Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking

25 april 2013 - nr.84
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

De noodzaak van een multilaterale aanpak van mondiale milieuvraagstukken is groter dan ooit. Onderzoek naar toekomstscenario’s toont aan dat bij een business-as-usualscenario mondiale milieuproblemen, zoals klimaatverandering en biodiversiteitsverlies, alsmede schaarste aan zoetwater, landbouwgrond en grondstoffen de komende decennia fors zullen toenemen. Veel milieuproblemen kunnen niet door de markt alleen worden opgelost en worden daarom omschreven als publieke goederen of diensten; regulering en sturing is nodig om marktfalen te corrigeren. Milieuproblemen hebben in veel gevallen ook een grensoverschrijdend karakter en kunnen alleen door multilaterale samenwerking of door samenwerking tussen gelijkgezinde landen tot een oplossing gebracht worden. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat sinds de Rio-conferentie in 1992 te weinig vooruitgang is geboekt op deze vraagstukken. De toenemende complexiteit van milieu- en schaarstevraagstukken en de verwevenheid met andere internationale vraagstukken vormen een belangrijke verklaring voor de huidige stagnatie bij milieu- en klimaatonderhandelingen in multilateraal verband. Ook staat de coherentie tussen internationaal milieubeleid en ontwikkelingssamenwerking, economische samenwerking, mensenrechtenbeleid en veiligheidsbeleid nog in de kinderschoenen. Meer aandacht voor mainstreaming van milieu in andere internationale vraagstukken en coherentie van beleid is nodig om een aantal redenen:

  • Ontwikkelingssamenwerking die geen rekening houdt met de effecten van klimaatverandering en de risico’s van een stijgende milieubelasting, maakt de allerarmsten kwetsbaarder.
  • Economische samenwerking, in het bijzonder buitenlandse handel en buitenlandse investeringen kan, onder bepaalde voorwaarden, bijdragen aan duurzame of groene groei en aan de bestrijding van milieudegradatie.
  • Mensenrechtenbeleid versterkt de weerbaarheid van kwetsbare groepen − veelal de allerarmsten wereldwijd.
  • Veiligheidsbeleid kan helpen voorkomen dat milieu- en schaarstevraagstukken uitgroeien tot een veiligheidsrisico.

De AIV is van mening dat mainstreaming en coherentie een belangrijke stap voorwaarts zijn, maar er is meer nodig. Internationaal milieubeleid is momenteel een doorsnijdend thema bij ontwikkelingssamenwerking, evenals gender en goed bestuur. Een geïntegreerde visie op internationale samenwerking (IS) zou ten grondslag moeten liggen aan een nieuwe aanpak van grensoverschrijdende milieuvraagstukken. Hiervoor is een opwaardering van milieusamenwerking naar een prioriteit of speerpunt van internationale samenwerking vereist, inclusief een eigen budget.

In de praktijk betekent dit dat het wenselijk is de verantwoordelijkheid voor de internationale samenwerkingsagenda, met inbegrip van de internationale publieke goederen, in één hand te leggen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken, inclusief Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, is hiervoor het best geëquipeerd. Tegelijkertijd is de inhoudelijke deskundigheid bij de vakdepartementen onontbeerlijk voor de uitwerking van het beleid inzake de vijf prioritaire milieuthema’s: klimaat en energie, water, land en voedsel, biodiversiteit en grondstoffenvoorzieningszekerheid en hebben de vakdepartementen dus een belangrijke rol te spelen in de IS-agenda. Daarom is het nodig de nog bestaande schotten tussen de beleidsvelden milieusamenwerking, economische samenwerking, ontwikkelingssamenwerking, mensenrechtenbeleid en veiligheidsbeleid stapsgewijs af te breken. Dit vergt eerder een cultuuromslag dan een institutionele aanpassing.

Tegen deze achtergrond adviseert de AIV de regering over de in de adviesaanvraag gestelde vragen:

  1. Welke concrete agenda en inzet van Nederlands en Europees buitenlands beleid zijn noodzakelijk om bij te dragen aan een goede levering en regulering van internationale publieke milieugoederen?

Met de WRR constateert de AIV dat internationale publieke goederen een steeds belangrijker oriëntatiepunt van internationaal beleid worden. Het begrip internationale publieke milieugoederen wordt breed geïnterpreteerd en omvat zowel de verslechtering van milieucondities door vervuiling en de gevolgen voor ecosystemen als de (toekomstige, regionale) schaarste aan natuurlijke hulpbronnen, zoals zoetwater, landbouwgrond, energie en grondstoffen en de gevolgen voor de voorzieningszekerheid. In het licht van internationale manifestaties van marktfalen, is beleid inzake de levering van milieugoederen en de begrenzing van negatieve milieueffecten wenselijk en noodzakelijk. Het terugdringen van de milieudruk in hoge-inkomenslanden en van de opkomende middenklasse wereldwijd is cruciaal om binnen ‘veilige’ milieugrenzen of milieuplafonds te komen respectievelijk te blijven. Tegelijkertijd moet er ruimte gelaten worden voor ontwikkeling en daarmee samenhangende milieubelasting in lage-inkomenslanden. Dit zal ook voor Nederland ingrijpende gevolgen hebben en appelleert aan het principe van ‘verantwoordelijke soevereiniteit’, waarbij staten rekening houden met de grensoverschrijdende effecten van het eigen beleid. Een herijking van Nederlandse productie- en consumptiepatronen is in dit verband onvermijdelijk. Leading by example door Nederland en Europa is noodzakelijk om traditionele tegenstellingen in internationale milieudiplomatie te kunnen overwinnen.

De AIV doet de volgende aanbevelingen voor een concrete agenda en inzet van het Nederlands beleid inzake de levering en regulering van internationale publieke milieugoederen:

  • Nederland maakt zich sterk voor een geïntegreerde internationale samenwerking inzake klimaatverandering en energie, water, landbouw en voedsel, biodiversiteit en grondstoffenvoorzieningszekerheid.
  • Een goede balans tussen milieu- en ontwikkelingsdoelen kan worden gevonden door de analyse van de draagkracht van de aarde (milieuplafonds) te verbinden met ontwikkelingsdoelen, zoals toegang tot voedsel, water en voldoende inkomen (sociale basis).
  • Terugdringing van de milieudruk in hoge-inkomenslanden vergt ook van Nederland maatregelen.
  • Meer samenwerking met nabuurstaten inzake grensoverschrijdende milieuvraagstukken en waar mogelijk via EU-samenwerking of via ad-hoccoalities van gelijkgezinde landen milieuvraagstukken agenderen bij multilaterale fora.
  • De Nederlandse bijdrage aan de mondiaal benodigde financiële middelen voor internationale milieusamenwerking kan oplopen tot een bedrag van naar schatting € 3 miljard per jaar in 2020. Hiervoor is nieuwe en aanvullende financiering nodig.
  • Een deel van de aanvullende financiering kan worden opgebracht door uitbreiding van private bijdragen en investeringen uit het bedrijfsleven en van (vermogende) particulieren.
  • Verruiming van de financiële middelen voor internationale milieusamenwerking is ook mogelijk door aanvullende fiscale en economische instrumenten zoals het veilen van emissierechten, koolstofbelasting en royalties uit de winning van fossiele brandstoffen.
  • Zolang er geen internationale afspraken over nieuwe modaliteiten van ODA zijn overeengekomen, kunnen ODA-gelden alleen worden aangewend voor internationaal milieubeleid dat aan armoedebestrijding in lage- en middeninkomenslanden ten goede komt.
  • Nederland moet zich in EU-verband sterk maken voor capaciteitsontwikkeling van overheden in lage- (en midden)inkomenslanden voor toepassing en handhaving van milieueisen en -wetgeving richting buitenlandse en binnenlandse ondernemingen.
  • In EU-verband moeten nieuwe financiële kaders voor toekomstige klimaat- en grensoverschrijdende milieu-uitgaven worden opgesteld. Nederland kan de kennisontwikkeling op het gebied van financiële instrumenten voor internationale publieke milieugoederen stimuleren.
  • Betere benutting van de wetenschappelijke kennisbasis inzake internationale milieugoederen ter ondersteuning van een innovatief milieubeleid is nodig.
  1. Hoe past het toekomstige OS-beleid daarin met inachtneming van de Nederlandse en Europese klimaat-, energie- en grondstoffendoelstellingen, voorzieningszekerheid en veiligheidsaspecten?

Mondialisering en de groei van de wereldeconomie leggen niet alleen een groot beslag op ons milieu en onze natuurlijke hulpbronnen, maar veroorzaken eveneens nieuwe sociale problemen voor de allerarmsten. Gezien de relevantie van milieu voor ontwikkeling en het belang van bescherming van het milieu wereldwijd, is een verdere integratie van milieu in de ontwikkelingsagenda noodzakelijk. Tegelijkertijd moet worden opgemerkt dat deze integratie geen vanzelfsprekendheid is. Ontwikkelingssamenwerking is gestoeld op uitgangspunten, zoals solidariteit van rijke met arme landen, recht op ontwikkeling, altruïsme en verlicht eigenbelang. Internationale milieusamenwerking gaat ervan uit dat eenieder medeverantwoordelijkheid draagt voor de mondiale milieuproblematiek, dat de draagkracht van de aarde begrensd is en dat landen elkaar geen milieuschade berokkenen. Bij gevolg moeten opkomende economieën die meer uitstoot van broeikasgassen voor hun rekening nemen, ook een grotere verantwoordelijkheid dragen.

Duurzame ontwikkeling kan de inherente spanning tussen economische groei, behoud van een gezond leefmilieu en welvaart neutraliseren en nieuwe ontwikkelingspaden aanreiken. Twintig jaar na de VN-conferentie voor Milieu en Ontwikkeling te Rio de Janeiro (1992) moet echter geconstateerd worden dat het paradigma van duurzame ontwikkeling nog geen gemeengoed is in internationale fora. Veel lage- en middeninkomenslanden maken zich zorgen dat de nadruk op milieuvraagstukken in werkelijkheid hoge kosten meebrengt en ten koste gaat van hun economische ontwikkeling.

Was Nederland enige jaren geleden een uitgesproken voorstander van aanvullende financiering ten behoeve van internationaal milieubeleid bovenop de 0,7 procent BNPnorm voor ontwikkelingssamenwerking, thans heeft de Nederlandse regering besloten de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking omlaag te brengen vanwege de noodzaak van bezuinigingen. Ook is besloten het internationaal klimaatbeleid voortaan uit het OSbudget te bekostigen. De AIV acht het van belang om in de discussie over ODA-criteria voorshands vast te houden aan het principe dat ODA bijdraagt aan armoedebestrijding, ongelijkheidsvermindering en vergroting van zelfredzaamheid. De AIV beveelt aan om de ODA-uitgaven en die voor internationale milieusamenwerking zoveel mogelijk gescheiden te houden binnen het HGIS-budget.

Inzake de post-2015-ontwikkelingsagenda, de opvolger van de millennium ontwikkelingsdoelen, beveelt de AIV aan deze te formuleren in termen van duurzame ontwikkelingsdoelen (SDGs) die gelden voor zowel hoge-inkomenslanden als midden- en lageinkomenslanden. Nederland moet zich in EU-verband sterk maken om de prioritaire milieuthema’s klimaat en energie, water, land en voedsel, biodiversiteit en grondstoffen op de SDG-agenda te krijgen. In navolging van de millennium ontwikkelingsdoelen kunnen de SDGs als streefdoelen geformuleerd worden en werkende weg aan gezag winnen. Hiertoe moeten langetermijndoelen (bijvoorbeeld voor 2050) met scherpe onderliggende middellangetermijndoelstellingen (bijvoorbeeld voor 2030) en een consistent stel indicatoren worden vastgesteld.

  1. Welke bestuursstructuren (governance) zijn wenselijk voor verbeterde levering van internationale publieke milieugoederen, mede in het licht van groeiende activiteiten van private actoren op duurzaamheidsgebied (door onder meer ketenbeheer)?

Multilaterale samenwerking inzake mondiale milieuvraagstukken ligt in toenemende mate onder vuur vanwege het onvermogen internationale consensus te bereiken over een gezamenlijk klimaatbeleid of een strategie voor behoud van biodiversiteit. Ondertussen zijn de meeste landen zich ervan bewust dat samenwerking inzake grensoverschrijdende milieuvraagstukken in VN-verband noodzakelijk is en blijft. Reële zorgen over de kwaliteit en het mandaat van multilaterale instellingen moeten onder ogen worden gezien en vereisen internationale actie ter versterking van het bestuur van deze instellingen. Omdat multilaterale actie en coördinatie in VN-verband soms moeizaam tot stand komt, is het nuttig en wenselijk dat ad-hoccoalities van gelijkgezinde landen het voortouw nemen bij de totstandkoming van nieuwe internationale milieuafspraken op verschillende onderwerpen. Ook kunnen regionale samenwerkingsverbanden verdergaande acties op milieugebied overeenkomen, waar in VN-verband vooralsnog onvoldoende draagvlak voor bestaat. Zo zijn in EU-verband verdergaande afspraken gemaakt over energie- en klimaatbeleid. De AIV meent dat de EU ook ten aanzien van andere internationale publieke milieugoederen een voortrekkersfunctie moet vervullen door tot Europese acties te besluiten die vervolgens in multilaterale onderhandelingen de trend zetten voor nieuwe milieuafspraken.

De EU heeft met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht (1992) het beginsel verankerd dat milieudoelstellingen geïntegreerd moeten worden in al het overige EUbeleid. Indachtig het principe van ‘verantwoordelijke soevereiniteit’ staat in het Verdrag van Lissabon (2009) dat de EU zal bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van de aarde en meer in het bijzonder duurzame economische, sociale en ecologische ontwikkeling in ontwikkelingslanden moet stimuleren. Omdat klimaatverandering de economische groei van ontwikkelingslanden negatief kan beïnvloeden, zijn klimaataanpassings-maatregelen voor deze landen gewenst. Tot op heden heeft Europa onvoldoende uitvoering gegeven aan de voornemens van klimaatadaptatie in ontwikkelingslanden. De AIV is van mening dat hierdoor de geloofwaardigheid en onderhandelingspositie van de EU in VN-verband wordt geschaad.

De AIV beveelt de regering aan zich in EU-verband sterk te maken voor meer samenwerking inzake internationale milieugoederen en opschaling naar mondiaal niveau van in EU-verband ontwikkelde praktijken en systemen inzake internationale milieugoederen. Ook kan Nederland in EU-verband een verbreding van de beleidsdialoog over duurzaam ondernemen bewerkstelligen, inclusief de ontwikkeling van normen, standaarden en doelstellingen voor duurzaam ondernemen. Ten slotte is er een veelbelovende ontwikkeling van steden die onderling partnerschappen sluiten met het oog op duurzame ontwikkeling.

Multi-level governance bevordert beleidscoherentie door een juridisch bindend raamwerk dat richting geeft aan de activiteiten van alle sociale actoren en niveaus in Nederland bij de samenwerking met andere actoren en niveaus in het buitenland. Geconcludeerd kan worden dat een top-downbenadering (via de VN) en een bottom-upaanpak (via partnerschappen tussen steden, via ad-hoccoalities van gelijkgezinde landen of via de EU) elkaar geenszins hoeven uit te sluiten. Complementariteit en synergie van milieubeleid op lokaal, nationaal, regionaal en mondiaal niveau moeten juist actief worden nagestreefd.

De private sector speelt in toenemende mate een rol van betekenis bij de totstandkoming en uitvoering van duurzame ontwikkelingsstrategieën. Waar statelijke actoren hun handelingsvermogen ontlenen aan verdragsafspraken en andere internationale besluiten, wordt het internationale bedrijfsleven door zijn aandeelhouders, die onder druk staan van een kritische publieke opinie, vaak aangespoord tot maatschappelijk verantwoord ondernemen in een context van duurzame ontwikkeling. In dit verband hebben de OESO en de Sociaal-Economische Raad (SER) richtlijnen voor internationale ondernemingen opgesteld. De overheid kan sturen op de verdere ontwikkeling en toepassing van deze vrijwillige standaarden. Bij het bedrijfsleven bestaat ook behoefte aan langetermijndoelstellingen van de overheid en aan een zoveel mogelijk gelijk internationaal ‘speelveld’; hierbij speelt de ontwikkeling en harmonisatie van standaarden een grote rol. Verder kunnen ook maatschappelijke organisaties bijdragen aan verbreding van het internationale draagvlak voor maatschappelijk verantwoord ondernemen; Nederland beschikt namelijk over een relatief groot aantal internationaal georiënteerde ngo’s. Uit milieuoogpunt is ruimere toepassing van bestaande systemen van standaardisering, richtlijnen en certificering gewenst. De effectiviteit ervan kan vragen om aanscherping van die systemen. Duurzame ontwikkeling in de lage- en middeninkomenslanden, vereist gebalanceerde en gefaseerde toepassing van dit instrumentarium. Tevens zal bij invoering van het instrumentarium steun nodig zijn om de daartoe benodigde capaciteit te ontwikkelen.
 

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum:        maart 2012
Betreft:     Adviesaanvraag AIV Internationale publieke milieugoederen
Referentie:  DME/CO-123/2012

 

Het Nederlandse buitenlandbeleid heeft in toenemende mate te maken met mondiale vraagstukken die complex van aard zijn. Deze complexiteit wordt geschetst in het WRR-rapport “Aan het buitenland gehecht” betreffende mondiale vraagstukken zoals klimaat, energie en veiligheid. In dit rapport wordt het volgende geconstateerd: 1) nationale problemen raken steeds meer verweven met mondiale vraagstukken; 2) mondiale vraagstukken zijn in toenemende mate inhoudelijk met elkaar verknoopt en 3) mondiale vraagstukken worden niet alleen in de interstatelijke arena, maar ook in de intra-statelijke en non-statelijke arena’s afgehandeld.

Vooral internationale publieke milieugoederen zijn omkleed met complexiteit en onzekerheid. Het betreft hier goederen die van belang zijn voor mondiale stabiliteit en veiligheid, duurzame economische groei en welvaart: een stabiel klimaat, toegang tot energie, toegang tot grondstoffen, voldoende water en behoud van biodiversiteit en ecosystemen. Verbeterde ‘levering’ en regulering van deze goederen is essentieel voor de groei en stabiliteit van zowel rijke landen, opkomende middeninkomenslanden als arme landen. Het WRR-rapport “Minder pretentie, meer ambitie”, over ontwikkelingssamenwerking, bepleit een Nederlandse globaliseringstrategie waarin internationale samenwerking ten aanzien van internationale publieke goederen als oriëntatiepunt geldt. In de beleidsreacties van de regering op beide WRR rapporten wordt het belang van internationale publieke goederen erkend, evenals de noodzaak van doelgericht en samenhangend buitenlands beleid.

Wereldwijd zullen landen de komende jaren worden geconfronteerd met extra kosten om mondiale uitdagingen op voedsel-, energie-, water en klimaatgebied te lijf te gaan. Ook worden zij geconfronteerd met stijgende kosten voor hun energie - en grondstoffenvoorziening. Sommige opkomende economieën bouwen aan marktdominantie om die voor geopolitieke doeleinden te gebruiken. Veel ontwikkelingslanden zien hun potentieel voor economische groei aangetast door milieudegradatie, toenemende waterschaarste en klimaatverandering. Bovendien worden hun energetische - en minerale hulpbronnen onvoldoende effectief aangewend voor duurzame groei en is er sprake van biodiversiteitsverlies, uitputting van bodems en waterbronnen.

Maar in diezelfde ontwikkelingslanden liggen ook kansen voor economische ontwikkeling, armoedevermindering en zelfredzaamheid. Natuurlijke rijkdommen zijn in belangrijke mate in ontwikkelingslanden aanwezig en bieden mogelijkheden om een aanzienlijk deel van de ongeveer één miljard armen meer welvaart te bieden. Daarvoor is een combinatie nodig van goed beheer van natuurlijke hulpbronnen en mondiale milieucondities (zoals een stabiel klimaat), innovatieve technologieën en technologie overdracht, internationale marktwerking, regulering en samenwerking. Waar één van die elementen ontbreekt, dreigt teloorgang van natuurlijke rijkdom én van duurzame economische ontwikkeling.

Lokale ontwikkeling, en daarmee (nationaal) eigenbelang, is steeds sterker verbonden met internationale kansen en bedreigingen. Om die reden moet worden gezocht naar verbindingen tussen de internationale publieke goederenbenadering en de thans lopende agenda van de Millennium Development Goals (MDGs). Door het gelijktijdig optreden van klimaat-, voedsel- en financiële crises is het tekortschieten van de benodigde internationale samenwerking (afspraken over regels, instituties, financiering) scherp aan het licht gekomen. In de komende jaren zullen verschillende met elkaar samenhangende schaarste-vraagstukken (energie, grondstoffen, water en biodiversiteit) de urgentie van internationale samenwerking nog verder benadrukken. Die samenwerking is bilateraal, regionaal en multilateraal van aard, waarbij de Europese Unie belangrijk is als kanaal om krachten te bundelen en invloed uit te oefenen op mondiale uitdagingen door haar eigen geostrategische rol te versterken. Daarbij is overigens van belang dat er uiteenlopende visies en belangen zijn betreffende het duurzaamheidsvraagstuk, zoals die tussen rijke landen en ontwikkelingslanden en opkomende economieën, maar ook tussen groepen (zoals inheemse volken) binnen landen. Dit maakt het realiseren van de gewenste samenwerking niet eenvoudig.

De adviesaanvraag kan in het kader geplaatst worden van eerdere notities zoals de studie van het Planbureau voor de Leefomgeving (A global public goods perspective on environment and poverty reduction , maart 2011), de grondstoffennotitie (Kamerbrief 15 juli 2011), de notitie over de ontwikkelingsdimensie van prioritaire internationale publieke goederen (Kamerbrief 4 november 2011) en de duurzaamheidsagenda van oktober 2011.

Tegen deze achtergrond wordt de AIV gevraagd te adviseren over het volgende:

Welke concrete agenda en inzet van Nederlands en Europees buitenlands beleid is noodzakelijk om bij te dragen aan goede levering en regulering van internationale publieke milieugoederen? Uitgangspunten daarbij zijn: voorzieningszekerheid, veiligheid en stabiliteit, versterking geostrategische rol Europa, draagkracht van de aarde en economische ontwikkeling en innovatie, zowel in westerse landen als elders (in de opkomende en nog arme landen).
Hoe past het toekomstige OS beleid daarin met inachtneming van de Nederlandse en Europese klimaat-, energie- en grondstoffendoelstellingen, voorzieningszekerheid en veiligheidsaspecten? Hierbij gaat het deels om een vervolgadvies op advies 74 van de AIV, over de ontwikkelingsagenda na 2015 (april 2011) die gekoppeld moet zijn aan internationale publieke goederen.
Welke bestuursstructuren (governance) zijn wenselijk voor verbeterde levering van internationale publieke milieugoederen, mede in het licht van groeiende activiteiten van private actoren op duurzaamheidsgebied (door onder meer ketenbeheer)?

De advisering dient aan te haken bij de uitkomsten van de Rio+20 agenda ende discussie over het samengaan van Sustainable Development Goals en de MDGs.

Deze adviesaanvraag is opgenomen in het AIV-werkprogramma 2012 en wij zien uw aanbevelingen met veel belangstelling tegemoet.

 

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken
Dr. B. Knapen
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

 

Regeringsreacties


Aan de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum: 2 oktober 2013
Kenmerk: DME-2013.277625
Betreft: Kabinetsreactie AIV advies ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’


Geachte Voorzitter,

Op verzoek van de Minister en Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken van het kabinet Rutte-I heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) een advies uitgebracht over internationale publieke milieugoederen. Op 11 juli jl. presenteerde AIV zijn advies ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’ op het departement van Buitenlandse Zaken. Het AIV-advies schetst huidige en toekomstige milieuproblemen, adviseert inzake de contouren van toekomstig Nederlands buitenlands beleid, en bepleit een geïntegreerde visie.

In deze brief wordt ingegaan op de aanbevelingen van de AIV en vervolgens op de concrete stappen die ik op basis van dit advies zal nemen. Deze reactie is eveneens gestuurd naar de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal.

1. ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’

In 64 pagina’s schetst de AIV een beeld van de wereldwijde verslechtering van milieucondities, de dreigende schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en de gevolgen voor de water-, voedsel-, energie- en grondstoffenvoorzieningszekerheid wereldwijd.

De AIV stelt dat er op milieugebied veelvuldig sprake is van marktfalen, er is sprake van ongeprijsde milieuverontreiniging en ongeprijsde schaarste. Vooral toekomstige milieudegradatie en toekomstige schaarste komen onvoldoende via prijsvorming tot uitdrukking. In het licht van dit marktfalen is beleid inzake de levering van internationale publieke milieugoederen noodzakelijk. De AIV stelt dat terugdringen van de milieudruk in hoge-inkomenslanden cruciaal is om binnen ‘veilige’ milieugrenzen te komen of te blijven, terwijl er ook ruimte moet worden gelaten voor ontwikkeling, en daarmee samenhangende milieubelasting, in lage-inkomenslanden.

Zonder afbreuk te doen aan de integraliteit van het rapport, wil ik hier de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport toelichten.

De AIV pleit vooraleerst voor een gerichte aanpak van mondiale milieuvraagstukken. Deze aanpak is vooral om lage-inkomenslanden, waar de negatieve gevolgen het meest voelbaar zijn, en de allerarmsten, die het meest kwetsbaar zijn, te beschermen.

De AIV onderscheidt vijf thema’s binnen de internationale publieke milieugoederen: klimaat en energie, water, landbouw en voedsel, en biodiversiteit en grondstoffen. De Raad beveelt aan dat Nederland zich sterk maakt voor een geïntegreerde internationale samenwerking op deze thema’s.

De AIV stelt dat mainstreaming van milieu in internationale vraagstukken cruciaal is, evenals grotere coherentie van beleid op dit terrein. Dit is echter in de visie van de AIV niet voldoende: gezien de mondiale uitdagingen, en risico’s van gebrek aan actie, adviseert de AIV een opwaardering van milieusamenwerking naar een prioriteit of speerpunt van internationale samenwerking, inclusief een eigen budget. De mondiaal benodigde financiële middelen voor internationale milieusamenwerking zullen de komende jaren fors oplopen. De Nederlandse bijdrage zou, op basis van de door het PBL geraamde Nederlandse aandeel in de mondiale ecologische voetafdruk, kunnen oplopen tot naar schatting 3 miljard euro per jaar in 2020. De AIV bepleit dat hier nieuwe en additionele middelen voor nodig zijn, die deels kunnen worden opgebracht door de private sector en innovatieve financieringsvormen zoals het veilen van emissierechten en koolstofbelasting.

De AIV verwijst voorts naar een besluit van de Europese Raad in december 2009 en stelt dat ODA-gelden alleen kunnen worden aangewend voor financiering van activiteiten op het gebied van internationale milieusamenwerking als deze ook ten goede komen aan armoedebestrijding. De AIV roept de regering op internationaal klimaatbeleid niet langer uit het OS-budget te bekostigen zodra Nederland zich heeft hersteld van de huidige economische en financiële crisis, en uitgaven voor ODA en internationale milieusamenwerking binnen de HGIS-begroting gescheiden te houden.

De AIV pleit voor een verdere integratie van milieu in de ontwikkelingsagenda. Duurzame ontwikkeling kan de spanning tussen economische groei, behoud van een gezond leefmilieu en welvaart neutraliseren en nieuwe ontwikkelingspaden aanreiken. In het kader van de post-2015-ontwikkelingsagenda beveelt de AIV aan dat Nederland zich sterk maakt om de prioritaire milieuthema’s klimaat en energie, water, land en voedsel, biodiversiteit en grondstoffen op de agenda voor de nieuwe ontwikkelingsdoelen (SDG’s) te krijgen. De AIV besteedt veel aandacht aan de rol van private partijen en hun bijdrage aan duurzaamheid via internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. De AIV adviseert de overheid te sturen op de verdere ontwikkeling en toepassing van vrijwillige standaarden, zoals opgesteld door de OESO en de SER, ook met het oog op de behoefte bij het bedrijfsleven aan een zoveel mogelijk gelijk internationaal ‘speelveld’. De AIV meent dat maatschappelijke organisaties kunnen bijdragen aan verbreding van het internationale draagvlak voor maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO).

De AIV benadrukt tot slot het belang van samenwerking op grensoverschrijdende milieuvraagstukken in VN-verband en pleit voor ad-hoc-coalities van gelijkgezinde landen die het voortouw nemen bij de totstandkoming van nieuwe internationale milieuafspraken. De AIV meent dat de Europese Unie in dit verband een voortrekkersfunctie moet vervullen en beveelt aan dat de regering zich in EU-verband sterk maakt voor meer samenwerking op duurzaam gebruik van internationale milieugoederen en voor opschaling naar mondiaal niveau van goedwerkende praktijken en systemen die in EU-verband zijn ontwikkeld. Ook pleit de AIV ervoor dat Nederland in EU-verband een verbreding van de beleidsdialoog over duurzaam ondernemen bewerkstelligt. De AIV stelt dat de overheid kan sturen op de verdere ontwikkeling en toepassing van vrijwillige standaarden; bij het bedrijfsleven bestaat behoefte aan langetermijndoelstellingen van de overheid en aan een gelijk internationaal ‘speelveld’.

2. Appreciatie van het advies

Het AIV-advies is een gewaardeerde bijdrage aan het Nederlandse beleid voor internationale milieusamenwerking. Het schetst een helder en dreigend beeld van de toekomst, en zet daarmee aan tot denken en actie. Veel van de aanbevelingen ondersteunen mijn beleid zoals verwoord in de nota ‘Wat de wereld verdient’.

In deze nota geef ik aan dat zelfstandige milieuprogramma’s worden afgebouwd en het thema milieu waar relevant wordt geïntegreerd in de speerpunten. Dit betekent uiteraard niet dat er geen beleid is voor internationale milieusamenwerking; het waarborgen van internationale publieke goederen en het maken van internationale afspraken wordt steeds belangrijker. Ik heb daarom gekozen voor een sterke inzet op internationale publieke goederen, conform het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 2011. Ik doe dat, in lijn met het advies van de AIV, in nauwe afstemming en samenwerking met mijn collega’s van IenM en EZ.

In mijn nota ‘Wat de wereld verdient’ heb ik aangegeven dat klimaatverandering en uitputting van natuurlijke hulpbronnen de sociale en economische ontwikkeling begrenzen van zowel arme als rijke landen. Binnen de thema’s van het AIV-advies richt mijn beleid zich specifiek op duurzame voedselproductie, verbeterd waterbeheer, klimaat en grondstoffenvoorzieningszekerheid, met behoud van natuurlijke hulpbronnen en ecosystemen. Toegang tot water en voedsel en het weerbaar maken van kwetsbare groepen, met speciale aandacht voor vrouwen, zijn cruciaal. Activiteiten dragen enerzijds bij aan mitigatie van klimaatverandering via ondersteuning van programma’s gericht op hernieuwbare energie en het voorkomen van ontbossing, en anderzijds aan adaptatie door zowel voedsel- als waterprogramma’s klimaatresistent te maken. Hulp bij gewaskeuze, beplanting, waterberging en het reduceren van de gevolgen van overstromingen zijn voorbeelden van maatregelen die onder de speerpunten water en voedselzekerheid worden genomen om de gevolgen van klimaatverandering te beperken.

Klimaatverandering veroorzaakt natuurrampen zoals overstromingen, maar ook droogte, hogere voedselprijzen, degradatie van ecosystemen en de vernietiging van een deel van de natuurlijke productiebasis. Hierbij worden de allerarmsten, en vaak vooral vrouwen, het eerst en hardst getroffen. Gelet op de impact van klimaatverandering heb ik aangegeven dat het klimaatbestendig maken van ODA-investeringen een belangrijke prioriteit is in water- en voedselzekerheid-programma’s. Om dit te realiseren is het essentieel de kennis en kunde van Nederlandse en internationale netwerken te benutten, en ik ondersteun de oproep van de AIV daartoe van harte. Ik heb om die reden structurele samenwerkingsverbanden met instellingen als de Commissie voor de milieueffectrapportage (MER), het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en internationaal gerespecteerde organisaties als het United Nations Environment Programme (UNEP), het World Resources Institute (WRI) en het Climate Development Knowledge Network (CDKN), alsook de Global Environment Facility (GEF), waar kennis wordt vergaard met innovatieve programma’s inzake internationale milieusamenwerking. Ook de ministeries van IenM en EZ dragen bij aan de verbetering van de kennisbasis: via UNEP (die regulier de Global Environment Outlook opstelt), het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), het Intergovernmental Platform on Biodiversity & Ecosystem Services (IPBES) en het UNEP-International Resource Panel.

Ik onderschrijf de oproep voor een coherent beleid in internationale milieusamenwerking. In de eerste plaats moeten binnen mijn eigen departement vraagstukken rond schaarste van publieke goederen zoals water, voedsel, energie en grondstoffen in onderlinge samenhang worden aangepakt. Ik werk grensoverschrijdend, zoals op het gebied van waterbeheer, waar ik programma’s financier die het gezamenlijk beheer van grensoverschrijdende rivieren ondersteunen. Dat kan via een ontwikkelingsbank, maar ook via bijvoorbeeld stroomgebiedsorganisaties. Dergelijke samenwerking draagt bij aan regionale ontwikkeling en vermindert de kans op onderlinge conflicten – waarmee tevens een bijdrage wordt geleverd aan veiligheidsbeleid.

Als Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking ben ik daarenboven verantwoordelijk voor de coördinatie van internationaal milieu- en duurzaamheidbeleid. Ik zet me op verschillende manieren in voor het veiligstellen van de internationale publieke milieugoederen. Ten eerste door samen met collega’s van IenM, EZ en FIN, met EU-lidstaten en in VN-verband in te zetten op verbeterde mondiale afspraken en verdragen, zoals die op het gebied van klimaat (UNFCCC) en biodiversiteit (CBD), en door bij te dragen aan de middelenaanvulling voor de periode 2014/18 van de Global Environment Facility waaruit projecten worden gefinancierd op o.a. klimaatgebied. Ten tweede door bij te dragen aan duurzame investeringen en initiatieven, bijvoorbeeld aan de verduurzaming van handelsketens via financiering van het Initiatief Duurzame Handel of aan het bovenbeschreven programma in de Sahel en de Hoorn van Afrika. In dit verband is onlangs rond de thema’s duurzame handelsketens, duurzame visserij en een gezond mariene milieu, duurzame landbouw en het waarderen van natuurlijk kapitaal, de Uitvoeringsagenda Natuurlijk Kapitaal uitgebracht (TK22/06/2013); in de uitvoering van die agenda wordt door EZ, IenM en mijn departement onder meer samengewerkt aan het terugdringen van het verlies aan biodiversiteit. Ten derde door in nauwe samenwerking met het bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld bij te dragen aan standaardisatie en normen en de implementatie daarvan, zoals die voor de productie van palmolie, soja en thee; dit ligt ook in lijn van het Advies Sociale Verantwoordelijkheid dat in mei jl. door de Commissie Corbey aan het kabinet werd aangeboden. En ten vierde door in te zetten op transparantie en accountability door bij te dragen aan programma’s van de Wereldbank en de International Finance Corporation (IFC) die inzetten op de economische waardering van ecosysteemdiensten en daarmee - naast een vergrote transparantie en geïntegreerde verslaglegging - tevens bijdragen aan de instandhouding van natuurlijk kapitaal.

De aanbeveling om in 2020 een Nederlandse bijdrage van 3 miljard euro aan internationale milieusamenwerking te realiseren, gevoed door nieuwe en additionele middelen, acht ik niet realistisch. Wel zie ik op termijn potentieel voor nieuwe internationale mechanismen die primair emissies beprijzen, maar naast milieubaten mogelijk ook inkomsten genereren die eventueel kunnen worden ingezet voor klimaatdoeleinden. Nederland ondersteunt reeds de ontwikkeling van een aantal innovatieve financieringsmechanismen, met borging van duurzaamheidscriteria, zoals het Green Development Initiative van het ministerie van IenM dat is gericht op het vergroten van de transparantie en afrekenbaarheid van projecten voor duurzaam landgebruik.

Dit kabinet heeft ervoor gekozen internationaal klimaatbeleid volledig uit het ODA-budget te financieren. De programma’s die in het kader van internationale klimaatfinanciering worden ondersteund, moeten wel zonder uitzondering ten goede komen aan armoedebestrijding. Het betreft activiteiten die bijdragen aan zowel klimaatmitigatie (zoals programma’s gericht op het verbeteren van de toegang van armen tot hernieuwbare energie en het voorkomen van ontbossing) als klimaatadaptatie (verbeteren van de toegang van armen tot voldoende water, bescherming tegen teveel water en het verhogen van de weerbaarheid van kwetsbare groepen tegen klimaatverandering in de landbouw). Klimaatfinanciering zal de komende jaren geleidelijk stijgen. In 2013 zet ik in op klimaatfinanciering van 200 miljoen euro; in 2014 zal dit naar verwachting stijgen naar 340 miljoen euro. Ik zet voorts in op het betrekken van het bedrijfsleven, incl. de financiële sector, bij klimaatfinanciering. Ook bedrijven zien in toenemende mate het belang van een duurzame grondstoffenvoorziening en zijn bereid in maatregelen te investeren die deze voorziening veiligstellen. Daarom werk ik samen met deze bedrijven aan activiteiten die zowel de duurzaamheid van investeringen vergroten, de arbeidsomstandigheden van arbeiders verbeteren en leefomstandigheden en rechten van omwonenden respecteren. Zo financier ik een programma van het kennis- en netwerkcentrum MVO Nederland dat Nederlandse MKB-koplopers aanmoedigt in de lagelonenlanden en opkomende markten aandacht te geven aan sociale en milieuvraagstukken. Een ander belangrijk spoor is de stimulering van groene groei, die met oog voor de economische ontwikkelingsmogelijkheden van landen, de sociale structuren en verhoudingen en de ecologische randvoorwaarden bijdraagt aan mondiale duurzame ontwikkeling. Het streven naar een circulaire economie, waarin groene groei gestalte krijgt, draagt bij aan de door de AIV bepleite thema’s. Op basis van de Uitvoeringsagenda Natuurlijk Kapitaal zullen de ministeries van IenM en EZ zich inzetten voor duurzaam landgebruik, bijvoorbeeld door de ondersteuning van publiek-private partnerschappen gericht op herstel van gedegradeerde gronden.

In mijn brief aan de Tweede Kamer over de post-2015-ontwikkelingsagenda van 4 juli jl. geef ik aan dat de nieuwe duurzame ontwikkelingsagenda groene en inclusieve groei moet bevorderen die de urgente uitdagingen op het vlak van milieu en klimaatverandering adresseert. De nieuwe doelen voor duurzame ontwikkeling (SDG’s) dienen overwegingen op het gebied van klimaat, milieu en andere publieke goederen goed te integreren en duurzaamheid als dwarsdoorsnijdende overweging mee te nemen. Aandacht voor milieu moet als concrete voorwaarde gelden voor alle relevante doelen. Ook vind ik het belangrijk dat een of meer doelen speciaal worden gericht op het adresseren van internationale milieu-uitdagingen. Ik zal me in de onderhandelingen voor deze doelen sterk maken.

De verdeling van internationale publieke goederen kan niet plaatsvinden op basis van vraag en aanbod; de markt is goed maar niet perfect. Er is internationale regelgeving en samenwerking nodig; dat is niet alleen in het belang van de allerarmsten, maar ook in ons eigen belang. Daarom werk ik samen met de Europese Unie, maar ook met internationale organisaties als UNEP, de Wereldbank en het World Resources Institute. En met NGO’s en het bedrijfsleven. NGO’s zijn goed geïnformeerd over - en werken nauw samen met - kwetsbare groepen, het bedrijfsleven speelt een belangrijke rol bij de verduurzaming van productketens en de gebieden waar ze hun grondstoffen vandaan halen.

De rol van de private sector in internationale milieusamenwerking is groot. In mijn brief van 28 juni jl. heb ik samen met minister Kamp aangegeven met maatregelen te komen om MVO te bevorderen, zoals sectorrisicoanalyses en maatregelen op het gebied van voorlichting, transparantie en multi-stakeholderdialoog. Voorts hecht ik net als de AIV veel waarde aan een internationaal gelijk speelveld voor het bedrijfsleven. Zo werkt Nederland binnen de EU en in OESO-verband mee aan wetgeving en beleid die duurzaamheid van bedrijfsactiviteiten afdwingen of bevorderen.

De aanbeveling van de AIV over de vorming van ad-hoc-coalities van gelijkgezinde landen en de rol van de Europese Unie bij de samenwerking op het gebied van internationale publieke milieugoederen ondersteunt dit kabinet volledig. Voorbeelden waar een dergelijke benadering al succesvol in praktijk wordt gebracht zijn de Climate and Clean Air Coalition en de Cartagena dialoog op het vlak van klimaat.

3. Conclusies

Ik ben verheugd dat de AIV met een routekaart is gekomen voor het op termijn beter vorm geven van het internationale milieubeleid. Ik zie meerwaarde in diverse aanbevelingen en neem deze over waar mogelijk. Ik wil echter ook focus in mijn beleid, mede gezien de budgettaire beperkingen. Het rapport heeft het denken over Internationale Publieke Goederen verder aangescherpt; daarvoor ben ik de AIV erkentelijk. Ik zie uit naar de discussie over het AIV-rapport met uw Kamer.

In de bespreking met uw kamer van de nota ‘Wat de wereld verdient’ hebben we van gedachten gewisseld over de hoogte van mijn begroting en de beleidsprioriteiten, waaronder de keuze van prioritaire Internationale Publieke Goederen. Dat is voor mij het kompas waarop ik vaar. Ik zie geen aanleiding om in het licht van de AIV-rapportage hiervan af te wijken.


Mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de staatssecretaris van Economische Zaken

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,

 


Lilianne Ploumen
 

 

Persberichten

ADVIESRAAD BEPLEIT NIEUWE WEGEN VOOR INTERNATIONALE MILIEUSAMENWERKING
 

Den Haag, 25 april 2013

Mondiale milieuproblemen − met name klimaatverandering en biodiversiteitsverlies − en schaarste aan zoetwater, landbouwgrond en grondstoffen zullen bij ongewijzigd beleid de komende decennia fors toenemen. Veel van deze milieuproblemen kunnen niet door de markt alleen worden opgelost. Daarom is internationale samenwerking alsmede regulering en meer sturing door de overheid nodig, stelt de AIV in het vandaag verschenen rapport ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’. Internationale samenwerking bij de levering en regulering van milieugoederen en hulpbronnen is een gemeenschappelijk belang en een gedeelde verantwoordelijkheid, ook van Nederland. Voor de duurzame leverantie van milieugoederen is inzet van Nederlandse kennis en kunde wenselijk.

Internationale milieusamenwerking is nodig vanwege de onderlinge samenhang tussen verschillende milieuproblemen. Ook is mainstreaming van milieu in andere internationale vraagstukken, zoals ontwikkelingssamenwerking en economische samenwerking, van belang om coherentie van beleid te bevorderen. Het advies gaat in op grenzen aan de draagkracht van de aarde en de noodzaak de mondiale milieudruk te verlagen. Tegelijkertijd moet er ruimte gelaten worden voor ontwikkeling van de allerarmsten. Dit vergt een juridisch bindend raamwerk dat richting geeft aan de activiteiten van alle sociale actoren en niveaus in Nederland en daarbuiten.


Op korte termijn moet worden gestreefd naar integratie van de op de VN-conferentie Rio+20 besproken duurzame ontwikkelingsdoelen en de post-2015-ontwikkelingsagenda, de opvolger van de millennium ontwikkelingsdoelen. Op middellange termijn vergt realisatie van deze nieuwe doelen samenwerking tussen landen en met niet-statelijke actoren, vaak met gebruikmaking van nieuwe instrumenten. Omdat multilaterale actie in VN-verband soms moeizaam tot stand komt, is het wenselijk dat gelijkgezinde landen het voortouw nemen bij de totstandkoming van nieuwe internationale milieuafspraken. Ook kunnen regionale samenwerkingsverbanden verdergaande acties op milieugebied overeenkomen, waar in VN-verband vooralsnog onvoldoende draagvlak voor bestaat. Zo zijn in EU-verband verdergaande afspraken gemaakt over energie- en klimaatbeleid, die de trend kunnen zetten voor nieuwe mondiale afspraken.

De Nederlandse bijdrage aan de mondiaal benodigde financiële middelen voor internationale milieusamenwerking kan oplopen tot een bedrag van naar schatting € 3 miljard per jaar in 2020. Hiervoor is nieuwe en aanvullende financiering nodig. Een deel van de aanvullende financiering kan worden opgebracht door investeringen uit het bedrijfsleven en private bijdragen van (vermogende) particulieren. Verruiming van de financiële middelen voor internationale milieusamenwerking is ook mogelijk door aanvullende fiscale en economische instrumenten zoals het veilen van emissierechten, koolstofbelasting en royalties uit de winning van fossiele brandstoffen.

Het bedrijfsleven is medeverantwoordelijk voor het ontstaan van milieuproblemen. Tegelijkertijd beschikt het over de deskundigheid en middelen om genoemde problemen te voorkomen of te verminderen (onder meer door product- en technologische innovatie). De overheid is gehouden aan verdragsafspraken en andere internationale besluiten en de naleving hiervan ook door bedrijven. Tevens wordt het internationale bedrijfsleven door een kritische publieke opinie en consumenten, en vaak ook door aandeelhouders, aangespoord tot maatschappelijk verantwoord ondernemen. In dit verband hebben de OESO en de Sociaal-Economische Raad (SER) richtlijnen voor internationale ondernemingen opgesteld. De overheid moet sturen op de verdere ontwikkeling en toepassing van deze vrijwillige standaarden. Bij het bedrijfsleven bestaat ook behoefte aan duidelijke langetermijndoelstellingen van de overheid als richtlijn voor het eigen handelen.