzoek en van instellingen van (elkanders) cultuur, taal en geschiedenis te bevorderen.

Via dergelijke stimuleringsprogramma’s zou bovendien het toerisme van en naar Rusland bevorderd kunnen worden.

e. met betrekking tot de mogelijke bijdrage van Nederland
Een van de grote problemen bij de uitvoering van het EU-beleid is de afstemming van acties die op gezag van en namens de EU-instellingen ten opzichte van Rusland worden ondernomen met de betrekkingen die EU-lidstaten bilateraal met Rusland onderhouden. Zin voor realiteit is hier echter geboden. Het is een illusie te menen dat lidstaten kunnen worden gedwongen zich volledig ondergeschikt te maken aan een gemeenschappelijk EU-beleid. Dat geldt in het bijzonder voor de grotere lidstaten. Toch zou er al heel wat gewonnen zijn, indien de bilaterale betrekkingen in overeenstemming kunnen worden gebracht met althans een aantal gemeenschappelijke posities welke tezamen gezien kunnen worden als een algemeen beleidskader voor de behartiging van de relatie met Rusland. Nederland lijkt in een goede positie te verkeren om te proberen bruggen te slaan tussen het beleid van in het bijzonder de grotere lidstaten en het gezamenlijke beleid op EU-niveau.

Aanbeveling 11:
Nederland moet proberen bij te dragen aan de opstelling van een algemeen beleidskader in EU-verband dat richtlijnen stelt voor de omgang van de EU-landen met Rusland. Een goed middel hiertoe zou de opstelling door de EU van een nieuwe Rusland-strategie zijn, welke strategie rekening houdt met de sterke veranderingen die zich in Rusland hebben voltrokken.

Nederland is een van de grootste investeerders in Rusland. Deze investeringen worden vooral gedaan door de grotere bedrijven en de AIV ziet dat kansen blijven liggen voor het midden- en kleinbedrijf. Zeker in de land- en tuinbouw heeft Rusland een enorm potentieel tot het in ontwikkeling brengen van uitgestrekte gebieden die daarvoor geschikt zijn. Nederland zou zijn vooraanstaande positie als agro-industrieel land in de wereld kunnen uitbuiten door actief bij te dragen aan een verhoging van de voedselproductie in Rusland. Gezien de stijgende voedselprijzen en het feit dat in wereldverband de armen hierdoor het meest worden getroffen, zou een dergelijk beleid passen in de Russische inspanningen voor armoedebestrijding en het behalen van de millenniumontwikkelingsdoelen. Hier lopen de belangen van de EU en Rusland parallel.

Aanbeveling 12:
Nederland is een zeer grote investeerder in Rusland, maar kan meer doen om investeringen van het midden- en kleinbedrijf te stimuleren, vooral in de land- en tuinbouw, naarmate in Rusland betere investeringsbescherming tot stand komt.

Ten slotte dient Nederland in het verleden opgezette programma’s die gericht zijn op verbetering van de rechtspraak en de kwaliteit van het openbaar bestuur van Rusland voort te zetten en, waar mogelijk, te versterken. Dit geldt evenzeer voor uitwisselingen op het terrein van wetenschap, kunst en cultuur. Parlementaire bezoeken op nationaal niveau naar en uit Rusland zouden zich niet alleen moeten richten op de discussie over actuele beleidsthema’s (zoals mensenrechten), maar ook op de uitwisseling van ervaringen met de werking van de volksvertegenwoordigingen in EU-landen en in Rusland.

Samenvattend stelt de AIV dat Rusland eerst lid moet worden van de WTO, voordat zinvol inhoud kan worden gegeven aan verdere invulling van de samenwerking tussen de EU en Rusland op het terrein van handel en economie. Daarnaast ligt het wederzijdse belang van een goede samenwerkingsrelatie vooral in het vergroten van de veiligheid in Europa, speciaal in de buurlanden die de EU en Rusland gemeenschappelijk hebben. Daar kunnen zij gezamenlijk bijdragen aan het vinden van oplossingen van de diverse bevroren conflicten in de betrokken landen. Nederland moet zich inspannen beide punten in het middelpunt van de discussie in de EU te plaatsen.

____________________________

1 Dit zijn 79 landen in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan die partij zijn bij de conventie van Lomé en daarmee bepaalde handelspreferenties met de EU genieten, alsmede in aanmerking komen voor bepaalde hulpprogramma’s van de EU.
2 Zie de webpagina: <http://ec.europa.eu/external_relations/us/economic_partnership/declaration_1990.htm>. Op deze pagina staan ook alle relevante documenten en kunnen de verklaringen en plannen bij elke topontmoeting worden ingezien.
Adviesaanvraag

Adviesraad Inernationale Vraagstukken
T.a.v. Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
 

Datum:         22 februari 2008
Kenmerk:    140343/u/HesM/EN

Geachte heer Korthals Altes,

De commissie Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking (BDO) en de commissie Europese Samenwerkingsorganisaties (ESO) van de Eerste Kamer hebben in gezamenlijke vergaderingen op 5 en 12 februari 2008 gesproken over een adviesaanvraag aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken inzake de (toekomst van de) relatie Europese Unie – Rusland.

Op basis van artikel 17 van de Kaderwet Adviescolleges en artikel 2 van de Wet op de Adviesraad internationale vraagstukken verzoek ik hierbij de Adviesraad Internationale Vraagstukken een advies uit te brengen over de relatie tussen de EU en Rusland.

Achtergrond

Rusland is het grootste buurland van de EU, maar is daarnaast ook de ándere buur van de oostelijke buurlanden van de Unie (Wit-Rusland, Oekraïne, Moldavië; en als Turkije zou toetreden ook Georgië, Armenië en Azerbeidzjan). Rusland toont de laatste jaren een duidelijk assertiever buitenlandbeleid, mede ingegeven door de sterk toegenomen strategische waarde van de voorraden van fossiele brandstoffen, met name gas. Waar de EU oorspronkelijk vrijwel de enige afnemer was, moet zij deze positie nu delen met Japan en met opkomende markten als China en India. In deze geopolitieke context speelt voorts de plaatsing van een anti-raketschild in het oosten van de Unie, de toetreding van Servië tot de EU, en de unilaterale onafhankelijkheidsverklaring door Kosovo. Dit betekent dat de relatie tussen de EU en Rusland mede bekeken moet worden in het licht van de bredere omgeving: dat van de GOS-landen en de Verenigde Staten, alsmede in het licht van de relatie met de NAVO.

In 2008 verloopt de bestaande Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst (PCA) tussen de EU en Rusland; beide partijen willen een nieuwe overeenkomst sluiten, maar zijn het niet eens over de inhoud ervan. Rusland heeft laten weten te streven naar een nieuwe strategische grondslag, zonder aan te geven welke, terwijl de meeste lidstaten van de EU de oude overeenkomst, gebaseerd op de vier gemeenschappelijke ruimten, als uitgangspunt willen nemen. De EU heeft een zeer uitgebreid pakket aan programma’s en middelen op het terrein van economische integratie en op het terrein van goed bestuur, democratisering en mensenrechten open staan voor al haar buurlanden, ook voor Rusland. De buurlanden zijn vrij om aan te geven in welke sectoren zij met de EU willen werken. Dit wordt, na bespreking in de regering en in het parlement van het betrokken land, vastgelegd in een samenwerkingsprogramma. De PCA is de juridische basis daarvoor. Eenmaal afgesproken doet de EU een nulmeting en houdt vervolgens jaarlijks de voortgang bij.

Zorgen zijn er over het terugdraaien van democratiseringsprocessen en van vrije speelruimte voor de media, het niet-vervolgen van mensenrechtenschendingen met name in relatie tot de bestaande, bevroren conflicthaarden. In dit verband is het de vraag welke rol de Raad van Europa en de OVSE kunnen vervullen en hoe effectief het Hof voor de Rechten van de Mens kan zijn. Zorgelijk is verder het maar mondjesmaat openstellen van de economische markten en de eenzijdige economie. Sinds het uiteenvallen van de Sovjet Unie is de armoede sterk gestegen en heeft de afname van de bevolking ongekende vormen aangenomen.

Daarnaast doet de vraag zich voor welke nieuwe mogelijkheden het intensiveren van de banden met Rusland zou kunnen bieden. Te denken is aan uitbreiding van voedselproductie in dit uitgestrekte land, naast het versterken van de energieleveringszekerheid voor de Unie.

Adviesvragen zijn:

  • Welke scenario’s zijn denkbaar voor de ontwikkeling van de relaties tussen de EU en Rusland, uitgaande van de ontwikkeling van het buitenlandbeleid van dit land in de richting van (i) een constructief partenariaat met de EU en (ii) een eigenstandig assertief beleid met geopolitieke ambities?
      
  • Welke visie heeft Rusland in deze twee scenario’s op de samenwerking met de EU op het terrein van vrede, veiligheid en recht? In het bijzonder in zake samenwerking op het terrein van terrorismebestrijding, democratisering, vrije media, en respect voor mensenrechten en de visie op de bevroren conflicthaarden.
     
  • Wat betekenen beide scenario’s voor de economische samenwerking met de EU? In het bijzonder zijn de openstelling van markten en economische verbreding van belang. Bij dat laatste is te denken aan het verhogen van de voedselproductie. En wat betekenen deze scenario’s voor de levering van energie aan de Unie, c.q. aan de individuele lidstaten?
     
  • Wat betekenen de scenario’s voor de samenwerking van de EU met de gezamenlijke buurlanden, in het bijzonder voor Oekraïne (en hun wens tot toetreding tot de EU), maar ook Wit-Rusland, Moldavië en de landen van de zuidelijke Kaukasus? En wat betekenen de scenario’s voor de mogelijkheden tot het oplossen van de bevroren conflicthaarden zoals die er zijn in Moldavië, Georgië, Armenië en Azerbeidzjan?
     
  • Welke instrumenten kan de EU aanwenden in de twee onderscheiden scenario’s? Kaderstellend is het bestaande Europese nabuurschapsbeleid (ENB), waarvan alle programma's en fondsen ook openstaan voor Rusland. Onder welke noemer en onder welke voorwaarden zou dat kunnen worden vormgegeven? Waar ligt in elk van de scenario’s het evenwicht tussen de 'sticks' en de 'carrots'?
     
  • Hoe kan de Nederlandse regering en specifiek de Staten-Generaal positief bijdragen aan de relatie met Rusland en de relatie tussen de EU en Rusland in de twee geschetste scenario’s?

De Eerste Kamer ziet met belangstelling uit naar uw spoedige advisering,

met vriendelijke groet en hoogachting,

Mr. Yvonne E.M.A. Timmerman-Buck

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 22
Den Haag

 

Datum     23 oktober 2008
Betreft     AIV-advies “De samenwerking tussen de Europese Unie en Rusland: een zaak van wederzijds belang”

 

Met verwijzing naar de brief d.d. 28 juli met kenmerk 141800U, van de als voorzitters van respectievelijk de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking en de vaste commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties van de Eerste Kamer, doe ik u bijgaand mijn visie toekomen op het advies dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) opstelde inzake de EU-Rusland relatie.

Op 8 juli 2008 publiceerde de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op verzoek van de Eerste Kamer zijn advies “De Samenwerking tussen de Europese Unie en Rusland; een zaak van wederzijds belang”. Nog geen maand later braken er vijandelijkheden uit tussen Rusland en Georgië over Zuid-Ossetië. De Georgië-crisis roept de vraag op of de verhouding tussen EU en Rusland nu fundamenteel gewijzigd is. Ik denk dat dit minder het geval is dan men op het eerste gezicht zou vermoeden. Weliswaar heeft de relatie met Rusland tot een tijdelijke bekoeling geleid, op termijn blijven Europa en Rusland op elkaar aangewezen. Met deze stellingname in het achterhoofd biedt het advies veel aanknopingspunten die, ook na de recente gebeurtenissen, bruikbaar zijn voor de ontwikkeling van de lange termijn-relatie tussen Rusland en de Europese Unie.

Met het conflict in Georgië heeft Rusland duidelijkheid gecreëerd over zijn rol op het internationale toneel: dominant, assertief en bereid grenzen te overschrijden om belangen te verdedigen. In dit hernieuwde Russische zelfvertrouwen, ingezet onder voormalig president Poetin, ligt een streven besloten een rol te spelen op het wereldtoneel en pariteit met de VS te herwinnen. De assertieve opstelling wordt mede gevoed door een gevoel van omsingeling en wantrouwen ten aanzien van de “ware” intenties van de VS en de EU. Ik constateer dergelijk Russisch ongenoegen, dat mede kan worden verklaard door de eigen turbulente geschiedenis van de jaren ’90, maar onderschrijf het daarmee niet. Moskou moet begrijpen dat schending van soevereiniteit en territoriale integriteit en militaire actie op het grondgebied van een buurland, alsook dreigende taal en oneigenlijke druk richting andere nabije buitenlanden, fundamenteel verkeerde signalen afgeeft aan het nieuwe Europa. Een Europa dat sinds 1989 zo succesvol heeft geïnvesteerd in de stabilisatie en heling van ons continent, kan niet toestaan dat deze omgangsvormen wederom ingang vinden.

Een factor waarmee Europa in zijn verhouding met Rusland rekening zal moeten houden, is dat de Amerikaanse politieke aandacht zich in de komende periode op een veelheid van heikele binnenlandse en buitenlandse onderwerpen zal richten, zoals o.a. de kredietcrisis en economische situatie binnenslands, Irak, Afghanistan, Iran, Noord-Korea, de voortdurende strijd tegen terrorisme, of klimaatverandering. Dit zal betekenen dat daar waar het de relatie met Rusland betreft, in bepaalde mate een focus op Europa kan komen te liggen. Een voorbode hiervan vormen de door de VS gesteunde, maar door de Franse president Sarkozy namens de EU onderhandelde akkoorden van 12 augustus en 8 september, die een einde maakten aan de Georgië-oorlog.

De EU vormt een aangewezen forum om een strategische dialoog met Rusland te voeren. De in de Europese Unie verzamelde lidstaten onderhouden, zowel individueel als collectief, intensieve relaties met Rusland. Rusland is een traditionele Europese grootmacht grenzend aan de Unie. Wij zullen het hoe dan ook met elkaar moeten stellen. We zijn geografisch verbonden en ook in historische, economische en culturele zin met elkaar verweven. Dit zal in de 21ste eeuw eerder toe- dan afnemen. Rusland maakt onlosmakelijk deel uit van de Europese beschaving. Vanuit dit besef dienen de landen van de Europese Unie zich te bezinnen op de vormgeving van een duurzame en wederzijds vruchtbare relatie. Nederland kan hierin een rol vervullen, o.a. daar wij door Rusland – mede op grond van solide bilaterale betrekkingen – als een weliswaar kleine, maar serieuze actor worden gezien, die in relevante fora als EU, NAVO, OVSE, Raad van Europa e.d. een constructieve rol speelt.

Het succes van de Europese Unie ligt besloten in de codificatie van gedeelde waarden, die politieke expressie krijgen in de vorm van gedeelde instituties en recht. De Unie is wat dit betreft een uniek fenomeen. Haar Europees-brede, op consensus gerichte werkwijzen en instituties geven haar een eigen dynamiek die door grotere mogendheden als Rusland niet altijd goed worden begrepen. De Europese integratie staat voor een wijze waarop mogendheden en politieke blokken met elkaar kunnen omgaan in een wereld die in alle opzichten meer verweven raakt en van elkaar afhankelijk wordt. Rusland heeft de Europese Unie net zo hard nodig als wij Rusland. De kredietcrisis onderstreept dat weer eens. Dit nodigt uit tot een langere-termijn strategie die erop is gericht de fysieke, economische en culturele binding die wij met Rusland hebben, om te zetten in concrete daden die het wederzijdse vertrouwen, dat met de crisis in Georgië een deuk heeft opgelopen, herstellen en versterken.

In dit proces moeten we beseffen dat Rusland een forse transformatie ondergaat, die het in belangrijke mate op eigen tempo en naar eigen inzicht tracht vorm te geven. Dat geschiedt met vallen en opstaan en de Russische regering heeft op bepaalde momenten keuzes gemaakt die niet zijn te rijmen met het Europese model en de universele waarden waar de Nederlandse regering pal voor staat. Aan Rusland voorschrijven hoe het op termijn zijn politieke bestel en samenleving precies moet vormgeven, is echter niet aan de orde. Waar het de longue durée betreft, hoop ik dat Rusland op steeds meer terreinen naar gezamenlijke Europese standaarden zal bewegen naarmate het wederzijdse contact en economische verkeer in omvang toenemen. Hierbij is het van belang dat wij aan onze eigen standpunten blijven vasthouden. De Unie moet uitgaan van haar eigen kracht. We moeten Rusland blijven engageren en aanspreken op universele waarden en gemaakte afspraken, ook wanneer we het over toepassing daarvan niet direct met elkaar eens zijn. In dit verband moeten we open en duidelijk een kritische dialoog met Rusland blijven voeren, o.a. ten aanzien van de mensenrechtensituatie en democratische beginselen. Heldere taal wordt in Moskou het best verstaan.

Maar we zullen als Europese Unie ook de hand in eigen boezem moeten steken. Als de Georgië-crisis ons één ding heeft geleerd, is het dat een gecoördineerd EU-optreden in de relatie met Rusland resultaten kan opleveren. Hoe meer we met één stem spreken, hoe meer de Unie in staat is te komen tot een Europe-puissance dat in relatie tot Moskou invloed kan uitoefenen. Interne verdeeldheid echter, die ook in de relatie met Rusland van tijd tot tijd opduikt en de Russische diplomatie langs bilaterale weg tracht uit te buiten, ondermijnt de slagkracht van de EU. Daarbij komt dat het GBVB nog weleens een onzeker karakter heeft wanneer machtsuitoefening aan de orde komt, zeker tegenover grootmachten waar militaire macht een kerndeel van de beleidsvorming vormt. Hier ligt huiswerk voor de Unie. Er moet in ieder geval worden geïnvesteerd in meer onderling overleg en begrip tussen de lidstaten waar het om Rusland gaat. Lastige, soms historisch geïnspireerde discussies moeten we daarbij niet uit de weg gaan. Bovendien moeten thema’s van gemeenschappelijk EU-belang, zoals energievoorzieningszekerheid, zoveel mogelijk gemeenschappelijk worden opgepakt (parallel aan diversificatie van onze energiebronnen). Gezamenlijk optrekken door EU-landen kan asymmetrie in de verhouding tot Rusland helpen redresseren. Ondertussen moeten we beseffen dat de Europa zijn relatie met Rusland niet alleen via de EU zal willen vormgeven. Europa en Rusland zullen elkaar via internationale fora als VN, NAVO, OVSE e.d. tegenkomen.

Overigens ben ik van mening dat de EU-Rusland-samenwerking veelal gedijt als deze gericht is op zo concreet mogelijke maatregelen en activiteiten, hetgeen wordt bevestigd door de ervaringen met de eerste Partnerschapsovereenkomst. De Europese Unie biedt als een van de weinige organisaties een unieke mix van veelzijdig beleid met daaraan gekoppeld uitvoeringsmodaliteiten. Voor een nieuwe samenwerkingsovereenkomst van de EU met Rusland hecht Nederland aan een juridisch bindende overeenkomst die breed van kracht is en ruimte biedt aan onderwerpen als energie, handel, democratisering, mensenrechten e.d. Ook op veiligheidspolitiek gebied zou de samenwerking moeten worden versterkt. Ik denk bijvoorbeeld aan meer betrokkenheid van Rusland bij EVDB-missies (zoals op dit moment in Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek) en meer samenwerking op het gebied van terrorisme.

Op bescheidener schaal probeert Nederland vanuit deze gedachtengang bilateraal de relatie met Rusland vorm te geven. Via het Maatschappelijk Transformatie-programma (MATRA) worden activiteiten gefinancierd op het terrein van bijvoorbeeld versterking van de rechtsstaat, waar uiteindelijk burgers en bedrijfsleven baat van hebben. Vele kleine stappen op de juiste terreinen, kunnen modernisering helpen bevorderen.

Voorts wil ik stil staan bij een onderdeel van het Europees beleid waarover het denken als gevolg van de gebeurtenissen in Georgië in een stroomversnelling terecht is gekomen. Dit betreft het Europese Nabuurschapsbeleid (ENB). Dit beleid richt zich o.a. met nadruk op de betrekkingen met de oosterburen van de Unie. Op voorstel van mijn Poolse collega en de volgende twee voorzitters van de EU, Tsjechië en Zweden, zal de Europese Commissie in december 2008 een voorstel presenteren voor een oostelijk partnerschap met de zes oostelijke ENB partners.1 Naast versterking van de bilaterale betrekkingen met de betrokken landen op het gebied van onder meer vrijhandel, visaliberalisatie en people to people-contacten, voorziet het partnerschap in een multilaterale component. Het beoogde multilaterale forum zou niet alleen meer zichtbaarheid aan de relaties met de EU kunnen geven, maar ook de coherentie en samenwerking tussen de landen onderling aanjagen.

Hoewel deelname aan het oostelijk partnerschap in de ogen van de initiatiefnemers in beginsel voorbehouden moet blijven aan de ENB-partners, wil ik niet op voorhand betrokkenheid van Rusland in enige vorm uitsluiten.2 Per slot van rekening zijn oostelijke buren van de EU ook (directe of indirecte) buren van Rusland. We zouden beide gebaat moeten zijn bij een stabiele grensregio die is gevrijwaard van conflicten. Het is belangrijk dat gezamenlijke buurlanden ook zelf een balans vinden tussen het gaan van een eigen weg en hun (historische) relatie tot Rusland. Voor Nederland blijft daarbij overigens buiten kijf dat landen ten principale zelf moeten kunnen bepalen tot welke allianties en samenwerkingsvormen zij zelf uiteindelijk graag willen behoren.

Al met al ben ik van mening dat we als gevolg van de Georgië-crisis op een belangrijk punt staan in de relaties met Rusland. Ik ben er echter niet van overtuigd dat de geopolitieke verhoudingen als gevolg van deze crisis volledig zijn gewijzigd. De kern van het beleid dat het Westen afgelopen jaren hanteerde, blijft nl. gehandhaafd: dat het zinvol is Rusland te verbinden met (bijvoorbeeld EU, NAVO), c.q. een plaats te geven in (bijvoorbeeld WTO) gevestigde internationale verbanden en het daarmee tot mede-verantwoordelijk partner te maken, ingebed in en aanspreekbaar op internationale rechtsregels. We verkeren geenszins in de illusie dat zulks makkelijk zal gaan – Nederland is niet naïef. Rusland zal blijven pogen één en ander zoveel mogelijk op eigen termen vorm te geven. Een Russisch bestuur met autocratische trekken zal zijn geneigd Ruslands relatieve positie in de wereld (van supermacht in overgang naar grootmacht in de afgelopen periode, alsook in verhouding tot de economische opkomst van China en India in de komende tijd) gepaard te doen gaan van een benadrukken van eigen grandeur in binnen- en buitenland, met een lastige internationaal-politieke opstelling als gevolg. Van Rusland gaat echter geen ideologische ambitie of aantrekkingskracht meer uit en zijn economische en militaire macht zijn, hoe omvangrijk ook, tezeer beperkt om wereldwijde verhoudingen eigenstandig te bepalen. Voor het Westen zal het vaak gaan om tijdig, alert en doordacht reageren op spanningen en conflicten waarbij Rusland betrokken is. Dit stelt hoge eisen aan de diplomatie die Europa, waar mogelijk met de VS, dient te bedrijven. Hoe dan ook blijft de samenwerking tussen Europa en Rusland “een zaak van wederzijds belang”.

Uiteraard wil ik de Adviesraad Internationale Vraagstukken hartelijk danken voor het werk dat is verzet bij de totstandkoming van het rapport. Het is een doorwrocht advies geworden, waarvan ik de aanbevelingen en conclusies zal meenemen in de discussie over de ontwikkeling van de EU-Rusland relatie.

Rest mij nog u succes te wensen met het symposium dat u 27 oktober over het AIV-advies zal organiseren.

De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen

  

1 Deze ENB-partners zijn: Georgië, Armenië, Azerbeidzjan, Oekraïne, Moldavië. Het ENB staat in beginsel ook open voor Belarus.
2 Rusland ontvangt overigens al middelen uit de zgn. ENPI-fondsen.
Persberichten

DE RELATIE TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN RUSLAND: EEN ZAAK VAN WEDERZIJDS BELANG 

Aanbieding van een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken aan de Eerste Kamer
 

Den Haag, 8 juli 2008

Het beleid van Rusland zal in de komende jaren gekenmerkt zijn door assertiviteit, gebaseerd op het hervonden zelfvertrouwen als grote mogendheid in de wereld. Rusland onomwonden zijn eigen economische en geopolitieke belangen nastreven. Daar waar Rusland en de EU gedeelde belangen hebben, zal Rusland zich - tegelijkertijd - constructief opstellen en tot samenwerking bereid zijn. Dat staat te lezen het advies over de relatie EU-Rusland dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) op verzoek van de Eerste Kamer heeft opgesteld.

Belangrijk voor een goede relatie is dat de EU Rusland accepteert zoals het is. Dit betekent dat het concept van de oude samenwerkingsovereenkomst aan vernieuwing toe is. Rusland wil een eigen weg gaan in de liberalisering van zijn economie en wil op den duur ook een eigen vorm van democratie bereiken. Duidelijk is dat Rusland niet langer door de EU ‘begeleid’ wil worden en al helemaal geen rapportcijfers over de voortgang wil krijgen van EU-controleurs.   

In de Russische visie is de samenwerking op het terrein van handel en economie veruit het belangrijkste. Maar zolang Rusland geen lid is van de WTO kan de samenwerking op dit terrein tot niets leiden. Wel zijn er tal van ambtelijke werkgroepen voor overleg ontstaan, maar voor concrete samenwerking is WTO-lidmaatschap de eerste stap en een eerste vereiste. De toetredingsvoorwaarden tot de WTO houden een geleidelijke liberalisering in met waar nodig specifieke tijdpaden. Eenmaal lid van de WTO kunnen onderhandelingen op gang komen over een Vrijhandelsakkoord. Dit is ook de uiteindelijke doelstelling van het onderhandelingsmandaat voor een nieuwe PSO. Een Vrijhandelsakkoord kan WTO-plus-bepalingen inhouden op het gebied van investeringen, openbare aanbestedingen, harmonisatie van technische standaards e.d. Bovendien worden deze onderhandelingen op voet van gelijkheid gevoerd: de EU onderhandelt hier namens de lidstaten.

Een belangrijk punt is de energie. Anders dan vaak wordt gedacht is hier sprake van een wederzijdse afhankelijkheid: de EU is voor een derde van haar gasverbruik aangewezen is op invoer uit Rusland, is Rusland voor niet minder dan 70 % van zijn inkomsten ui de uitvoer van gas afhankelijk van de EU. President Medvedev heeft dit pas nog op de top met de EU onderstreept in Khanty-Mansiisk Siberie. Rusland is dan ook verheugd dat de EU eindelijk een mandaat van de lidstaten heeft gekregen om de onderhandelingen over een nieuwe overeenkomst te beginnen. Deze zijn op 4 juli 2008 in Brussel van start gegaan.

De AIV verwacht niet dat Rusland het eerder ondertekende Energiehandvest zal ratificeren. Dat hoeft ook niet wanneer Rusland lid wordt van de WTO, want ook olie en gas vallen onder de WTO-bepalingen. Van belang is wel dat er een regeling komt voor investeringsgaranties in deze sector, want die regelt de WTO niet. De AIV beveelt aan dit mee te nemen in de zogeheten WTO-plus-bepalingen, die onderdeel kunnen uitmaken van een EU-Rusland Vrijhandelsakkoord  (het einddoel van de economische en handelssamenwerking). De omstandigheid dat de Energie Raad onlangs het vereiste van ontbundeling van productie, transport en levering enigermate heeft afgezwakt onder Franse en Duitse druk zou dergelijke investeringsafspraken wellicht vergemakkelijken.

Een gedeeld belang van geheel andere aard is dat van veiligheid en stabiliteit in de wederzijdse buurlanden. Rusland beschouwt de regio die voorheen deel uitmaakte van de Sovjet-Unie, als de ‘post-sovjetruimte’ en wil daarmee vooral aangeven dat het Kremlin er als vanouds de dienst wil uitmaken. Moskou beschouwt uitbreiding van de NAVO echter als een veel groter probleem dan uitbreiding van de EU, omdat het bij de NAVO gaat om het bundelen van militaire macht en dus om het verschuiven van het (machts)evenwicht. Rusland is dan ook mordicus tegen NAVO-lidmaatschap van Oekraïne en Georgië. Op de NAVO-top in Boekarest is vorige maand juist besloten dat deze landen lid kunnen worden, zij het na een lange voorbereidingstijd. Probleem is evenwel dat twee deelgebieden, Abchazië en Zuid-Ossetië zich willen afscheiden en het is niet ondenkbaar dat op enige moment Rusland daar in een actieve strijd verwikkeld raakt (Rusland lijkt hier de onafhankelijkheid te willen ondersteunen). De NAVO moet dus zeer zorgvuldig overwegen of en wanneer zij deze landen wil en kan opnemen als volwaardig lid. Tegelijkertijd moeten Nederland en de EU vasthouden aan het beginsel dat soevereine staten zelf mogen bepalen van welke organisatie zij lid wensen te worden. Dit speelt ook in Moldavië, waar de regio Transdjnestrië zich wil afscheiden. Hier kiest Rusland evenwel een andere koers en lijkt het deze als voorbeeld te willen stellen aan Georgië: mits Moldavië afziet van het NAVO-lidmaatschap, mag het zijn opstandige regio behouden.

Naast de economische samenwerking en die op het terrein van vrede en veiligheid werkt de EU met Rusland samen op het meer concrete terrein van de uitwisseling van inlichtingen op strategisch vlak, zoals terrorismebestrijding en het tegengaan van de verspreiding van massavernietigingswapens. Deze samenwerking verloopt naar tevredenheid van beide partijen en de EU zou er goed aan doen een tussentijdse evaluatie uit te voeren om te zien of uitbreiding mogelijk is. Rusland zet voorts visumvrijdom hoog op de agenda, maar het is de vraag hoe serieus dat moet worden genomen, omdat slechts 10% van de Russische burgers een paspoort heeft en Rusland zeer beducht is voor het wegtrekken van hoogopgeleiden. De AIV beveelt aan dat op basis van wederkerigheid Rusland en de EU hun visumprocedures versnellen en goedkoper maken. Daarnaast kan voor bepaalde groepen visumvrijdom worden gegeven, zodat bijvoorbeeld Europese programma’s voor uitwisseling gemakkelijker worden. Zeker op het terrein van onderzoek, onderwijs en cultuur is dat nuttig.

Wat de mensenrechten betreft is Rusland partij bij alle belangrijke verdragen en het is zelfs de grootste betaler van het Europese Hof van de Rechten van de Mens in Straatsburg. Echter, sinds de oorlog in Tsjetsjenië is het aantal zaken van schendingen dat bij dit Hof aanhangig is gemaakt, aanzienlijk gestegen en Rusland heeft al 4.3 miljoen euro aan schadevergoedingen moeten betalen. Rusland doet dat ook, zij het schoorvoetend, maar Nederland en de EU moeten wel erop blijven aandringen dat Rusland institutionele verbeteringen in eigen land doorvoert ter voorkoming van dergelijke schendingen. Daaraan ontbreekt het. Sterker nog, het maakt het door nieuwe wetgeving bijna onmogelijk voor mensenrechten- en andere burgerorganisaties om nog fondsen uit het buitenland aan te nemen; zelfs fondswerving in eigen land wordt sterk beperkt.

De AIV heeft deze adviesaanvraag over de toekomst van de relatie tussen de Europese Unie en Rusland op 22 februari 2008 ontvangen van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. De reden voor deze adviesaanvraag zijn de onderhandelingen over een nieuw Partnerschaps- en Samenwerkings-overeenkomst (PSO) tussen de EU en Rusland die vrijdag j.l. van start zijn gegaan. Het advies is door de AIV vastgesteld op 4 juli 2008 en wordt vandaag in voorkopie aangeboden aan de voorzitter van de Eerste Kamer, mevrouw mr. Y. Timmerman-Buck.

De hoofdvraag die voorlag, is hoe een nieuwe overeenkomst eruit zou moeten zien, wat de inhoud ervan zou moeten zijn en welke inzet de EU en indirect ook Nederland in deze kwestie zouden moeten leveren. 

De AIV achtte het belangrijk dat de door de Eerste Kamer gestelde vragen niet alleen beschouwd worden vanuit het Nederlandse en het Europese perspectief, maar dat deze ook worden geconfronteerd met het perspectief vanuit Rusland. Daarom heeft de AIV ter voorbereiding niet alleen deskundigen geraadpleegd in Den Haag en Brussel, maar heeft ook een delegatie van de voorbereidingswerkgroep met een groot aantal deskundigen in Moskou gesproken.