Transitional Justice; gerechtigheid en vrede in overgangssituaties

28 mei 2009 - nr.65
Samenvatting

Samenvatting en aanbevelingen


1     Samenvatting

Algemeen
De aandacht voor het begrip transitional justice mag de afgelopen decennia zijn toegenomen, het uitgangspunt dat een gewelddadig verleden verwerkt moet worden om een stabiele, vreedzame toekomst te kunnen opbouwen, is zeker niet nieuw. Zoals Winston Churchill al aangaf: ‘We cannot say “the past is the past” without surrendering the future.’ Wat wellicht nieuw is aan de invulling die vandaag de dag aan dit uitgangspunt wordt gegeven, is de welbewuste zoektocht naar de meest geeigende combinatie van mechanismen die – in een gegeven context – de meeste kans biedt op een succesvolle overgang naar een staat van gerechtigheid en duurzame vrede.

De definitie van transitional justice waarvan in dit advies wordt uitgegaan, omvat het gehele scala aan processen en mechanismen dat wordt geassocieerd met de pogingen van een maatschappij om in het reine te komen met het verleden en zich te verzoenen met een erfenis van grootschalige misbruiken uit het verleden, met als doel het geven van rekenschap, het bereiken van gerechtigheid en het bewerkstelligen van verzoening. Dit scala omvat zowel juridische als niet-juridische mechanismen, zoals individuele – strafrechtelijke – vervolgingen, waarheidscommissies, amnestieen, lokale mechanismen, herstelmaatregelen, en institutionele hervormingen.

Transitional justice duidt op het naast elkaar bestaan van de verschillende mechanismen en processen, die soms verschillende, en soms zelfs schijnbaar tegenstrijdige doelen dienen in een periode van transitie. Een geintegreerde benadering is hierbij van belang. Het gaat niet zozeer om een keuze, maar eerder om de vraag hoe, binnen het relevante juridisch kader, deze mechanismen en processen zodanig vorm te geven en af te stemmen dat zij, in combinatie, deze doelen optimaal dienen en daarmee een bijdrage leveren aan de transitie naar duurzame vrede.

Het kan veel tijd vergen voordat in een staat een periode van transitional justice als beeindigd kan worden beschouwd en er volgens de gebruikelijke regels van de rechtsstaat kan worden voldaan aan de eisen van gerechtigheid. Indien dit laatste eenmaal het geval is, kan worden gesproken van ‘post transitional justice’. Hoewel de overgangsperiode zelf als afgerond kan worden beschouwd, kunnen mechanismen van transitional justice – of eventueel een gebrek hieraan – in deze periode echter nog steeds van invloed zijn.

Het is van belang om in gedachten te houden dat het begrip transitional justice in eerste instantie tot ontwikkeling kwam in de jaren ’80 en ’90, toen staten in Latijns-Amerika, Zuid-Afrika en staten in Centraal- en Oost-Europa perioden van transitie doormaakten. In veel van deze landen was sprake van vrede, een zekere mate van (economische) stabiliteit, controle van de staat over het eigen grondgebied, en de politieke wil om het verleden onder ogen te zien – randvoorwaarden die ertoe bijdroegen dat transitional justice in de betreffende landen mogelijk was.

Vandaag de dag wordt transitional justice in toenemende mate aangewend ten behoeve van fragiele staten, waarin veelal gewapende conflicten hebben plaatsgevonden, of nog steeds plaatsvinden. Bovengenoemde randvoorwaarden zijn in deze staten niet aanwezig. Om toch processen van transitional justice tot stand te brengen is niet eenvoudig en vereist een andere aanpak dan in eerdergenoemde landen werd toegepast. Hierbij moet voor ogen worden gehouden dat internationale (strafrechtelijke) processen transitional justice op nationaal niveau kunnen bevorderen, maar niet volledig kunnen vervangen.

In het advies is achtereenvolgens ingegaan op het juridisch kader voor transitional justice; op de vraag hoe transitional-justicemechanismen in de praktijk werken (effectiviteit en legitimiteit) en op het Nederlandse beleid ten aanzien van transitional justice.

Juridisch kader
Het juridisch kader, waarbinnen transitional justice vorm krijgt, omvat ten eerste de mensenrechten. Deze moeten te allen tijde worden gerespecteerd; niet alleen in vredestijd, maar ook tijdens een gewapend conflict en in een overgangssituatie na grootschalige mensenrechtenschendingen. Daarnaast is de in 2005 door de Algemene Vergadering van de VN aanvaarde Responsibility to Protect van belang; de verantwoordelijkheid van staten – en de internationale gemeenschap – om de bevolking te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuiveringen en misdrijven tegen de menselijkheid. Dit geldt zowel voor de fase van preventie, als die van conflict en wederopbouw.

Waar het specifiek gaat om het internationaal strafrecht, is het juridisch kader in toenemende mate bindend. Zo heeft de internationale gemeenschap met het Statuut van Rome duidelijk gemaakt dat daders van ernstige internationale misdrijven niet straffeloos mogen blijven. Het Statuut stelt in de preambule ‘dat het de plicht is van elke Staat om zijn rechtsmacht in strafzaken uit te oefenen over degenen die verantwoordelijk zijn voor internationale misdrijven.’ Hoewel het internationaal recht zich duidelijk ontwikkelt in de richting van een algemene plicht tot vervolging van alle internationale misdrijven, kan echter niet worden gesteld dat dit stadium al is bereikt.

Als het gaat om de verantwoordelijkheid van staten tot vervolging van internationale misdrijven, moet onderscheid worden gemaakt tussen de territoriale staat en derde staten. Een verplichting tot vervolging van personen die worden verdacht van internationale misdrijven, rust in eerste instantie op de staat waar de misdrijven zijn begaan.

Indien de staat waar de misdrijven zijn begaan zelf niet in de gelegenheid is geweest of zich niet bereid heeft getoond om verdachten van internationale misdrijven te vervolgen, is vervolging door internationale of gemengde tribunalen een volgende optie. Indien dit evenmin mogelijk is, kan de vraag rijzen of andere staten verplicht dan wel bevoegd zijn deze verdachten te vervolgen.

Een aantal specifieke verdragen (bijvoorbeeld de Verdragen van Geneve en het VN-Verdrag tegen Foltering) bevat een verplichting verdachten van in deze verdragen gespecificeerde misdrijven te vervolgen dan wel uit te leveren. Er zijn echter geen verdragen die verplichten tot vervolging van verdachten van misdrijven tegen de menselijkheid als zodanig. In deze gevallen geldt wel dat andere staten bevoegd kunnen zijn om rechtsmacht uit te oefenen over personen die verdacht worden van internationale misdrijven.

Nederland is op grond van het internationale recht onder bepaalde omstandigheden verplicht rechtsmacht uit te oefenen over degenen die verantwoordelijk zijn voor internationale misdrijven. Op basis van de Wim is Nederland bevoegd om personen die zich op Nederlands grondgebied bevinden en verdacht worden van internationale misdrijven, te vervolgen dan wel uit te leveren.

In veel processen van transitional justice rijst de vraag of de staat die in een dergelijk proces is verwikkeld, aan personen die worden verdacht van internationale misdrijven amnestie mag verlenen. Het verlenen van blanket amnestie of sham amnestie, in het bijzonder aan degenen die de belangrijkste verantwoordelijkheid dragen voor bovengenoemde misdrijven, is onrechtmatig en een dergelijke amnestie behoeft daarom ook niet door derde staten te worden gerespecteerd.

De rechten van slachtoffers van grootschalige misdrijven op rechtsherstel en compensatie zijn verwoord in internationale documenten. Het gaat er vooral om dat slachtoffers deze rechten ook verwezenlijkt zien. Daarbij zijn collectieve herstelprogramma’s en zogenaamde mass-claimprocedures vaak effectiever en minder tijdrovend dan individuele procedures. Het is van belang dat bij dit soort gezamenlijke claims de positie van vrouwen en van andere groepen, zoals kinderen, etnische of seksuele minderheden, en slachtoffers die psychische en/of fysieke handicaps hebben opgelopen, voldoende aandacht krijgt.

De praktijk: effectiviteit en legitimiteit
Ten aanzien van de vraag wat ‘werkt’ in de praktijk, moet een aantal kanttekeningen worden gemaakt. Bij transitional justice gaat het om complexe en langdurige sociale processen, waarbij directe effectmeting onmogelijk is. Bescheidenheid over causale verbanden is dus op zijn plaats. Daarnaast kan een proces van transitional justice verschillende doelen omvatten: het straffen van verdachten leidt niet automatisch tot verzoening, het optekenen van de waarheid niet automatisch tot duurzame vrede, enzovoorts. Bovendien is het vaak de lokale context die in grote mate bepaalt welke mechanismen en processen het meest succesvol zullen zijn. Ook hier is enige bescheidenheid over de ‘maakbaarheid’ van transitional-justiceprocessen op zijn plaats. Wanneer bijvoorbeeld machtsstructuren die ten tijde van de grootschalige mensenrechtenschendingen bestonden, in de transitiefase blijven bestaan, zal dit uiteraard een negatieve invloed hebben op de werking transitional-justiceprocessen.

Op basis van empirisch materiaal kan worden geconcludeerd dat een aantal algemene factoren kunnen bijdragen aan succesvolle transitional-justiceprocessen, die op hun beurt weer een bijdrage kunnen leveren aan gerechtigheid en duurzame vrede. Over deze algemene factoren kan het volgende worden opgemerkt.

  • Transitional justice is een integraal onderdeel van vredesopbouw. Zonder maatregelen te nemen tegen verdachten van ernstige oorlogsmisdrijven, is het moeilijk om een goede start te maken met het rechtsherstel en om het vertrouwen van de bevolking in de rechtsstaat te (her)winnen. De vraag naar de verhouding tussen arrestatiebevelen en vredesprocessen is momenteel zeer actueel. Het veelgehoorde dilemma ‘vrede versus gerechtigheid’ lijkt echter weinig recht te doen aan de feiten. Hoewel sommige actoren stellen dat arrestatiebevelen vredesprocessen in de weg staan, lijkt dit vooral een politieke argumentatie; vredesprocessen worden vaak om andere redenen ernstig bemoeilijkt.
  • Vrouwen, kinderen, ouderen, gehandicapten en etnische of religieuze minderheden worden nog te vaak vergeten, zowel bij vredesonderhandelingen als bij de vormgeving van transitional-justicemechanismen. Meer aandacht voor de specifieke ervaringen van vrouwen en kwetsbare groepen leidt niet alleen tot meer rechtvaardige, maar ook tot meer effectieve processen van transitional justice.
  • Meer aandacht voor sociale processen van traumaverwerking en beeindiging van de geweldscyclus is niet alleen van belang om de gevolgen van de grove en massale schendingen van de mensenrechten aan te pakken, maar kan ook een preventief effect hebben ten aanzien van de toekomst.
  • Idealiter leidt transitional justice tot het herstel van het vertrouwen in de rechtsstaat en de opbouw van een mensenrechtencultuur. Hiervoor is het van belang dat de betrokken mechanismen en processen niet in een vacuum plaatsvinden, maar een integraal onderdeel zijn van de (juridische) wederopbouw.
  • In bredere zin houdt het mogelijke effect van processen en mechanismen van transitional justice sterk verband met de sociaal-economische wederopbouw van een land. Cruciaal is in dit verband dat economische, sociale en culturele rechten een integraal onderdeel zijn van transitional-justicemechanismen; herstelmaatregelen kunnen gebaseerd zijn op het recht op onderwijs, gezondheidszorg of huisvesting.
  • Processen en mechanismen van transitional justice vereisen een mate van politieke en sociale consensus en institutionele capaciteit die onontbeerlijk zijn voor hun uiteindelijke succes. Dit kan tot gevolg hebben dat het opportuun kan zijn om bijvoorbeeld niet direct tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Het is voor het succes van het proces van transitional justice essentieel om aandacht te besteden aan de volgorde (‘sequencing’) waarin de verschillende mechanismen worden toegepast.
  • Een cruciale voorwaarde voor het welslagen van transitional-justicemechanismen, is legitimiteit. Juist mechanismen en processen die de brede steun van verschillende bevolkingsgroepen genieten, geven het gevoel dat daadwerkelijk recht is gedaan aan het verleden en dragen daarmee bij aan het doorbreken van de cultuur van straffeloosheid en de totstandkoming van duurzame vrede. Legitimiteit is geen gegeven, maar een proces dat versterkt wordt door consultatieve, effectieve processen, vertrouwen en communicatie.
  • De internationale gemeenschap kan bij processen van transitional justice een constructieve rol spelen, mits zij gecoordineerd optreedt, aansluit bij de politieke realiteit en de vraag vanuit het land in kwestie en ook aan de onderliggende oorzaken van conflicten (wapenhandel, uitspelen van economische belangen, opereren van buitenlandse bedrijven) aandacht wordt besteed.

De grote doelen van transitional justice – gerechtigheid, verzoening, waarheidsvinding, herstel, vrede, het voorkomen van herhaling en het tegengaan van straffeloosheid – vergen een samenspel van mechanismen. Over de afzonderlijke mechanismen kan, op basis van empirisch onderzoek, het volgende worden opgemerkt.

Strafrechtspleging
Voor alle vormen van strafrechtspleging lijkt te gelden dat de legitimiteit van de processen, en daarmee hun bijdrage aan duurzame vrede, groter is naarmate meer partijen betrokken zijn bij het opzetten van de instituties, zij iedere schijn van partijdigheid weten te vermijden, garant staan voor toegankelijke, tijdige en betaalbare rechtspleging en zorgdragen voor heldere communicatie over de doelstellingen en uitkomsten. Vervolging in de territoriale staat geniet in het algemeen de voorkeur; slachtoffers kunnen dan immers zelf rechtstreeks vaststellen dat recht gedaan wordt. Dit vergemakkelijkt weer de verzoening, maar is ook wenselijk vanuit het oogpunt van de bewijsvoering. Een belangrijke rol hierbij speelt de nationale uitvoeringswetgeving van het Statuut van Rome. Juist op dit gebied is nog veel werk nodig.

Waarheidscommissies
Uit de ruime ervaring met waarheids- en/of verzoeningscommissies blijkt dat brede maatschappelijke betrokkenheid bij de vormgeving en ondersteuning door alle politieke actoren, en met name de autoriteiten, cruciale voorwaarden zijn voor succes. Ook is het van belang dat, naast politiek verantwoordelijken, kerken, de rechterlijke macht, de ambtenarij en andere relevante maatschappelijke actoren tegen het licht kunnen worden gehouden. Daarnaast behoeft het mandaat van waarheidscommissies aandacht: is er sprake van een ruim mandaat met quasi-juridische bevoegdheden, mag de commissie ook kijken naar de onderliggende oorzaken van het conflict, zijn er genoeg middelen en zijn de processen transparant? De bescherming van getuigen en slachtoffers vraagt aandacht, net als de samenstelling van de commissie: integriteit, ervaring en onafhankelijkheid zijn cruciaal. Ook hier geldt dat legitimiteit belangrijk is, maar niet gegeven; zij wordt verworven door middel van heldere communicatie en zichtbare resultaten.

Amnestieregelingen
Amnestieprocessen spelen vaak een rol in de vredesonderhandelingen; amnestie geldt dan als de prijs voor duurzame vrede, of in ieder geval stabiliteit. De vraag is tot in hoeverre dergelijke mechanismen ook beschouwd kunnen worden als een vorm van gerechtigheid en recht doen aan de behoefte van slachtoffers aan vergelding. Algemeen geldt dat amnestieregelingen weliswaar soms op nationaal niveau nodig kunnen worden geacht om stabiliteit te garanderen, maar dat de bijdrage aan gerechtigheid en daarmee duurzame vrede sterk afhangt van de vormgeving.

Lokale mechanismen
De toegevoegde waarde van traditionele rechtspleging ligt vooral in het aansprakelijk houden van verdachten die relatief weinig verantwoordelijkheid droegen en in de potentiele bijdrage aan verzoening en sociale reconstructie op lokaal niveau. Wel is het van belang te beseffen dat ‘traditioneel’ in dit verband niet impliceert dat teruggevallen moet worden op bestaande machtsverhoudingen. Juist bij dit type rechtspraak is het van belang dat ook ervaren vrouwen en leden uit minderheidsgroeperingen een rol spelen. Op die wijze kan dit het begin zijn van transformative in plaats van traditional justice.

Herstelmaatregelen
Naar de mening van de meest betrokkenen is dit een vorm van transitional justice die vaak te weinig aandacht krijgt. Slachtoffers vinden de teruggave van eigendom en andere materiele en symbolische vormen van erkenning van het ondergane leed, vaak belangrijker dan het afleggen van rekenschap. Welke vormen van herstel slachtoffers prefereren, varieert. Dit alles pleit voor contextgebonden keuzes, en voor het insluiten van de specifieke behoeften van vaak vergeten groepen als vrouwen, kinderen, ouderen, gehandicapten en etnische en religieuze minderheden. Daarnaast doen donoren er verstandig aan om – ook vanuit de ratio van transitional justice – bij te dragen aan wederopbouw en collectieve ontwikkelingsprogramma’s.

Institutionele hervormingen
Het doel van institutionele hervorming is om door middel van speciaal ontworpen wetten, programma’s en/of commissies op nationaal of lokaal niveau het staatsapparaat door te lichten, ambtenaren ter verantwoording te roepen en het vertrouwen van de lokale bevolking in staatsorganen te herstellen en daarmee voorwaarden te scheppen die herhaling van het geleden onrecht moeten voorkomen. Uit de praktijk blijkt dat institutionele maatregelen van belang zijn, maar dat ze niet in alle gevallen – bijvoorbeeld wanneer het gaat om vetting – even rigoureus toegepast moeten worden.

Aandachtspunten in het Nederlands beleid
Nederland is op verschillende manieren betrokken bij de mechanismen en processen van transitional justice. De notie van transitional justice sluit sterk aan bij de belangrijkste prioriteiten van het Nederlands buitenlands- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Nederland steunde en steunt, in bi- en multilateraal verband, lokale mechanismen, diverse waarheids- en verzoeningscommissies en tribunalen. In het diplomatieke verkeer speelt het onderwerp een rol in onderhandelingen met landen als Servie en Soedan. Daarnaast presenteert Den Haag zich steeds meer als legal capital of the world, met het ICJ, ICC en het ICTR, maar ook het proces tegen Charles Taylor – voor een kamer van het Speciaal Tribunaal voor Sierra Leone – en het proces inzake de moord op Rafik Hariri. Omdat het hier gaat om internationale misdrijven, spelen vraagstukken gerelateerd aan transitional justice in, bijvoorbeeld, Rwanda en Liberia, ook in Nederland. Tot slot zoekt Nederland vaak ook zelf naar de meest adequate wijze van omgang met het eigen verleden, of het nu gaat om Srebrenica, Suriname, of in Indonesie.

De activiteiten die Nederland op het gebied van transitional justice ontplooit, worden niet altijd als zodanig benoemd. Grotere afstemming van deze inzet, bijvoorbeeld van het buitenlands- en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid of van specifieke beleidsthema’s, zou de inzet effectiever kunnen maken.

Binnen het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is het van belang om zowel de legaliteit als de legitimiteit van transitional justice voor ogen te houden. Legitiem zijn mechanismen die tot stand zijn gekomen na consultatie met alle betrokkenen en waarbij onafhankelijk en effectief te werk wordt gegaan. Ook sluiten zij aan bij de specifieke fase waarin een land verkeert. Dit pleit voor een contextgebonden benadering. Als specifieke aandachtspunten zouden kunnen worden aangemerkt: de betrokkenheid van vrouwen, de vaak vergeten rol van nationale rechtbanken, het belang van het opbouwen van de rechtsstaat, van herstelmaatregelen en van institutionele hervormingen. Juist deze aspecten kunnen de legitimiteit van mechanismen, en daarmee de bijdrage aan duurzame vrede, vergroten.

Onderhandelingen met hoofdverdachten van internationale misdrijven en mensenrechtenschendingen zijn een realiteit en vaak de enige manier om duurzame vrede tot stand te brengen. Hoewel een actieve Nederlandse diplomatie in vredesbesprekingen in bepaalde gevallen een positieve bijdrage kan leveren aan duurzame vrede, spreekt het vanzelf dat aan betrokkenen geen toezeggingen kunnen worden gedaan dat zij niet zullen worden vervolgd voor de misdrijven waarvan zij worden verdacht.

Vragen met betrekking tot het al dan niet vervolgen van internationale misdrijven spelen niet alleen in de territoriale staat en bij internationale tribunalen. Ook op Nederlands grondgebied bevinden zich soms verdachten van dergelijke misdrijven, al dan niet van Nederlandse nationaliteit. De in zulke gevallen te volgen gedragslijn moet in overeenstemming zijn met het door Nederland naar buiten toe uitgedragen beleid.

Nederland is op grond van het internationale recht verplicht, en op grond van de Wim gerechtigd, om rechtsmacht uit te oefenen over degenen die verdacht worden van internationale misdrijven en die zich op Nederlands grondgebied bevinden. In bepaalde gevallen zal Nederland verplicht zijn tot vervolging en/of uitlevering over te gaan. Het justitiele apparaat dient hiertoe voldoende geequipeerd te zijn. Waar Nederland enige discretie heeft, kunnen overwegingen van transitional justice meespelen, en zal het vanuit die optiek vaak meer voor de hand liggen om aan te sturen op berechting binnen en door de betrokken staat.

In het kader van het binnenlands en justitieel beleid, is het, tot slot, ook van belang dat Nederland adequaat omgaat met de rechten van slachtoffers en het treffen van herstelmaatregelen in zaken waarin de Nederlandse Staat zelf verantwoordelijkheid draagt.

2     Aanbevelingen

De aanbevelingen zijn gegroepeerd per adviesvraag. Aan het slot wordt een aantal algemene aanbevelingen gedaan.

  1. Zijn er algemene wetmatigheden die een uitgangspunt moeten zijn voor keuzes bij het realiseren van het transitional-justiceproces?
  • De AIV/CAVV spreken in plaats van ‘wetmatigheden’ liever van ‘juridisch kader’. Internationale verplichtingen zijn mede bepalend voor de politieke keuzes ten aanzien van transitional justice. Om goed te kunnen beoordelen welke transitional-justiceprocessen het meest wenselijk of passend zijn, is helderheid over de verplichtingen van de betrokken staten en van de internationale gemeenschap ten aanzien van processen van transitie van groot belang.
     
  • De vormgeving van transitional-justicemechanismen en processen moet plaatsvinden binnen het kader van de universele mensenrechten, en rekening houden met de ondeelbaarheid van deze rechten. Zo moeten herstelmaatregelen zowel gericht zijn op herstel van schendingen van burger- en politieke rechten als op herstel van schendingen van sociaal-economische rechten.
     
  • De in 2005 door de Algemene Vergadering van de VN aanvaarde Responsibility to Protect heeft mede betrekking op de fasen van preventie en wederopbouw. Met name de zogenaamde Responsibility to Rebuild is relevant voor processen van transitional justice. Hieraan kan een verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap worden ontleend om de helpende hand te bieden en te voorzien in steun bij herstel, wederopbouw en verzoening, daar waar staten zelf niet (voldoende) in staat of van zins zijn om na (gewapende) conflicten het wederopbouwproces ter hand te nemen.
     
  • De internationale gemeenschap heeft duidelijk gemaakt dat daders van ernstige internationale misdrijven niet straffeloos mogen blijven. Hoewel het internationaal recht zich duidelijk ontwikkelt in de richting van een algemene plicht tot vervolging van internationale misdrijven, kan echter niet worden gesteld dat dit stadium al is bereikt. Hieraan moet voortdurend worden gewerkt; ook Nederland zou zich hiervoor moeten (blijven) inspannen.
     
  • Ten aanzien van strafrechtelijke vervolging moet het uitgangspunt zijn dat de betrokken staat de verantwoordelijkheid hiervoor zoveel mogelijk op zich neemt. Tijdens en vlak na een conflict zullen de mogelijkheden voor een eerlijk proces voor nationale rechters beperkt of geheel afwezig zijn. Dan kan het ICC een leemte vullen, maar naarmate de tijd verstrijkt zal het zwaartepunt van de verantwoordelijkheid meer bij de staat in kwestie moeten komen te liggen.
     
  • Indien de staat waar de misdrijven zijn begaan en die verwikkeld is in een proces van transitional justice, zelf niet in de gelegenheid is geweest om verdachten van internationale misdrijven te vervolgen, en deze ook niet vervolgd zijn door internationale of gemengde tribunalen, kunnen derde staten in sommige gevallen verplicht zijn om deze verdachten te vervolgen (bijvoorbeeld indien de Verdragen van Geneve en/of het VN-Verdrag tegen Foltering van toepassing zijn); in andere gevallen kunnen derde staten niet verplicht maar wel bevoegd zijn om tot vervolging over te gaan.
     
  • Nederland is op grond van het internationale recht onder bepaalde omstandigheden verplicht rechtsmacht uit te oefenen over degenen die verantwoordelijk zijn voor internationale misdrijven. Op basis van de Wet internationale misdrijven (Wim) is Nederland bevoegd om personen die zich op Nederlands grondgebied bevinden en verdacht worden van internationale misdrijven, te vervolgen dan wel uit te leveren. Voor aanbevelingen inzake de uitoefening van deze rechtsmacht en inzake het vraagstuk vanamnestieen wordt verwezen naar adviesvraag 5.
     
  •  Verdragspartijen bij mensenrechtenverdragen hebben de plicht om schendingen van deze mensenrechten op nationaal niveau te onderzoeken en te vervolgen, en de slachtoffers een effectieve genoegdoening te bieden. Nederland dient steeds wanneer zich de gelegenheid voordoet, aan te dringen op het creeren van nationale en internationale mechanismen waarmee slachtoffers hun rechten op herstelmaatregelen kunnen realiseren.
  1. Welk empirisch materiaal is voorhanden om te beoordelen welke vormen van transitional justice op welke wijze een bijdrage leveren aan duurzame vrede en gerechtigheid en tot welk advies leidt dit?
  •  Voor een uitgebreid overzicht van hetgeen op basis van empirisch onderzoek kan worden opgemerkt over factoren die bijdragen aan succesvolle processen van transitional justice en over de afzonderlijke mechanismen, wordt verwezen naar bovenstaande samenvatting (onder De praktijk: effectiviteit en legitimiteit).
     
  • Samenvattend kan worden gesteld dat het voor transitional-justiceprocessen van belang is aandacht te schenken aan sociaal-economische rechtvaardigheid, de opbouw van de rechtsstaat en het vestigen van een mensenrechtencultuur. Juist vrouwen kunnen hieraan een cruciale bijdrage leveren. Ook aandacht voor kwetsbare groepen en een lokaal perspectief zijn van belang: processen die in brede kring als legitiem worden ervaren, bieden daadwerkelijk het gevoel dat recht is gedaan aan het verleden en dragen daarmee bij aan duurzame vrede. De internationale gemeenschap kan bij dit alles een constructieve rol spelen, mits er gecoordineerd wordt opgetreden en ook aan de onderliggende oorzaken van conflicten aandacht wordt besteed.
     
  • De grote doelen van transitional justice – gerechtigheid, vrede, verzoening, waarheidsvinding, herstel, het voorkomen van herhaling en het in reine komen – vergen in veel gevallen een samenspel van mechanismen. Een geintegreerde benadering is van belang: vervolgingen, waarheidscommissies, amnestieregelingen, lokale mechanismen, herstelmaatregelen en institutionele hervormingen vullen elkaar in veel gevallen aan en het ene mechanisme werkt vaak niet afdoende zonder ook het andere toe te passen.
     
  • Waar het de relatie met vredesonderhandelingen betreft, pleiten de AIV/CAVV voor handhaving van de strikte taakverdeling tussen Strafhof en Veiligheidsraad, die de opstellers van het Statuut van Rome voor ogen hadden. Het is de taak van de hoofdaanklager en het Hof om te vervolgen wanneer daartoe juridisch aanleiding bestaat. Vervolgens is het op grond van artikel 16 van het Statuut de taak van de Veiligheidsraad om zo nodig in het belang van de vrede vervolging tijdelijk op te schorten. Gezien het feit dat het nastreven van gerechtigheid en vrede complementair zijn, en vredesonderhandelingen vaak om andere redenen moeizaam verlopen, zal de Veiligheidsraad van deze bevoegdheid naar de mening van de AIV/CAVV alleen in uitzonderlijke gevallen gebruik moeten maken.
  1. Welke initiatieven op het terrein van transitional justice dient Nederland in het kader van de ontwikkelingssamenwerking te steunen?
  • De voorliggende uitdaging voor het Nederlands beleid ten aanzien van transitional justice is niet zozeer om meer aandacht te schenken aan tribunalen, waarheidscommissies en andere mechanismen per se, maar eerder om deze aandacht zo te richten, dat het complex van mechanismen en processen optimaal bijdraagt aan doelen als gerechtigheid, verzoening en duurzame vrede.
     
  • Wil Nederland een coherente en geintegreerde benadering nastreven, dan zal de inzet goed gecoordineerd moeten worden. Dit betekent dat er op het ministerie een zekere afstemming moet plaatsvinden tussen directies die zich bezighouden met de verschillende dimensies van transitional justice en ook dat er sprake is van een heldere communicatie tussen het ministerie en de posten.
     
  • In de zoektocht naar mechanismen en processen die een optimale bijdrage kunnen leveren aan de totstandkoming van duurzame vrede, is het – zoals in het Nederlands beleid ook wordt onderschreven – belangrijk aan te sluiten bij de vraag in een gegeven sociale, politieke en economische context. De AIV/CAVV onderstrepen daarom het belang van kennis van de context en uitgebreide consultaties met alle betrokken actoren binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.
     
  • Stabiliteit, veiligheid en wederopbouw zijn noodzakelijke voorwaarden voor de implementatie van transitional-justiceprocessen. In dit kader lijkt de huidige inbedding van transitional justice in bredere aandacht voor SSR en DDR in fragiele staten effectief. Wel is het raadzaam om nog meer aandacht te besteden aan de opbouw van de rechtsstaat, met name waar het gaat om onafhankelijke en kundige rechtbanken.
     
  • Meer aandacht voor de specifieke ervaringen van vrouwen en kwetsbare groepen leidt niet alleen tot meer rechtvaardige, maar ook tot meer effectieve processen van transitional justice. Binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten aanzien van transitional justice zou dit – voor zover het niet al gebeurt – prioriteit moeten krijgen. Dit zou ook vertaald moeten worden in de allocatie van middelen.
     
  • De AIV/CAVV pleiten ervoor om aan de sociale processen van traumaverwerking en het doorbreken van de cyclus van geweld binnen het ontwikkelingsbeleid meer aandacht te geven, temeer daar hiervan ook een preventieve werking uit kan gaan.
     
  • Ten aanzien van de strafrechtspleging, lenen hybride tribunalen, zoals in Sierra Leone, Cambodja en Oost-Timor, zich in theorie voor capaciteitsopbouw en kennisoverdracht. De internationale gemeenschap zal dan wel zorg moeten dragen voor specifiek en aanvullend beleid teneinde de lokale capaciteit te versterken. Het ligt voor de hand dat Nederland hierbij ook een rol speelt.
     
  • Herstelmaatregelen vormen een vaak vergeten schakel in processen van transitional justice. Ook vanuit het Nederlands ontwikkelingsbeleid verdienen de rechten van slachtoffers en de noodzaak van herstelmaatregelen extra aandacht. Wanneer een situatie zich ervoor leent, zou Nederland moeten aandringen op collectieve herstelprogramma’s, en zogenaamde mass claims procedures. Deze mechanismen kunnen binnen betrekkelijk korte tijd zeer grote aantallen (oorlogs)slachtoffers schadeloos stellen zonder langdurige en ingewikkelde juridische procedures. Wel is maatwerk voor specifieke doelgroepen (zoals vrouwen, kinderen, etnische en seksuele minderheden en gehandicapten) hierbij aan te raden.
     
  • Met het oog op de noodzaak van betere samenwerking en coordinatie, zou het voor Nederland zinvol zijn om te zoeken naar strategische partners op het gebied van transitional justice, zoals Canada, Zwitserland en Noorwegen, die in hun buitenlands (en binnenlands) beleid veel aandacht schenken aan transitional justice. Ook Belgie, het VK en Duitsland, ontplooien activiteiten op dit terrein – zij het dat er niet altijd sprake is van een overkoepelend transitional-justicebeleid.
  1. Zouden onderhandelingen met de hoofddaders van grootschalige mensenrechtenschendingen kunnen bijdragen aan het tot stand brengen van vrede? Zo ja, onder welke voorwaarden is het aanvaardbaar dat Nederland, al dan niet in het kader van de Europese Unie en de VN, zulke onderhandelingen zou steunen?
  • In veel gevallen kan duurzame vrede niet worden bereikt zonder ook te praten met degenen die zich in een gewapend conflict aan mensenrechtenschendingen schuldig hebben gemaakt. De AIV/CAVV oordelen daarom in principe positief over Nederlandse steun aan de betreffende onderhandelingen. Wel spreekt het vanzelf dat aan betrokkenen geen toezeggingen kunnen worden gedaan dat zij niet zullen worden vervolgd voor de misdrijven waarvan zij worden verdacht. Zulke toezeggingen aan degenen die de belangrijkste verantwoordelijkheid dragen voor internationale misdrijven, zouden rechtens ook zeer discutabel zijn.
  1. Hoe moet Nederland op basis van nationaalrechtelijke en internationaalrechtelijke verplichtingen en bevoegdheden omgaan met verdachten van internationale misdrijven die in het kader van een proces van transitional justice amnestie hebben gekregen?
  • In het algemeen menen de AIV/CAVV dat er geen juridische reden is om terughoudend om te gaan met de uitoefening van de in de Wet internationale misdrijven gevestigde universele rechtsmacht. In de gevallen waarin Nederland geen verplichting tot vervolging heeft maar wel de bevoegdheid daartoe, moet het wel steeds overwegen of vervolging in Nederland een zinvolle bijdrage kan leveren aan een proces van transitional justice in de territoriale staat. Bij aanhoudende straffeloosheid in een land en aanwezigheid van een van de hoofdverdachten in Nederland, kan een proces hier te lande een belangrijk signaal uitzenden.
     
  • De wijze waarop Nederland omgaat met verdachten van grootschalige misdrijven in eigen land – Nederlandse verdachten inbegrepen –, moet in lijn zijn met het buitenlands- en ontwikkelingsbeleid.
     
  • Het verlenen van blanket of sham amnestieen, is in strijd met het internationale recht en dergelijke amnestieen behoeven daarom ook niet door derde staten te worden gerespecteerd.
     
  • Met betrekking tot individueel verleende amnestieen aan personen die de belangrijkste verantwoordelijkheid dragen voor ernstige internationale misdrijven, zijn de AIV/CAVV van mening dat Nederland in deze kwestie het standpunt zou moeten steunen van de voormalige SGVN Annan – die dergelijke amnestieen heeft verworpen – en dat in het Nederlands buitenlands beleid en het strafrechtelijk beleid met deze amnestieen geen rekening behoeft te worden gehouden.
     
  • In andere gevallen zal per situatie een afweging moeten plaatsvinden. Daarbij zullen de verhoudingen met het land in transitie een rol spelen, net als de waarde van de verleende amnestie voor de interne situatie van het betreffende land, de ernst van de feiten, en de opportuniteit van vervolging in Nederland. Want ook al geldt de verleende amnestie naar internationaal rechtelijke maatstaven als onrechtmatig, dan nog dwingt dit Nederland niet in alle gevallen tot juridische actie.
  1. Algemene aanbevelingen
  • Het presenteren van Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld brengt voor de Nederlandse regering de verantwoordelijkheid met zich mee om inhoud te geven aan deze kwalificatie. Nederland zal zelf, alsmede in het kader van de EU, moeten blijven ijveren voor de universele aanvaarding van het Statuut van het Internationaal Strafhof.
     
  • Ervan uitgaande dat transitional justice gericht is op het tot stand brengen van rechtvaardiger samenlevingen, is het zaak dat de internationale gemeenschap zich niet uitsluitend richt op de misdrijven die het gevolg zijn van conflicten, maar ook op de factoren die bijdragen aan deze conflicten. Daar waar de Nederlandse overheid of het Nederlandse bedrijfsleven een rol speelt bij het ontstaan of voortduren van conflicten (bijvoorbeeld door wapenleveranties of het uitspelen van economische belangen) moet Nederland verantwoordelijkheid nemen.
     
  • In het licht van hetgeen eerder naar voren is gebracht, verdient het naar de opvatting van de AIV/CAVV aanbeveling dat Nederland zelf ook het goede voorbeeld geeft in het omgaan met oorlogsslachtoffers en het treffen van herstelmaatregelen ingeval er sprake is van (mede)verantwoordelijkheid van Nederlandse functionarissen. De geloofwaardigheid van de Nederlandse inzet op het gebied van transitional justice elders zou hierdoor worden versterkt.
Adviesaanvraag

Prof. Dr. M. Kamminga
Voorzitter van de Commissie van advies inzake
volkenrechtelijke vraagstukken

Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

 

Datum                7 april 2008
Betreft                Transitional Justice

 

Geachte heer Kamminga, geachte heer Korthals Altes,

De internationale gemeenschap wordt zich in toenemende mate bewust van het grote belang van de problematiek, die onder de noemer transitional justice wordt samengevat. Het gaat daarbij om de benadering van waaruit landen, na een periode van een groot conflict, dictatuur, of een anderszins onderdrukkend regime, keuzes maken om af te rekenen met een erfenis van grootschalige mensenrechtenschendingen. Deze benadering kent, al dan niet in combinatie, vervolging, waarheidsvinding, schadeloosstelling van slachtoffers, institutionele zuiveringen en verzoening als doelstellingen. In internationaal kader krijgt transitional justice vorm in internationale straftribunalen, waaronder het Joegoslavië Tribunaal en het Internationaal Strafhof. In landen waar zich processen van transitional justice afspelen, gebeurt dit in geïnternationaliseerde tribunalen, zoals die in Sierra Leone, Oost-Timor en Cambodja, in extra opgetuigde nationale rechtbanken, in locale rechtbanken, zoals de gacaca in Rwanda, en in waarheids- en verzoeningscommissies. In andere landen worden soms rechtszaken gevoerd op basis van universele jurisdictie en rechtszaken, waarbij de rol van de internationale gemeenschap bij mensenrechtenschendingen ter discussie staat.

In het vraagstuk van transitional justice gaat het om het dilemma tussen enerzijds de vrede en stabiliteit in een land of regio en anderzijds vervolging voor wijdverspreide en systematische schendingen van mensenrechten. In de kern is dit de vraag naar de keuze tussen vrede en gerechtigheid. Een uiterste stellingname in dit vraagstuk is dat het strafrechtelijk systeem een vorm van onrechtvaardigheid is, omdat het misdrijf daarbij uit zijn ruimere en sociale context wordt gehaald. In de preambule van het Statuut van het Internationaal Strafhof vindt de tegenovergestelde opvatting uitdrukking, waar de partijen bevestigen dat “de ernstige misdrijven die de hele internationale gemeenschap met zorg vervullen niet onbestraft dienen te blijven en dat een doeltreffende vervolging daarvan verzekerd dient te worden door het treffen van maatregelen op nationaal niveau en door het versterken van internationale samenwerking”.

Inmiddels bestaat er een bepaalde mate van overeenstemming over, dat een duurzame oplossing moet worden gevonden die zowel vrede als gerechtigheid in zich draagt. Zo kiest de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties in zijn rapport The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-conflict Societies (UN Doc. S/2004/616 van 23 augustus 2004) voor een holistische benadering: “the international community must see transitional justice in a way that extends well beyond courts and tribunals. The challenges of post-conflict environments necessitate an approach that balances a variety of goals, including the pursuit of accountability, truth and reparation, the preservation of peace and the building of democracy and the rule of law”. Voorts wordt in de mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid (“Naar een menswaardig bestaan”, november 2007) geschetst dat het niet gaat om een keuze vóór vrede en tegen gerechtigheid, of andersom, maar dat beide doelen twee kanten van dezelfde medaille zijn: “Zonder gerechtigheid is er geen sprake van duurzame vrede, maar voor vrede is meer nodig dan alleen gerechtigheid” (p.84).

Relevant voor dit vraagstuk is de vraag welke vormen van transitional justice daadwerkelijk bijdragen aan duurzame vrede en gerechtigheid, en daarmee van de beleving door de plaatselijke bevolking van de uiteenlopende vormen en processen van transitional justice.

In Nederland komt de vraag naar de relatie tussen vrede en gerechtigheid aan de orde in de bepaling van de mate waarin, financieel of anderszins, kan worden bijgedragen aan de totstandkoming van processen van transitional justice. Deze relatie speelt voorts een rol in de vraag naar de verhouding tussen, enerzijds, individuele strafrechtelijke aansprakelijkheid en, anderzijds, internationaalrechtelijke verplichtingen tot vervolging van misdrijven. De problemen in deze verhouding manifesteren zich met name in situaties, waarin amnestie is verleend voor internationale misdrijven.

Wij zouden het op prijs stellen van de AIV en de CAVV, op basis van een inventarisatie van kennis en empirisch materiaal, beleidsaanbevelingen op deze punten te ontvangen.

In dit verband worden de volgende vragen gesteld:

  1. Zijn er algemene wetmatigheden die een uitgangspunt moeten zijn voor keuzes bij het realiseren van het transitional justice proces?
  2. Welk empirisch materiaal is voorhanden om te beoordelen welke vormen van transitional justice op welke wijze een bijdrage leveren aan duurzame vrede en gerechtigheid en tot welke advies leidt dit?
  3. Welke initiatieven op het terrein van transitional justice dient Nederland in het kader van de ontwikkelingssamenwerking te steunen?
  4. Zouden onderhandelingen met de hoofddaders van grootschalige mensenrechtenschendingen kunnen bijdragen aan het tot stand brengen van vrede? Zo ja, onder welke voorwaarden is het aanvaardbaar dat Nederland, al dan niet in het kader van de Europese unie en de Verenigde Naties zulke onderhandelingen zou steunen?
  5. Hoe moet Nederland op basis van nationaalrechtelijke en internationaalrechtelijke verplichtingen en bevoegdheden omgaan met verdachten van internationale misdrijven die in het kader van een proces van transitonal justice amnestie hebben gekregen?

Hoogachtend,

 

Drs. M.J.M. Verhagen
Minister van Buitenlandse Zaken
Drs. A.G. Koenders
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

 

  

Regeringsreacties

Aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

 

Datum   15 december 2009
Betreft   Regeringsreactie op AIV advies: Transitional Justice; gerechtigheid en vrede in overgangssituaties

 

Namens de regering bieden wij u de beleidsreactie aan op het advies “Transitional Justice: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties’’ dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) in mei jl. uitbrachten naar aanleiding van de adviesaanvraag van de regering over dit onderwerp. De conclusies van het op 16 en 17 september jl. door het Ministerie van Buitenlandse Zaken met het International Centre for Transitional Justice (ICTJ) georganiseerde seminar over Transitional Justice zijn in deze brief verwerkt.

Inleiding

Tegen de achtergrond van de toenemende aandacht voor transitional justice in de laatste jaren, met name voor de rol van het recht na een periode van ernstige mensenrechtenschendingen, heeft de regering de AIV en CAVV om een advies gevraagd. De regering legde in haar aanvraag de nadruk op de dilemma’s van transitional justice en de mogelijke bijdrage van transitional-justiceprocessen en mechanismen aan gerechtigheid en duurzame vrede, en formuleerde deze in vijf hoofdvragen. De AIV en CAVV hebben in hun advies hun aanbevelingen gegroepeerd per hoofdvraag en geven vervolgens aan het slot een aantal algemene aanbevelingen. Alvorens op de aanbevelingen afzonderlijk in te gaan, geeft de regering eerst een omschrijving van de Nederlandse visie op transitional justice, voorafgegaan door een korte samenvatting van de resultaten van de recentelijk gehouden internationale conferentie.

Uitkomst Transitional Justice Conferentie

Op 16-17 september organiseerde het ministerie van Buitenlandse Zaken in samenwerking met het International Centre for Transitional Justice (ICTJ) een internationale conferentie “Fighting impunity in peacebuilding contexts”. De conferentie was een uitvloeisel van de Mensenrechtenstrategie en de Strategie Fragiele Staten en had als doel het debat over dilemma’s en implementatie van transitional justice binnen vredesopbouwprocessen te faciliteren.

Aan de conferentie namen 150 genodigden deel van buitenlandse overheden, NGO’s, academici, Nederlandse parlementariërs en experts op het gebied van transitional justice.

Deelnemers en sprekers waren tijdens de conferentie unaniem van mening dat het in situaties van vredesopbouw noodzakelijk is om ook het geweld uit het verleden te onderzoeken, een plaats te geven en aan toetsing aan het recht bloot te stellen. De idee dat transitional justice en vredesopbouw gescheiden initiatieven zijn, werd dan ook door de deelnemers eensgezind verworpen. Het bestrijden van straffeloosheid is onmisbaar voor duurzame vrede. Desondanks zijn er nog belangrijke obstakels (zoals politieke wil, ownership en tijd) te overwinnen in de strijd tegen straffeloosheid op zowel nationaal, regionaal en internationaal niveau. Transitional justice processen zijn langdurige processen en maken deel uit van een geïntegreerde benadering van vredesopbouw. De uitdaging ligt in het vinden van de juiste balans tussen nationale en internationale maatregelen in de strijd tegen straffeloosheid. Zowel internationale als nationale maatregelen moeten versterkt worden. Verder dient in internationaal kader in vredesprocessen en vredesoperaties meer aandacht besteed te worden aan de omgang met gerechtigheid.

De algehele consensus tijdens de conferentie was dat voor transitional justice nationaal ‘ownership’ het uitgangspunt is voor de duurzaamheid van vredesprocessen. Tegelijkertijd zijn internationale en regionale maatregelen noodzakelijk wanneer lokale actoren niet kunnen of willen handelen. Internationale gerechtigheid en rechtspraak kunnen als prikkel dienen voor nationale processen.

Naast de noodzaak tot herstel van de nationaal juridische systemen en instituties zijn er maatregelen die van tijdelijke aard zijn zoals het opzetten van internationale tribunalen. Voor het erkennen van juridische instituten dient eerst vertrouwen geschapen te worden waarmee veel tijd gemoeid gaat.

Een andere relevante uitkomst van de conferentie was het recht van slachtoffers op erkenning door het aanbieden van reparatie (programma’s) in welke vorm dan ook. Tot nu toe is dit onderbelicht gebleven in verhouding tot de aandacht voor Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR) programma’s van ex-strijders.

Nederland kreeg veel lof voor de organisatie van de conferentie. Nederland en ICTJ zullen de aanbevelingen en geleerde lessen waar mogelijk verder uitdragen.

Nederlandse visie

Wat de Nederlandse visie ten aanzien van Transitional Justice aangaat is het onderstaande leidend. De belangrijkste doelstelling in de eerste fase van wederopbouw na een gewapend conflict is het consolideren van vrede en veiligheid. Zoals beschreven in de Mensenrechtenstrategie “Naar een menswaardig bestaan”, hanteert Nederland als uitgangspunt dat gerechtigheid onmisbaar is voor duurzame vrede. De berechting van degenen die zich schuldig hebben gemaakt aan misdaden tegen de menselijkheid is noodzakelijk. Het bestrijden van straffeloosheid maakt dan ook onlosmakelijk onderdeel uit van wederopbouw. Verschillende transitional justice mechanismen kunnen een positieve invloed hebben , mits de gekozen maatregelen zodanig worden uitgevoerd dat ze bijdragen aan een gepaste verwerking van het verleden en niet het hernieuwd opleven van spanningen tot gevolg hebben. Transitional justice heeft duidelijk raakvlakken met de beleidsterreinen van Mensenrechten, Goed bestuur, Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR), Security Sector Reform (SSR) en Gender.

Het Nederlandse beleid ten aanzien van transitional justice is gericht op een geïntegreerde benadering. Deze benadering beslaat vijf verschillende fases: waarheidsvinding, strafrechtspleging, reparatie, institutionele hervorming en verzoening. De fases hoeven niet in genoemde volgorde of met gelijke intensiteit plaats te vinden. Per land zal bekeken moeten worden welke maatregelen genomen moeten worden zodat ze goed aansluiten op de lokale situatie. Het is daarom essentieel een maatwerkaanpak te ontwikkelen met betrekking tot de uitvoering van transitional justice.
De rol die Nederland hierbij kan spelen kent verschillende dimensies. Nederland kan het proces aanmoedigen, bevorderen, organiseren en soms zelfs initiëren, maar uiteindelijk hangt alles af van het land en zijn inwoners zelf. Indien de politieke wil in een land ontbreekt, kan Nederland zich – samen met andere donoren - inzetten om draagvlak te creëren en het bevorderen. Als de politieke wil wel aanwezig is zal Nederland financieel een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van bepaalde maatregelen. Daarnaast kan Nederland deelnemen aan de beleidsdialoog met of over het betreffende land, bij voorkeur in multilateraal verband.

Met betrekking tot de fase van waarheidsvinding kan de internationale gemeenschap een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het waarheidsvindingmechanisme. De hoofdrol bij het opzetten van een waarheidscommissie zal voornamelijk in het betreffende land zelf liggen. Nederland ondersteunt initiatieven om de waarheid te achterhalen.
Ten aanzien van de strafrechtspleging speelt de internationale gemeenschap een veel prominentere rol. Nederland, met Den Haag als “legal capital of the world” en een mensenrechtenbeleid waarin het tegengaan van straffeloosheid centraal staat, draagt op nationaal en internationaal niveau bij aan de vervolging van daders van internationale misdrijven als genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Daarnaast zet Nederland zich in voor de versterking van de juridische infrastructuur van landen. Ook beschikt Nederland over de expertise om vervolging in het betreffende land zelf vorm te geven en draagt daar waar mogelijk aan bij.
Met betrekking tot de fase van reparatie levert Nederland expertise aan de beleidsdialoog zodat efficiënte reparatieprogramma’s kunnen worden ontwikkeld.
Bij institutionele hervorming heeft de internationale gemeenschap gedeeltelijk een taak. Zij kan de politieke elite van een land stimuleren om “vetting’’ programma’s (dat is het ontheffen van personen uit - of het ontzeggen van toegang tot overheidsfuncties) uit te voeren, maar het daadwerkelijk proces zal door het land zelf moeten worden uitgevoerd.
De uitvoering van SSR daarentegen is een belangrijk onderdeel van het wederopbouwbeleid van Nederland. Zoals eerder werd gesteld dient het beleid ten aanzien van SSR afgestemd te worden op het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van transitional justice, aangezien beide processen elkaar beïnvloeden. Het herstructureren en opbouwen van de justitiële keten is een onmisbaar onderdeel van transitional justice, want zonder goed functionerende instellingen als de rechterlijke macht en het gevangeniswezen kan transitional justice niet effectief worden uitgevoerd.

Tot slot kan de internationale gemeenschap een stimulerende rol spelen bij de fase van verzoening. Verzoening is een langdurig proces dat bovendien intern gedragen en getrokken dient te worden. Wanneer een land amnestiewetgeving aanneemt, dringt Nederland erop aan dat deze in overeenstemming is met internationale mensenrechtenstandaarden. Het aanmoedigen van verzoening door middel van voorlichting over hetgeen in het verleden is voorgevallen is een eerste stap in de goede richting.

Hieronder zal per adviesvraag worden ingegaan op de aanbevelingen van het advies.

  1. De algemene wetmatigheden die als een uitgangspunt dienen voor keuzes bij het realiseren van het transitional-justiceproces.

De AIV/CAVV spreken liever van “juridisch kader’’ in plaats van “wetmatigheden” als uitgangspunt voor keuzes bij het realiseren van het transitional-justiceproces. Internationale verplichtingen zijn mede bepalend voor de politieke keuzes ten aanzien van transitional justice. Om goed te kunnen beoordelen welke transitional-justiceprocessen het meest wenselijk of passend zijn, is helderheid over de verplichtingen van de betrokken staten en van de internationale gemeenschap ten aanzien van processen van transitie van groot belang. Naar het oordeel van de regering is dit een terechte constatering. Bij besluitvorming omtrent de keuzes bij het realiseren van het transitional-justiceproces dienen de juridische kaders inderdaad duidelijk te zijn.

De opvatting van de AIV/CAVV dat vormgeving van transitional-justicemechanismen en processen moet plaatsvinden binnen het kader van de universele mensenrechten (zijnde burgerlijke, politieke en sociaal-economische rechten), en rekening moet houden met de ondeelbaarheid van deze rechten vindt de regering een terechte opvatting. Maar deze visie kan nog breder worden gesteld: in de visie van de regering dient genoemde vormgeving plaats te vinden binnen het kader van het internationaal recht als geheel, waaronder de rechten van de mens alsook het humanitair oorlogsrecht zijn vervat.

De AIV/CAVV noemt in dit verband het in 2005 door de Algemene Vergadering van de VN aanvaarde beginsel Responsibility to Protect dat mede betrekking heeft op de fasen van preventie en wederopbouw. Met name de zogenaamde Responsibility to Rebuild is relevant voor processen van transitional justice. De regering is het eens met het advies dat de internationale gemeenschap - indien blijkt dat staten niet (voldoende) in staat of van zins zijn om adequaat op te treden – de verantwoordelijkheid heeft om handelend op te treden. De regering merkt wel op dat Responsibility to Protect door de AIV/CAVV wordt gepresenteerd onder het kopje “juridisch kader” terwijl Responsibility to Protect voor staten een politiek-morele inspanningsverplichting behelst en niet een juridische resultaatsverplichting.

De AIV/CAVV constateert dat de internationale gemeenschap duidelijk heeft gemaakt dat daders van ernstige internationale misdrijven niet straffeloos mogen blijven. Alhoewel het internationaal recht zich duidelijk ontwikkelt in de richting van een algemene plicht tot vervolging, is dit stadium nog niet bereikt. Ook Nederland dient zich hiervoor voortdurend in te spannen.
De regering merkt op dat Nederland zeer actief is in de strijd tegen straffeloosheid. Het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof neemt hierbij een centrale plaats in. Zo heeft Nederland zich in de afgelopen periode sterk gemaakt om ‘terrorisme’ toe te voegen aan de lijst van misdrijven van het Statuut. Helaas is er tot dusverre nog te weinig steun voor dit voorstel, maar Nederland blijft zich ervoor inspannen andere Staten te overtuigen van het belang van een dergelijke toevoeging. In de onlangs gehouden Vergadering van Verdragspartijen bij het Statuut is het Nederland wel gelukt om dit voorstel op de agenda te krijgen van een werkgroep van de volgende Vergadering van Verdragspartijen.

Zoals in de preambule van het Statuut staat vermeld dienen “de ernstigste misdrijven die de gehele internationale gemeenschap met zorg vervullen niet onbestraft te blijven’’. Aan het Statuut ligt het zogenaamde complementariteitbeginsel ten grondslag, of zoals de preambule en artikel 1 van het Statuut van het Strafhof het uitdrukken: het Strafhof heeft een bevoegdheid “die complementair is aan de nationale jurisdicties in strafzaken’’. Dit houdt in dat het Strafhof pas rechtsmacht kan uitoefenen indien geen staat bereid of bij machte is het onderzoek of de vervolging daadwerkelijk uit te voeren. Hoewel dit niet uitdrukkelijk in het Statuut is bepaald, is door een meerderheid van staten – waaronder het Koninkrijk – steeds aangenomen dat uit dit complementariteitbeginsel volgt dat de staten die partij zijn bij het Statuut, gehouden zijn om de misdrijven die aan de rechtsmacht van het Strafhof zijn onderworpen, in hun nationale wetgeving strafbaar te stellen en om extraterritoriale, universele rechtsmacht te vestigen die hun nationale strafgerechten in staat stelt die misdrijven te berechten, óók als ze in het buitenland door niet-nationalen zijn gepleegd.

De in oktober 2003 in werking getreden Wet internationale misdrijven (“Wim”) strekt er primair toe op inzichtelijke wijze te voldoen aan de eisen die voortvloeien uit het complementariteitbeginsel dat ten grondslag ligt aan het Statuut van het Internationaal Strafhof. De Wim voorziet in universele rechtsmacht. Dat wil zeggen in rechtsmacht die uitsluitend is gebaseerd op de aard en ernst van het misdrijf, ongeacht of er een direct aanknopingspunt is met de rechtsorde van de staat die die rechtsmacht claimt, ter zake van genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en foltering. Algemeen wordt aangenomen dat staten ter zake van die universele misdrijven rechtsmacht kunnen vestigen. De Wim verbindt aan de uitoefening van die rechtsmacht de voorwaarde dat de verdachte zich in Nederland bevindt (zgn. “secundaire universele rechtsmacht’’).

Overigens is de constatering juist dat er nog geen sprake is van een algemene plicht tot vervolging, in de zin dat de meest vergaande internationale rechtelijke verplichting van staten is dat zij van bepaalde internationale misdrijven de keuze hebben om de verdachte ofwel zelf te berechten, ofwel uit te leveren (“aut dedere aut judicare”). Elders stelt de AIV/CAVV dan ook: “Nederland is op grond van het internationale recht onder bepaalde omstandigheden verplicht rechtsmacht uit te oefenen over degene die verantwoordelijk zijn voor internationale misdrijven.” De clausulering “onder bepaalde omstandigheden” is volgens de regering dus correct voor zover bedoeld wordt dat ter zake van bepaalde (dus niet alle) internationale misdrijven de verplichting “aut dedere aut judicare” geldt.

De AIC/CAVV stelt dat ten aanzien van strafrechtelijke vervolging het uitgangspunt moet zijn dat het primaat voor vervolging en berechting bij de betrokken staat ligt, voor zover die hiertoe bereid en in staat is.

Tijdens en vlak na een conflict zullen de mogelijkheden voor een eerlijk proces voor nationale rechters beperkt of geheel afwezig zijn. Dan kan het ICC een leemte vullen, maar naarmate de tijd verstrijkt zal het zwaartepunt van de verantwoordelijkheid meer bij de staat zelf liggen.
De regering merkt hierbij op dat het ICC complementair is aan nationale jurisdicties, alwaar het primaat ligt voor vervolging en berechting voor zover die jurisdicties hiertoe bereid en in staat zijn. Dit ligt ook ten grondslag aan het statuut van het Internationaal Strafhof, zie het hierboven beschreven complementariteitsbeginsel.

De AIV/CAVV stelt dat indien de staat waar de misdrijven zijn begaan verwikkeld is in een proces van transitional justice, en zelf niet in de gelegenheid is geweest om verdachten van internationale misdrijven te vervolgen, en deze ook niet vervolgd zijn door internationale of gemengde tribunalen, derde staten in sommige gevallen verplicht zijn om deze verdachten te vervolgen (bijvoorbeeld indien de Verdragen van Genève en/of het VN-Verdrag tegen Foltering van toepassing zijn). In andere gevallen zijn derde staten niet verplicht maar wel bevoegd om tot vervolging over te gaan.
De regering merkt op dat de meest vergaande verplichting ter zake van strafrechtelijke vervolging, zoals neergelegd in de genoemde verdragen, het eerdergenoemde “aut dedere aut judicare” beginsel is. Met betrekking tot de opmerking van de AIV/CAVV dat Nederland op grond van de Wim bevoegd is om personen die zich op Nederlands grondgebied bevinden en verdacht worden van internationale misdrijven, te vervolgen (de eerder genoemde zgn. secundaire universele rechtsmacht) dan wel uit te leveren merkt de regering op dat deze stelling correct is wat betreft de bevoegdheid van de Nederlandse rechter, echter de Wim gaat niet over uitlevering.

De regering onderschrijft de aanbeveling van de AIV/CAVV dat verdragspartijen bij mensenrechtenverdragen de plicht hebben om schendingen van deze mensenrechten op nationaal niveau te onderzoeken en te vervolgen, en de slachtoffers een effectieve genoegdoening te bieden. Nederland dient steeds wanneer zich de gelegenheid voordoet, aan te dringen op het creëren van nationale en internationale mechanismen waarmee slachtoffers hun rechten op herstelmaatregelen kunnen realiseren. Terecht stelt de AIV/CAVV genoegdoening op nationaal niveau hier voorop. Dát is immers het niveau waarop genoegdoening voor mensenrechtenschendingen behoort plaats te vinden. In laatste instantie dient een onafhankelijke rechterlijke procedure gegarandeerd te zijn. Het internationale niveau is hieraan subsidiair, namelijk bedoeld voor gevallen waarin de staten het in weerwil van hun verplichtingen laten afweten. Dat neemt niet weg dat Nederland waar dit nodig is ook steeds zal aandringen op aanvaarding van de diverse internationale klachtprocedures.  

  1. Het voor handen zijnde empirisch materiaal bij de beoordeling welke vormen van transitional justice op welke wijze een bijdrage leveren aan duurzame vrede en gerechtigheid.

De analyse van de AIV/CAVV dat het voor transitional justiceprocessen van belang is aandacht te schenken aan sociaal-economische rechtvaardigheid, de opbouw van de rechtsstaat en het vestigen van een mensenrechtencultuur, en dat vrouwen hieraan een cruciale bijdrage kunnen leveren, wordt door de regering onderschreven. In lijn met het advies geeft de regering hier reeds uitvoering aan. Zo komt bijvoorbeeld een percentage van de bijdrage van het meerjarige partnerschap dat Nederland met het International Centre for Transitional Justice (ICTJ) is aangegaan, ten goede aan vrouwen en transitional justice. Het ICTJ bevordert gender mainstreaming van rechtssystemen door bijvoorbeeld interventies en strategieën op het gebied van technische steun, training en capaciteitsopbouw, onderzoek en analyse, ontwikkeling van informatiemateriaal en bevordering van wereldwijde informatie uitwisseling.

Voorts doet de Europese denktank Fundación para las Relaciones Internationales y el Diálogo Exterior (FRIDE), in samenwerking met Overseas Development Institute (ODI) en met Nederlandse steun, onderzoek naar de bijdrage van vrouwen in wederopbouwprocessen, waaronder de wederopbouw van de rechtsstaat. Tot slot merkt de regering op dat mensenrechten centraal staan in de Nederlandse inzet in fragiele staten, en dat elementen van VN Resolutie 1325 over vrouwen, vrede en veiligheid actief ten uitvoering worden gebracht in landen als Burundi, DRC, Sudan en Afghanistan. Ook de aanbeveling in het advies om aan onderliggende oorzaken van conflict aandacht te besteden is door de regering reeds in het staande beleid, in casu de fragiele statenstrategie, verwoord.

Met de AIV/CAVV is de regering van mening dat de grote doelen van transitional justice – gerechtigheid, vrede, verzoening, waarheidsvinding, herstel, het voorkomen van herhaling en het in reine komen – een samenspel van mechanismen vergen en dat een geïntegreerde benadering van belang is.

De regering is het eens met de AIV/CAVV dat in de relatie tot  vredesonderhandelingen er een strikte taakverdeling tussen het Strafhof en Veiligheidsraad dient te zijn. De hoofdaanklager en het Hof bezitten een juridisch mandaat om te vervolgen en de Veiligheidsraad kan op grond van artikel 16 van het Statuut in het belang van de vrede vervolging tijdelijk opschorten. De regering onderkent ook dat de Veiligheidsraad van deze bevoegdheid alleen in uitzonderlijke gevallen gebruik moet maken omdat het nastreven van gerechtigheid en vrede complementair zijn, en vredesonderhandelingen vaak om andere redenen moeizaam verlopen.

  1. De initiatieven die Nederland op het terrein van transitional justice in het kader van ontwikkelingssamenwerking zou dienen te steunen.

Net als de AIV/CAVV is de regering van mening dat voor Nederland de uitdaging niet zozeer ligt in het meer aandacht schenken aan mechanismes zoals tribunalen en waarheidscommissies, maar om de aandacht zo te richten dat een combinatie van mechanismen en processen, omvattende zowel juridische als niet juridische mechanismen, optimaal bijdraagt aan gerechtigheid, verzoening en duurzame vrede.

De regering is het eens met de suggestie van de AIV/CAVV dat een coherente en geïntegreerde benadering afstemming vereist tussen directies op het ministerie en tussen directies en de posten. De regering voegt hier aan toe: en eventueel andere betrokken vakdepartementen.
De regering beaamt dat de Nederlandse activiteiten op dit terrein vooralsnog enigszins gefragmenteerd plaatsvinden en derhalve weinig overzichtelijk zijn.

In de zoektocht naar mechanismen en processen die een optimale bijdrage kunnen leveren aan de totstandkoming van duurzame vrede, is het volgens de AIV/CAVV belangrijk aan te sluiten bij de vraag in een gegeven sociale, politieke en economische context. Dit wordt ook in het Nederlands beleid onderschreven.
De regering deelt de mening van de AIV/CAVV dat voor transitional justice processen maatwerk is vereist. Om dit te bereiken dient een diepgravende kennis van de lokale en regionale context de interventie te bepalen. Nederland beschikt hiervoor reeds over de nodige instrumenten, zoals het Civil Assessment, het Stability Assessment Framework (SAF) en de Strategic Governance and Corruption Analysis (SGACA).

De regering onderschrijft dat stabiliteit, veiligheid en wederopbouw noodzakelijke voorwaarden zijn voor de implementatie van transitional-justiceprocessen. Evenals de AIV/CAVV ziet de regering dat de huidige inbedding van transitional justice in SSR en DDR in fragiele staten effectief is als deze op elkaar worden afgestemd. Met betrekking tot de aanbeveling van de AIV/CAVV voor meer aandacht bij de opbouw van de rechtsstaat, met name waar het gaat om onafhankelijke en kundige rechtbanken, merkt de regering op dat Nederland hieraan bijdraagt in de vorm van financiële middelen en expertise in EU crisisbeheersingsmissies op het gebied van Rule of Law.

De regering deelt de opvatting van de AIV/CAVV dat meer aandacht voor de specifieke ervaringen van vrouwen en kwetsbare groepen leidt tot meer rechtvaardige en ook meer effectieve processen van transitional justice. De regering merkt op dat Nederland binnen het ontwikkelingsbeleid hieraan bijdraagt door middel van het ondersteunen van het eerder genoemde gender programma van het ICTJ. Ook in het Nederlandse mensenrechtenbeleid staan de rechten van vrouwen en andere kwetsbare groepen, zoals bijvoorbeeld kinderen en religieuze minderheden, centraal. De regering voegt in lijn met het advies hieraan toe dat dit ook vertaald is in de allocatie van middelen. Daarnaast zijn door de regering in de beoordelingscriteria voor het Stabiliteitsfonds elementen van VN resolutie 1325 toegevoegd.

De AIV/CAVV pleiten ervoor om meer aandacht te geven aan de sociale processen van traumaverwerking en het doorbreken van de cyclus van geweld binnen het ontwikkelingsbeleid, omdat daar ook een preventieve werking van uit kan gaan.
Alhoewel de regering het belang van traumaverwerking wel degelijk onderkent, heeft zij tot op heden hier niet specifiek (bilateraal) op ingezet. Wel wordt door een aantal door Nederland gefinancieërde VN-instellingen en NGO’s op dit terrein het nodige gedaan.

De regering deelt de visie van de AIV/CAVV dat de hybride tribunalen, zoals Sierra Leone, Cambodja en Oost-Timor, zich in theorie lenen voor (lokale) capaciteitsopbouw en kennisoverdracht, maar dat hiertoe wel de ondersteuning van de internationale gemeenschap noodzakelijk is bij het versterken van hun lokale capaciteit.

De regering onderschrijft het belang van aandacht voor de rechten van slachtoffers en voor de noodzaak van herstelmaatregelen. Om die reden heeft de regering dit onderwerp tijdens de op 16 en 17 september jl. te Den Haag gehouden internationale conferentie over Transitional Justice, Fighting Impunity in Peacebuilding Contexts, prominent op het programma geplaatst.

Iets minder stellig dan de AIV/CAVV is de regering over de wenselijkheid van collectieve herstelprogramma’s en “mass claims procedures”. Op zichzelf is voorstelbaar dat deze (omvangrijke) programma’s en procedures in bepaalde situaties de meest aangewezen oplossingen zijn, maar indien enigszins mogelijk verdienen kleinschalige oplossingen de voorkeur. De AIV/CAVV geven zelf al aan dat maatwerk noodzakelijk is voor specifieke doelgroepen. Dat zullen nu juist meestal bij uitstek de groepen zijn waarover het gaat.

De regering omarmt het advies om in het kader van een betere samenwerking en coördinatie te zoeken naar strategische partners op het gebied van transitional justice. De regering is om die reden in april jl. een strategisch partnerschap aangegaan voor vier jaar met het ICTJ. Het ICTJ is een internationaal gerenommeerde organisatie die vanwege haar geïntegreerde benadering in combinatie met haar focus op de lokale context bij het proces van transitional justice, een unieke positie inneemt. De regering merkt op dat het partnerschap bovendien ook tot (indirecte) samenwerking met andere donoren van het ICTJ, zoals met Noorwegen, Canada en Groot-Brittanië op dit gebied zal leiden. In 2008 leverde Nederland reeds een bijdrage aan het Institute for Historical Justice and Reconciliation (IHJR) ten behoeve van het opzetten van hun kantoor in Nederland. Het genoemde instituut zal naar verwachting een positieve bijdrage leveren aan processen van transitional justice.

  1. Kan Nederland het onderhandelen met oorlogsmisdadigers ondersteunen met duurzame vrede als doelstelling.

De AIV/CAVV constateert dat het regelmatig voorkomt dat vrede niet kan worden bereikt zonder te onderhandelen met degenen die zich aan mensenrechtenschendingen schuldig hebben gemaakt. Deze constatering wordt door de regering onderschreven, zo ook reeds blijkt uit de Nederlandse betrokkenheid hierbij. Tegelijkertijd benadrukt de regering het belang van het berechten van diegenen die zich schuldig hebben gemaakt aan de meest ernstige internationale misdrijven, evenals de noodzaak om niet essentiële contacten met verdachten tot een minimum te beperken, zonder overigens afbreuk te doen aan de onschuldpresumptie. In lijn met het advies onderstreept de regering dat aan betrokkenen geen toezeggingen kunnen worden gedaan voor niet-vervolging.

  1. Hoe dient Nederland om te gaan met verdachten van internationale misdrijven die in het kader van een proces van transitional justice amnestie verkregen?

De AIV/CAVV meent dat er in het algemeen geen juridische reden is om terughoudend om te gaan met de uitoefening van de in de Wim gevestigde universele rechtsmacht. De AIV/CAVV adviseert dat in geval Nederland geen verplichting tot vervolging maar wel de bevoegdheid daartoe heeft, steeds de overweging gemaakt dient te worden of vervolging in Nederland een bijdrage kan leveren aan een proces van transitional justice in de territoriale staat. Bij aanhoudende straffeloosheid in een land en aanwezigheid van een van de hoofdverdachten in Nederland, kan een proces hier te lande een belangrijk signaal uitzenden.

De regering merkt hierover het volgende op. Voorop staat het opportuniteitsbeginsel ingevolge waarvan het Openbaar Ministerie (OM) als onafhankelijk orgaan beslist om al dan niet tot vervolging over te gaan. In dat kader worden diverse aspecten betrokken, waaronder of Nederland rechtsmacht heeft, de vraag in hoeverre Nederland internationaalrechtelijk verplicht is tegen een in Nederland aangetroffen verdachte van internationale misdrijven strafrechtelijk op te treden en of een zaak praktisch/technisch gezien voor de rechter gebracht kan worden. Echter, de vraag of vervolging in Nederland een zinvolle bijdrage kan leveren aan een proces van transitional justice in de territoriale staat, zal hierbij niet aan de orde komen in het kader van de uitoefening van het opportuniteitsbeginsel door het OM. Als het OM besluit om niet te vervolgen kan een belanghebbende hierover beklag doen bij het gerechtshof. Het hof kan voornoemde opportuniteitsoverwegingen ten grondslag leggen aan zijn beslissing maar zal in beginsel, evenmin als het OM, overwegingen over transitional justice hierbij betrekken. Ten slotte is het mogelijk dat de Minister van Justitie een aanwijzing geeft ter zake van vervolging.

De AIV/CAVV adviseert dat de wijze waarop Nederland omgaat met verdachten van grootschalige misdrijven in eigen land - Nederlandse verdachten inbegrepen -, in lijn dient te zijn met het buitenlands- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. De regering merkt op dat dit in het kader van het eerdergenoemde opportuniteitsbeginsel in beginsel niet aan de orde komt.

Volgens het advies is het verlenen van “blanket” of “sham” amnestieën in strijd met het internationale recht en hoeven dergelijke amnestieën derhalve niet door derde staten te worden gerespecteerd.
De regering merkt op dat voor zover de voornoemde verplichting “aut dedere aut judicare” geldt, het verlenen van amnestie hiermee in beginsel op gespannen voet staat. Overigens was de vraag die in de adviesaanvraag werd gesteld, of Nederland rekening moet houden met in andere landen verleende amnestieën. Internationaal rechtelijk impliceren deze geen beperking van het recht van Nederland om rechtsmacht uit te oefenen.

Zoals de AIV/CAVV onder verwijzing naar het standpunt van de voormalige SGVN Annan adviseert, impliceren ook amnestieën die individueel zijn verleend aan personen die de belangrijkste verantwoordelijkheid dragen voor ernstige internationale misdrijven geen beperking van het recht van Nederland om rechtsmacht uit te oefenen. Nederland is van mening dat individuen die zijn aangeklaagd door het Internationale Strafhof of tribunalen in geen geval gevrijwaard mogen worden.

De AIV/CAVV stelt dat bij andere amnestieën per situatie een afweging zal moeten plaatsvinden. Daarbij zullen de verhoudingen met het land, de waarde van de verleende amnestie voor de interne situatie van het land, de ernst van de feiten, en de opportuniteit van vervolging in Nederland een rol spelen. Volgens de AIV/CAVV is Nederland niet gedwongen om over te gaan tot juridische actie ook al geldt de verleende amnestie naar internationaal rechtelijke maatstaven als onrechtmatig. De regering verwijst naar het hierboven vermelde over de internationaal rechtelijke verplichtingen van Nederland aangaande vervolging van internationale misdrijven, over het opportuniteitsbeginsel en over amnestieën. Daarbij merkt de regering nogmaals op, dat Nederland erop zal blijven aandringen dat, wanneer na afloop van een conflict amnestiewetgeving wordt aangenomen, deze wetgeving in overeenstemming moet zijn met internationale mensenrechtenstandaarden.

  1. Algemene aanbevelingen.

In de visie van de regering strookt de verantwoordelijkheid van Nederland die de kwalificatie “Den Haag juridische hoofdstad’’ met zich meebrengt, met de in artikel 90 van de Grondwet opgenomen opdracht om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. De regering wijst er vervolgens op dat het ijveren voor een universele aanvaarding van het Statuut van Rome, waartoe de AIV/CAVV oproept, al jaren staand Nederlands beleid en praktijk is. Dit komt ook tot uiting in de mensenrechtenstrategie “Naar een menswaardig bestaan”.

De overheid is al enige tijd in debat met Europese en zuidelijke NGO’s over de juridische aspekten van maatschappelijk verantwoord ondernemen. De regering onderzoekt op dit moment de mogelijkheden binnen het huidige juridische kader, nationaal en internationaal, om Nederlandse bedrijven die internationaal opereren op schendingen van onder meer arbeids-, milieu- en mensenrechten aan te spreken. Daarnaast verleent de regering in dit verband subsidie aan de internationale NGO International Alert, die zich onder meer richt op een verbeterde conflictsensitiviteit van het internationale bedrijfsleven.

International Alert doet onderzoek naar de verbanden tussen bedrijfsleven en conflict. Daarnaast lobbyen zij bij multinationals, overheden en multilaterale organisaties voor aanname van beleid, principes en richtlijnen die bijdragen aan (een beter begrip van) vredesopbouw.

De AIV/CAVV adviseert dat Nederland het goede voorbeeld dient te geven in het omgaan met oorlogsslachtoffers en het treffen van herstelmaatregelen in geval er sprake is van (mede)verantwoordelijkheid van Nederlandse functionarissen.
De regering merkt hierover op dat Nederland ten opzichte van slachtoffers van internationale misdrijven dient te handelen met inachtneming van de internationaal rechterlijke verplichtingen. De regering benadrukt in dit verband dat Nederlandse functionarissen in de praktijk het goede voorbeeld geven waar het gaat om omgang met slachtoffers. Veel van de Nederlandse inspanningen zijn immers gericht op wederopbouw van gebieden waar oorlog heeft gewoed en passen in het kader van de 3D benadering. Dit is te onderscheiden van het geval waarin door Nederlands (militair) optreden schade ontstaat. In het algemeen zal in dat geval niet van oorlogsslachtoffers kunnen worden gesproken omdat Nederland over het algemeen deelneemt aan vredesoperaties en geen oorlog voert. Dat neemt niet weg dat er procedures zijn voor het omgaan met dergelijke schade. Voor vredesoperaties worden in principe statusafspraken (Status of Forces Agreement) met het gastland gemaakt, waarin de procedures staan om de vergoeding van schade waarvoor de (vredes) operatie aansprakelijk is te regelen.

Wat betreft het verzoek van de vaste commissies voor Buitenlandse zaken en voor Justitie van de Tweede Kamer aan de Minister van Buitenlandse Zaken om in deze brief ook in te gaan op transitional justice ten aanzien van Rawagede en Srebrenica, deelt de regering het volgende mee.

Ten aanzien van de gebeurtenissen in Rawagede is de regering van mening dat het een van de meest schrijnende voorbeelden is van de pijnlijke en gewelddadige wijze waarop Nederland en Indonesië zich indertijd hebben gescheiden. De Nederlandse regering heeft ten opzichte van Indonesië meerdere malen diepe spijt betuigd over de gruwelijke gebeurtenissen in 1947, zoals in 2005 bij monde van voormalig Minister van Buitenlandse Zaken Bot.
De spijtbetuigingen van de Nederlandse regering hebben uitdrukkelijk ook betrekking op het leed dat bij de nabestaanden van Rawagede is veroorzaakt. De regering stelt zich op het standpunt dat een eventuele civielrechtelijke vordering inzake de gebeurtenissen in Rawagede is verjaard. Het OM heeft in 1995 een oriënterend onderzoek gedaan naar de gebeurtenissen in Rawagede van december 1947. Door het OM is vastgesteld dat strafrechtelijke vervolging van desbetreffende gebeurtenissen niet meer mogelijk is.

Wat betreft Srebrenica zijn er zoals bekend verscheidene rechtszaken aangespannen tegen Nederland in verband met de rol van Nederlandse militairen in het kader van de val van Srebrenica. Die zaken zijn onder de rechter en hierover doet de regering dan ook geen uitlatingen; de positie van Nederland wordt verwoord via de Landsadvocaat. Wel wordt in dit verband gewezen op het grootschalig onderzoek door het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) over de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica. Het NIOD concludeerde dat Nederland een zekere politieke verantwoordelijkheid droeg en in dat licht heeft de toenmalige regering zijn ontslag aangeboden. Tegelijkertijd is uit het NIOD rapport volstrekt duidelijk dat de schuld van de val van Srebrenica en de daarop volgende genocide bij de Bosnische Serviërs ligt, in het bijzonder bij generaal Ratko Mladic. Nederland blijft zich inzetten voor de opsporing en vervolging van o.a. Mladic door het Joegoslavië-tribunaal. Nederland blijft in EU verband vasthouden aan het criterium van volledige medewerking met het Joegoslavië-tribunaal voordat Servië verdere stappen kan zetten in het EU-toenaderingsproces. Volledige samenwerking wordt overigens ook geëist van Kroatië en Bosnië-Herzegovina. De berechting van Mladic door het Joegoslavië-tribunaal, waarvoor zijn aanwezigheid in Den Haag is vereist, is van groot belang opdat er gerechtigheid is voor de nabestaanden van Srebrenica.

 

De Minister van Buitenlandse Zaken,


Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,


Drs.A.G. Koenders

                        

                                     

Persberichten

AIV - ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN

CAVV - COMMISSIE VAN ADVIES INZAKE VOLKENRECHTELIJKE VRAAGSTUKKEN

 

VREDE NA GEWELDDADIG VERLEDEN VEREIST SAMENSPEL VAN GERECHTIGHEID EN VERZOENING


Den Haag, 28 mei 2009

Hoe kan duurzame vrede het beste worden vormgegeven na een periode van oorlogsmisdaden en grootschalige mensenrechtenschendingen? De AIV/CAVV zijn van mening dat per situatie moet worden gezocht naar de juiste combinatie van middelen, zoals strafrechtelijke vervolgingen, waarheidscommissies en herstelmaatregelen.

Daarnaast kan vrede vaak niet worden bereikt zonder te onderhandelen met degenen die zich aan mensenrechtenschendingen schuldig hebben gemaakt. De AIV/CAVV oordelen in principe positief over Nederlandse betrokkenheid hierbij, mits er geen toezeggingen worden gedaan dat de betreffende personen worden gevrijwaard van vervolging.

Vraagstukken van transitional justice zijn aan de orde van de dag. Dit blijkt bijvoorbeeld uit discussies over de arrestatiebevelen die het Internationaal Strafhof onlangs heeft uitgebracht tegen verdachten in het conflict in Soedan. In het advies ‘Transitional Justice, gerechtigheid en vrede in overgangssituaties’ verkennen de AIV/CAVV welke verplichtingen en mogelijkheden staten hebben ten aanzien van de berechting van internationale misdrijven. Ook onderzoeken zij welke transitional-justicemechanismen in de praktijk het beste werken. Tevens formuleren zij aanbevelingen voor het Nederlands beleid op dit terrein.

Met de instelling van verschillende straftribunalen en de oprichting van het Internationaal Strafhof heeft het internationaal strafrecht de afgelopen decennia een grote vlucht genomen. De internationale gemeenschap heeft hiermee een duidelijk signaal afgegeven dat daders van ernstige internationale misdrijven niet straffeloos mogen blijven. Voor processen van transitional justice is deze ontwikkeling van groot belang.

De AIV/CAVV komen daarnaast tot de conclusie dat de belangrijkste doelen van transitional justice ­– gerechtigheid, vrede, verzoening, waarheidsvinding, herstel en het voorkomen van herhaling – een samenspel van mechanismen vergen. Vervolgingen, waarheidscommissies, amnestie-regelingen, lokale mechanismen, herstelmaatregelen en institutionele hervormingen vullen elkaar aan en het ene mechanisme werkt vaak niet afdoende zonder ook andere toe te passen. De lokale context bepaalt in grote mate welke processen het meest succesvol zullen zijn en de aanpak zal dus per situatie verschillen.

De AIV/CAVV constateren dat de notie van transitional justice sterk aansluit bij de prioriteiten van het Nederlands buitenlands- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Zo steunt Nederland diverse waarheids- en verzoeningscommissies en tribunalen. In het diplomatieke verkeer speelt het onderwerp een rol in de contacten met landen als Servië en Soedan. Bovendien zoekt Nederland vaak ook zelf naar de beste wijze om met het eigen verleden om te gaan, of het nu Srebrenica, Suriname of het oorlogsverleden in Indonesië betreft.

De uitdaging voor het Nederlands beleid is volgens de AIV/CAVV niet zozeer om meer aandacht te schenken aan tribunalen, waarheidscommissies en andere mechanismen, maar om de aandacht zo te richten dat een combinatie ervan optimaal bijdraagt aan gerechtigheid, verzoening en duurzame vrede.

De AIV/CAVV staan in principe positief ten aanzien van de Nederlandse betrokkenheid bij onderhandelingen met de hoofdverdachten van internationale misdrijven indien deze onderhandelingen noodzakelijk zijn om duurzame vrede te bewerkstelligen. Aan de betrokkenen mogen echter geen toezeggingen worden gedaan dat zij niet zullen worden vervolgd voor de misdrijven waarvan zij worden verdacht.

In het algemeen menen de AIV/CAVV dat diplomatieke inzet en ontwikkelingssamenwerking enerzijds en binnenlands beleid anderzijds nauw op elkaar afgestemd moeten zijn. De AIV/CAVV zien geen juridische reden voor Nederland om terughoudend om te gaan met de uitoefening van de in de Wet internationale misdrijven gevestigde universele rechtsmacht. Bij aanhoudende straffeloosheid in een land en aanwezigheid van een van de hoofdverdachten in Nederland, kan een proces hier te lande een belangrijk signaal uitzenden.

Daarnaast bevelen de AIV/CAVV aan dat Nederland zelf het goede voorbeeld geeft in het omgaan met oorlogsslachtoffers en herstelmaatregelen ingeval er sprake is van (mede)verantwoordelijkheid van Nederlandse functionarissen. De geloofwaardigheid van de Nederlandse inzet op het gebied van transitional justice elders zou hierdoor worden versterkt.