Europese Defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen

10 februari 2012 - nr.78
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

De AIV beklemtoont dat de noodzaak tot Europese defensiesamenwerking sterker is dan ooit. Door de nieuwe ronde van forse bezuinigingen op de defensie-uitgaven in talrijke Europese landen dreigen andermaal belangrijke militaire vermogens verloren te gaan. Tegelijk heeft ook de NAVO-operatie in Libië aangetoond dat in Europa nog essentiële militaire tekortkomingen bestaan. Deze tekortkomingen betreffen onder meer het vermogen vijandelijke doelen op te sporen en deze met grote nauwkeurigheid uit te schakelen alsmede het vermogen eigen gevechtsvliegtuigen tijdens de vlucht van brandstof te voorzien. ‘Libië’ heeft in dit verband laten zien hoe afhankelijk Europa nog steeds van de Verenigde Staten is. De AIV ziet deze afhankelijkheid als een probleem, nu de Verenigde Staten zich meer en meer op Azië lijken te richten, en ervan uitgaan dat Europa meer op zijn eigen benen zal staan. Het is minder vanzelfsprekend dat de Verenigde Staten in de toekomst Europese landen militair zullen bijstaan in crisissituaties op of nabij het Europese continent, die niet vallen onder Artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag, wanneer Amerikaanse belangen niet of alleen zijdelings in het geding zijn. Om die reden moeten de Europese landen ernst maken met een vergroting van de doelmatigheid en effectiviteit van hun militaire inspanningen. Daartoe is ook alle aanleiding omdat hun gezamenlijke defensie-output in termen van de capaciteit om in conflictgebieden buiten Europa met een aanzienlijke troepenmacht op te treden tekortschiet.

Het rendement van de Europese defensie-euro, afgezet tegen de totale Europese defensieuitgaven, is naar het oordeel van de AIV te laag. Europese krijgsmachten beschikken over onvoldoende snel inzetbare gevechtskracht, terwijl de overheaduitgaven relatief hoog zijn. Uit vergelijkend onderzoek van McKinsey & Company naar de zogeheten tooth-to-tailratio van 33 krijgsmachten blijkt overigens dat de Nederlandse krijgsmacht wat betreft doelmatigheid beter presteert dan de meeste Europese bondgenoten.1 Aangezien een (substantiële) verhoging van de defensiebegrotingen in de nabije toekomst niet te verwachten is, rest er maar één alternatief: het zoveel mogelijk uitbannen van militaire overschotten in Europees verband, de gezamenlijke aankoop en onderhoud van materieel, het opzetten van gezamenlijke opleidingen en trainingen, het bundelen en delen met andere landen van bestaande militaire vermogens om het gebruik daarvan te optimaliseren (pooling en sharing) en tevens de uitruil en verdeling van capaciteiten in het kader van militair-operationele samenwerking (specialisatie). Alleen langs deze weg kunnen de schadelijke effecten van de lopende bezuinigingen worden beperkt en middelen worden vrijgemaakt om kritieke hiaten in de Europese defensiecapaciteit op te vullen. Gebeurt dit niet, dan wordt de geloofwaardigheid van de Nederlandse en Europese ambities om een betekenisvolle rol op en nabij het Europese continent te spelen (verder) aangetast. De AIV beseft overigens dat zolang de verantwoordelijkheid voor defensie primair een nationale aangelegenheid blijft, er ‘rode lijnen’ zijn ten aanzien van de mate waarin men de Europese defensie kan rationaliseren en verbeteren. Een gemeenschappelijke Europese defensie blijft een vage stip op een verre horizon, althans zolang de Europese landen in het buitenlands beleid onvoldoende eensgezindheid ten toon spreiden. Geen gemeenschappelijke defensie zonder een gemeenschappelijke buitenlandse politiek.

Voor Nederland in het bijzonder geldt dat, gezien de huidige omvang van de krijgsmacht, de praktische betekenis en daarmee de maatschappelijke rechtvaardiging van de defensieinspanning die ons land levert meer dan ooit verbonden is met het benutten van kansen op internationale samenwerking, speciaal met zijn Europese partners. Met andere woorden, de positie van de Nederlandse krijgsmacht als zelfstandige organisatie wordt in belangrijke mate bepaald door haar waarde in samenwerkingsverbanden met andere landen. Deze gedachte vormt de leidraad bij onderstaande beleidsaanbevelingen voor een samenhangende aanpak van de uitbreiding en verdere verdieping van de Europese defensiesamenwerking.

Kader defensiesamenwerking: implicaties voor de nationale soevereiniteit
De regering is allereerst geïnteresseerd in de vraag hoe verschillende vormen van defensiesamenwerking zich verhouden tot de nationale soevereiniteit van betrokken landen. De AIV constateert dat in de hedendaagse opvattingen over het begrip soevereiniteit veel minder nadruk ligt op een strikt juridische benadering van het behoud van de exclusieve beslissingsbevoegdheid van de staat – de vrijheid om te handelen – en veel meer op het vermogen van de staat handelend op te treden door effectief samen te werken in internationale fora en met gezag te participeren in internationale verbanden. Voor Nederland betekent dit dat alleen door participatie in bi- en multilaterale formaties en door gestructureerde Europese samenwerking internationale invloed en militaire effectiviteit behouden kunnen blijven. Zo bezien is het belang van gedeelde Europese soevereiniteit in werkelijkheid groter dan dat van de (ongedeelde) nationale soevereiniteit. De AIV concludeert vervolgens dat de vrijheid om te handelen, ofwel de soevereiniteit in de traditionele zin, alleen beperkt wordt bij bepaalde vormen van operationele samenwerking en bij rol- en taakspecialisatie. Een zorgvuldige afweging bij de keuze van landen waarmee en de condities waaronder een nauwe operationele samenwerking of een vorm van specialisatie wordt aangegaan, is in die gevallen vereist.

Bi- en multilaterale defensiesamenwerking brengt, naast belangrijke voordelen, ook verplichtingen en afhankelijkheden met zich mee. Zo schept het onderbrengen van nationale defensiecapaciteiten in een multinationale pool verplichtingen tegenover de partners voor de instandhouding en het onderhoud van die capaciteit. Ook zijn er beperkingen wat betreft de vrije beschikking over de eigen capaciteit in een multinationale pool. Deze beperkingen kunnen overigens worden ondervangen met een afspraak over het principe van een ‘rodekaarthouder’, dat een land de mogelijkheid geeft bij hoge uitzondering eigen capaciteit op te eisen voor nationale operaties. Een dergelijke afspraak is bijvoorbeeld bij de oprichting van het EATC overeengekomen.

Dankzij de pooling van schaarse luchttransportcapaciteit in het EATC en de deelname aan het SAC/C-17-initiatief heeft Nederland zijn afhankelijkheid van externe inhuur van luchttransportcapaciteit voor de verplaatsing van militair materieel van en naar operatiegebieden verminderd. Pooling en sharing van capaciteiten versterkt het gezamenlijk militair vermogen met behoud van de autonome beschikkingsmacht over de inzet van de eigen krijgsmacht voor ieder deelnemend land en vergroot derhalve de mogelijkheden van landen om desgewenst aan een militaire operatie deel te nemen.

Bij geïntegreerde operationele samenwerking neemt de wederzijdse afhankelijkheid tussen samenwerkingspartners sterk toe, omdat het succes hiervan staat of valt met een gezamenlijke positiebepaling over de politieke wenselijkheid en militaire mogelijkheid van gezamenlijke inzet in een gegeven situatie. Tegelijkertijd zijn er ook grote voordelen bij deze vorm van samenwerking, zeker wanneer de partners beschikken over gelijksoortig materieel. Hoewel bij de totstandkoming van een verdrag inzake geïntegreerde operationele samenwerking een ultieme ontsnappingsclausule kan worden ingebouwd, zal in praktijk de keuzevrijheid van de deelnemende partners worden ingeperkt. Bij de afweging van de keuze van landen waarmee een geïntegreerde operationele samenwerking wordt nagestreefd, gelden de volgende aandachtspunten:

  • het politiek besluitvormingsproces en de rol van het parlement;
  • de strategische cultuur in de zin van de gegroeide opvattingen in een land rond de inzet van het militaire instrument om veiligheidsdoelstellingen te realiseren;
  • de politieke bereidheid om risico’s te delen;
  • het risicoprofiel bij inzet dat – naast de aard van de missie – vooral wordt bepaald door het domein van inzet (grondgebonden-, lucht- of maritiem optreden) en het niveau waarop de inzet plaatsvindt. Grondgebonden inzet op laag tactisch niveau heeft het hoogste risicoprofiel.

De meest vergaande vorm van afhankelijkheid tussen samenwerkingspartners doet zich voor bij rol- en taakspecialisatie. De AIV is van mening dat op deze optie geen taboe mag rusten, maar vindt tegelijk dat, alvorens Nederland zich aan bedoelde specialisatie verbindt, door bi- of multilaterale afspraken, aan twee voorwaarden moet zijn voldaan: een overeenkomstige strategische cultuur en ruime operationele ervaring met de beoogde partner(s). Ook zal een zorgvuldige afweging moeten worden gemaakt tussen de voordelen van specialisatie en onderlinge verdeling van taken en het mogelijke nadeel van inperking van de nationale autonomie of ‘vrijheid om te handelen’. De AIV wijst in dit verband op de mogelijkheid om samen met België nadere afspraken te maken over een verdeling van de kustwachttaken, mijnenbestrijding en de beveiliging van het luchtruim tussen beide landen. In dit geval treedt naar het oordeel van de AIV geen onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies op.

De AIV roept in herinnering dat de veiligheid van Nederland in het verleden – tijdens de Koude Oorlog – sterk afhankelijk was van beslissingen die door de Amerikaanse regering werden genomen. De Verenigde Staten waren immers de strategische garantiemacht van Europa. De angst in ons werelddeel was eerder door de Amerikanen in de steek te worden gelaten (abandonment) dan door de Amerikanen tegen wil en dank in een gewapend conflict te worden meegesleurd (entrapment).2 Om Europa te verdedigen riskeerden de Verenigde Staten immers de (nucleaire) vernietiging van de eigen bevolking. Op de Amerikaanse beslissingen, met name die het mogelijk gebruik van kernwapens betroffen, had Nederland (evenals de andere bondgenoten) maar weinig invloed. De Nederlandse troepen die aan de NAVO waren toegewezen bleven in vredestijd weliswaar onder nationaal gezag staan, maar de beslissing om ze bij toepassing van Artikel 5 volledig onder NAVO-bevel te plaatsen zou in het geval van een vijandelijke verrassingsaanval geheel door de omstandigheden zijn afgedwongen. Vanaf het moment dat Nederland ging deelnemen aan de geïntegreerde verdediging van het Atlantisch bondgenootschap was voorzienbaar dat de Nederlandse soevereiniteit, niet formeel maar wel feitelijk, door de afhankelijkheid van de Verenigde Staten aanzienlijk zou worden beperkt.

De veiligheidscontext waarin het vraagstuk van de soevereiniteit thans moet worden geplaatst is echter grondig veranderd. De semi-automatische bijstandsverplichting uit hoofde van Artikel 5 is in de schaduw komen te staan van de vrijwillige deelname aan zogeheten niet-Artikel 5 crisisbeheersingsoperaties buiten het NAVO-verdragsgebied, terwijl de vrees voor entrapment in de plaats is gekomen voor de vrees voor abandonment. Wat ook is veranderd is de assertieve opstelling die de Tweede Kamer is gaan betrekken ten aanzien van alle kwesties die te maken hebben met de uitzending van Nederlandse militairen. Dit heeft onder meer geresulteerd in een Toetsingskader voor deelneming van Nederlandse militaire eenheden aan internationale crisisbeheersingsoperaties.3 Ook in veel andere Europese landen is er sprake van een toenemende parlementaire betrokkenheid bij de uitzending van militairen. Deze nieuwe werkelijkheid heeft geleid tot een voorlopige markering van de grenzen van internationale defensiesamenwerking: de meeste Europese landen wensen de mogelijkheid te behouden om eenheden of onderdelen die betrokken zijn bij samenwerkingsconstructies als zelfstandige modules in te zetten bij internationale operaties, ongeacht de vraag of de landen waarmee ze nauw samenwerken aan dergelijke operaties meedoen. Een goed voorbeeld daarvan is de maritieme samenwerking tussen Nederland en België in het operationeel hoofdkwartier Admiraal Benelux, die beide landen in staat stelt geheel zelfstandig mee te doen aan internationale militaire operaties.

Denkbaar is dat in de toekomst samenwerkingspartners desondanks zo afhankelijk worden van elkaars militaire vermogens, dat zij niet effectief kunnen deelnemen aan militaire operaties zonder actieve medewerking van deze partners. In dat geval dreigt naar het oordeel van de AIV eerder het gevaar van verlamming doordat bepaalde landen zouden besluiten afzijdig te blijven van een voorgestelde missie, dan het gevaar van het verlies van nationale soevereiniteit in de zin van beschikkingsmacht. In de intergouvernementele besluitvorming, die kenmerkend is voor zowel de NAVO als de EU, kunnen lidstaten immers niet worden gedwongen mee te werken aan de uitvoering van eventuele meerderheidsbesluiten. Ook feitelijk is het moeilijk voorstelbaar dat kritische en waakzame nationale parlementen, zoals het Nederlandse, zullen instemmen met deelname aan militaire operaties, louter omdat andere landen afhankelijk zijn geworden van de militaire vermogens van ons land en mogelijk politieke druk uitoefenen om die beschikbaar te krijgen. Dit geldt in het bijzonder wanneer sprake is van risicovol, grondgebonden militair optreden op laag tactisch niveau. Daar worden de gevaren voor militairen immers het meest manifest. Voor nationale parlementen zijn de risico’s die militairen lopen bij gezamenlijke inzet met militairen van een ander land veelal bepalend om al dan niet in te stemmen met een missie.

Lessen uit internationale programma’s en processen
Na de Koude Oorlog hebben de NAVO en de EU een transformatie in de richting van expeditionair optreden ingezet. De programma’s inzake capaciteitensamenwerking die vanuit de NAVO en EU zijn opgezet, hebben echter tot dusver slechts beperkte resultaten opgeleverd. Het potentieel voor verdere samenwerking is dan ook bijlange na nog niet benut. Gevestigde nationale belangen, vooral verschanst in de nationale defensie-industrieën, en verschillen in politiek-strategische cultuur blijken belangrijke hinderpalen te zijn om dit potentieel ten volle te benutten. Wat de NAVO betreft heeft de capaciteitensamenwerking zich vooral gericht op het gezamenlijk leasen en poolen van strategisch lucht- en zeetransport en op logistieke ondersteuning van operaties buiten het verdragsgebied. Het NAVO-agentschap voor gezamenlijk onderhoud en bevoorrading (NAMSA) heeft bijgedragen aan substantiële besparingen door de logistieke ondersteuning van expeditionaire operaties voor deelnemende landen zoveel mogelijk in één hand te houden. Binnen het raamwerk van de EU opereert het Europees Defensie Agentschap (EDA) als aanjager van gezamenlijke programma’s en projecten. Binnen het EDA is een reeks van kleinere projecten uitgevoerd. Het meest tastbare resultaat is een gezamenlijk trainingsprogramma voor helikopterpiloten, dat overigens in samenspraak met de NAVO is opgezet. Maar mede als gevolg van het bescheiden budget is het agentschap vooralsnog niet in staat gebleken echte doorbraken in militaire capaciteitensamenwerking te bewerkstelligen. Helaas verschillen de EU-lidstaten van mening over de mate van sturing die bij het EDA past.

De weg naar verdieping van defensiesamenwerking blijkt in de praktijk tevens te lopen via regionale samenwerkingsverbanden of clusters van gelijkgezinde landen. Dit geldt zowel voor de samenwerking tussen bijvoorbeeld de Scandinavische landen (in Nordefco) als bijvoorbeeld voor de samenwerking van Nederland met België/Luxemburg en Duitsland. De clusterbenadering kent evenwel ook haar beperkingen en nadelen. Een evidente beperking is dat gewenste verdieping van de samenwerking op het gebied van strategische inlichtingen, communicatie en bevelvoering buiten het handelingsbereik van clusters vallen. Een dergelijke verdieping kan alleen in NAVO- en EU-verband gestalte krijgen. Een nadeel van de clusterbenadering is ook het risico van ontkoppeling tussen deze samenwerkingsprogramma’s en de reële capaciteitenbehoeften van alle Europese landen tezamen. Op bepaalde terreinen bestaan immers Europese overschotten, terwijl op andere juist grote tekorten bestaan.

De AIV is van mening dat een duidelijke identificatie van tekorten in Europese capaciteiten en een gezamenlijke prioritering op basis van die tekorten bij de besteding van financiële middelen van NAVO- en EU-lidstaten nodig zijn om de bestaande onevenwichtige configuratie van militaire vermogens te redresseren. Aan deze gezamenlijke prioritering heeft het ook ontbroken bij de invulling van de bezuinigingsplannen die Europese regeringen, waaronder de Nederlandse, onlangs hebben opgesteld. De uiteenlopende timing van deze nationale plannen vormde daarbij een extra complicatie. Het ontbreekt aan een coördinatiemechanisme dat top-down het gehele inzetvermogen van de Europese krijgsmachten monitort. Buitengewone ministeriële conferenties in EU-verband, zoals door Nederland al is voorgesteld, zouden dit kunnen ondervangen. Een ondersteunende rol van het EDA voor de uitvoering van deze coördinatie ligt voor de hand.

Een belangrijke les luidt dat de meest effectieve strategie voor militaire samenwerking aanvangt bij gezamenlijke aankoop en instandhouding van materieel, gecombineerd met gezamenlijke opleiding en training van personeel. In dit domein moeten echter nog de nodige weerstanden tegen samenwerking bij onder meer nationale defensie-industrieën en militaire behoeftestellers worden overwonnen. Bij materieelsamenwerking treden niet of nauwelijks beperkingen op ten aanzien van de zelfstandige inzet van militaire eenheden. Zijn eenmaal positieve ervaringen opgedaan met deze samenwerking en zijn de betrokken partijen overtuigd geraakt van de wenselijkheid verdere stappen te zetten, dan kan de stap naar verdergaande militair-operationele samenwerking worden gezet, met de uitruil en verdeling van militaire capaciteiten als sluitstuk. Er is hier sprake van een zekere analogie met het verloop van het Europese integratieproces als geheel, het resultaat van een strategie van opeenvolgende kleine stappen naar verbreding en verdieping van samenwerking.

Het doel van internationale defensiesamenwerking is niet alleen het vergroten van de output van de gezamenlijke defensiebudgetten in termen van capaciteiten, maar ook het vergroten van de effectiviteit van optreden tijdens missies. Hiervoor zijn de ontwikkeling van operationele concepten en gezamenlijke training onontbeerlijk. Bij toekomstige hybride militaire conflicten zal het succes van het optreden van multinationale eenheden vooral worden bepaald door de bekwaamheid om in een complexe civiel-militaire omgeving te kunnen werken. Daarnaast is het aanpassingsvermogen van krijgsmachten van belang en de snelheid waarmee op nieuwe veiligheidsrisico’s kan worden gereageerd. Dit aanpassingsvermogen zal breed aanwezig moeten zijn, of het nu gaat om gezamenlijke materieelverwervingsprocedures, opleiding- en trainingsconcepten of het aanpassingsvermogen van de defensie-industrieën.

Samenwerkingsmogelijkheden in de toekomst
Nederland wordt in Europa gezien als voortrekker op het gebied van defensiesamenwerking met andere landen. Het Benesam-model kan als lichtend voorbeeld fungeren voor andere landen. Toch is de AIV ervan overtuigd dat ook voor Nederland nog talrijke mogelijkheden ongebruikt zijn. Het zwaartepunt van de defensiesamenwerking ligt in de relatie met de Benelux-partners en Duitsland. Een verdieping van de militaire samenwerking met deze landen is gewenst, maar deze dient ook gepaard te gaan met een intensivering van de veiligheidspolitieke samenwerking. Daarnaast ziet de AIV voor de Koninklijke luchtmacht kansen om de samenwerking te verbreden met Noorwegen en Denemarken. Nederland deelt met beide landen een overeenkomstige politiek-strategische cultuur en visie op het buitenlandsen veiligheidsbeleid. Ten slotte bepleit de AIV een voortzetting van de operationele samenwerking met het Verenigd Koninkrijk door aansluiting te zoeken bij de Joint Expeditionary Force (JEF), mits de regering hiervoor een breed politiek draagvlak kan realiseren en het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk hiervoor daadwerkelijk openstaan. Aldus kan Nederland meer politiek prestige verwerven en invloed uitoefenen op besluitvorming over internationaal (militair) optreden in crisissituaties.

In concreto legt de AIV de regering een tiental aanbevelingen voor die rechtstreeks betrekking hebben op (onderdelen van) de Nederlandse krijgsmacht:

  1. Teneinde het bereikte niveau van de samenwerking tussen de Nederlandse en Belgische marines in de toekomst te waarborgen, moeten de regeringen van beide landen de lopende investeringsplannen op elkaar afstemmen en een gezamenlijke behoeftestelling opstellen die op termijn uitmondt in een gezamenlijk investeringsplan. Een belangrijk doel van dit plan moet zijn om gezamenlijk bij te dragen aan versterking van Europese maritieme vermogens. Indien mogelijk wordt ook Duitsland hierbij betrokken.
  2. Teneinde het niveau van de samenwerking tussen de Nederlandse en Belgische marines verder te verhogen, kan de operationele samenwerking in het kader van Benesam worden verdiept door gezamenlijke inzet van marine-eenheden voor onder meer kustwachttaken, mijnenbestrijding en piraterijbestrijding.
  3. Teneinde kostenbesparingen bij materieel-logistieke samenwerking tussen de Nederlandse en Belgische luchtmachten te realiseren, moet een gezamenlijke aankoop, onderhoud en stationering van transport- en gevechtsvliegtuigen alsmede een gezamenlijke opleiding en training van vliegers worden bewerkstelligd. Het is wenselijk dat beide regeringen tot een eensluidend besluit komen over de opvolging van de F-16. Valt dit besluit uit ten gunste van de JSF, dan is uitbreiding van de materieel-logistieke samenwerking met Noorwegen en Denemarken mogelijk en wenselijk (aannemende dat in deze landen een definitieve keuze voor de JSF gemaakt wordt).
  4. Teneinde kostenbesparingen bij materieel-logistieke samenwerking tussen de Nederlandse en Duitse landmachten te realiseren, moet gezamenlijk onderhoud van het Boxer gevechtsvoertuig en de Pantserhouwitser alsmede gezamenlijke aankoop en beheer van munitiesoorten worden bewerkstelligd. Ook moeten de regeringen van beide landen de lopende investeringsplannen op elkaar afstemmen en een gezamenlijke behoeftestelling opstellen die op termijn uitmondt in een gezamenlijk investeringsplan. Een belangrijk doel van dit plan moet zijn de versterking van het Europese militaire vermogen voor landoptreden.
  5. Teneinde de Koninklijke landmacht ook in de toekomst in staat te stellen om met voldoende escalatiedominantie op te treden in conflicten, moet worden onderzocht of het verlies aan mobiliteit, vuurkracht en bescherming als gevolg van de recente bezuinigingen kan worden gemitigeerd door het leasen van gevechtstanks van de Bundeswehr, bij voorkeur door het sluiten van een package deal met Duitsland. Als tegenprestatie zou Duitsland gebruik kunnen maken van Nederlands materieel of (trainings)faciliteiten.
  6. Teneinde de kosten van verwerving en instandhouding van een onbemand vliegtuig (MALE UAV) te beperken, moet Nederland streven naar gezamenlijke aankoop, onderhoud en stationering van de MALE UAV. Nauwe samenwerking met Duitsland brengt aanmerkelijke schaalvoordelen met zich, ook op het gebied van opleiding en training.
  7. Teneinde de effectiviteit van maritieme raketverdediging tegen langeafstandsprojectielen te vergroten, ligt operationele samenwerking van Nederland met Duitsland evenzeer voor de hand, aangezien beide landen in Europa voorop lopen in de ontwikkeling van maritieme Theatre Ballistic Missile Defence.
  8. Teneinde de kosten voor Nederland van de instandhouding van vier onderzeeërs te verlagen, zou onderzocht kunnen worden of deze schepen, naar het voorbeeld van de Admiraal Benelux, onder een gezamenlijk commando met de acht Duitse onderzeeërs kunnen worden gebracht. Aansluiting van Denemarken bij een mogelijke onderzeebootsamenwerking behoort tot de mogelijkheden. Ook hier zouden mogelijk besparingen kunnen worden gevonden door gezamenlijk onderhoud en gezamenlijke opleiding en training van bemanningen.
  9. Teneinde in staat te zijn met de krijgsmacht een bijdrage te leveren aan risicovolle missies, verdient onder meer een operationele samenwerking met het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk in de JEF serieuze bestudering.
  10. Teneinde de European Gendarmerie Force (EGF) als unieke nichecapaciteit op het gebied van politiedienstverlening te versterken, valt te overwegen deze formatie uit te bouwen tot Permanente Gestructureerde Samenwerking (PGS) dan wel op te zetten als vorm van nauwere samenwerking als bedoeld in het Verdrag van Lissabon.

De AIV acht het wenselijk dat de regering zich niet alleen inzet om de Nederlandse krijgsmacht verder in te bedden in bi- en multilaterale samenwerkingsconstructies, maar ook dat zij een actieve diplomatie bedrijft om internationale defensiesamenwerking in NAVO- en EU-verband te verdiepen. De hervorming in de richting van expeditionair optreden die deze veiligheidsorganisaties na de Koude Oorlog hebben doorgemaakt, moet met kracht worden voortgezet. De gewenste inspanningen zouden zich vooral kunnen richten op de omvorming van de snelle reactiemachten van de NAVO en de EU tot semi-permanente samenwerkingsverbanden, intensiever gebruikmaken van NAMSA voor logistieke ondersteuning van NAVO- en EU-operaties, het denationaliseren van de verwerving van defensiematerieel, een verschuiving van nationale naar multinationale opleidings- en onderzoeksprogramma’s en de totstandkoming van één onderzoeksbudget voor interne en externe veiligheid. In dit verband doet de AIV een zestal aanvullende aanbevelingen:

  1. Teneinde een verdieping van de operationele samenwerking tussen deelnemende landen aan de NRF en EU Battlegroups te bewerkstelligen, verdient het aanbeveling de snelle reactiemachten om te vormen tot semi-permanente samenwerkingsverbanden, waarbij dezelfde (combinatie van) landen periodiek deelnemen aan een NRF of battlegroup-rotatie. Die Europese landen die – anders dan Nederland – niet beschikken over een volledig expeditionaire krijgsmacht, kunnen worden aangemoedigd zich te specialiseren door een nichecapaciteit bij te dragen aan de NRF of EU Battlegroups.
  2. Teneinde de hoge kosten voor de beschikbaarstelling en inzet van de NRF en de EU Battlegroups te beperken, verdient het aanbeveling dat lidstaten die de leiding hebben over één of meerdere van deze snelle reactiemachten rechtstreeks afspraken maken met NAMSA over de logistieke ondersteuning van deze eenheden. Zo kan worden vermeden dat afspraken met NAMSA over de ondersteuning van EU-geleide militaire formaties stranden vanwege de politieke blokkade op de EU-NAVO-samenwerking.
  3. Teneinde een grotere doelmatigheid te bereiken in de uitgaven voor de verwerving van defensiematerieel, moeten de EU-lidstaten het percentage uitgaven ter zake van materieelaankoop op bi- of multilaterale basis stapsgewijs verhogen. Hiervoor is het noodzakelijk om stelselmatig onderzoek naar de mogelijkheden van internationale samenwerking te verankeren in het defensieplanningsproces van de afzonderlijke lidstaten. Alleen zo kan een grotere standaardisatie van defensiematerieel worden bereikt. Het EDA zou moeten worden belast met het adviseren en monitoren van lidstaten over de vereiste aanpassingen van het defensieplanningsproces op basis van opgedane best practices in een aantal landen.
  4. Teneinde een duurzame internationale materieelsamenwerking op de gebieden logistiek, onderhoud, opleiding en training tot stand te brengen, moeten de mogelijkheden van gezamenlijke opleidingen beter worden benut. Ook zou de samenwerking tussen defensieopleidingen kunnen worden versterkt, bijvoorbeeld door een stapsgewijze uitbreiding van het European Security and Defence College.
  5. Teneinde een grotere doelmatigheid te bereiken in de noodzakelijke investeringen in grensoverschrijdend onderzoek en ontwikkeling, moet evenzeer een verschuiving worden nagestreefd van nationale naar multinationale onderzoeksprogramma’s alsmede een nauwere samenwerking met de private sector. De NAVO (Smart Defence) en de EU (gemeenschappelijke investeringsprogramma’s voor onderzoek en technologie) moeten hun inspanningen op dit terrein bundelen teneinde duplicatie van onderzoeksprogramma’s te voorkomen.
  6. Teneinde meer synergie in het onderzoek naar interne en externe veiligheid te stimuleren, wordt – gelet op de nauwe samenhang tussen beide dimensies van veiligheid – voorgesteld één EU-onderzoeksbudget voor interne en externe veiligheid in het leven te roepen. Voor dit doel moeten afspraken worden gemaakt tussen de Europese Commissie en het EDA.

Tot besluit
De AIV bepleit in dit advies een samenhangende aanpak van de uitbreiding en verdieping van de Europese defensiesamenwerking. Hiertoe is een tweesporenbenadering vereist die bestaat uit een top-downstrategie voor Europese veiligheidssamenwerking en een bottomupaanpak voor verdieping van de bilaterale defensiesamenwerking. Het is essentieel beide sporen met elkaar in evenwicht te brengen. Overaccentuering van het eerste spoor kan leiden tot een te zwak gevoel van ownership bij de nationale krijgsmachten. Bovendien bestaat het risico dat plannen die in NAVO- en EU-verband worden gesmeed, onvoldoende rekening houden met de bijzondere banden die tussen landen en hun krijgsmachten bestaan. Anderzijds brengt een eenzijdige gerichtheid op het tweede spoor, de bottom-upaanpak, het risico mee van een gebrek aan afstemming tussen (regionale) clusters van samenwerkende landen, met als mogelijk gevolg grote onevenwichtigheden in de militaire vermogens die voor Europa als geheel beschikbaar zijn. Mede met het oog hierop bepleit de AIV het opstellen van een nieuwe Europese veiligheidsstrategie. Deze exercitie zou een tweeledig karakter dienen te hebben. In de eerste plaats een onderzoek dat systematisch in kaart brengt wat Europa militair gezien nodig heeft om zijn veiligheid te waarborgen en een rol van betekenis op het wereldtoneel te kunnen spelen. Ten tweede zou een evaluatie van de nationale defensieplannen in het licht van de vastgestelde Europese militaire behoeften moeten worden uitgevoerd. Deze evaluatie dient antwoord te geven op de vraag in hoeverre de Europese landen op defensiegebied de juiste prioriteiten stellen en op welke militaire vermogens samenwerkingsverbanden zich bij voorkeur moeten richten. De AIV acht het opportuun deze nieuwe Europese veiligheidsstrategie op het hoogste politieke niveau (Europese Raad) te agenderen als een voorwaarde voor haar welslagen.

De AIV onderstreept ten slotte dat kostenbesparingen als gevolg van bi- en multilaterale samenwerking niet de weg vrijmaken voor nieuwe bezuinigingen op het Nederlandse defensiebudget. Het realiseren van besparingen is een proces waarbij de kost (investeren) voor de baat uitgaat en vertrouwen tussen de samenwerkingspartners essentieel is. Kostenbesparingen zullen hard nodig zijn om bestaande operationele tekortkomingen op te heffen en een adaptieve, innovatieve krijgsmacht in stand te houden. Dit is eens te meer van belang nu Europa in de toekomst meer en meer op zijn eigen (militaire) benen zal moeten staan en ook van Nederland een evenredige bijdrage aan de Europese defensie zal worden verwacht.

_______________________________
1 S. Gebicke en S. Magid, ‘Lessons from around the World: Benchmarking performance in defence’, McKinsey
on Government, Spring 2010; zie ook Nick Witney, ‘Re-energising Europe’s Security and Defence Policy’,
European Council on Foreign Relations, London, July 2008.
2 Een klassieke verhandeling over dit begrippenpaar vindt men bij Glenn H. Snyder, ‘The Security Dilemma in
Alliance Politics’, World Politics 36 (4), 1984.
3 Het Toetsingskader deelneming van Nederlandse militaire eenheden aan internationale crisisbeheersingsoperaties is in 1995 vastgesteld en in 2009 voor het laatst aangepast.

 

Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag


Datum: 20 juni 2011
Betreft: Adviesaanvraag betreffende verdieping van de internationale defensiesamenwerking van de Nederlandse krijgsmacht
 

Geachte heer Korthals Altes,

De discussie over Europese defensiesamenwerking is opnieuw opgelaaid nu defensiebudgetten in Europa krimpen als gevolg van de tekorten op de overheidsbegrotingen. Defensiesamenwerking wordt omarmd teneinde het militaire vermogen zoveel mogelijk op peil te houden en waar mogelijk kosten te delen. Tegen de achtergrond van de verschuivende mondiale machtsverhoudingen is verdieping van de Europese defensiesamenwerking bovendien van groot politiek en strategisch belang voor de Europese veiligheid en de lastendeling in het transatlantische partnerschap.

Nederland zet verder in op verdieping van zijn internationale samenwerking. Nederland participeert reeds in een aantal succesvolle multinationale projecten, zoals het EATC en het Strategic Airlift Capability (C-17), en streeft ernaar zijn bilaterale samenwerking met vooral Duitsland, België/Luxemburg en het VK te verdiepen. Verdere samenwerking met andere partnerlanden, waaronder de VS, wordt niet uitgesloten. Deze inzet is integraal onderdeel van de visie van dit kabinet op de toekomstige krijgsmacht waarin innovatie, kwaliteit en internationale inbedding belangrijke ijkpunten vormen.

Het kabinet onderkent dat zich hierbij ook fundamentele vragen voordoen in relatie tot de nationale soevereiniteit. Samenwerking en soevereiniteit moeten niet worden opgevat als tegenpolen, al was het maar omdat verdieping van de internationale samenwerking van de krijgsmacht moet leiden tot verhoogde gezamenlijke militaire effectiviteit die juist onze veiligheid en soevereiniteit ten goede komt. Aangezien er thans wordt gestreefd naar een meerjarige, ambitieuze samenwerkingsagenda is het echter passend om ook rekening te houden met de soevereiniteitsdilemma’s die zich in verschillende gradaties kunnen voordoen bij de uitwerking van nieuwe initiatieven. Zoals toegezegd door de minister van Defensie aan de Tweede Kamer wordt de Adviesraad in het bijzonder gevraagd hierop nader in te gaan.

Tegen deze achtergrond vraagt het kabinet de Adviesraad, in het verlengde van het rapport van april 2003 getiteld “Militaire samenwerking in Europa: mogelijkheden en beperkingen”, om aanbevelingen te doen voor de verdere internationale inbedding van de krijgsmacht. Zoals toegezegd door de minister van Buitenlandse Zaken aan de Eerste Kamer wordt hierbij tevens specifiek gevraagd naar de mogelijkheden tot verbeterde samenwerking tussen EU en NAVO. Het advies kan daarmee bijdragen tot de uitwerking van de internationale samenwerkingsagenda van Defensie in de komende jaren.

Het gaat daarbij in het bijzonder om de volgende vragen:

Kader defensiesamenwerking
Welke soevereiniteitsvragen zijn er verbonden aan de verschillende vormen van defensiesamenwerking? Hoe komen deze vragen tot uitdrukking en hoe kunnen regering en volksvertegenwoordiging daarmee omgaan? Hoe wordt er in Europa tegenaan gekeken? Zijn er terreinen waarop samenwerking meer voor de hand ligt en zijn er capaciteiten die specifiek op nationale basis instandgehouden moeten worden? Welke toegevoegde waarde heeft de Nederlandse krijgsmacht in internationaal verband en kan daarmee gesproken worden van rolspecialisatie?

Lessen uit internationale programma’s en processen
Welke lessen kunnen we trekken uit multinationale programma’s uit het verleden (bijvoorbeeld de NH90) en hoe kunnen we nationale configuraties uitbannen? Welke bereidheid bestaat er internationaal om te gaan samenwerken en is er een onderscheid tussen grotere en kleinere landen? Welke lessen kunnen we trekken uit het capaciteitenproces binnen EU (inclusief EDA) en NAVO en op welke manier zouden we de effectiviteit van deze processen kunnen verbeteren? Moeten we toe naar een meer bindend internationaal kader, zoals bijvoorbeeld wordt beoogd met de Permanente Gestructureerde Samenwerking? Welke rol spelen de NRF en EU Battlegroups in de bevordering van defensiesamenwerking en hoe zou deze rol kunnen worden versterkt?

Samenwerkingsmogelijkheden
Zijn er concrete ideeën voor defensiesamenwerking met partnerlanden in bilateraal of breder verband, bijvoorbeeld analoog aan het EATC? Welke mogelijkheden bestaan er op gebied van technologie en onderzoek? Zijn er dwarsverbanden met civiele capaciteitenontwikkeling, in het bijzonder binnen de EU, waar Defensie zou kunnen profiteren van schaalvoordelen en interoperabiliteit?

EU-NAVO samenwerking
Welke oplossingsrichtingen zijn er naar de mening van de AIV om EU-NAVO samenwerking te verbeteren ondanks het voortbestaan van de onderliggende politieke problemen? Kan de AIV daarbij tevens zijn visie geven op samenwerking tussen de EU en de NAVO die reeds in gang is gezet of momenteel wordt verkend, bijvoorbeeld op het terrein van:

  • consultaties tussen beide organisatie op ambtelijke en politieke niveaus (inclusief informeel overleg tussen alle NAVO en EU-landen, contacten tussen HV Ashton en SG NAVO);
  • coördinatie en overleg op stafniveau;
  • capaciteitssamenwerking mede in het licht van de discussie over pooling & sharing, de EU-NAVO capaciteitengroep en de contacten tussen het Europees Defensieagentschap en het Allied Command Transformation van de NAVO;
  • training en oefeningen;
  • deblokkering van de samenwerking op basis van het ‘organisation to organisation’-principe.



 

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. U. Rosenthal
De Minister van Defensie,
Drs. J.S.J. Hillen


 

 

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 22
Den Haag

Datum:   11 mei 2012
Betreft:   AIV-advies over Europese defensiesamenwerking
Onze Referentie:    BS/2012015097



Hierbij doen wij u de kabinetsreactie toekomen inzake het advies van de Adviesraad 
Internationale Vraagstukken (AIV) ‘Europese defensiesamenwerking.
Soevereiniteit en Handelingsvermogen’.

Deze kabinetsreactie is eveneens verzonden aan de voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal.


 

De Minister van Defensie,
Drs. J.S.J. Hillen
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. U. Rosenthal


 
_____________________________

Kabinetsreactie op het AIV advies
‘Europese defensiesamenwerking. Soevereiniteit en Handelingsvermogen’

Inleiding
Op 20 juni 2011 vroeg het kabinet de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) om aanbevelingen voor de verdere internationale inbedding van de krijgsmacht in het licht van de meerjarige samenwerking die het kabinet voor ogen heeft voor de Nederlandse krijgsmacht. De AIV werd gevraagd in het bijzonder in te gaan op de vraagstukken die verband houden met onze nationale soevereiniteit. Het AIV-rapport “Europese defensiesamenwerking; soevereiniteit en handelingsvermogen” (januari 2012) biedt een goed startpunt om een passend antwoord te formuleren. Het advies komt op een belangrijk moment, omdat het kabinet fors inzet op uitbreiding en verdieping van de internationale defensiesamenwerking van de Nederlandse krijgsmacht. Deze brief gaat in op het referentiekader dat het kabinet hierbij hanteert.

Soevereiniteit en de rol van de krijgsmacht
De krijgsmacht is één van de fundamentele veiligheidsinstituties van de staat. Voor het kabinet is de NAVO de hoeksteen van het veiligheidsbeleid en vormen de NAVO en de EU vanzelfsprekende fora waarbinnen samenwerking tot stand komt. Het besluit militairen in te zetten blijft daarbij te allen tijde een nationale politieke verantwoordelijkheid. Van gedeelde Europese soevereiniteit is hierbij geen sprake. Tegelijkertijd wil het kabinet beklemtonen dat defensiesamenwerking en soevereiniteit geen tegenpolen zijn. Soevereiniteit in engere zin behelst de onafhankelijkheid van een staat in de internationale rechtsorde. In de moderne lezing heeft soevereiniteit evenzeer betrekking op effectief statelijk gezag binnen de landsgrenzen en de internationale bevordering van veiligheid en nationale belangen. Dat nationale veiligheid en internationale samenwerking juist in elkaars verlengde liggen, blijkt ook uit de taken van de Nederlandse krijgsmacht volgens de Grondwet. Onze krijgsmacht beschermt niet alleen ons grondgebied, maar komt tevens op voor onze belangen en bevordert de internationale rechtsorde. Onze vrijheid van handelen kan voorts niet los gezien worden van de vraag of we in staat zijn te handelen. Vormen van samenwerking die het handelingsvermogen vergroten, en waarbij de nationale besluitvorming over inzet van militairen is gegarandeerd, maken dus geen inbreuk op onze soevereiniteit maar dragen daar zo bezien toe bij. Het kabinet kan zich hiermee vinden in het advies van de AIV om handelingsvermogen als wezenlijk onderdeel van ons soevereiniteitsbegrip te beschouwen.

Internationale samenwerking vormt een wezenlijk onderdeel van het toekomstperspectief van de Nederlandse krijgsmacht. Door samenwerking met andere partners bij verwerving, onderhoud, opleiding en training, stationering of inzet, verschaft de krijgsmacht zich toegang tot capaciteiten die ze zich anders niet zou kunnen veroorloven, vergroot ze haar militaire effectiviteit en verbetert ze haar doelmatigheid. Het kabinet handelt hierbij in het besef dat Europa militair meer op eigen benen moet staan. De lastendeling in het trans-Atlantische bondgenootschap, meer dan een Amerikaanse focus op de Pacific, is een belangrijke drijfveer voor de samenwerking. De Europese landen kunnen en moeten hun militaire vermogen versterken door slimmer gebruik te maken van de mogelijkheden tot samenwerking en door ruimte te blijven scheppen voor innovatie. Deze benadering dient onze belangen het best, in een wereld waarin de strategische verhoudingen verschuiven en de economische en veiligheidspolitieke verwevenheid in en tussen regio’s toeneemt. Geen land is immers nog in staat om geheel zelfstandig het hoofd te bieden aan grote uitdagingen op financieel-economisch gebied, op het terrein van klimaat en milieu of bij de aanpak van internationale veiligheidsvraagstukken. Internationale samenwerking is eens te meer geboden om op termijn een effectieve en betaalbare krijgsmacht in stand te houden.

Het kabinet onderstreept dat er veel mogelijkheden zijn voor defensiesamenwerking voordat de grenzen van de autonomie in zicht komen. De nationale besluitvorming over de inzet van eenheden kan bij de meest gangbare vormen van samenwerking – zoals taakgroepen, het gezamenlijk gebruik van nationale capaciteiten (pooling), het gedeelde gebruik van gezamenlijke capaciteiten (sharing) en bij integratie op ondersteunende gebieden – worden gewaarborgd door uitzonderingsclausules of door een modulaire aanpak. Het kabinet sluit zich daarom aan bij de conclusie van de AIV dat de vrijheid van handelen en de autonomie van besluitvorming in de praktijk vooral beperkt wordt bij specifieke, geïntegreerde vormen van operationele samenwerking (zoals het uitzendbare Duits-Nederlandse legerkorpshoofdkwartier of samengestelde multinationale eenheden en bemanningen) en bij rol- en taakspecialisatie.

Betrouwbare partner
Hoewel de vrijheid van handelen in de meeste vormen van samenwerking kan worden gewaarborgd, tekent het kabinet daarbij aan dat internationale defensiesamenwerking niet vrijblijvend is. Wat de operationele samenwerkingsverbanden betreft wijst het kabinet erop dat Nederland in beginsel moet handelen in de geest van de samenwerkingsafspraken die het met partners maakt, of heeft gemaakt. Daarvan kan niet lichtvaardig worden afgeweken. Hoewel de afweging altijd zelfstandig wordt gemaakt, kan een eenzijdige weigering van Nederland om zijn bijdrage te leveren afbreuk doen aan het vertrouwen en frustrerend werken met het oog op de bredere samenwerkingsrelatie. Daarom is het van belang dat samenwerkingsprojecten niet alleen worden uitgevoerd door militaire eenheden, maar ook dat de nationale parlementen zich intensiever bezighouden met de voortgang en de consequenties van de samenwerking, ook in contact met de desbetreffende landen.

In de praktijk bevordert Nederland zijn veiligheidsbelangen vooral via internationale verbanden. Tijdens multilaterale operaties op de Balkan, in Afrika, in Irak en in Afghanistan zijn Nederlandse militairen er al aan gewend geraakt met internationale partners op tal van gebieden samen te werken en op hen te vertrouwen. Het vertrouwen in de NAVO en in de EU stoelt echter ook op een gedeelde verantwoordelijkheid in het dragen van de lasten, zeker nu de budgetten krimpen en de capaciteiten schaarser worden. Landen kunnen hun aandeel niet afwentelen op partners of zich verschuilen achter het collectief. De uitbreiding en de verdieping van de internationale samenwerking van onze krijgsmacht moeten daarom leiden tot een krachtige Nederlandse bijdrage aan het bondgenootschap en de Europese Unie. De AIV onderstreept in dit verband terecht dat het zicht op meer samenwerking op defensiegebied niet de rechtvaardiging kan zijn voor het verder laten krimpen van defensiebudgetten. Voor succesvolle vormen van samenwerking die leiden tot schaalvoordelen en besparingen kunnen eerst investeringen nodig zijn.

Bij het ontwikkelen en uitvoeren van meerjarige samenwerkingsagenda’s zal elk land zich een betrouwbare partner moeten tonen. Dit betekent dat Nederland zijn partners waar nodig informeert over de precieze stand van de nationale besluitvorming, maar ook dat Nederland niet hoeft terug te komen op samenwerkingsafspraken die in overleg met de Kamer tot stand zijn gekomen. Uiteindelijk hebben meerjarige samenwerkingstrajecten alleen kans van slagen als er sprake is van stabiele financiering.

Keuzes in samenwerking
Het kabinet beseft dat de NAVO en de EU te groot zijn geworden om sommige samenwerkingsinitiatieven gestalte te geven. Het zet daarom vooral in op initiatieven in kleinere verbanden, bilateraal of regionaal. Onnodige institutionalisering moet immers worden vermeden en vanuit het oogpunt van effectiviteit, vertrouwen en ook draagvlak in Nederland is het goed als de samenwerkingsverbanden zoveel mogelijk ‘dicht bij huis’ blijven. In kleinere groepen van gelijkgezinde landen, gevormd rondom overlappende belangen, zijn concrete doelstellingen het snelst te verwezenlijken en ontstaan perspectieven op verdieping van de samenwerking. Ook behoudt Nederland zo de benodigde vrijheid om te kiezen met welke partners het in zee wil gaan. Wel moet steeds duidelijk zijn dat verbanden van regionale samenwerking niet op zichzelf staan, maar bouwstenen vormen van de NAVO en de EU. De verdieping van de samenwerking die aldus wordt bereikt, kan vervolgens een voorbeeld voor anderen zijn. Nederland vervult met zijn rol in de Benesam, het EATC, het Duits-Nederlandse snel inzetbare legerkorpshoofdkwartier en het C-17 strategisch luchttransportinitiatief al een voortrekkersrol in Europa.

Het kabinet kiest dus bij het uitbreiden en verdiepen van zijn operationele defensiesamenwerking in de praktijk voor geografisch nabije partners met een vergelijkbare strategische en politieke cultuur als Nederland. Dit betekent het voortbouwen op de goede relaties met landen zoals België, Luxemburg, Duitsland, Noorwegen en Denemarken. Het kabinet dankt de AIV voor de specifieke voorstellen voor mogelijke samenwerking met onze partnerlanden. Sommige daarvan zijn vergezichten die niet op korte termijn te realiseren zijn en waarbij moet worden afgevraagd in hoeverre de beoogde partnerlanden een dergelijke stap zouden willen zetten. De ideeën zullen niettemin worden betrokken bij de verdere beleidsvorming. De meeste voorstellen zijn in de geest van de gesprekken die Nederland al voert met de betrokken landen. Het gaat hierbij om een geleidelijk proces. In de praktijk nemen de landen nu besluiten over de toekomstige inrichting van hun krijgsmacht door bepaalde wapensystemen af te schaffen en/of te intensiveren op nieuwe capaciteitsgebieden, rekening houdend met de afnemende financiële ruimte. Door elkaar hierover goed te informeren, kunnen landen beter onderling rekening houden met de keuzes die elders worden gemaakt, waardoor er op het niveau van de NAVO en de EU minder snel hiaten in capaciteiten ontstaan.

Taakspecialisatie is een bijzondere en de meest vergaande vorm van samenwerking, waarbij de wederzijdse afhankelijkheid zich het meest prominent voordoet. Het kabinet sluit taakspecialisatie als optie niet ten principale uit, zeker niet nu vanwege financiële krapte steeds minder Europese landen zich een volledig zelfvoorzienende krijgsmacht kunnen veroorloven. Het is voorstelbaar dat verdieping van defensiesamenwerking met voorkeurspartners op termijn leidt tot het maken van afspraken over het verdelen van taken. Daarbij komen waarschijnlijk als eerste ondersteunende capaciteiten en de opleiding en training van personeel in aanmerking.

EU en NAVO
De EU met het “Gent initiatief” en de NAVO met het “Smart Defence”-concept bieden nieuwe kaders voor samenwerking op defensiegebied en brengen nieuwe initiatieven voort. Deze organisaties kunnen helpen om grotere aantallen landen bijeen te brengen, bijvoorbeeld bij projecten op het gebied van onderzoek en technologieontwikkeling. Zij dienen zich echter vooral te richten op het scheppen van de voorwaarden voor defensiesamenwerking in de toekomst. Afspraken in EU- en NAVO-verband kunnen ervoor zorgen dat de clusters van gelijkgestemde landen uiteindelijk dezelfde doelen nastreven. Ook geschieden doctrinevorming en standaardisatie bij voorkeur in deze organisaties.

Nederland zal erop blijven aandringen dat de NAVO en de EU, in het bijzonder het Europees Defensie Agentschap, hun inspanningen goed coördineren. Op aandringen van de landen voeren de staven van de organisaties regelmatig overleg en maken zij afspraken over een werkverdeling. Uiteindelijk is het aan de landen zelf om te kiezen in welk kader ze initiatieven willen uitwerken. Eens per maand komt ook de EU-NAVO Capaciteitengroep bijeen met vertegenwoordigers van de bondgenoten en lidstaten die voldoen aan de EU-NAVO veiligheidsovereenkomst (NB: alleen Cyprus is hiervan uitgesloten). Buiten dit forum wordt formeel overleg op politiek niveau tussen beide organisaties nog steeds geblokkeerd door de bekende politieke obstakels als gevolg van de tegenstelling tussen Turkije enerzijds en Cyprus (met steun van Griekenland) anderzijds. Ondanks vergaande inspanningen van de secretaris-generaal van de NAVO en de hoge vertegenwoordiger van de externe dienst van de EU aan de vooravond van de NAVO-top in Straatsburg-Kehl in 2010, zijn deze obstakels nog niet weggenomen. In het licht hiervan legt het kabinet de nadruk op praktische, informele samenwerking tussen beide organisaties, vooral op stafniveau.

De AIV wijst erop dat de EU en de NAVO niet beschikken over een mechanisme om nationale bezuinigingen te coördineren en dat een nieuwe Europese veiligheidsstrategie nodig is om concrete veiligheidsdoelstellingen te vertalen naar een Europees behoeftestellingsproces. Hiermee zouden de landen gedwongen worden tot nauwer overleg over hun investeringen. Het kabinet ziet echter geen onmiddellijke noodzaak tot een uitgebreide herziening van de Europese Veiligheidsstrategie, aangezien de Europese Veiligheidsstrategie van 2003 en de evaluatie daarvan in 2008 nog voldoende actueel de uitdagingen en dreigingen voor Europa beschrijven. Het kabinet zal zich wel actief inzetten in de EU en de NAVO om de juiste voorwaarden te scheppen voor toekomstige defensiesamenwerking in Europa, zoveel mogelijk aansluitend bij al lopende processen. Daartoe behoort ook dat deze organisaties gegevens beschikbaar hebben over Europese tekorten en overschotten die behulpzaam kunnen zijn bij nationale besluitvorming. De operationele behoeftestelling voor de krijgsmacht blijft immers primair een nationaal proces, met dien verstande dat hierbij steeds terdege rekening moet worden gehouden met de tekorten, overschotten en toekomstige prioriteiten die binnen EU en NAVO worden vastgesteld. Tegen deze achtergrond zal Nederland zich inspannen om zijn behoeftestelling beter te coördineren en te harmoniseren met gelijkgestemde partnerlanden met wie het nauwere samenwerking nastreeft. Uiteindelijk zou dit kunnen uitmonden, zoals ook de AIV in zijn specifieke voorstellen vermeldt, in gezamenlijke investeringsplannen. Vooralsnog moet dit evenwel als een vergezicht worden beschouwd.

Het wegnemen van belemmeringen
Startpunt van effectievere Europese defensiesamenwerking zou gezamenlijke aanschaf en instandhouding van materieel moeten zijn. Hieruit ontstaan mogelijkheden tot samenwerking op het gebied van onderhoud, opleiding en training, stationering en inzet. Dit komt de effectiviteit en interoperabiliteit tijdens missies ten goede. De nationale industriële belangen kunnen echter nog steeds spelbreker zijn, zoals de AIV beklemtoont. Aan de ene kant heeft het kabinet oog voor de bijzondere positie die de defensiegerelateerde industrie inneemt ter behoud van hoogwaardige kennis en innovatiekracht. Aan de andere kant onderstreept het kabinet het belang van een competitieve Europese defensie-industrie en een gelijk speelveld. De invoering van de nieuwe defensie-aanbestedingsrichtlijn van de EU zal bijdragen aan dit doel. Verder kan uit eerdere materieelprojecten worden geleerd dat het belangrijk is om het in een vroeg stadium eens te worden over de gezamenlijke behoefte. Daarvoor moeten complexe nationale plannings- en investeringstrajecten op elkaar aansluiten. Nationale maatwerkconfiguraties moeten zoveel mogelijk worden vermeden, niet alleen omdat deze de prijs opdrijven maar ook omdat ze de mogelijkheden tot samenwerking tijdens de verdere levenscyclus beperken. Waar de AIV voorstelt om desnoods via de Permanente Gestructureerde Samenwerking (PGS) uit het Verdrag van Lissabon landen bijeen te brengen voor een strenger, meer topdown capaciteitenproces, vreest het kabinet juist de institutionalisering die moet worden vermeden. Lidstaten kunnen niet via deze weg gedwongen worden tot meer samenwerking.

Conclusie
Uit het adviesrapport van de AIV blijkt dat de vrijheid van handelen in de meeste samenwerkingsverbanden kan worden gegarandeerd. Zo bezien blijkt opnieuw dat het uitgangspunt van soevereiniteit de bevordering van defensiesamenwerking niet in de weg hoeft te staan. Het kabinet zal steeds afwegen over welke capaciteiten Nederland zelfstandig moet kunnen beschikken, vooral om zelf voldoende de veiligheid van uitgezonden personeel te waarborgen en aan de grondwettelijke taken van de krijgsmacht te voldoen. Besluiten over de operationele inzet van de krijgsmacht behoren, gelet op de mogelijkheid van de toepassing van gewapend geweld alsmede de veiligheidsrisico’s voor het defensiepersoneel, tot de meest zwaarwegende nationale politieke verantwoordelijkheden. Het nationale proces van behoeftestelling en verwerving zal rekening moeten houden met de afspraken die Nederland in NAVO- of EU-verband heeft gemaakt over het soort capaciteiten waaraan behoefte bestaat. Dit kabinet kiest er voor om internationale samenwerking meer dan tevoren een uitgangspunt te maken van grote materieelprojecten, zodat Nederland in een vroeg stadium met gelijkgestemde landen de mogelijkheden voor samenwerking kan verkennen met het oog op de hele levenscyclus van het materieel. Bij elk initiatief zal worden afgewogen welke zeggenschap Nederland – in het licht van de budgettaire krapte – wil en kan behouden, ten opzichte van de voordelen die het samenwerkingsverband oplevert in het licht van het handelingsvermogen. Graag roepen wij de Kamer op tot een fundamenteel debat over de intensivering van de internationale defensiesamenwerking, ten dienste van het handelingsvermogen in het belang van Nederland en van zijn bondgenoten, in het licht van autonomie en soevereiniteit.

Persberichten

ADVIESRAAD: MEER DEFENSIESAMENWERKING IS BITTERE NOODZAAK
 

Den Haag, 10 februari 2012

De forse bezuinigingen op de defensie-uitgaven in veel Europese landen sinds het uitbreken van de financiële crisis dwingen tot vergaande vormen van militaire samenwerking. Zo niet, dan kunnen Nederlandse en Europese ambities om een rol van betekenis te spelen in crisissituaties op en nabij het Europese continent niet meer worden verwezenlijkt. De NAVO-operatie in Libië heeft nog eens aangetoond dat Europa ernstige militaire tekortkomingen kent. Deze konden alleen dankzij de militaire hulp van de VS worden ondervangen, maar Amerikaanse steun in soortgelijke conflicten wordt meer en meer onzeker. Nederland kan alleen via nauwe samenwerking met andere nationale krijgsmachten militair handelingsvermogen en daarmee internationale invloed behouden. De besparingen die door Europese defensiesamenwerking kunnen worden gevonden, mogen niet de weg vrijmaken voor nieuwe bezuinigingen op het defensiebudget. Nederland zou in dat geval het risico lopen zich te diskwalificeren als betrouwbare samenwerkingspartner, zo concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het rapport ‘Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen’. Het rapport wordt op maandag 13 februari aan minister Hillen van Defensie aangeboden.

De inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht is zo afhankelijk geworden van coördinatie en samenwerking met andere landen, dat een strikt juridische benadering van het behoud van exclusieve beslissingsbevoegdheid van de staat niet langer voldoet. Wanneer men soevereiniteit opvat als ‘het vermogen om via extern handelen nationale belangen optimaal te dienen’ dan is nauwere samenwerking in Europees en breder internationaal verband meer dan ooit noodzakelijk om onze belangen veilig te stellen en invloed te verwerven. Zo bezien is het belang van gedeelde Europese soevereiniteit groter dan dat van de nationale soevereiniteit.

Europese veiligheidsstrategie
Vooralsnog ontbreekt het aan een gemeenschappelijke visie op de rol van Europa op het wereldtoneel en op het Europese defensiebelang. Nederland moet zich samen met gelijkgezinde EU-landen sterk maken voor het opstellen van een nieuwe Europese veiligheidsstrategie. Deze strategie moet leidend worden voor de defensie-investeringsplannen van de Europese landen. Aangezien een (substantiële) verhoging van de defensie-uitgaven in de nabije toekomst niet waarschijnlijk is, rest er maar één alternatief: het uitbannen van militaire overschotten in Europees verband, de gezamenlijke aankoop en onderhoud van materieel, het opzetten van gezamenlijke opleidingen en trainingen, het poolen van bestaand militair materieel en afspraken over taakspecialisatie tussen landen.

Bottom-upbenadering
Naast een Europese veiligheidsstrategie en een daarvan afgeleide top-downbenadering is een bottom-upbenadering nodig voor verdieping van bilaterale defensiesamenwerking. Nederland wordt in Europa gezien als voortrekker op dit gebied. Het zwaartepunt van de bilaterale samenwerking voor Nederland ligt bij de Benelux-partners en Duitsland. Een verdieping van de militaire samenwerking met deze landen is gewenst. Zo kunnen de Nederlandse en Belgische marine-eenheden gezamenlijk worden ingezet bij kustwachttaken, mijnenbestrijding en piraterijbestrijding. Ook kan gezamenlijke aankoop, onderhoud en stationering van Nederlandse en Belgische transport- en gevechtsvliegtuigen kostenbesparingen met zich brengen. Voorts kunnen de Nederlandse en Duitse landmacht vergaande stappen zetten op het gebied van gezamenlijke aankoop en onderhoud van materieel en munitie alsmede de gezamenlijke training en opleiding van militairen. Ook nauwere samenwerking met Denemarken en Noorwegen, vooral op luchtmachtgebied, behoort tot de mogelijkheden.